PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTOS
ESTÂNCIA BALNEÁRIA
SECRETARIA DE FINANÇAS
Cartilha do Orçamento Público
2007
1ª Edição
2011
2ª Revisão
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SECRETÁRIA MUNICIPAL DE FINANÇAS
Mírian Cajazeira Vasquez Martins Diniz
CHEFE DO DEPARTAMENTO DE ORÇAMENTO E GESTÃO
Marcos Nóvoa
EQUIPE TÉCNICA
Elza Varanda
Rodrigo Hitoshi Yamamoto
Fremar Pereira Hauck Gavio
REVISÃO 2011
Eduardo Speeden
Rogério Rebelo Lima
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1. Entendendo o orçamento público
Saiba que...
“A lei do orçamento conterá a discriminação da receita e
despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira
e o programa de trabalho do governo, obedecidos os
princípios da unidade, universalidade e anualidade.”
LEI FEDERAL 4.320/64, ART. 2º
Princípio da universalidade
Todas as despesas e receitas do governo devem ser obrigatoriamente consideradas.
Princípio da unidade
Todas as receitas e despesas devem compor um único orçamento.
Princípio da anualidade
O orçamento deve valer para o período de um ano.
2. O que é orçamento público
O orçamento público é uma previsão que a Prefeitura faz todos os anos da
arrecadação com impostos e taxas e o que terá que gastar com a manutenção e preservação
da cidade. Portanto, o orçamento é um documento com todas as informações sobre os
recursos que a Prefeitura dispõe em termos de receitas e despesas. Dessa forma, o
orçamento registra o programa de trabalho anual do Poder Público mostrando suas
prioridades e a destinação dos recursos.
3. O PPA, a LDO e o Orçamento
A partir da Constituição de 1988, o planejamento orçamentário passou a ser feito em
três etapas complementares: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). O Plano Plurianual tem por objetivo ordenar as
ações do governo que levarão ao alcance das metas fixadas para um período de quatro
anos. O PPA detalha despesas de duração continuada (de mais de 2 anos de duração),
estabelece uma programação anual e um planejamento de médio prazo.
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A LDO, ao contrário do PPA, tem validade de apenas um
ano. A LDO é feita a partir do PPA e nela são detalhadas as
metas a serem alcançadas no ano em que o orçamento for
executado. Assim, a LDO tem como finalidade guiar a
elaboração do orçamento anual de forma a adequá-lo às
diretrizes e metas estabelecidas no PPA.
Para tornar realidade todos os planos previstos no PPA
e obedecer todas as orientações definidas pela LDO, elabora-se
então o orçamento anual. O orçamento é uma lei onde estão
previstas todas as receitas e despesas para um determinado ano, ou seja, é nele que estão
todas as ações governamentais e respectivos custos.
4. A elaboração do orçamento
A elaboração do orçamento envolve um ciclo
específico que vai desde a proposição orçamentária inicial,
oriunda de cada unidade orçamentária (secretaria,
autarquia ou fundação), até a aprovação definitiva do
orçamento pela Câmara Municipal e pelo Prefeito. O
ciclo começa com cada unidade orçamentária elaborando
sua proposta orçamentária, que é então repassada para a
Secretaria de Finanças, encarregada de reunir as propostas consolidá-las em um único
orçamento. O orçamento consolidado segue então para discussão e aprovação do Poder
Legislativo. Depois da aprovação Legislativa e do Prefeito, o orçamento transforma-se em
lei, a Lei Orçamentária Anual (LOA). Uma vez aprovada a LOA, o Executivo pode realizar
a execução do orçamento e a liberação dos recursos
para as secretarias que, por sua vez, procederão à
execução dos programas e ações governamentais de sua
competência.
5. Os prazos
No que se refere a prazos, de acordo com a Lei
Orgânica do Município, o Prefeito deve enviar à
Câmara Municipal, até o dia trinta de setembro de cada
5
ano, o projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) para discussão e aprovação, sendo que o
Legislativo tem até o final do ano para devolver a peça orçamentária para sanção do
Prefeito. No caso do PPA e da LDO, o prazo máximo para envio à Câmara é o dia 30 de
abril de cada ano.
6. A tramitação do orçamento na Câmara
O Legislativo tem até o final do ano que antecede a entrada em vigor da proposta
orçamentária para apreciá-la. Os vereadores podem fazer emendas ao projeto de lei do
orçamento proposto pelo Poder Executivo ou aos seus anexos, que compõem o programa
de trabalho e respectivas previsões de despesas.
Os vereadores não podem propor emendas que
redirecionem recursos destinados a despesas com pessoal
e encargos sociais, pagamento da dívida e transferências
de recursos determinadas pela Constituição. Os valores
previstos de receita também não podem ser alterados.
O Prefeito tem poder para vetar emendas feitas ao
projeto de lei. Os vereadores vão apreciar os vetos,
podendo mantê-los ou rejeitá-los. Se o veto do Prefeito
for mantido, o conteúdo do artigo alvo do veto deixa de
fazer parte da lei orçamentária.
Por fim, caso a proposta orçamentária do Executivo seja rejeitada pelos vereadores,
fica valendo, para o próximo ano, o orçamento do ano em curso.
