POLÍTICAS PÚBLICAS E
PROCESSOS DECISÓRIOS
Profa.Dra. Maria Teresa Miceli Kerbauy
DEFINIÇÃO
• Análise de Políticas
Públicas entendida
geralmente como o Estado
em ação – está ligada à
tradição anglo-saxônica.
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DEFINIÇÃO
• Fundada no suposto do bom
governo – onde os problemas
de governo podem ser
melhor dimensionado pelo
uso do conhecimento social.
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DEFINIÇÃO
• Separação entre assessoria
independente e
responsabilidade política –
enraizada na cultura política
e na limitação do governo.
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OUTROS PAÍSES
• o discurso político se fundamenta
na ação do Estado. Na França
esta produção foi internalizada no
aparelho de Estado e converteuse em problemas de gestão
governamental a cargo de
burocracias especializadas.
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ESTADOS UNIDOS
• Institucionalização recente
– James Wilson
– Theodore Lowi
– Arnold Wilenki
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Caráter interdisciplinar
• ciência
• análise de
política,
especialistas
economia,
setoriais (por.
direito,
ex., saúde
administração pública e
previdência
social)
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POPULARIZAÇÃO DO
TERMO
• tem a ver com o processo de
democratização e institucionalização
refletindo a interpretação entre estado e
sociedade apontando para novos valores na
cultura política relativos à publicização de
decisões e à noção da esfera pública como
distinta da esfera estatal. Relação entre
governo e atores governamentais de um
lado e os cidadãos de outro.
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NO BRASIL
• A institucionalização do
campo das políticas
públicas é recente, se
detendo basicamente em
três áreas
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1) Regime político, instituições
políticas ou o Estado-brasileiro em
termos de seu traço constitutivo
(patrimonialismo, clientelismo ou o
autoritarismo) para analisar políticas
específicas, centradas na agenda
do Estado desenvolvimentista,
planejamento econômico, políticas
industriais ou as políticas de
desenvolvimento regional;
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2) Políticas setoriais que combinam a
análise do processo político com a análise
dos problemas internos às próprias áreas
setoriais. Padrão de intervenção do
estado, em que as questões de natureza
institucional ou políticas são pouco
exploradas, Maior diálogo com a
sociologia e o debate com a ciência
política centra-se, sobretudo, nas
questões relativas à cidadania e
participação política, processos decisórios
e grupos de interesse.
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3) Políticas públicas de corte
social: comparação com os
Welfare States – processos de
acumulação e legitimação –
análise da especificidade do
sistema brasileiro de proteção
social.
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Draibe (1986)
• aponta para a maturidade institucional da
política social brasileira – complexidade
organizacional, estrutura de financiamento
e diversidade de benefícios estabelecendo
a clivagem entre essa estrutura e os níveis
de bem-estar social e as patologias que
afligem o sistema – clientelismo,
centralização decisória, fragmentação
institucional e escassos controles sociais.
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MARCO NA ÁREA
• Cidadania e Justiça –
Wanderley Guilherme dos
Santos (1979) cidadania
regulada – demandas de
base ocupacional.
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Destaque para estudos
setoriais
• Política de terras • Previdência Social
• Política de Saúde
• Política industrial
• Política de Segurança
• Política de
Pública
energia
• Política Educacional
• Política Ambiental
• Planejamento
• Política de
Urbano
Comunicação
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• Pouco uso da literatura
sobre sociologia das
organizações mesmos
nos estudos sobre
expansão da burocracia
pública e agências
burocráticas.
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Avaliação de políticas
públicas
• Débil relação com a ciência política mais
associado à contribuição de especialistas
setoriais – que produzem seus trabalhos
na burocracia pública. Avaliação de
programas governamentais – relação
estreita com a área de administração
pública mas também com a tradição
disciplinar da sociologia e da economia.
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RECENTEMENTE
• DEBATE ENTRE
CULTURA POLÍTICA /
DESENHO
INSTITUCIONAL
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QUESTÃO
• A cultura política é anterior ao desenho
institucional ou se o desenho
institucional (regras e procedimentos ao
longo do tempo) produz uma cultura
política específica.
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QUESTÃO
• Incidência da cultura
política sobre a
efetividade e eficácia
de políticas.
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PRINCIPAIS
CONCEITOS
Definição de Políticas Públicas
• o conjunto de orientações e
ações de um governo com vistas
ao alcance de determinados
objetivos. (BELLONI, 2000,
p.10)
22
Definição cont...
• É a ação intencional do Estado junto à
sociedade. Assim, por ser voltada para a
sociedade e envolver recursos sociais, toda
política pública deve ser sistematicamente
avaliada do ponto de vista de sua relevância
e adequação às necessidades sociais, além
de abordar os aspectos de eficiência,
eficácia e efetividade das ações
empreendidas. (BELLONI, 2000, p.44)
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Definição cont...
