Noções sobre Administração
Pública
Organização do Estado e da
administração pública
No Brasil é comum a discussão nas famílias,
empresas, entre colegas ou rodas de amigos sobre o
peso dos tributos que o cidadão e as empresas
pagam. Além disso, muito se fala sobre a falta de
investimentos dos governos – em suas diferentes
esferas – em áreas como saúde, educação,
segurança pública ou combate às drogas.
Acompanhando os noticiários da televisão,
comenta-se sobre o desvio de verbas destinadas a
programas do governo, mas que, eventualmente,
não chegam ao seu destino final. Para completar
este quadro, inúmeras piadas e charges são feitas
durante o período de campanha eleitoral.
Vamos resolver o problema da
saúde, segurança e educação
HORÁRIO ELEITORAL
• Em meio a essas discussões, no entanto, grande
parte da população diz não se interessar por
política, dentre vários outros motivos, pela
corrupção estabelecida no país ou pela
burocracia, que torna muitos serviços públicos
ineficientes.
• É por meio do orçamento que o governo elabora
e implementa políticas públicas, e que o cidadão
pode conferir os projetos do governo e
acompanhar a alocação dos recursos
arrecadados em impostos.
Funções Econômicas do Estado
• Baseado no modelo Keynesiano de
intervenção estatal em economias capitalistas,
pode-se dizer que o Estado possui funções
econômicas a serem cumpridas, as quais
geram despesas e necessitam de receitas
correspondentes.
• Segundo Musgrave (1974), as funções
econômicas do Estado são classificadas em
três:
Para o melhor entendimento de como
acontece o cumprimento dessas funções
econômicas, pense nos candidatos a prefeito
em uma eleição municipal: em um primeiro
momento o panorama apresenta os partidos
políticos escolhendo o candidato que os irá
representar no processo eleitoral, ou a busca
de alianças com outros partidos que
apresentem um candidato com fortes chances
de captar votos.
Após a aprovação da candidatura e iniciado o período de
campanha eleitoral, os candidatos apresentam para a
população os seus planos de governo, os quais incluem
(pelo menos, Teoricamente) os projetos para as áreas de
saúde, educação, segurança, habitação, transporte,
funcionalismo público, cultura, entre tantos outros.
Veja que ao prometer investimentos em setores
onde a iniciativa privada não tem interesse devido
aos baixos ou postergados retornos, como
transporte, energia, armazenamento, por exemplo,
o candidato está prevendo atividades de cunho
alocativo.
Da mesma forma, ao prever recursos para a
provisão de bens e serviços públicos, que
beneficiam um grande número de consumidores
simultaneamente, sem rivalidade no consumo
desse bem, independentemente do seu nãopagamento, como segurança pública, por exemplo,
o candidato está prometendo cumprir sua função
alocativa.
Se um candidato a governante prioriza a função
distributiva do estado, então, você poderá ver em
suas propagandas eleitorais referências à
erradicação da pobreza, ampliação de programas
sociais, acesso gratuito de parcela da população a
serviços de saúde ou educação.
Cabe lembrar, porém, que a tributação de renda
progressiva - quem ganha mais paga mais - é uma
das principais formas de arrecadar recursos da
parcela mais rica da população para distribuir à
parcela mais desfavorecida.
A função estabilizadora, por outro lado, se verifica no
plano de política fiscal do governo, normalmente mais
difícil de se verificar em campanhas eleitorais
municipais,
em
que
os
debates
centram
preferencialmente na alocação de recursos e
distribuição de renda.
Por ser um objetivo macroeconômico, esta função é
mais cobrada do governo federal que luta
especialmente contra pressões inflacionárias e
desemprego.
Os municípios, porém, apesar de não terem controle
sobre a inflação, consumo, taxa de juros ou a moeda,
podem cumprir sua função estabilizadora com políticas
de crédito específicas, que possam incentivar o
desenvolvimento da economia municipal ou regional.
