O ESTADO: AÇÃO E DIREITOS
Renato Vieira Freitas1
Historicamente, a finalidade do Estado foi alterando-se, passando por fase de abstencionismo
frente às questões sociais a amplo provedor das necessidades dos indivíduos. O passar do
tempo somado a luta entre as classes sociais essas transformações tornaram-se visíveis, e
hodiernamente o Estado Social de Direito, ganha caráter de amplo provedor como se afere
do processo de constitucionalização dos direitos. Evidenciar que o Estado e o Direito são
frutos da ação humana em processo histórico que não é linear, tampouco, fruto de ações. O
presente trabalho limita-se a trazer uma reflexão do processo de ampliação das funções
estatais, e sua estrutura fundamental, os denominados poderes. Também traçar críticas ao
modo como se deram as transformações do Estado Brasileiro. Discussões pertinentes à
democracia e ao bem-comum que se deseja alcançar. A metodologia utilizada foi a zetética
jurídica por meio da pesquisa bibliografia.
Palavras-chave: Teoria Geral do Estado. Formas de Estado. Constituição.
O ESTADO: AÇÃO E DIREITOS
Fala-se de Estado frequentemente, mas o que é? Qual sua finalidade? Não há
unanimidade no conceito de Estado; contudo, de forma a melhor discorrer e fazer as discussões
neste trabalho, adotar-se-á um, qual seja:
[...] organização política sob a qual vive o homem moderno
resultante de um povo vivendo sobre um território delimitado e
governado por leis que se fundam num poder não sobrepujado por
nenhum outro externamente e supremo internamente (BASTOS apud
SIQUEIRA JR, 2007, p. 102).
Independemente do conceito de Estado adotado, há que se considerar sempre um
elemento presente nas ideias que se apresenta sobre o Estado, qual seja: o poder. O poder é
inerente a qualquer ideia que se apresente sobre Estado, visto que ele manifesta-se como
verdadeiro poder institucionalizado. O Estado é poder, e poder, nas palavras de Silva (2008,
p.107) é “como uma energia capaz de coordenar e impor decisões visando à realização de
1
Bacharel em Direito. Conciliador do Tribunal de Justiça de Rondônia. [email protected]
determinados fins”.
Contudo, apenas poder não possibilita ao Estado a concretização de seus fins,
tampouco diz qual é sua finalidade, é necessário meios e organismos para expressar sua vontade
que, como estrutura social nada mais que vontade humana. Os meios e organismos mostram-se
como uma série de instrumentos e funções conforme as necessidades e reivindicações histórica
e politicamente contempladas.
O Estado, na moderna acepção do termo, surge no fim da Idade Média; como
decorrência de um longo processo profundamente influenciado pelos interesses das classes
econômico e politicamente dominantes em cada momento. É constituído por território, povo e
soberania e, para alguns, por uma finalidade; divergências à parte, principalmente quando ao
último elemento, a finalidade é de reconhecida importância, visto que encaminhará o conteúdo
das funções estatais (DALLARI, 2007, 103 - 109).
Sob diferentes ideologias e formas de produção as ideias sobre a finalidade do
Estado tem se alterado ao longo do tempo. Para Streck e Morais (2010, p.28) “Cada momento
histórico e o correspondente modo de produção (prevalente) engendram um determinado tipo
de Estado”. Complementam os autores que cada tipo de Estado é caracterizado também pelas
relações de poder existentes, e pelas funções exercidas pelo poder público.
1.1 DO ESTADO “MÍNIMO” AO ESTADO “PROVIDÊNCIA”
Em um primeiro momento, na passagem da Idade Média para a Idade Moderna, o
Estado assume caráter absolutista, no qual o monarca representava a soberania do Estado, o
poder político centralizado nas mãos dos monarcas; a rigidez na separação das classes sociais,
e os privilégios decorrentes do nascimento em meio à nobreza ou não, determinavam as funções
dos indivíduos na sociedade.
O Estado absolutista era essencial para o crescimento das atividades econômicas,
especialmente o comércio e, no decorrer da Idade Moderna, torna-se fundamental na exploração
de novos continentes. Enfim, para o enriquecimento de uma classe sempre ávida por novos
lucros, a burguesia. Era necessário um poder forte e centralizado capaz de oferecer segurança
nas crescentes relações comerciais. O Estado absolutista ofereceu as condições para que fossem
supridas essas necessidades.
