Direito da Economia 2004-2005
Serviços Públicos
 Definição:
 sentido subjectivo: os serviços administrativos votados à satisfação de
necessidades colectivas individualmente sentidas (M. Caetano)
 sentido objectivo: as prestações (bens ou serviços) ministrados
directamente pela Administração, ou por delegação sua, para a
satisfação de necessidades colectivas individualmente consumíveis.
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Serviços Públicos
 Evolução dos serviços públicos:
 do Estado liberal de polícia ao Estado social ou Estado de serviços
públicos;
 a desintervenção do Estado e a redução e privatização dos serviços
públicos
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Serviços Públicos
Classificação dos serviços públicos
 Pelo seu objecto:
 serviços públicos associados à natureza do Estado e serviços que visam
satisfazer necessidades individuais
serviços públicos económicos (água, electricidade, gás, comunicações,
transportes colectivos, esgotos, lixos, etc.);
 serviços públicos sociais (saúde, segurança social);
 serviços culturais (escolas, bibliotecas, museus, teatros, óperas, etc.);
 outros serviços públicos (desportivos, rádio & televisão, etc.).
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Serviços Públicos
 Classificação dos serviços públicos
 Pelo seu âmbito territorial:
 serviços públicos nacionais (a cargo do Estado);
 serviços públicos locais (a cargo das colectividades locais).
 Pelo seu custo para os particulares
 gratuitos;
 onerosos (taxas & tarifas);
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Serviços Públicos
 Classificação dos serviços públicos
 Pelo seu modo de prestação:
 em exclusivo;
 em concorrência com a actividade privada.
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Serviços Públicos
 Forma organizatória dos serviços públicos
 Prestação pela própria Administração:
 Administração directa
 Administração autónoma (v. g. os serviços municipalizados)
 Mediante serviço administrativo personalizado (instituto público, fundação
pública);
 Mediante empresa pública estadual, municipal e ou multimunicipal
(entidades públicas empresariais, sociedades de capitais públicos,
sociedades de economia mista controladas)
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Serviços Públicos
 Princípios
Existência e disponibilidade permanente do serviço
Universalidade
Igualdade
Regularidade e continuidade
Acessibilidade económica
Adaptabilidade ou mutabilidade
Qualidade e segurança
Obrigações de serviços público e direitos dos utentes
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Serviços Públicos
 Forma organizatória dos serviços públicos
 Prestação por entidades privadas, por delegação (lato sensu) da
Administração:
 mediante concessão
 mediante outras figuras de delegação (arrendamento, contrato de
gestão, etc.).
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O sector Público empresarial: Formas de
Organização
 O sector empresarial do Estado (Decreto-Lei 558/1010, de 17 de
Dezembro)
 Antecedentes
 O regime actual
- Tipos de empresas:
Estado Produtor
SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL
REGIÕES
AUTÓNOMAS
ESTADO
Empresas
Públicas
Entidades
Públicas
Empresariais
Empresas
Participadas
Sociedades comerciais com
influência pública
dominante
MUNICÍPIOS E
ASSOCIAÇÕES DE MUNICÍPIOS
Empresas
Municipais
Empresas
Intermunicipais
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O sector Público empresarial: Formas de
Organização
 Empresas Públicas (Decreto-Lei n.º 558/99 , de 17 de Dezembro )
 São empresas públicas:
 As Entidades Públicas Empresariais (EPE)
 As Sociedades comerciais nas quais o Estado ou outras entidades
públicas exerçam ou possam exercer um influência dominante em virtude
de:
- Detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto ou
- Direito a designar ou a destituir a maioria dos membros dos órgãos de
administração ou de fiscalização
Direito da Economia 2004-2005
O sector Público empresarial: Formas de
Organização
 Empresa pública integra as seguintes categorias:
 Entidades públicas empresariais, anteriormente designadas por
empresas públicas (em sentido estrito), que são pessoas colectivas, com
natureza empresarial, criadas pelo Estado
 Sociedades comerciais onde o Estado (e/ou outras entidades públicas)
detenha a totalidade do capital social, antes designadas por Sociedades de
Capitais Públicos
Direito da Economia 2004-2005
O sector Público empresarial: Formas de
Organização
 Empresa pública integra as seguintes categorias:
 Sociedades comerciais onde o Estado (e/ou outras entidades públicas)
detenha a maioria do capital social, antes designadas por Sociedades de
Economia Mista controladas
 Sociedades comerciais onde o Estado (e/ou outras entidades públicas)
detenha uma participação no capital social ou outro direito que lhe confiram
a possibilidade de designar ou destituir a maioria dos membros dos órgãos
de gestão ou de fiscalização.