7. A execução do orçamento
A execução é o cumprimento do orçamento, com a realização das despesas nele
previstas. Para que a execução orçamentária possa começar, é necessário que a Lei
Orçamentária Anual tenha sido publicada em um veículo de
comunicação de grande circulação ou no diário oficial do
município para que todos possam conhecê-la.
A execução do orçamento começa com a liberação das
dotações orçamentárias para os vários órgãos da Prefeitura, que
então podem começar a gastar os recursos previstos no
orçamento. Dotações são os valores previstos no orçamento para
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as despesas de cada órgão/secretaria do município. Sem a existência de uma dotação, uma
despesa não pode ser realizada. O uso das dotações orçamentárias ocorre por meio do
empenho, que é o vínculo estabelecido entre as dotações e as despesas. Com o empenho,
inicia-se a relação contratual entre a Prefeitura e seus fornecedores ou prestadores de
serviço. Depois de empenhados, os recursos das dotações passam para a etapa de
liquidação (etapa seguinte ao empenho), que é basicamente uma verificação dos
documentos (notas fiscais, recibos, etc). A fase final da despesa é o pagamento, onde a
Prefeitura efetivamente paga suas despesas e quita os compromissos assumidos. É assim
que, ao longo do ano, os recursos do orçamento são gastos e o orçamento é posto em
prática, ou seja, é executado.
8. O crédito orçamentário
É o montante da dotação orçamentária alocada a um órgão, a uma unidade, a um
programa, a uma ação, etc. Também se refere à autorização dada pela lei orçamentária para
aplicação de determinada soma de recursos, discriminada conforme as classificações.
Havendo insuficiência da previsão orçamentária ou simplesmente a inexistência de
previsão para uma determinada despesa, a Prefeitura utiliza o crédito adicional, que pode
ser de três tipos: suplementar, especial e extraordinário. Os créditos adicionais
suplementares são acréscimos à dotação orçamentária que não dispuser de recursos
suficientes para as despesas a serem realizadas. Os créditos adicionais especiais são aqueles
destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica. Já os créditos
adicionais extraordinários são aqueles destinados às despesas urgentes e imprevistas, como
em casos de calamidade pública.
9. Receitas públicas
Entende-se por Receita Pública todos os recursos financeiros que ingressam na
conta de Tesouro Municipal visando o pagamento dos gastos do governo. As principais
fontes de receitas da Prefeitura são os impostos como, por exemplo, o ISSQN (Imposto
sobre Serviços de Qualquer Natureza) e o IPTU (Imposto sobre Propriedade Predial e
Territorial Urbana). No processo orçamentário, a previsão de receita é extremamente
importante, pois é através dela que são definidos os projetos e as atividades que serão
realizados pelo governo. Isso porque os gastos do governo devem se adequar a essa
previsão, já que não existe a possibilidade de gastar mais do que poderá ser efetivamente
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arrecadado. É como no orçamento familiar: não se pode gastar mais do que o salário que se
espera receber, pois caso contrário, a família começará a se endividar. Da mesma forma, a
Prefeitura só pode executar obras e serviços dentro de suas previsões de disponibilidade
financeira. Dado que a previsão da receita é uma estimativa fundamental na programação
dos atos futuros da Prefeitura, todos esses valores devem estar contemplados na Lei do
Orçamento Anual (LOA).
10. Categorias econômicas da receita
Segundo a Lei Federal nº 4.320/64, “a receita classificar-se-á nas seguintes
categorias econômicas: receitas correntes e receitas de capital”. As receitas correntes são
aquelas originadas através de transações que o governo realiza diretamente ou através de
suas ramificações, como as entidades e fundações, que não resultem de operações com o
patrimônio da Prefeitura. Os impostos são um exemplo de receitas correntes, pois não são
provenientes de itens patrimoniais, mas do poder de tributar do Município. Em
contrapartida, as receitas de capital são aquelas oriundas de operações com o patrimônio,
gerando recursos a partir desses bens. Um exemplo de receita de capital é a venda de um
bem imóvel como um terreno, o que resulta em uma receita originada pela alienação de um
bem patrimonial da Prefeitura.
11. As subcategorias econômicas
O nível das subcategorias econômicas é composto pelas seguintes receitas:
Receita tributária:
São as receitas provenientes da arrecadação de impostos, taxas e contribuições de
melhoria. Decorrem do poder de tributar do Município.
Receita de contribuição:
Proveniente de contribuições sociais destinadas ao custeio da seguridade social, que
compreende a previdência social, saúde e a assistência social. Também são classificadas
como receitas de contribuições, aquelas destinadas ao fornecimento de recursos aos órgãos
representativos de categorias profissionais e as contribuições de intervenção no domínio
econômico.
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Receita patrimonial:
São classificados como receitas patrimoniais os recursos obtidos pelos rendimentos
sobre investimentos do ativo permanente. São exemplos de receita patrimonial os alugueis
recebidos pela Prefeitura e a remuneração de depósitos bancários.
Receita de serviços:
São as receitas recolhidas por alguma prestação de serviço realizada pelo governo.