Dito de outro modo, o novo modo de produção em gestação
(capitalismo) demandava um conjunto de normas impessoais/gerais que
desse segurança e garantia aos súditos (burguesia em ascensão), para
que estes pudessem comercializar e produzir riquezas (e delas desfrutar)
com segurança e com regras determinadas. Assim, enquanto no
medievo (de feição patrimonialista) o senhor feudal era proprietário dos
meios administrativos, desfrutando isoladamente do produto da
cobrança de tributos, aplicando sua própria justiça e tendo seu próprio
exército, no Estado centralizado/institucionalizado, esses meios
administrativos não são mais patrimônio de ninguém [...] (STRECK;
MORAIS, 2010, p. 43).
Com o enriquecimento e fortalecimento da burguesia surgiram movimentos sociais
e políticos, tendo como núcleo, grupos burgueses, culminaram em revoluções que marcaram a
história como a Revolução Gloriosa, Revolução Americana e a Revolução Francesa, certo de
que essa última marca o início da Idade Contemporânea, visto que alterou e influenciou
significantemente as relações de poder nas sociedades ocidentais (CHAUÍ, 2006, p.376).
Como decorrência dos processos e movimentos sociais e políticos, que modificaram
a superestrutura legal e institucional então vigente, surge o Estado liberal e impõe-se, ao
mesmo, que se abstenha ao máximo de “participar” ou “controlar” a vida dos indivíduos. Esses
impedimentos impostos ao Estado foram fundamentais ao desenvolvimento de grandes grupos
capitalistas (STRECK; MORAIS, 2010, p. 51-54). .
O espírito liberal inspirou ideias de criar mecanismos para conter o poder do Estado,
e também, de desenvolver suas atividades com maior eficácia. A denominada Teoria da
Tripartição de Poder, primeiramente apresentada por Aristóteles (2001) e desenvolvida por
Montesquieu (2009) é a mais difundida ideia sobre a limitação do poder do Estado.
De acordo com a teoria da tripartição, existem três atividades básicas do Estado,
sejam definidas ou não como poderes, a de governar (função executiva) a de legislar (função
legislativa) e a de julgar, a qual Montesquieu (2009, p. 165 – 175) denomina de o “poder de
julgar”.
Durante o período do Estado absolutista e liberal predominou o que se chama de
“Estado mínimo”, as funções do Estado eram demonstradas em pouquíssimas atividades, se
comparadas com as desenvolvidas atualmente. Essas, geralmente eram atividades ligadas ao
exercício da soberania, o que é essencial, sob pena de esvaziamento do poder estatal. Como
exemplos dessas atividades podem ser citados: defesa externa, emissão de moeda, arrecadação
de tributos, e administração da justiça e da polícia (STRECK; MORAIS, 2010, p.45-69).
Foi a ideologia liberal de inibir as atividades do Estado que permitiu, ao mesmo,
que ficasse ausente de inúmeras questões, e também, permitiu que o sistema capitalista de
produção se desenvolvesse descontroladamente, ignorando o bem-estar das pessoas e condições
mínimas de existência e trabalho. Ponderam Streck e Morais (2010, p. 68):
Entretanto, o Estado negativo – com um intervencionismo zero
– nunca foi experimentado, pois, desde sua criação, atividade estatal
sempre se deu, em maior ou menor escala, voltada para fins distintos,
porém algum grau de intervencionismo sempre foi experimentado, até
mesmo porque, em caso contrário, estaríamos diante da própria
supressão do Estado como ente artificial que deve responder às
características postas pelo Contrato Social.
No século XIX a extrema pobreza da classe operária em contraponto a crescente
riqueza dos burgueses fizeram emergir movimentos pela igualdade, especialmente na Europa;
movimentos que iriam mudar as perspectivas e responsabilidades sobre o Estado, bem como as
relações de poder. Ilustram tais circunstâncias as palavras de Blainey (2008, p. 277):
Na Europa da segunda metade do século 19, as exigências por
igualdade econômica tornaram-se fortes em determinados anos. Foram
mais fortes nas cidades porque nelas era mais fácil organizar
movimentos de protesto não oficiais do que nos vilarejos. O grito de
igualdade também foi estimulado pelos extremos aviltantes de riqueza;
embora a monarquia, a nobreza, os grandes proprietários de terras e os
mercadores tivessem sido visivelmente ricos, a ascensão dos donos das
fábricas que ganhavam grandes quantidades de dinheiro, aumentou a
noção de que suas riquezas haviam sido geradas principalmente pelo
suor dos empregados. [...]