• (...) a que se desenvolve em esferas públicas
da sociedade (...). Políticas dessa natureza
não se restringem, portanto, apenas às
políticas estatais ou de governo, podendo
abarcar, por exemplo, políticas de
organizações privadas ou não
governamentais de quaisquer tipo, sempre e
quando preservado o caráter público acima
referido. (DRAIBE, 2001, p.17)
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Existe uma diferença entre
• Política Pública – conceito
abrangente
• Programa – desdobramento de
uma política
• Projeto – unidade menor de
ação
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POLÍTICAS PÚBLICAS
• Existem vários modelos explicativos para as
diferentes etapas ou fases das políticas
públicas. Trata-se de um esforço para
explicar a difícil interação de intenções,
constituídas na fase de formulação de
política se ações, presentes na fase de
implementação. Trata-se ainda de discutir a
relação que se estabelece entre atores
governamentais e atores não
governamentais no processo de “fazer
política”.
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ESTES MODELOS...
• examinam mais detidamente as fases de
formulação e implementação de políticas,
procurando superar a tendência de
visualizá-las tão somente como a
atividade de decidir e executar,
identificando assim a fase de formulação
com a análise e teoria política e a fase da
implementação com a teoria
administrativa.
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• Procura-se superar a idéia
recorrente de que o sujeito
da ação governamental são
os atores governamentais e
os cidadãos apenas objeto
deste tipo específico de ação.
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Formação de Assuntos Públicos
e de Políticas Públicas formação da agenda
• É o instante em que as questões
públicas surgem e formam correntes
de opinião ao seu redor – que
contribuem para a formação de
agendas com questões que merecem
políticas definidas. (SILVA &
PEDONE, 1988, p.206)
29
FORMAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
• É o processo de
elaboração de políticas no
Executivo, no Legislativo e
em outras instituições
públicas.
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FASES DO PROCESSO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
1) Formação de agendas – formação de
assuntos públicos e de políticas
públicas. Determinam os objetivos
imediatos do conflito, aqueles que estão
em jogo e indicam quais indivíduos ou
grupos irão participar, levando à
composição dos blocos de interesse e
as alianças possíveis.
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Construção da agenda
• Estudar a construção da
agenda é importante porque
revela a natureza da relação
entre o meio social e o
processo governamental.
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Agenda Política
• São os compromissos assumidos
pelo governo, seus objetivos ou
interesses imediatos, suas
prioridades ao lado de suas
restrições. Falar em estabelecer
uma agenda é falar em
estabelecimento de prioridades
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CONSTRUÇÃO DA AGENDA
• Pode ser sistêmica ou não governamental,
governamental e de decisão. A primeira
diz respeito à lista de assuntos que são,
há anos, preocupação do país, sem
merecerem atenção do governo, as
segunda inclui os problemas que
merecem atenção do governo e a última a
lista dos problemas a serem decididos.
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Construção cont...
• Um assunto pode sair da
agenda sistêmica para a
governamental quando há
eventos dramáticos ou crises,
influência de um quadro de
indicadores ou acumulação de
informações e experiências.
35
Construção cont...
• Existem as chamadas políticas
antecipatórias de crises em que
a formação de uma política
pauta-se pela tentativa de
antecipar problemas ou
conflitos latentes.
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ARENAS DECISÓRIAS
• Lowi, 1992. Parte do pressuposto de que
reações e expectativas das pessoas afetadas
por medidas políticas tem um efeito
antecipativo para o processo de decisão
política e de implementação. Os custos e
ganhos que as pessoas esperam de tais
medidas tornam-se decisivas para
configuração do processo político.
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AS ARENAS...
• se referem aos processos de conflito
e consenso dentro das diversas
áreas de política, mas também à
forma e aos efeitos dos meios de
implementação aplicados, aos
conteúdos das políticas e finalmente
ao modo de resolução de conflitos
políticos.
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ARENA DISTRIBUTIVA
• são caracterizadas por um baixo grau de
conflito dos processos políticos – distribuem
vantagens e não acarretam custos – pelo
menos perceptíveis para outros grupos.
Característica “consenso e indiferença
amigável”. Em regra geral, políticas
distributivas beneficiam um grande número
de destinatários em escala pequena,
enquanto potenciais opositores costumam
ser incluídos na distribuição dos serviços e
benefícios.
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ARENA REDISTRIBUTIVA
• Costuma ser polarizado e
repleto de conflitos. Desvio e
deslocamento consciente de
recursos financeiros, direitos ou
outros valores entre camadas
sociais e grupos da sociedade.
