ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO
PARECER Nº 14.148
PROCERGS. Sociedade de Economia Mista.
Subordinação à orientação do Chefe do
Executivo estadual.
Ordem de Serviço 31/2003-2006. Aplicação.
O presente expediente administrativo – EA n° 3928-0801/04-7 - tem
origem em solicitação do Senhor Secretário da Administração e dos Recursos
Humanos em face de dúvida suscitada pela Companhia de Processamento de Dados
do Estado do Rio Grande do Sul – PROCERGS – relativamente à submissão, ou não,
das sociedades de economia mista, às determinações presentes na Ordem de Serviço
(OS) nº 037/2003-2006 (fl. 12), no que diz com a seleção e contratação de estagiários.
A Divisão de Planejamento e Recursos Humanos da Secretaria de
Administração e dos Recursos Humanos – SARH – se manifesta no sentido da
inclusão da PROCERGS dentre os destinatários de tal regulação, posto que incluída
dentre as entidades componentes da administração indireta do ente federado.
No mesmo sentido vai o entendimento da Subchefia Jurídica da
Casa Civil.
Já a Assessoria Jurídica da PROCERGS, em sentido diverso,
sustenta não estar esta entidade submetida à OS nº 37, embasada nos termos da Lei
Complementar federal nº 95/98 e no Decreto nº 42.996/04.
Assim, a Presidência da PROCERGS solicita à SARH o
encaminhamento da questão à esta Procuradoria-Geral do Estado.
É o Relatório.
O tema objeto da presente consulta, originado da dúvida suscitada
pela PROCERGS, diz com a submissão ou não do órgão, como sociedade de
economia mista, às determinações provenientes do Poder Executivo estadual, em
particular quando as mesmas não referem explicitamente tais entidades dentre as
destinatárias da regulação. Tal debate diz respeito, especificamente, aos aspectos que
envolvem a admissão de pessoal e, particularmente, os ditames concernentes à
contratação de estagiários.
A entidade argumenta no sentido de estar imune a tais
determinações, sobretudo em face da omissão do texto normativo relativamente às
sociedades de economia mista, sustentando-se no conteúdo da LC nº 95/98,
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relativamente à elaboração, redação, alteração e consolidação de textos normativos, a
qual exige clareza, precisão e ordem lógica das disposições normativas (art. 11).
Assim, pretende a Assessoria Jurídica do órgão que, diante da
omissão do art. 1º do Decreto nº 42.996, a PROCERGS não restaria submetida à
restrição ali contida.
Dispõe esta regra jurídica:
Art. 1º - Fica suspenso, pelos prazos abaixo indicados, na Administração
Direta e Indireta do Estado, incluindo Autarquias, Fundações e Empresas
Públicas, o que segue:
I – abertura de concurso público ou processo seletivo, pelo prazo de cento e
oitenta dias;
II – cedência de pessoal, ressalvadas aquelas previstas em convênio , e
contratação de estagiários, exceto renovações, pelo prazo compreendido
entre a vigência deste Decreto até 31 de dezembro de 2004.
Parágrafo Único – O disposto nos incisos I e II do artigo poderão ser
excepcionalizados, quando tratar-se de necessidade de caráter temporário,
voltada ao interesse público, plenamente justificada, por expressa
autorização do Governador do Estado.
Ora, como se vê, infundado tal argumento. E dois são os aspectos
que pautam esta posição.
Em primeiro lugar é necessário que se tenha presente o disposto na
OS 37/2003-2006, em particular em seus arts. 3º e 4º:
Art. 3º - Observado o disposto no Decreto nº 42996, de 5 de abril de 2004,
os órgãos e entidades da Administração Estadual, deverão informar, por
meio de planilha eletrônica, a ser fornecida pela Subchefia Administrativa da
Casa Civil, no prazo de dez dias, a contar da publicação desta Ordem de
Serviço, a relação dos estagiários em exercício nessa data, discriminando
nome, nível de escolaridade, curso, série, semestre, carga horária, setor de
atuação, data de início e término do estágio, bem como o nome do
estagiário que ocupava a vaga anteriormente.
Parágrafo Único – As renovações de estágio de que trata o artigo 1º, inciso
II, do Decreto nº 42996, de 5 de abril de 2004, abrangem as hipóteses de
prorrogação do prazo de vigência do contrato, assim como a substituição de
estagiário, relativamente à mesma vaga, com a respectiva celebração de
novo contrato.
Art. 4º - Os órgãos e entidades integrantes da Administração Estadual
deverão adequar-se à redução de 20% (vinte por cento) do número de cotas
de estágios existentes em dezembro de 2002, ressalvadas posteriores
inclusões no sistema de cotas.
Parágrafo Único – Para efeito de cumprimento do disposto no capuz do
artigo, os órgãos e entidades deverão atingir a meta estabelecida, pelo nãoencaminhamento de novas contratações, salvo excepcionalização expressa
do Chefe da Casa Civil.
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Da mesma forma deve-se considerar o contido no art. 1º, do
Decreto nº 42996/04:
Art. 1º - Fica suspenso, pelos prazos abaixo indicados, na Administração
Direta e Indireta do Estado, incluindo Autarquias, Fundações e Empresas
Públicas, o que segue:
I – omissis
II – cedência de pessoal, ressalvadas aquelas previstas em convênio, e
contratação de estagiários, exceto renovações, pelo prazo compreendido
entre a vigência deste Decreto até 31 de dezembro de 2004.