Diante dessa afirmação é possível questionar: O
que o estudo sobre as funções econômicas do
estado, ou a reflexão sobre as promessas dos
candidatos a prefeito tem a ver com o orçamento
público?
É exatamente por meio do orçamento que o
governo cumprirá as suas funções econômicas
de alocação, distribuição e estabilização, ou
seja, qualquer ação do governo para cumprir
alguma dessas funções deve estar contida no
orçamento,
o
qual
irá
refletir
consequentemente, no planejamento do
governo, bem como possibilitará o
acompanhamento da sua execução, seu
controle
e
avaliação
das
ações
governamentais para o bem-estar da
população.
Planejamento das Ações
Governamentais
• O orçamento, é o instrumento de
planejamento, ou o plano utilizado pelo
governo para que ele cumpra suas
funções econômicas, pouco podendo
fazer sem o mesmo. Santos (2011)
enumera três razões principais para que
o gestor público consiga lidar com o
orçamento:
• Somente poderão ser atendidas as demandas da
população que estiverem previstas no orçamento
público. A abertura de um novo posto de saúde em
determinado bairro, por exemplo, somente será
possível se existirem recursos da saúde disponíveis
para investimento. Caso contrário, nada poderá ser
feito.
• As leis que regulamentam as atividades comunitárias
culturais, sociais ou políticas são dependentes de
recursos do orçamento para sua execução. Isso
significa que uma lei que prevê coleta seletiva de lixo,
por exemplo, somente sairá do papel se o orçamento
previr recursos para tal.
• Além de os gastos públicos não poderem ser
desviados do que já está previsto no orçamento,
estes não podem ir contra o interesse público.
Assim, a exemplo de um evento cultural, é preciso
que se verifique se os gastos são razoáveis; se
resolvem uma demanda da comunidade, e se
promovem o desenvolvimento cultural no município.
• Por essas razões, diz-se que o orçamento é:
[...] instrumento central de gestão, possibilitando a
tradução do planejamento estratégico em programas
de trabalho, o acompanhamento gerencial das ações
no curso de sua execução e o controle dos atos de
governo, tanto por meio da fiscalização formal quanto
da avaliação de desempenho. (SANTOS, 2011, p. 19).
• Sendo assim, ao se falar em planejamento fazse referência ao exercício sistemático de
antecipar acontecimentos futuros, por meio da
previsão de ações que possam alterar
determinada estrutura governamental, seu
ambiente e suas relações.
• Quando um governante define seu plano de
governo, a preocupação com o conteúdo deve
ser tão importante quanto à sua forma, e tais
questionamentos devem ser respondidos:
Ao responder todas essas questões, o gestor
público consegue aliar os diversos fatores que
influenciam sua ação: fatores políticos,
administrativos, econômicos e financeiros.
A decisão, que resulta de um processo de escolha
política, envolve aspectos administrativos ao
garantir o cumprimento de procedimentos
burocráticos, e é, portanto, um fato econômico por
discorrer sobre a aplicação de recursos escassos
frente a necessidades ilimitadas gerando
lançamentos financeiros, de receitas e despesas.
A relação entre planejamento e orçamento está
prevista na Constituição de 1988, que exige dos
governos a aplicação de um sistema de
planejamento composto de planos e programas
nacionais, regionais e setoriais, um plano
plurianual de médio prazo, uma lei de orçamento
anual, que deve ser elaborada de acordo com a lei
anual de diretrizes orçamentárias.
• O orçamento também pode ser visto como um
instrumento legal de planejamento na gestão
pública, pois especifica a distribuição dos recursos
para execução dos programas, projetos e atividades
do governo, seja nas áreas de saúde, educação,
segurança, habitação entre tantos outros, a fim de
cumprir sua função de provedor de serviços que
possibilitem o bem-estar da população.