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O sector Público empresarial: Formas de
Organização
 Empresas participadas
 Organizações empresariais onde o Estado ou qualquer entidade público
estadual de carácter administrativo ou empresarial possua uma
participação permanente no capital, ou seja, uma participação que não
tenha objectivos exclusivamente financeiros, presumindo-se essa natureza
permanente quando o capital público representa uma percentagem
superior a 10% da totalidade do capital social.
Direito da Economia 2004-2005
O sector Público empresarial: Formas de
Organização
 O regime jurídico geral das empresas públicas
 Sujeição ao direito privado
 A função accionista do Estado (Ministério das Finanças, sociedades
gestoras de participações sociais com maioria de capital público ou outras
entidades públicas no caso das empresas participadas)
 Orientações estratégicas definidas pelo Conselho de Ministros
(eventualmente contratualizadas)
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O sector Público empresarial: Formas de
Organização
 O regime jurídico geral das empresas públicas
 Obrigações de informação, acompanhamento e controlo (Inspecção
Geral de Finanças e Tribunal de Contas)
 Derrogações ao regime das sociedades comerciais (número de sócios,
nomeação e destituição de administradores)
Direito da Economia 2004-2005
O sector Público empresarial: Formas de
Organização
Regimes específicos das empresas públicas
 As empresas que exploram serviços de interesse económico
geral
 As empresas dotadas de poderes de autoridade
 As entidades públicas empresariais (criação por decreto-lei;
regime de tutela)
Direito da Economia 2004-2005
O sector Público empresarial: Formas de
Organização
 O sector empresarial das Regiões Autónomas e dos Municípios e
Associações de Municípios
 Empresas Regionais
 O sector empresarial dos Municípios e Associações de Municípios
(Decreto-Lei 58/98, de 18 de Agosto)
Direito da Economia 2004-2005
O sector Público empresarial: Formas de
Organização
 Noção
 Empresas municipais
 São empresas criadas pelo município, eventualmente em associação
com outras entidades públicas ou privadas, sendo sempre a totalidade ou
maioria do capital público
 Empresas intermunicipais
 São empresas criadas por associações de municípios, eventualmente em
associação com outras entidades públicas ou privadas, sendo sempre
totalidade ou maioria do capital público
Direito da Economia 2004-2005
O sector Público empresarial: Formas de
Organização
 Tipos
 Empresas públicas
 Empresas de capitais públicos
 Empresas de capitais maioritariamente públicos
 Objecto
 Exploração de actividades de interesse público, contidasnas atribuições
da entidade ou entidades que estiveram na origem da sua criação
(município ou associação de municípios)
Direito da Economia 2004-2005
O sector Público empresarial: Formas de
Organização
 Regime jurídico
 Empresas públicas: natureza institucional; personalidade jurídica de
direito público (semelhante ao das Entidades públicas empresariais)
 Empresas de capitais públicos e empresas de capitais maioritariamente
públicos : direito privado
 Tutela e superintendência: câmaras municipais, conselhos de
administração das associações de municípios
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As Parcerias Público-Privadas
 As novas formas de prestação de serviços públicos: os diferentes
tipos de parcerias público-privadas:
 concessão
 contratos de gestão e de cooperação
 as figuras não contratuais
 a reforma interna do sector público
Exemplos
Exploração
pública
Contracting
out
Contrato
de gestão
Arrendamento
Concessão
PFI
Titularidade do
serviço
Pública
Pública
Pública
Pública
Pública
Pública
Organização e
operação do
serviço
Pública
Mista
Mista
Mista
Mista
Mista
Investimento e
Propriedade de
infraestruturas
Público
Público
Público
Público
Público
Privado
Remuneração dos
privados
Pela
entidade
pública
Pela
entidade
pública
Pelos
utentes
Pelos
utentes
Pelos
utentes-ou
em função
da utilizaçao
Duração
Período
curto
2 a 5 anos
5 a 20
anos
10 a 30
20 a 50
ou mais
Contrato de direito público, pelo qual o Estado confia a
um terceiro, quase sempre uma entidade privada,
durante um certo prazo, a prestação de um serviço
público, por sua conta e risco, incluindo os
investimentos necessários para a manutenção e
expansão e/ou reabilitação do sistema, sendo o
concessionário remunerado essencialmente por meio
de taxas ou tarifas a pagar pelos utentes ou
consumidores do respectivo serviços público.