São serviços de transporte, saúde, comunicação, portuário, armazenagem, de inspeção e
fiscalização, judiciário, processamento de dados, vendas de mercadorias e produtos.
Transferência corrente:
São receitas obtidas através da transferência de recursos de outros entes ou
entidades para a Prefeitura, sendo que esses recursos serão aplicados em despesas
correntes.
Operação de crédito:
São as receitas provenientes da contratação de empréstimos e da colocação de
títulos públicos. A colocação de títulos públicos é uma forma de captação de recursos para
financiar as atividades do governo e, assim como os empréstimos e financiamentos obtidos
pela Prefeitura, devem ser classificados como operação de crédito.
Alienação de bens:
São receitas obtidas na transferência de ativos permanentes da Prefeitura para
terceiros. Os ativos permanentes caracterizam-se por serem bens móveis e imóveis de
longa duração. Um exemplo de receita de alienação de bens é a venda de uma propriedade
imóvel da Prefeitura para terceiros.
Transferência de capital:
São receitas obtidas através da transferência de recursos de outros entes ou
entidades para a Prefeitura, sendo que esses recursos serão aplicados em despesas de
capital.
12. Fonte de recursos
A fonte de recursos está relacionada com a vinculação ou não da receita. No
dicionário, um dos significados de vincular é prender. E é isso que significa a vinculação da
receita, é uma receita que está “presa” a alguma despesa já estabelecida. Por exemplo,
quando a Prefeitura recebe do Estado recursos para a construção de uma obra, esse recurso
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pode ser gasto apenas na construção de tal obra, não podendo ser gasto em outras coisas.
A este recurso damos o nome de receita vinculada.
Em contrapartida, as receitas não-vinculadas são aquelas que não estão “presas” a
uma determinada despesa, podendo ser gastas em qualquer projeto ou atividade da
Prefeitura. Lembramos ainda que existem percentuais mínimos para que esses recursos
sejam gastos com saúde e educação, conforme determina a constituição federal.
Conhecida a definição de receita vinculada, a fonte de recurso nada mais é do que
um código que identifica se a receita é vinculada ou não.
As fontes de recursos e seus códigos são as seguintes:
Código 01 – Tesouro – são os recursos próprios gerados pela Prefeitura.
Código 02 – Transferências e convênios estaduais – são os recursos
originados das transferências estaduais que têm sua destinação vinculada, ou
seja, destinados a um determinado gasto.
Código 03 – Recursos próprios de fundos especiais – são os recursos
gerados pelos fundos especiais, e por isso pertencem a eles próprios.
Código 04 - Recursos próprios da administração indireta – são os recursos
gerados pelas autarquias, fundações e entidades que fazem parte indiretamente
da Prefeitura, como por exemplo, a CAPEP (Caixa de Pecúlios e Pensões dos
Servidores Públicos) e a FAMS (Fundação Arquivo e Memória de Santos).
Esses recursos gerados por eles, portanto, pertencem aos mesmos.
Código 05 - Transferências e convênios federais – são recursos originados
das transferências federais que têm sua destinação vinculada.
Código 06 - Outras fontes de recursos – representa os recursos não
enquadrados nos outros códigos.
Código 07 - Operações de créditos – são os recursos originados de
operações de crédito.
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13. A despesa pública
Despesa pública é o desembolso financeiro por parte do
Estado para financiar todos os gastos fixados na lei orçamentária.
É por meio dela que são realizadas as ações previstas no
orçamento público como obras, prestação de serviços e
programas sociais.
14. A classificação da despesa pública
As despesas previstas no orçamento são organizadas na forma de programas e ações
governamentais. Os programas reúnem as ações realizadas pela Prefeitura para o alcance
dos objetivos pretendidos estabelecidos no Plano Plurianual, como por exemplo, os
programas “Educação Básica” na Secretaria de Educação e “Promoção do Turismo” na
Secretaria de Turismo. As ações governamentais podem ser de três tipos: projetos,
atividades e operações especiais. O projeto é um conjunto de operações que ocorrem em
um período limitado de tempo, das quais resulta um produto final, como por exemplo, a
“Reforma ou Construção de Imóveis (escola, hospital, etc.)”. A atividade, por sua vez,
também é um conjunto de operações com o objetivo de alcançar um produto final, mas
com a diferença de possuir um caráter de continuidade, o que é importante para a
manutenção da cidade. Um exemplo seria “Limpeza Urbana”, “Transporte Escolar” ou
“Manutenção do Aquário Municipal”. Já as operações
especiais são despesas que não contribuem para a
manutenção das ações de governo e das quais não resulta
um produto, não gerando, portanto uma contraprestação
direta sob a forma de bens e serviços. Exemplo: “Encargos
da Dívida Pública Interna”.
A organização da despesa ainda é feita por meio de funções e subfunções que servem
como um agregador dos gastos públicos. A função corresponde ao maior nível de
agregação das áreas de despesa do setor público, ou seja, as áreas onde ele atua. Por
exemplo, temos as funções Educação, Saneamento, Segurança Pública, Urbanismo,
Comércio e Serviços, etc. A subfunção, por sua vez, representa uma subdivisão da função,
agregando um conjunto menor de despesas. A subfunção, desse modo, identifica a
natureza básica das ações. Como exemplo de subfunções da função Comércio e Serviços,
temos as subfunções Promoção Comercial, Comércio Exterior, Turismo, entre outras.