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ARENA REGULATÓRIA
• Diz respeito a ordem e proibições,
decretos e portarias. Os custos e
benefícios podem ter efeitos específicos
para determinados grupos ou podem
atingir a população de forma ampla e
igual. Os processos de conflito,
consenso e de coalização podem se
modificar de acordo com a configuração
específica das políticas.
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ARENA ESTRUTURADORA
• Políticas modificadoras de regras.
Determinam as regras do jogo e com
isso a estrutura dos processos e
conflitos políticos. As condições gerais
sob as quais vêm sendo negociadas as
políticas distributivas, redistributivas e
regulatórias (novas instituições
(regulação) modificação no sistema de
governo e no sistema eleitoral).
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Formulação de Políticas
Públicas
• Na formulação de Políticas
Públicas entram
– Definição da agenda
– Formação de assuntos públicos
– Formação de políticas públicas
– Processo decisório
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FORMULAÇÃO
• A fase de formulação pode ser desmembrada
em três subfases: primeira, quando uma
massa de dados transforma-se em
informações relevantes, segunda, quando
valores, ideais, princípios e ideologias se
combinam com informações factuais para
produzir conhecimento sobre ação orientada
e última quando o conhecimento empírico e
normativo é transformado em ações públicas,
aqui, agora.
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O processo de formação de
políticas deve responder a
três questões
• como os assuntos chamam a
atenção dos fazedores?
• como são formulados?
• como uma determinada proposição é
escolhida entre outras alternativas?
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Existem três modelos de
formulação de políticas públicas
a) racionalidade econômica: critérios
de escolha pública e de economia do
bem-estar social sem entrar no
julgamento de valores. Critérios
tecnocráticos contidos na análise
custo-benefício (alternativas que
produzem o maior impacto com o
mesmo gasto);
46
Modelos cont....
b) racionalidade político-sistêmica:
acordo entre os atores do jogo do
poder. A sociedade e os decisores
aceitam o que é viável e o que surge
do labirinto político (partidos,
Congresso, Executivo), não
questionando a responsabilidade
moral das políticas;
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Modelos cont....
c) formulação responsável: sujeita o
processo decisório ao debate e ao
escrutínio público. Engloba
considerações étnicas à respeito da
responsabilidade na formulação de
políticas públicas. O debate inclue
questões à respeito da igualdade,
liberdade, solidariedade e democracia.
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O processo decisório envolve
sempre duas questões
• onde surge
a demanda
e
• quem
participa
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PROCESSO DECISÓRIO
• é o produto do livre jogo de influência e
de poder entre os grupos de pressão
organizados que defendem interesses
quase sempre individuais declarados
publicamente. Quanto maior o alcance
da pressão sobre os decisores, é mais
provável que a decisão seja favorável
ao grupo que a exerce.
50
O processo decisório
brasileiro é influenciado por
• prestígio pessoal, reputação,
políticas clientelísticas,
cooptação e corporativismo
• influência dos economistas,
administradores e técnicos
51
PROCESSO DECISÓRIO
• A escolha se dá entre as várias alternativas
em ação. Normalmente, procedem ao ato de
decisão, processos de conflitos e de acordo
envolvendo pelo menos os atores mais
influentes na política e na administração. Em
regra geral, a instância de decisão
responsável decide sobre um “programa de
compromissos” negociado já anteriormente
entre os atores políticos mais relevantes.
52
A formulação e
implementação de uma
política não podem
estar desconectada do
público alvo.
53
Implementação de
Políticas Públicas
• É a fase cuja ação é estipulada
durante a formulação das políticas e
que produz do mesmo modo certos
resultados e impactos. Quase
sempre os resultados e impactos
projetados não correspondem à
fase de formulação.
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Implementação
• No processo de
implementação
pode-se distinguir
entre abordagens
dirigidas ou a
programas ou a
estruturas e atores.
• Comparando-se os
fins estipulados na
formulação dos
programas com os
resultados alcançados
examina-se até que
ponto foi cumprida a
encomenda de ação e
quais as causas dos
eventuais déficits de
implementação.
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IMPLEMENTAÇÃO
• Com relação a implementação a
elaboração das características mais
gerais que envolvem o processo de
decisão são:
– quantidade de mudança envolvida
– extensão do consenso sobre os objetivos e
as metas da política
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DISPOSIÇÃO DOS
IMPLEMENTADORES
• Depende da:
– compreensão da política
– resposta (aceitação, neutralidade e
rejeição)
– intensidade da resposta
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Desempenho da Política depende:
• das características das
agências implementadoras
• das condições políticas,
econômicas e sociais
• da forma de execução de
atividades
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Características das Agências
Implementadoras
• podem ser
examinadas de
acordo com o
tamanho e a
competência da
equipe:
• graus de hierarquia,
sistemas de
controle, graus de
autonomia,
vitalidade da equipe,
redes de
comunicação e
encadeamento que
promovem.