•Concessão de obras públicas: BOT (Build, Operate,
Transfer)
•Private Finance Initiative (PFI): DBFOT (Design,
Build, Finance, Operate, Transfer)
Estado (ou outra entidade pública) transfere para uma
entidade privada apenas as operações de gestão e
manutenção do estabelecimento ou serviço público já
em funcionamento, sem que aquela assuma o risco
financeiro da operação, o qual continua a caber ao
Estado (ao contrário do que ocorre na concessão
propriamente dita). A remuneração do “gestionário” é
fixada no contrato, o que distingue do arrendamento A
cobrança de tarifas aos utentes (se as houver) está a
cargo da entidade contratada, que o faz em nome
próprio da autoridade pública
•Gestão privada dos Hospitais (ex. Hosp. Fernando
da Fonseca), prisões, escolas, piscinas, parques
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As Parcerias Público-Privadas
O conceito legal de PPP,
DL 86/2003, de 26 de Abril
• Contrato
• Parceiro público
– Estado ou entidades públicas estaduais
– Fundos e serviços autónomos
– Empresas públicas ou entidades por elas constituídas
• Parceiro privado ou social (ou empresa pública)
• Assegurar de forma duradoura uma necessidade
colectiva, com financiamento e responsabilidade
pela exploração no todo ou em parte a cargo do
parceiro privado ou social
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As Parcerias Público-Privadas
Os tipos de contrato de PPP
•
•
•
•
•
•
Contrato de concessão de obras públicas
Contrato de concessão de serviço público
Contrato de fornecimento contínuo
Contrato de prestação de serviços
Contrato de gestão
Contrato de colaboração, com utilização de
um estabelecimento ou infra-estrutura não
pública
Direito da Economia 2004-2005
As Parcerias Público-Privadas
Tipos de contratos
• Desde que:
– prazo > 3 anos (duradouro)
– encargo acumulado > 10 milhões de euros
– Investimento > 25 milhões de euros
• Excepção: arrendamentos, empreitadas de
obras públicas
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As Parcerias Público-Privadas
Objectivos
• eficiência na afectação de recursos públicos
• melhoria qualitativa e quantitativa
• transparência para possibilitar o controlo
Direito da Economia 2004-2005
As Parcerias Público-Privadas
Pressupostos
• Avaliação prévia rigorosa das vantagens da PPP
• Confronto com outras alternativas
• Avaliação rigorosa dos custo envolvidos ao longo
da duração do PPP
• Repartição clara das responsabilidades e dos riscos
• Uma transferência efectiva de riscos para o sector
privado ou social
• Uma limitação clara do risco público
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As Parcerias Público-Privadas
Principal objectivo do diploma
• Controlo procedimental
• Princípio do programa alternativo ou
princípio do comparador público
• Uma task-force para comparação, estudo,
avaliação: a PARPÚBLICA –Participações
Públicas (SGPS) : apoio técnico aos
Ministérios das Finan31ças (Despacho
Normativo n.º 35/2003, de 20/8)
Direito da Economia 2004-2005
As Parcerias Público-Privadas
Regimes específicos:
• Parcerias em saúde: DL n.º 185/2002, de
20/8 e Dec. Reg. n.º.14/2003, de 30/7
Auto-estradas- 1 (Brisa)
Tipo: Públicos (propriedade), com financimento público, total
ou parcial, exploração e gestão privada (monopólio)
 Actividade: Concepção, financiamento parcial, construção e
exploração de auti-estradas em regime de pagamento de portagens
pelos utentes
 Entidade: Brisa
Concessão: Ministro das Finanças e Ministro das Obras Públicas
 Controlo: Ministro das Finanças e Ministro das Obras Públicas
 Poderes e prerrogativas públicas: sim
 Participação dos utentes:
 Serviços universal:
 Sistema: monopólio, com subcontratação de serviços a terceiros
(estações de serviço) em eventual regime de concorrência
territorial
Ponte Vasco da Gama
 Tipo Público (propriedade) com financimento privado,
exploração e gestão privada e controlo público
 Actividade: concepção do projecto, construção, financiamento,
exploração e manutenção da nova travessia e exploração e
manutenção da actual travessia.