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Assim, no caso da ação “Manutenção do Aquário Municipal”, temos:
Função
Subfunção
Programa
Ação
23
695
0043
2157
Comércio e
Serviços
Turismo
Promoção do Turismo
Manutenção do
Aquário Municipal
15. A classificação econômica da despesa
A despesa anterior foi apresentada sob a chamada classificação funcional da despesa.
Além da classificação funcional, temos ainda a classificação econômica da despesa. Nesta
classificação, utilizamos quatro números, separados por pontos, para definir a despesa
quanto ao seu aspecto econômico.
O primeiro número, que pode ser 3 ou 4, informa a categoria econômica da despesa.
Esta pode ser uma despesa corrente (3), que são despesas gerais para a manutenção dos
serviços da Prefeitura, ou uma despesa de capital (4), que são em geral relacionados a
investimentos.
O segundo número relaciona o grupo da despesa ao qual pertence o gasto, agregando
despesas com as mesmas características quanto ao objeto de gasto. Dividem-se em 6
categorias: “1 - Pessoal e Encargos Sociais”, “2 - Juros e Encargos da Dívida”, “3 - Outras
Despesas Correntes”, “4 – Investimentos”, “5 - Inversões Financeiras” e “6 - Amortização
da Dívida”.
O terceiro número informa a chamada modalidade de aplicação, identificando quem
realiza o gasto. Por exemplo, se é uma “Aplicação Direta” (90) da Administração Pública,
uma “Transferência da União” (20) ou uma “Transferência Intraorçamentaria” (91). A
modalidade mais comum é a “Aplicação Direta” de recursos pela Prefeitura.
De acordo com a Lei 4.320/64, a classificação dos gastos no
orçamento deve ser feita de acordo com o elemento de despesa,
que estabelece a destinação de recursos. Nesse caso, cada
projeto/atividade deve ser acompanhado do tipo de gasto e do
valor necessário à sua realização.
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Tomando o exemplo anterior da ação “Manutenção do Aquário Municipal”, a
despesa com a compra de ração para os peixes do Aquário teria a seguinte classificação
econômica:
Categoria Econômica
Modalidade de
aplicação
Grupo de despesa
Elemento de despesa
3
3
90
30
Despesa corrente
Outras despesas correntes
Aplicações diretas
Material de Consumo
16. Identificando as dotações
De posse da classificação funcional e econômica da despesa, fica fácil identificar uma
dotação, uma vez que o código que a identifica é formado pela seqüência numérica da
classificação funcional seguida da classificação econômica, sendo que estas duas seqüências
são antecedidas pelo número do órgão e da unidade dos quais a despesa pertence. Voltando
ao nosso exemplo da compra de ração para os peixes do Aquário, o código completo da
dotação orçamentária seria 18.11.00.3.3.90.30.06.23.695.0043.2157.1100000, cuja seqüência
fica:
Órgão
Unidade
Categoria Econômica
Grupo de despesa
18
11.00
Fundo de Assistência
ao Turismo
3
3
Despesa corrente
Outras despesas correntes
Elemento de despesa
Item
Função
30
06
23
Aplicações diretas
Material de Consumo
Alimentos para Animais
Comércio e Serviços
Subfunção
Programa
Ação
Código de aplicação
695
0043
1100000
Turismo
Promoção do Turismo
2157
Manutenção do Aquário
Municipal
Secretaria de Turismo
Modalidade de
aplicação
90
Geral Total
17. As vinculações orçamentárias
A fixação de valores no orçamento não é livre, devendo-se atender a uma série de
vinculações e limites definidos em lei.
No que tange aos gastos com Educação, um percentual mínimo de 25% de toda a
arrecadação de impostos e de transferências deve ser destinado a esta rubrica. No caso dos
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gastos em Saúde, no mínimo 15% de todas as receitas e transferências deve ser aplicada
neste setor.
As despesas com pessoal nos municípios ficam vinculadas ao limite de 60% da
Receita Corrente Líquida, sendo este percentual dividido em 54% para o Poder Executivo
e 6% para o Poder Legislativo.
Os municípios têm ainda de pagar precatórios e criar uma Reserva de Contingência
para o atendimento de eventos imprevistos e outros riscos. No caso de Santos, tanto a
Reserva de Contingência quanto o pagamento de precatórios são calculados sobre 1% da
Receita Corrente Líquida prevista para o ano seguinte.
18. A participação popular
É importante destacar que, apesar de ser um elemento técnico de administração, o
orçamento público é um instrumento democrático, na medida em que expressa as
prioridades e objetivos de um governo democraticamente eleito e as sugestões feitas pelos
membros do Poder Legislativo (os Vereadores), que apresentam propostas de emendas ao
orçamento todos os anos. Dessa forma, o orçamento público representa a vontade do
povo e conta com a participação da sociedade.