• Além de cumprir sua função no planejamento
público, o orçamento também permite que os
cidadãos possam acompanhar, controlar e fiscalizar
tanto a arrecadação de impostos quanto a aplicação
da verba pública.
• Essa função pode ser verificada na situação
hipotética das eleições municipais, quando, após
semanas de campanha política, horários eleitorais,
panfletos, “santinhos” e apertos de mão, um
candidato, independentemente do motivo pelo
qual foi escolhido pela população, vence as
eleições, em primeiro ou segundo turno, e irá
assumir a prefeitura no início do ano seguinte.
• A partir desse momento, vale a reflexão: De que
forma o eleitor pode saber se as promessas feitas
em época de campanha refletem um plano de
ação real do governante? Ou, se apenas, não
passaram de promessas infundadas?
• A resposta para tal questionamento é a análise do
orçamento público, que se encontra disponível nos
sites do governo2. Este instrumento mostrará se as
promessas de investimento feitas pelo candidato em
época de eleição estão sendo previstas durante seu
mandato.
• Dessa forma, pode-se dizer que - no caso de um
governo já estabelecido - o orçamento serve também
como “instrumento disciplinador das finanças
públicas” (GIACOMONI, 2010, p. 59). Assim, pode-se
ver o orçamento como uma forma de controle sobre
o executivo, ao confrontar receitas e despesas
previstas para determinado ano de mandato.
O Orçamento e suas Características
• O orçamento, enquanto instrumento ou plano,
discrimina as receitas previstas e as despesas que
governo está autorizado a executar em
determinado ano. Assim, um governo somente
pode aplicar dinheiro naquilo que tiver sido
aprovado em orçamento.
• A respeito do aspecto legal do orçamento,
Angélico (1994) reflete sobre três posições
teóricas:
• Liderado pelo economista alemão Hoennel, o
primeiro grupo considera que o orçamento é
sempre uma lei.
• O
segundo
grupo,
encabeçado
pelo
constitucionalista francês Leon Duguit considera
que parte do orçamento é um ato
administrativo, parte contábil e parte lei.
• O terceiro grupo, comandado pelo financista
Gaston Jéze, entende que o orçamento se parece
com uma lei, mas em sua essência não o é.
• Independentemente desta discussão filosófica
sobre a concepção do orçamento público, devese ter claro que este instrumento deverá ser
aprovado e transformado em lei para ter
validade, conforme previsto na Constituição
Federal.
• Segundo Reis (1985), o orçamento possui certas
características:
• Ao analisar as promessas de seu candidato a
prefeito, é preciso lembrar que nenhum aumento
de investimento pode ser previsto se não houver
verbas suficientes para tal.
• Ou seja, se um candidato promete aumentar os
investimentos em determinada área, isso significa
que, ou outros setores ficarão prejudicados no
orçamento, ou um aumento de arrecadação está
sendo previsto (leia-se aumento de impostos).
• Apesar da necessidade de especificação do
destino dos recursos, a previsão orçamentária
apresenta certa flexibilidade, necessária para o
correto funcionamento estatal.
• O governo, por exemplo, pode reservar recursos
para recuperação de áreas devastadas por
acidentes naturais, porém não há como prever
em que eventos os recursos serão usados (se
ocorrerá seca, inundações, furacão ou incêndio)
nem mesmo as localidades a serem beneficiadas
com os recursos.
• Como exemplo disto, a matéria publicada pela
Revista Veja, permite verificar a alocação de
recursos dentro do programa de saúde. Diante
da análise de seu texto, é bastante provável que
o governo não tenha previsto 30% do
orçamento de saúde para doenças relacionadas
com tabaco, porém este é o resultado da
aplicação dos recursos na área, conforme texto
abaixo.
• A possível não previsão dos gastos com
tabagismo, no entanto, não significa que o
orçamento para a área de saúde não tenha sido
cumprido, em linhas gerais, conforme planejado
para o ano de 2011.
DÚVIDAS
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