 Entidades: ACE e Socedade privada (AS)
 Autorização/Concessão/homologação: Ministro das Obras
Públicas
 Controlo: Gabinete da Travessia do Tejo em Lisboa (GATTEL)
e Inspecção Geral de Finanças
 Motivos: Transferência para a iniciativa privada todas as
responsabilidades e riscos inerentes ao desenvolvimento do
projecto, sua execução e exploração.
 Poderes e prerrogativas públicas: sim
 Sistema: monopólio
Taxas de utilização: Sim
•“Contratos de associação” e os “contratos de incentivo”
estabelecidos entre as autoridades da administração
escolar e as escolas privadas, pelos quais o Estado
reconhece oficialmente e apoia as escolas particulares que
preencham lacunas do sistema escolar público
•“Convenções” no domínio da administração da saúde
pelas quais o Estado contrata com instituições privadas a
prestação de cuidados de saúde não disponíveis em
quantidade bastante nos serviços públicos de saúde;
•“Acordos de cooperação” no domínio da acção social,
pelas quais as entidades privadas e nomeadamente as
IPSS, são oficialmente reconhecidas e financiadas pelo
Estado (apoio à terceira idade, a deficientes, etc.).
Privatização das formas de gestão da própria
Administração:
Troca dos instrumentos típicos do direito
administrativo pelos instrumentos próprios do direito
privado, nomeadamente o contrato, a empresa, a
concorrência e em geral os “mecanismos de tipo
mercado” (MTM)
a) A “empresarialização” dos estabelecimentos e serviços
públicos
Empresas públicas, Sociedades de capitais públicos
b) Outros organismos públicos de direito privado
Associações de direito privado; fundações públicas de direito
privado
c) A contratualização
Subcontratação; contratos programa
d) O mercado administrativo interno
Graus de contratação no sector público
-
Total
internalização da
função
principal
Exemplos:
+
Serviços
auxiliares
não
relacionados com a
função
principal
Cafés
Serviços
de apoio
relacionados com
a função
principal
Secretariado
Parte da
função
principal
Os
aspectos
centrais
da função
principal
A
totalidade
da função
principal
Guardas de Serviços
Prisões
prisão;
sociais;
privadas
manutenção assistência
das
judiciária
estradas
Implicações
Serviços auxiliares não relaciona-dos com a função principal
Pouco interface
Possibilidade de conflitos interpessoais
Serviços de apoio relacionados com a função principal
Impacto deste serviços na performance do grupo
Conflitos em torno da qualidade dp serviço prestado, da direcção do serviços e
das condições de trabalho. (Por vezes o pessoal externo e interno é colocado sob
a mesma direcção interna)
Parte da função principal
Entidade pública mantém a responsabilidade pelo desempenho
Ocorre quando é mais barato contratar fora do que contratar e treinar dentro
Implica a perda de postos importantes no interior da organização
Possibilidade de conflitos intra e inter-organizacionais
Os aspectos centrais da função principal
Entidade pública estabelece as linhas de actuação principais
Possibilidade de conflitos em torno do custo e da qualidade
A totalidade da função principal
Entidade pública define a função e o contratado define a forma de a operacionalizar
Reduzido interface
Direito da Economia 2004-2005
O sector Público empresarial: Formas de
Organização
 Bibliografia
 SANTOS, António. C., M. Eduarda GONÇALVES e Maria Manuel
LEITÃO MARQUES, Direito Económico, 4.ª Ed. Coimbra: Almedina.
2001 (p 174-185)
 MARQUES, Maria Manuel Leitão e MOREIRA, Vital «Desintervenção
do Estado, Privatização e Regulação de Serviços Públicos», Economia
e Prospectiva, Vol II, n.º3/4, Outubro de 1998- Março 1999. (texto
disponível no site do curso)