Ainda, anote-se a submissão determinada pela Lei 10356/95:
Art. 1º - omissis
§ 2º - A Administração Indireta é composta pelas entidades a que se refere
o art. 21 da Constituição Estadual.
Art. 2º - Todo o órgão da Administração Direta ou Indireta está sujeito à
supervisão do Governador ou do Secretário de Estado em cuja área de
atuação estiver enquadrada a sua principal atividade.
E pelo Decreto nº 35.808/95, quando diz:
Art. 1º - Os órgãos da Administração Indireta ficam sujeitos à Supervisão
dos Secretários de Estado, nos termos dos artigos 1º e 2º da Lei nº 10.356,
de 10 de janeiro de 1995, observadas as áreas de competência
estabelecidas no artigo 8º da mesma Lei, como a seguir é discriminado:
...
XI – SECRETARIA DA ADMINISTRAÇÃO E DOS RECURSOS HUMANOS
...
c) Companhia de Processamento de Dados do Estado do Rio Grande do
Sul – PROCERGS
Não se pode pretender que a omissão legislativa afaste a incidência
da norma relativamente àqueles entes não explicitamente nominados, seja por razões
de natureza hermenêutica, sobretudo porque o método gramatical – pretendido utilizar
– é o mais frágil de todos, seja por razões de caráter doutrinário.
No primeiro aspecto é preciso considerar a destinação da norma
jurídica. Assim, o que se vislumbra aqui diz com, por um lado, uma orientação
gerencial proveniente do Chefe do Executivo e dirigida a todos os órgãos da
Administração Estadual e, por outro, o estabelecimento de estratégias de ordenação
das despesas de pessoal por parte dos mesmos órgãos.
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Portanto, não há como se vislumbrar estarem as sociedades de
economia mista imunes a tal determinação legal, ainda por se tratarem de um tipo de
entidade da qual lança mão o Estado com o fito de atingir fins peculiares à ação
pública, sendo equivocada, de há muito, a idéia de que, a exceção de ressalvas
expressas em normas jurídicas impositivas de restrições, no mais estariam libertas das
amarras e limites peculiares aos entes públicos.
Ao contrário, são tais entidades – as sociedades de economia mista
-, apesar de dotadas de personalidade de Direito Privado, constritas pelos princípios e
determinações inerentes ao Direito Público dirigidas à Administração do Estado, Direta
e Indireta, como empresas estatais que são. Não basta que assumam personalidade
privada para que se afastem do espectro público e dos limites que lhe são postos.
Neste sentido, é de ter-se presente, ainda, que as sociedades de
economia mista e as empresas públicas estão muito próximas, possuindo
características comuns, dentre as quais pode-se destacar a de sujeição ao controle
estatal, como entidades que estão na esfera do Estado, operando patrimônio público e
veiculando objetivos do ente público e de interesse da sociedade.
Ou seja, a opção feita pelo Estado faz emergir o que se poderia
entender como um regime jurídico particular e peculiar, em razão de se apresentarem
como pessoas jurídicas privadas, constituídas como instrumentos do Estado para
auxiliá-lo na consecução de seus fins, diferenciando-se, assim, daquelas que se
poderia nominar pessoas jurídicas privadas stricto sensu.
Em segundo lugar, no que diz com o tipo societário da PROCERGS,
deve-se ter presente tratar-se de uma sociedade de economia mista, do gênero
paraestatal, que adota a forma de sociedade anônima, estando submetida, portanto, à
Lei que rege tais sociedades, a Lei federal 6404/76, com a característica peculiar de
ter como acionista majoritário ente público, assim como está atrelada ao conteúdo de
seus atos constitutivos, como já alicerçado no Parecer 13566/03 desta ProcuradoriaGeral do Estado.
Como entidade paraestatal ficam as sociedades de economia mista
sujeitas ao controle da administração pública, em particular para o cumprimento dos
objetivos estatutários, por meio de normas administrativas que visem à regulação das
atividades e do funcionamento da entidade.
Dessa forma, a questão posta se resolve pela submissão da
PROCERGS, como sociedade de economia mista, às determinações provenientes do
Chefe do Executivo Estadual, bem como do Secretário de Estado a cuja Secretaria
está vinculada, uma vez que, mesmo tendo personalidade de direito privado, constituise em entidade da Administração Estadual que opera no sentido de cumprir os fins
transcendentes do ente público, devendo pautar sua atuação por orientações
normativas que objetivem a unidade da ação estatal voltada para o seu destino.
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Ou seja, a PROCERGS resta submetida aos dispositivos contidos
no texto da OS 37/2003-2006, devendo-se considerar a especificação presente no art.
1º do Dec. nº 42996/04 como meramente exemplificativa, até mesmo diante das
similitudes demonstradas que guardam as sociedades de economia mista com as
empresas públicas como empresas estatais que são.
É o Parecer.
Porto Alegre, 14 de dezembro de 2004.
JOSE LUIS BOLZAN DE MORAIS,
PROCURADOR DO ESTADO.
Processo n° 003928-08.01/04-7
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Processo nº 003928-08.01/04-7
Acolho as conclusões do PARECER nº 14.148, da
Procuradoria de Pessoal, de autoria do Procurador do Estado
Doutor JOSE LUIS BOLZAN DE MORAIS.
Restitua-se o expediente ao Excelentíssimo Senhor
Secretário de Estado da Administração e dos Recursos
Humanos.
Em 06 de janeiro de 2005.
Helena Maria Silva Coelho,
Procuradora-Geral do Estado.