19. Como participar
A população participa do orçamento público não apenas quando elege seus
representantes (Prefeito e Vereadores), mas principalmente quando atua diretamente junto
a eles, levando suas propostas e sugestões.
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Os diversos segmentos da sociedade, representados por partidos políticos, sindicatos,
sociedades de melhoramentos, conselhos municipais, organizações não governamentais,
associações comunitárias são, em geral, as principais formas pelas quais os diversos
segmentos da sociedade atuam junto aos seus governantes. Estes grupos levam suas
propostas e reivindicações aos representantes da Administração Municipal (Prefeito e
Secretários Municipais) e aos membros da Câmara Municipal (Vereadores), buscando o seu
atendimento.
Além de atuar diretamente junto às autoridades, a população também pode participar
da elaboração do orçamento público nas suas diversas etapas (PPA, LDO e LOA),
assistindo às audiências públicas realizadas todos os anos, na época de sua elaboração. As
audiências são realizadas não só para apresentar o orçamento, como também para colher as
opiniões, sugestões e críticas que, depois de analisadas, podem vir a ser incluídas no
orçamento. As datas e locais de realização das audiências públicas são sempre divulgadas
no Diário Oficial do Município.
Outra maneira fácil de participar do orçamento é acessando o site da Prefeitura
www.santos.sp.gov.br na época da elaboração das peças orçamentárias. Nele, você vai
encontrar um espaço onde poderá apresentar suas idéias. Suas propostas e sugestões serão
analisadas e poderão ser incluídas no orçamento da cidade.
20. Glossário do orçamento público
Este glossário foi elaborado para apoiar a compreensão dos termos técnicos sobre
orçamento e contabilidade pública mais utilizados no dia-a-dia da administração da
Prefeitura de Santos.
Também são oferecidas referências sobre a legislação pertinente, sendo usadas:
Palavras em negrito, para indicar que a palavra está contida neste glossário, em
outra letra;
A expressão “consulte também”, buscando que o leitor obtenha um entendimento
abrangente sobre o assunto consultando outra definição.
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A
Administração Pública
Conjunto de todos os órgãos públicos criados para a realização dos objetivos da Prefeitura
através da prestação de serviços, execução de obras, implementação de programas sociais e
atividades de toda natureza em benefício do interesse público. É integrado pelos servidores
públicos e deve atuar segundo leis específicas, garantindo que os direitos dos cidadãos
sejam respeitados. Pode ser chamada também de Poder Executivo, e é classificada em
Administração Pública Direta e Indireta.
Administração Pública Direta
Conjunto de órgãos públicos ligados diretamente ao Prefeito que não possuem
personalidade jurídica própria, não tendo autonomia para tomar decisões diferentes
daquelas determinadas pelo Prefeito. Um exemplo são as secretarias, departamentos e
seções. As suas despesas são pagas diretamente pelo orçamento da Prefeitura.
Administração Pública Indireta
Conjunto de órgãos públicos ligados indiretamente ao Prefeito que possuem personalidade
jurídica própria, com autonomia para tomar suas próprias decisões. A personalidade
jurídica própria nada mais é do que o órgão possuir um CNPJ diferente daquele utilizado
pela Prefeitura. As Fundações são exemplos de órgãos da administração pública indireta.
Também é importante destacar que eles administram seu próprio orçamento.
Anulação de Despesa
Ato que cancela o valor de uma dotação orçamentária. Pode ser uma anulação total ou
parcial da dotação. O saldo resultante da anulação poderá ser utilizado em outras
finalidades através da abertura de um crédito adicional.
Anulação de Empenho
A anulação do empenho devolve o valor que seria utilizado no pagamento de uma
obrigação para a sua dotação orçamentária de origem.
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Aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
O processo de aprovação da LDO começa com a entrega do projeto de Lei de Diretrizes
Orçamentárias para a Câmara de Vereadores. A partir deste momento, os vereadores ficam
encarregados de analisar e discutir o projeto, sugerindo as alterações que forem necessárias.
Essas alterações são chamadas de emendas, e são previamente avaliadas pela Comissão de
Orçamento da Câmara. A aprovação do projeto deve ser ainda no primeiro semestre,
seguindo depois para a sanção do Prefeito para que o projeto se torne a Lei de Diretrizes
Orçamentárias. A Lei Orçamentária Anual (LOA) segue o mesmo procedimento, porém
com datas diferentes.
Atividade
São todas as ações desenvolvidas de forma permanente, necessárias à manutenção dos
serviços públicos da Prefeitura, como por exemplo, o pagamento dos salários dos médicos
ou a despesa com medicamentos dos hospitais.
Consulte também: Projeto
Autorização de despesa
Autorização legislativa para a realização de despesa, concedida por meio da lei orçamentária
ou leis e medidas provisórias relativas a créditos adicionais, ou ainda pela lei de diretrizes
orçamentárias, no que se refere, no último caso, à execução provisória até a aprovação do
orçamento.
B
Balanço
São demonstrativos que apresentam todo o tipo de informações relacionadas com a parte
financeira da Prefeitura. É dele que são extraídos, por exemplo, a situação financeira, o grau
de endividamento e o valor do patrimônio da Prefeitura, entre outros. Para dar
transparência às contas públicas, são utilizados no mínimo quatro deles: o Balanço
Patrimonial, o Balanço Financeiro, o Balanço Orçamentário e a Demonstração das
Variações Patrimoniais. A elaboração desses demonstrativos é estabelecida pela Lei
4.320/64.