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Execução de Atividades
• depende da clareza com que metas e
objetivos são fixados e da consistência
com que são comunicados: da relação
entre atividades que envolvem auxílios
técnicos e de informação e da escolha
do tipo de controle (coercitivo,
remunerativo ou normativo) de acordo
com o tipo de organização.
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Condições políticas,
econômicas e sociais
• dependem dos recursos econômicos
disponíveis, do reflexo das condições
econômicas e sociais, da opinião
pública, da posição das elites, dos
partidos de oposição e da posição dos
grupos privados não institucionais.
61
Implementação
• pode ser vista como um processo
administrativo, portanto, um problema
de consentimento, ou um problema de
barganha intergovernamental ou uma
complexidade de ações conjuntas, com
múltiplas normas, perspectivas diversas
e atores cambiáveis.
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Estudos de Avaliação
• podem ser a investigação avaliativa
e a avaliação propriamente dita
que pode ser de dois tipos:
avaliação de processo e de
impacto.
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Estudos de Avaliação
• A avaliação de processo estuda a fase de
implementação de determinada política e
a avaliação de impacto estuda o efeito
dos resultados de uma política. Ambas
são avaliações ex post – ocorrendo
durante e depois da fase de
implementação.
• As avaliações ex ante compreendem o
cálculo do custo benefício e do custo
efetividade de uma política.
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Avaliação de Políticas
• Nesta fase apreciam-se os
programas já implementados no
tocante aos seus impactos. Trata-se
de indagar os déficits de impacto e
os efeitos colaterais indesejados
para poder deduzir disso
conseqüências para ações e
programas futuros.
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Segundo Arretche (1998)
• podemos distinguir entre a
avaliação da política,
análise de políticas
públicas e avaliação de
políticas públicas
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Avaliação de política
• análise dos critérios
que fundamentam
determinada política
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Análise de
políticas públicas
• exame da engenharia
institucional e dos
traços constitutivos
dos programas
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Avaliação da política pública
• tem como objetivo atribuir uma
relação de causalidade entre um
programa x e um resultado y
(sucesso, fracasso e impacto
sobre o problema anteriormente
detectado)
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TENDÊNCIAS
• A avaliação de Políticas
Públicas utiliza do
recursos da distinção
entre eficiência, eficácia
e efetividade.
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AVALIAÇÃO DE EFICIÊNCIA
• relação do esforço
empregado na
implementação de uma
dada política e os
resultados alcançados.
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AVALIAÇÕES DE EFICIÊNCIA
• são necessárias porque a eficiência é
um objetivo democrático pois o governo
está gastando o dinheiro do contribuinte,
necessidade de probidade, competência
e eficiência para que haja confiança no
Estado e nas instituições democráticas.
O setor público busca reduzir
desigualdades e o privado minimizar
custos.
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AVALIAÇÃO DE EFICÁCIA
• relação entre os objetivos e
instrumentos explícitos de um
dado programa e seus
resultados efetivos – metas
propostas, metas alcançadas
e instrumentos previstos.
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DIFICULDADE DE EFICÁCIA
• consiste na obtenção e
confiabilidade das informações
obtidas. Pesquisa capaz de
reconstruir o processo de
implantação da política sob
análise.
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AVALIAÇÃO DA
EFETIVIDADE
• Exame da relação entre a
implementação de um programa
e seus impactos e/ou resultados
(houve efetiva mudança na
população alvo?)
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EXEMPLO
• Uma campanha de vacinação
pode ser eficaz mas não
efetiva. Atinge um número x
de criança num prazo
determinado, mas não reduz
incidência da doença ou a
diminui substancialmente.
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AVALIAÇÃO
• A avaliação bem feita se
constitui num importante
direito democrático: o
controle sobre as ações de
governo.
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Bibliografia
• ARRETCHE, Marta. Tendências no estudo sobre avaliação. RICO,
Elizabeth M. (Org.). Avaliação de Políticas Sociais. São Paulo:
Cortez, 1998.
• COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliação de Projetos
Sociais. Rio de Janeiro: Vozes, 1998.
• DRAIBE, Sonia. O padrão brasileiro de proteção social. Análise
Conjuntural, nº 2, Ipardes, 1986.
• HOCHMAN, Gilberto. A era do Saneamento. São Paulo:
Hucitec/Anpocs, 1998.
• SANTOS, W. Guilherme. Cidadania e Justiça. Rio de Janeiro:
Campus, 1979.
• WERNECK VIANNA, Maria Lúcia Teixeira. A americanização
perversa da seguridade social no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1998.
78