DESPACHO SEJUR N.º 244/2015
(Aprovado em Reunião de Diretoria em 12/05/2015)
Expediente nº: 2525/2015
EMENTA:
TERMO
DE
COOPERAÇÃO
DESENVOLVIMENTO,
TÉCNICA.
AVALIAÇÃO
E
CFM
X
ABEM.
ACREDITAÇÃO
DOS
PROJETO
DE
CURSOS
DE
MEDICINA NO BRASIL. VIABILIDADE JURÍDICA. CONSULTA AO PLENÁRIO.
EXISTÊNCIA
DE
DOTAÇÃO
ORÇAMENTÁRIA.
CHAMAMENTO
PÚBLICO.
RECOMENDAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE JUSTIFICATIVA PARA ESCOLHA DIRETA
DA ABEM. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. RETORNO AO
JURÍDICO PARA ANÁLISE FINAL.
Relatório.
A Presidência do CFM encaminha ao SEJUR para análise de legalidade, o
anexo Projeto de Desenvolvimento de um Sistema de Avaliação e Acreditação dos Cursos
de Medicina no Brasil, acompanhado de estudos de medicina e médicos no Brasil: números
atuais e projeções (relatórios I, II e III).
A proposta do projeto ora apresentado é “contribuir para a avaliação dos cursos
de medicina no Brasil, visando o aprimoramento da formação de graduação dos médicos
brasileiros, a adequação dos cursos às Diretrizes Curriculares Nacionais e a formação de
profissionais competentes e adequados às necessidades de saúde da sociedade brasileira”.
Manifestação jurídica.
Iniciamos a análise jurídica enfocando o aspecto da legalidade da referida
proposta de projeto. Então é de se indagar: a lei nº 3.268/57, que dispõe sobre os Conselhos
de Medicina, prevê atribuição ao Conselho Federal de Medicina para levar a cabo um projeto
de avaliação e acreditação dos cursos de medicina no Brasil. No meu entender a resposta
deve ser positiva.
Senão, vejamos!
A Lei nº 3.268/57 dispõe em seu art. 1º e 2º o seguinte, verbis:
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“Art. 1º O Conselho Federal e os Conselhos Regionais de Medicina, instituídos pelo
Decreto-lei nº 7.955, de 13 de setembro de 1945, passam a constituir em seu
conjunto uma autarquia, sendo cada um deles dotado de personalidade jurídica de
direito público, com autonomia administrativa e financeira.
Art. 2º O conselho Federal e os Conselhos Regionais de Medicina são os órgãos
supervisores da ética profissional em tôda a República e ao mesmo tempo,
julgadores e disciplinadores da classe médica, cabendo-lhes zelar e trabalhar por
todos os meios ao seu alcance, pelo perfeito desempenho ético da medicina e pelo
prestígio e bom conceito da profissão e dos que a exerçam legalmente.”
Por outro lado, o art. 15, letra “h” da mesma norma trás a seguinte previsão:
Art . 15. São atribuições dos Conselhos Regionais:
......................................................................................................................................
...
h) promover, por todos os meios e o seu alcance, o perfeito desempenho técnico e
moral da medicina e o prestígio e bom conceito da medicina, da profissão e dos que
a exerçam;
Desse modo, nos parece que a leitura desses dispositivos autorizam a
implantação de projeto com o objeto ora proposto, uma vez que neles está explícito a
intenção de aperfeiçoar o exercício da medicina e dos que a exercem.
Também o Código de Ética Médica prevê em seu Capítulo I, em seu item XIV,
como princípio fundamental que:
XIV - O médico empenhar-se-á em melhorar os padrões dos serviços médicos e em
assumir sua responsabilidade em relação à saúde pública, à educação sanitária e à
legislação referente à saúde.
Portanto, sob o enfoque da legalidade entendemos que a implantação do
Projeto ora em análise reveste-se de viabilidade jurídica.
Convênio CFM x ABEM
Diferentemente dos contratos1, que envolvem interesses contrapostos e
prestações mútuas, os convênios encerram instrumentos jurídicos que albergam interesses
convergentes, que se alinham em mútua cooperação para a consecução do seu objeto.
1
Art. 2º da Lei 8.666/93
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Neste sentido a definição dada pelo inciso I, do §1º, do art. 1º do Decreto
6.170/2007 é a seguinte:
Art. 1º [...]