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Balanço Orçamentário
Demonstrativo que apresenta a comparação entre o que foi previsto pela Prefeitura no
orçamento e o que foi realmente arrecadado e gasto. É um instrumento para avaliar a
gestão orçamentária, indicando se as previsões iniciais foram adequadas ou não.
C
Comissão de Orçamento
Nome dado à comissão de vereadores que aprecia e fiscaliza as matérias orçamentárias,
financeiras, patrimoniais no âmbito do município, nos termos do art. 166 da Constituição
Federal.
Crédito Adicional
É uma autorização para que as despesas não incluídas no orçamento sejam gastas. Esta
autorização também é necessária para as despesas que foram previstas a menor no
orçamento, e que precisam de um acréscimo em seu valor. Existem três tipos de créditos
adicionais: o especial, o extraordinário e o suplementar.
Consulte também: art. 40 e 41 da Lei 4.320/64
Crédito Adicional Especial
É a modalidade de crédito adicional que deve ser utilizada quando se cria uma nova
atividade ou um novo projeto que não estavam previstos no orçamento. É o caso de uma
obra ou serviço que precisam ser realizados pela Prefeitura dentro do ano, não podendo
esperar pela aprovação da próxima Lei Orçamentária Anual.
Crédito Adicional Extraordinário
É a modalidade de crédito adicional utilizada quando ocorrem despesas urgentes e
imprevisíveis, como no caso de calamidade pública.
Crédito Adicional Suplementar
É o crédito adicional utilizado quando é necessário aumentar o valor de uma despesa já
existente.
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D
Déficit Orçamentário
É o termo utilizado quando a despesa maior do que a receita, havendo distinção entre
déficit previsto e o déficit da execução orçamentária.
Despesa
É todo o desembolso realizado pela Prefeitura. Por se tratar de dinheiro público, depende
de vários procedimentos até que seja efetivamente desembolsado, visando manter a
transparência dos gastos e evitar desvios. Sendo assim, a despesa seguirá pelas seguintes
etapas: reserva, empenho, liquidação e, finalmente, pagamento.
Dotação Orçamentária
Representa o valor máximo que a Prefeitura pretende gastar em determinado projeto ou
atividade. Por exemplo, uma das atividades desenvolvidas é o pagamento dos salários dos
médicos, sem os quais as clínicas e hospitais não poderiam continuar funcionando. Para
que não falte dinheiro para pagar esses salários, é preciso fazer uma previsão no orçamento
de um valor que atenda a esses gastos durante todo o ano. Assim, quando começar a
execução do orçamento, já se tem um valor separado para o pagamento desses salários,
sendo que este valor é chamado de dotação orçamentária.
Consulte também: Reserva
E
Elemento de Despesa
Classificação da despesa na Lei do Orçamento Anual que corresponde a determinado valor
de crédito orçamentário, identificando os objetos de gasto, tais como vencimentos dos
funcionários, material de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma,
obras e instalações, equipamentos e material permanente, e outros que a administração
pública utiliza para a consecução de seus fins.
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Emenda
Prerrogativa dos parlamentares garantida constitucionalmente (art. 166,§ 3º, CF) para
alterar o projeto de Lei do Orçamento Anual enviado pelo Executivo, exercida dentro de
limites constitucionais e conforme o Regimento Interno de Funcionamento da Câmara de
Vereadores. As emendas são apresentadas à Comissão de Orçamento, que as analisa
antes de irem à apreciação. Podem se referir ao projeto de lei propriamente dito ou aos
seus anexos, onde se encontram registrados os projetos / atividades orçamentários.
Empenho
Ato do ordenador de despesa que cria para a Administração Pública a obrigação de
pagamento a determinado fornecedor de bens, prestador de serviços ou empreiteira, de
acordo com as condições contratuais estabelecidas (art. 58, Lei 4.320/64). Através do
empenho, o ordenador de despesa compromete parte do valor de determinada dotação
orçamentária reduzindo-lhe o valor disponível e, deste modo, evitando a sobreposição de
outra despesa com o valor já comprometido. O empenho não poderá exceder o limite dos
créditos concedidos (art. 59, Lei 4.320/64). É legalmente obrigatório e deve ser prévio à
realização da despesa (art. 60, Lei 4.320/64). Na prática, ele é emitido após o
conhecimento do vencedor do processo licitatório (quando ele ocorre), visto que é
nominal. Para cada empenho, deve ser emitida uma nota de empenho.
Empenho Global
Empenho de despesas contratuais e outras sujeitas a parcelamentos, cujo valor exato possa
ser determinado.
Empenho Ordinário
Empenho de despesas cujo valor é previamente conhecido e cujo pagamento ocorrerá de
uma só vez.
Empenho por Estimativa
Empenho da despesa cujo valor não pode ser determinado a priori.