Esses movimentos deram-se de uma nova maneira, visto que o aumento da
população urbana agravara a situação de miséria e também tonara mais forte a pressão sobre
governos e industriais. A classe dominante e o Estado tiveram que fazer concessões aos
trabalhadores. Essas concessões mudaram substancialmente o modelo liberal. Exigiu-se que
fossem supridas tanto necessidades básicas como alimentos, quanto reformas sofisticadas como
econômicas e políticas. Estas últimas, podem ser ilustradas pelas reivindicações por direito ao
voto, dos pobres e das mulheres. Expõem sobre o assunto Streck e Morais (2010, p. 56):
[...] a transição que se verifica com a industrialização, o
progresso econômico e a democratização, em especial nos fins do
século XIX, refletem uma alteração substancial no modelo liberal de
Estado limitado (mínimo), com a incorporação dos aspectos de “justiça
social” [...]
As concessões foram feitas pela burguesia e a assunção pelo Estado de
responsabilidades, antes entendidas como não sendo obrigações estatais, não foram feitas por
simples “razões humanitárias”. Sacaff apud Streck e Morais (2010, p. 76) aponta duas razões
para tais concessões:
[...] Em primeiro lugar, a burguesia se sentiu ameaçada pelas
tensões sociais existentes e, em razão delas, possibilitou maior
flexibilização do regime liberal. Da mesma forma, a própria burguesia
se beneficiou desta intervenção, pois possibilitou que a infra-estrutura
básica para o desenvolvimento de acumulação e expansão do capital
fosse gerada com verbas públicas constituídas pela poupança e taxação
generalizadas.
Como consequências das reivindicações e das imposições de obrigações ao Estado
liberal surgiram, principalmente, na América do Norte e na Europa, o denominado Estado do
bem-estar, entendido como aquele que garante tipos mínimos de renda, alimentação, educação,
assegurados a todo cidadão, não como caridade, mas como direito político. (BOBBIO apud
STRECK ; MORAIS, 2010, p. 79).
Foram as transformações decorrentes das reivindicações por melhorias de
condições de subsistência e de trabalho que ampliaram as atividades do Estado. A intensidade
dessas transformações varia de um Estado para outro, não havendo uniformidade temporal ou
geográfica, mas constata-se que se iniciaram e proliferam-se em regiões onde o capitalismo era
mais desenvolvido, notadamente a Europa ocidental e América Anglo-saxônica.
Todavia, há que se informar, as reivindicações e transformações não foram abruptas
e sazonais, ocorreram ao longo de um processo histórico-social, com a participação e influência
de inúmeros indivíduos (BLAINEY, 2008, p. 271-284).
No Brasil, as influências se fizeram presentes inicialmente e marcantemente na
década de 1930 sob o Governo de Getúlio Vargas com a promulgação das leis trabalhistas, e
posteriormente a criação das caixas de previdência e ampliação dos serviços básicos de saúde
e educação (SILVA, 2008, p.81).
O Estado do bem-estar influenciou as atuais constituições de inúmeros países; o
Brasil, por exemplo, no atual texto constitucional brasileiro está imposta uma série de
limitações ao Estado para que este não intervenha na liberdade do cidadão, e também se impõe
ao Estado uma série de obrigações a fim de prover diversas necessidades como saúde e
educação universais a fim de atingir o objetivo síntese do Estado, enfim é uma Constituição que
tende equilibrar a idéia de liberdade individual com a idéia de função social, entendido como,
basicamente, a finalidade do Estado é a realização do bem comum” (HARADA, 2011, p.3).
Essa expressão aparentemente com sentido vago, encontra razão no conceito do Papa
João XXIII (1963, sem paginação): “O bem comum consiste no conjunto de todas as condições
de vida social que consistam e favoreçam o desenvolvimento integral da personalidade
humana”. Comenta essa expressão Dallari (2007, p.24) ao afirmar que neste conceito está
compreendido tudo, inclusive os valores matérias de espirituais.
Como acima afirmado, hodiernamente, a finalidade do Estado é extraída a partir da
perspectiva de sua função social, que se traduz especialmente no oferecimento de serviços que
atendam integralmente a pessoa humana, como educação, segurança e seguridade.
Indiferentes a todas essas transformações, diversos países, a exemplo do Brasil, não
desenvolveram mecanismos para abrandar sensivelmente as diferenças e propiciar boas
condições de vida a maior parte de suas populações.
A função social do Estado Brasileiro não passa de um simulacro, no qual as camadas
médias e superiores foram as verdadeiras beneficiadas por uma série de intervenções do Estado,
enquanto a maior parte da população brasileira vive a margem ou abaixo de todo os benefícios
gerados.