§ 1º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:
I - convênio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a
transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos
Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão
ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado,
órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta
ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de
programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço,
aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua
cooperação;
Neste mesmo norte é a definição de Hely Lopes de Meirelles2: “os convênios
administrativos são acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre
estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos
partícipes”.
Nesta quadra conceitual, num instrumento de convênio, a parte convenente
NÃO pode ter por interesse a remuneração de uma atividade e/ou serviço. Eventuais
repasses financeiros deverão ser detalhados, de destinação certa, e exclusivamente
voltados ao custeio do Programa/Projeto3.
Noutros dizeres, para as hipóteses de convênio, impõe-se que a realização do
seu objeto esteja inserida, pura e simplesmente, na esfera de interesses da entidade
convenente. O convênio, além de realizar um interesse público, há de ser-lhe útil para seus
fins não lucrativos. Há de ser útil para sua atividade em si.
Este interesse recíproco há de restar bem caracterizado, sob pena de se ter
uma autêntica “contratualidade” entabulada a partir de um instrumento jurídico inadequado.
O TCU já se manifestou sobre o tema, litteris:
Art. 2º Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da
Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo
e a estipulação de obrigações recíprocas, sejam qual for a denominação”
2
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 1998, P. 412.
3
A propósito, como é cediço, convênios administrativos só podem ser firmados com instituições
privadas sem fins lucrativos, a teor do art. 1º do Decreto 6170/2007.
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“Abstenha-se de firmar convênios nos casos em que a consecução do objeto não
seja do interesse comum das partes, adotando, nessas situações, nos termos do
art. 48, § 1º, do Decreto nº 93.872/1986 e do art. 2º, parágrafo único, da Lei nº
8.666/1993, o instrumento de contrato, precedido do devido processo licitatório.”
Acórdão 875/2007 Segunda Câmara
Pois bem, transplantando-se estes conceitos para a hipótese vertente, o
SEJUR destaca a dimensão do objeto da proposta ora em análise, pois a mesma indica a
duração de 3 (três) anos para a sua consecução ao custo de R$ 1.278.000,00 para o
primeiro ano de sua implantação. Muito embora o expediente sob análise não indique
claramente quem arcará com os custos financeiros do projeto; esse tema, naturalmente,
implicará na indicação de dotação orçamentária além da aprovação pelo Plenário do CFM.
De todo modo, o CFM deve justificar adequadamente a opção pela ABEM,
entidade privada, de direito privado, sem fins lucrativos.
Isto porque o CFM é uma entidade de Direito Público e deve obediência ao art.
37, caput, da Constituição Federal. Nestas hipóteses, recomenda-se um chamamento
público para a seleção de projeto que torne mais eficaz e transparente o objeto do ajuste, a
teor do art. 4º e seguintes do Decreto 6.170/2007, que pode ser aplicado por analogia, vejase:
Art. 4º A celebração de convênio ou contrato de repasse com entidades privadas
sem fins lucrativos será precedida de chamamento público a ser realizado pelo
órgão ou entidade concedente, visando à seleção de projetos ou entidades que
tornem mais eficaz o objeto do ajuste. (Redação dada pelo Decreto nº 7.568, de
2011)
§ 1º Deverá ser dada publicidade ao chamamento público, inclusive ao seu
resultado, especialmente por intermédio da divulgação na primeira página do sítio
oficial do órgão ou entidade concedente, bem como no Portal dos Convênios.
(Incluído pelo Decreto nº 7.568, de 2011)
§ 2º O Ministro de Estado ou o dirigente máximo da entidade da administração
pública federal poderá, mediante decisão fundamentada, excepcionar a exigência
prevista no caput nas seguintes situações: (Incluído pelo Decreto nº 7.568, de
2011)
I - nos casos de emergência ou calamidade pública, quando caracterizada situação
que demande a realização ou manutenção de convênio ou contrato de repasse pelo
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prazo máximo de cento e oitenta dias consecutivos e ininterruptos, contados da
ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação da vigência do
instrumento; (Incluído pelo Decreto nº 7.568, de 2011)
II - para a realização de programas de proteção a pessoas ameaçadas ou em
situação que possa comprometer sua segurança; ou (Incluído pelo Decreto nº
7.568, de 2011)
III - nos casos em que o projeto, atividade ou serviço objeto do convênio ou contrato
de repasse já seja realizado adequadamente mediante parceria com a mesma
entidade há pelo menos cinco anos e cujas respectivas prestações de contas
tenham sido devidamente aprovadas. (Incluído pelo Decreto nº 7.568, de 2011)
Art. 5º O chamamento público deverá estabelecer critérios objetivos visando à
aferição da qualificação técnica e capacidade operacional do convenente para a
gestão do convênio.