Execução Orçamentária
Fase do processo orçamentário que se inicia com a publicação da Lei do Orçamento
Anual e que se desenrola com a definição de cota trimestral e provisão de dotação
orçamentária, para que as despesas sejam realizadas. Envolve o conjunto de decisões sobre
20
a implementação de ações governamentais e também a administração de receitas através do
lançamento de seus registros.
F
Fonte de Recursos
Classificação da origem da receita baseado na necessidade de melhor identificar os recursos
e evitar a dupla contagem na consolidação do orçamento. Todas as dotações orçamentárias
contidas na Lei do Orçamento Anual têm um código identificador da fonte de recursos,
definido pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.
Funcional-Programática
Classificação
obrigatória
na
elaboração
das
peças
orçamentárias.
Agrupa
os
projetos/atividades orçamentários, sucessivamente, da mais até a menos abrangente
classificação, por função, sub-função e programa, visando o agrupamento temático das
ações governamentais, sobretudo para fins de planejamento e consolidação das contas. A
esta classificação corresponde uma codificação que acompanha as atividades e projetos
orçamentários.
I
Inversão Financeira
Classificação de despesa de capital que compreende a aquisição de imóveis ou bens de
capital já em utilização, de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de
qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe constituição ou aumento
de capital de entidades ou empresas com objetivos comerciais ou financeiros.
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Item de Despesa
Classificação facultativa de gastos por elemento de despesa, realizada conforme a
conveniência de cada esfera governamental, com o objetivo de alcançar controle mais
detalhado dos gastos.
L
Lei 4.320/64
Lei promulgada em 17 de março de 1964, que estabelece normas gerais de Direito
Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da Administração
Pública. Define os principais conceitos e classificação das receitas e despesas, assim como
o conteúdo e forma da proposta orçamentária, os princípios para a execução e controle
do orçamento, créditos adicionais e contabilidade.
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Lei prevista pelo artigo 165, II, § 2º, da CF, chamada abreviadamente de LDO, que deve
ser elaborada e enviada à Câmara de Vereadores pela Administração Pública, até 30 de
abril de cada ano, estabelecendo para o período de 1 (um) ano as metas e prioridades da
Prefeitura, as orientações para elaboração da Lei Orçamentária Anual, as alterações na
legislação tributária, a concessão de vantagem ou aumento de remuneração, a criação de
cargos, a admissão de pessoal, a alteração de carreiras e a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento.
Lei do Orçamento Anual
Lei prevista pelo artigo 165 da CF, III, chamada abreviadamente de LOA, que deve ser
elaborada e enviada à Câmara de Vereadores pela Administração Pública, até 30 de
setembro de cada ano, estabelecendo, para o período de 1 (um) ano, a discriminação da
receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de
trabalho do governo.
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Liquidação
Estágio da despesa após o empenho, no qual é feita a verificação do direito adquirido pelo
credor, atestando que o produto foi entregue ou o serviço prestado, para que a despesa
possa ir para a última etapa, o pagamento.
O
Orçamento
Documento do Poder Executivo, aprovado pelo Poder Legislativo, que estima receitas e
despesas para o período de um ano para todos os seus órgãos, discriminando o programa
de trabalho a ser realizado, elaborado segundo os princípios da unidade, universalidade e
anualidade. Do ponto de vista político, corresponde ao contrato formulado anualmente
entre governo, administração e sociedade sobre as ações a serem implementadas pelo
Poder Público.
Orçamento da Seguridade Social
Orçamento dos órgãos, entidades e fundos instituídos e mantidos pelo Poder Público,
vinculados à seguridade social. Deve integrar a Lei do Orçamento Anual.
Orçamento Fiscal
Orçamento dos fundos, fundações, órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta.
Integra a Lei do Orçamento Anual.
Orçamento Participativo
Processo de discussão pública dos orçamentos, com caráter deliberativo, conduzido por
alguns governos municipais a partir do final da década de 80. Em geral, os processos
envolvem discussões em reuniões regionalizadas, abertas à população e a entidades,
visando o levantamento preliminar de demandas e a aprovação, na seqüência, de
prioridades de ação para o exercício seguinte. Caracterizam-se por conferir à participação
popular poder deliberativo. Normalmente, essas experiências não se encontram
regulamentadas por lei e sua metodologia varia entre os municípios promotores.
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Orçamento Programa
Concepção gerencial do orçamento público que procura defini-lo como um elo entre o
planejamento e as ações executivas da Administração Pública, dando ênfase à
consecução de objetivos e metas e, para tanto, considerando os custos dos programas de
ação e classificando-os do ponto de vista funcional-programático. Foi difundido pela
Organização das Nações Unidas - ONU a partir do final da década de 50, inspirado na
experiência do orçamento de desempenho nos Estados Unidos da América. Expressão
usada também genericamente para designar o fato do orçamento conter os programas de
trabalho da Administração Pública.
Ordenador de Despesa
Autoridade de cujos atos resultam autorização para efetuar despesas, emissão de
empenho, assinar contratos e convênios, homologar licitações, fazer pagamentos etc.
Normalmente é o dirigente de unidade orçamentária, por delegação da autoridade geral
(Chefe dos Poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário).