Para desenvolver as funções socialmente construídas e realizar atividades
decorrentes de suas responsabilidades, o Estado organiza-se atribuindo e dividindo
competências a diversos órgãos, conforme a natureza das atividades exercidas, as relações de
poder existentes no interior do mesmo, e também, conforme a eficiência que se deseja alcançar.
A criação de entidades, funções e competências se dá por um aparato legal e
institucionalizado, o que contribui sensivelmente para a percepção de legitimidade das
atividades exercida em nome do Estado. A preocupação com legitimidade das funções,
competências e entidades do Estado induz a conclusão que a divisão de poderes/funções tem
proeminente, caráter político.
Todavia, para entendermos esta questão, é necessário termos
presente que a estratégia de distinguir as funções do Estado atribuindoas a órgãos diversos pode ser entendida como mais um dos instrumentos
de dispersão do poder no sentido de evitar que a sua concentração
compactue com a absolutização do mesmo. (STRECK E MORAIS,
2010, p.180)
As funções precípuas do Estado comumente são referidas como “poderes”, não
obstante o poder do Estado ser uno e indivisível. Tais funções, entendidas ou não como poder,
refletem facetas/atributos do poder estatal e juntas visam propiciar ao Estado a concretização
da finalidade, historicamente construída.
Outrora a doutrina da tripartição de poderes era aplicada com maior rigidez. Porém,
tendo em vista as transformações ocorridas nas sociedades e o aperfeiçoamento da tripartição,
permitiu-se um sistema mais flexível e colaborativo entre as diversas funções.
A vigente constituição da República Federativa do Brasil em seu art.2 diz: “São
poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário” em clara identificação entre as funções e órgão que a exerce precipuamente.
A função legislativa é considerada a principal das três funções
estatais. É aquela por meio da qual ocorrerá a criação de uma norma
abstrata e genérica, com a finalidade de regular as relações sociais. [...]
A função executiva é aquela em que o Estado deve ter por
finalidade a realização do bem comum. É a busca pelo interesse da
coletividade. Há uma distinção entre interesse primário e secundário,
sendo o primeiro o objetivo desejado pela sociedade e o segundo aquele
entendido pelo administrador com interesse da sociedade.
A função jurisdicional é aquela função do Estado que se aplica
concretamente, ou seja, no caso concreto que lhe é apresentado, a norma
abstrata e genérica que a função legislativa criou. [...] (CARLYLE,
2008 p.2)
A distinção entre a função legislativa e a judiciária é de fácil elaboração, visto que
a primeira visa à elaboração de normas gerais e abstratas, de aplicação geral e cogente a todos
que se encontrarem na situação nelas descritas. E na segunda visa à aplicação das ordens
expressas na constituição, leis, costumes, princípios gerais do direito outras fontes reconhecidas
com legitimas pelo ordenamento jurídico vigente, nos casos concretos que lhe são apresentados
e para os sujeitos envolvidos, inclusive o próprio Estado.
Porém, não é fácil a distinção entre administração e jurisdição, ambas são
manifestações da vontade estatal, o exercício de seu poder com uma finalidade. “A jurisdição
é uma atividade secundária visto que ela substitui a vontade ou atividade de alguém, que seria
primária, enquanto na administração o próprio estado exerce atividade primária, visto que a
desenvolve no seu próprio interesse” (CHIOVENDA apud SILVA, 2008, p.555).
No Brasil, as instituições do Estado incumbidas de realizar os serviços necessários
para concretizar em conjunto os direitos dispostos na constituição, bem como em outros
documentos legais, a fim de concretizar a finalidade do mesmo, mostram-se incapazes e
indiferentes.
CONCLUSÃO
Entretanto, as disposições colocadas nos textos, ainda que ignoradas pelas
instituições e pelas autoridades, constituem direitos tanto no sentido de prestações (direitos
positivos), quanto de abstenções (direitos negativos) ao poder público e, portanto, podem ser
exigidos.
Uma das promessas do Estado é a inafastabilidade da jurisdição, que representa um
direito maior que é o acesso à justiça, portanto, todo direito previsto explícito ou
implicitamente, decorrentes do Estado Democrático e Social de Direito, constituem causa de
pedir em demandas perante o Poder Judiciário, até mesmo contra o próprio Estado.
Por fim, a reflexão realizada acima demonstra que a construção do Estado, de suas
funções e a concretização deram-se ao longo de complexo e emaranhado processo histórico e
político no qual a luta pelos direitos e os conflitos de interesses moldaram e moldam o mundo
contemporâneo.
Que o bem-estar de todos, ou almenos da maioria não é um fato absoluto e que terão
de haver muitas alvoradas e ações para o despertar, concretizar e conquistar melhores condições
de vida e dignidade humanas.
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