Para a deflagração deste chamamento público, o Setor competente deve
instaurar um procedimento administrativo, com autuação, paginação; além da minuta do
Projeto Básico, de um Termo de Referência, da minuta do próprio Convênio, e demais
documentos pertinentes.
Todo este procedimento pode ser balizado, por analogia, pelo Decreto
6.170/2007 e pela Portaria Interministerial n. 507/2011- MPOG-CGU.
Vale lembrar, outrossim, a necessidade de se realizar uma pesquisa de preços
(custos), conforme se dessume do inc. XXVI, do art. 1º, da referida Portaria Interministerial
nº. 507/2011, em aplicação analógica, que assim descreve a finalidade do Termo de
Referência:
Art. 1º Esta Portaria regula os convênios, os contratos de repasse e os termos de
cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal
com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos para a execução
de programas, projetos e atividades de interesse recíproco, que envolvam a
transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da
Seguridade Social da União.
[...]
§ 2º Para os efeitos desta Portaria, considera-se:
[...]
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XXVI - termo de referência: documento apresentado quando o objeto do convênio
ou contrato de repasse envolver aquisição de bens ou prestação de serviços, que
deverá conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela
Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços
praticados no mercado da região onde será executado o objeto, a definição
dos métodos e o prazo de execução do objeto; (Redação dada pela Portaria
Interministerial nº 495, de 2013).
Considerando o objeto da proposta de convênio em análise, vale registrar o
seguinte posicionamento do TCU:
Em convênios em que sejam prestados serviços de assessoria e assistência, de
consultoria, de capacitação e promoção de seminários e congêneres, seja(m):
• incluída, entre os elementos obrigatórios dos planos de trabalho, a especificação
detalhada das horas técnicas envolvidas, discriminando a quantidade e o custo
individual, bem assim seja exigida a comprovação da adequabilidade dos custos
determinados, especificando a qualificação mínima requerida dos profissionais,
bem assim nas prestações de contas, seja incluído o demonstrativo detalhado das
horas técnicas efetivamente realizadas, indicando o profissional, sua qualificação, o
evento e o local de realização, a data e o número de horas;
• especificados, nos termos de convênio, os documentos que deverão ser
produzidos pela convenente, para a devida comprovação do alcance das metas
estabelecidas, e os instrumentos e os indicadores que deverão ser utilizados para a
avaliação dos resultados efetivamente alcançados, bem assim a inclusão, nas
prestações de contas, de relatório sintético informando o grau de satisfação dos
participantes e/ou beneficiários de cada evento, a ser utilizado como critério de
avaliação e de comparação entre futuras propostas apresentadas por convenentes.
Acórdão 1331/2008 Plenário
Realizados todos os procedimentos e adequações sugeridas, que o expediente
retorne ao SEJUR para uma manifestação jurídica definitiva sobre o processamento do
convênio almejado, nos termos do art. 38, parágrafo único, da Lei 8.666/93 e, por analogia,
do art. 44 da Portaria Interministerial n. 507/2011.
SGAS 915 Lote 72 | CEP: 70390-150 | Brasília-DF | FONE: (61) 3445 5900 | FAX: (61) 3346 0231| http://www.portalmedico.org.br
CONCLUSÃO
Por todo o exposto, este SEJUR entende que a implantação do anexo Projeto
de Desenvolvimento de um Sistema de Avaliação e Acreditação dos Cursos de Medicina no
Brasil, ora em análise, reveste-se de viabilidade jurídica. Para tanto, diante do seu
cronograma e dos custos envolvidos, o Plenário do CFM deve ser consultado.
Todavia, por se tratar de convênio com uma Entidade privada (ABEM), chamase a atenção para a inexistência da competente justificativa para que um chamamento
público não seja realizado. De qualquer forma, os atos administrativos devem ser praticados
dentro de um processo administrativo formalmente instaurado, com as cautelas de praxe.
É o que nos parece, s.m.j.
Brasília-DF, 11 de maio de 2015.
Antonio Carlos Nunes de Oliveira
Adv. Do CFM
De acordo:
José Alejandro Bullón
Chefe do SEJUR
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