P
Plano Plurianual
Lei prevista pelo artigo 165 da CF, I, § 1º, que deve ser elaborada e enviada pelos
respectivos governos Executivos de cada esfera governamental até 31 de agosto do
primeiro ano do mandato ou conforme estabelecer cada Constituição Estadual ou Lei
Orgânica Municipal, prevendo obrigatoriamente investimentos que ultrapassem um ano e
estabelecendo, para o período de 4 (quatro) anos, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas
decorrentes, bem como para as relativas aos programas de duração continuada.
Programa
Classificação funcional-programática de projetos/atividades orçamentários de abrangência
intermediária, abaixo de função, que designam os objetivos gerais da ação governamental.
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Projeto
Conjunto de operações limitadas no tempo, que concorre para a expansão ou
aperfeiçoamento governamental. Têm objetivos que podem ser avaliados física e
financeiramente.
Proposta Orçamentária
Compatibilização e consolidação dos programas de trabalho contidos nas propostas
parciais apresentadas por cada órgão da Administração Pública, formando um
documento de unidade técnica e expressão monetária que será encaminhado à apreciação
do Legislativo. Compõe-se da mensagem, projeto de Lei do Orçamento Anual, tabelas
explicativas contendo receitas arrecadadas nos exercícios anteriores e previstas para o
seguinte e a especificação dos programas de trabalho, custeados por dotações globais. Se
não for enviada ao Legislativo no prazo fixado nas Constituições ou Leis Orgânicas dos
Municípios, este considerará como proposta a Lei do Orçamento Anual vigente.
R
Receita
Recursos auferidos na gestão, a serem computados na apuração do resultado do exercício,
desdobrados nas categorias econômicas de correntes e de capital.
Receitas Correntes
Receitas que apenas aumentam o patrimônio não duradouro do Município, isto é, que se
esgotam dentro do período anual. São os casos, por exemplo, das receitas dos impostos
que, por se extinguirem no decurso da execução orçamentária, têm, por isso, de ser
elaboradas todos os anos. Compreendem as receitas tributárias, patrimoniais, industriais e
outras de natureza semelhante, bem como as provenientes de transferências correntes.
Receitas de Capital
Receitas que alteram o patrimônio duradouro do Município, como, por exemplo, aquelas
provenientes da observância de um período ou do produto de um empréstimo contraído
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pelo estado a longo prazo. Compreendem, assim, a constituição de dívidas, a conversão em
espécie de bens e direitos, reservas, bem como as transferência de capital.
Reserva
Ferramenta pela qual a unidade responsável pela execução orçamentária garante os recursos
em uma dotação específica para que o processo da despesa seja iniciado. A reserva é,
portanto, imediatamente anterior ao empenho. A reserva também é requisito necessário
para a abertura de licitações (art. 14 da Lei 8.666/93)
S
Superávit Orçamentário
Quando a soma das receitas estimadas é maior que às das despesas orçamentárias previstas.
U
Unidade Administrativa
Órgão da Administração Pública definido em lei, com estrutura e competências
específicas para a implementação de ações governamentais. Pode se confundir com uma
unidade orçamentária ou integrar mais de uma delas. Ex.: unidade administrativa:
Secretaria de Educação; unidades orçamentárias: Departamento de Ensino Infantil e
Departamento de Ensino Fundamental.
Unidade Orçamentária
Órgão da Administração Pública ou agrupamento de serviços a quem o orçamento
consigna dotações orçamentárias específicas para a realização de seu programa de
trabalho e com autoridade para movimentá-las (art.14, Lei 4.320/64).
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V
Valor Empenhado
Valores de créditos orçamentários que se encontram comprometidos no estágio de
empenho, ou seja, que já foram autorizados para gasto.
Valor Liquidado
Valores de créditos orçamentários que se encontram comprometidos no estágio de
liquidação, ou seja, que já se encontram prontos para pagamento.
Valor Pago
Valores de créditos orçamentários que se encontram pagos. Também chamado de valor
realizado.
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21. Referências Bibliográficas
KOHAMA, Heilio. Contabilidade pública: teoria e prática. 7 ed. São Paulo: Atlas, 2000.
MACHADO JR., José Teixeira. A lei 4.320 comentada [por] J. Teixeira Machado Jr.
[e] Heraldo da Costa Reis. 31 ed. rev. Atual. Rio de Janeiro, IBAM, 2002/2003.
CASTRO, Alexandre Barros. O orçamento público, sua natureza e atuais vicissitudes.
Dataveni@ - Artigos, ano V, nº 49, agosto de 2001.
Legislação Consultada:
Constituição Federal de 1988, com respectivas emendas atualizadas até janeiro de 2006.
Lei Federal nº 4.320/1964.
Lei Orgânica do Município de Santos, de 05/04/1990.
Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Portaria nº 42, de 15/04/1999, Ministério do Orçamento Planejamento e Gestão.
Portaria nº 163, de 04/05/2001, Secretaria do Tesouro Nacional.
Lei nº 2409, de 12/07/2006, Lei de Diretrizes Orçamentárias de Santos.
Portaria nº 576/1990, Secretaria do Tesouro Nacional.
Decreto Lei nº 200, 25/02/1967.