1
PEDRO JULIÃO DE CASTRO BORGES
A DESCAPITALIZAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE
PROTEÇÃO AOS BENS AMBIENTAIS NO ESTADO DE
MATO GROSSO
UNIC/IUNI – UNIVERSIDADE DE CUIABÁ
FACULDADE DE DIREITO – CAMPUS PANTANAL
CUIABÁ – MT
2013
2
PEDRO JULIÃO DE CASTRO BORGES
A DESCAPITALIZAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE
PROTEÇÃO AOS BENS AMBIENTAIS NO ESTADO DE
MATO GROSSO
Monografia apresentada pelo acadêmico
à Faculdade de Direito da Universidade
de Cuiabá / UNIC/IUNI- Campus
Pantanal, como critério para aceite no
programa de ensino de graduação no
curso de Direito - ano 2013.
Professora Orientadora: MSc. Marli Teresinha Deon Sette
CUIABÁ - MT
2013
3
APRECIAÇÃO
________________________
________________________
________________________
________________________
________________________
________________________
4
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho à minha amada esposa
Alessandra e à minha filha Sophia, que
apesar do sacrifício, sempre estiveram ao
meu lado em todos os momentos.
5
AGRADECIMENTO
Agradeço a Deus, a toda minha família, aos
meus pais, irmãos e tios (presentes e
ausentes), bem como aos amigos que
sempre estiveram comigo.
6
EPÍGRAFE
“A alegria está na luta, na tentativa,
no sofrimento envolvido. Não na
vitória propriamente dita”.
(Mahatma Gandhi)
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 12
CAPÍTULO I .............................................................................................................. 14
1.
HISTÓRICO DO DESMATAMENTO NA AMAZÔNIA........................................14
1.1.
Momento Político Brasileiro......................................................................14
1.2.
Estagnação da Economia Brasileira........................................................ 17
1.3. A Ausência de Conhecimento Sobre o Conceito de Proteção
Ambiental...............................................................................................................18
CAPÍTULO II ............................................................................................................. 21
2.
ANÁLISE DA RELAÇÃO: DESMATAMENTO X PRODUÇÃO ........................ .21
2.1. Relação do Crescimento da Produção Agropecuária e o Aumento das
Áreas Desmatadas................................................................................................ 23
2.1.1. Pecuária e o Desmatamento..................................................................... 23
2.1.2. Complexo de Soja e o Desmatamento..................................................... 25
2.1.3. Indústria Madeireira e o Desmatamento.................................................. 28
2.2. Análise da Produção Agropecuária X Desmatamento em Mato
Grosso................................................................................................................... 30
CAPÍTULO III ............................................................................................................ 33
3.
PROTEÇÃO AMBIENTAL - NORMAS E PRINCÍPIOS ..................................... 33
3.1.
Princípios Que Regem a Política de Proteção Ambiental...................... 36
3.1.1. Princípio da Ubiquidade............................................................................ 37
3.1.2. Princípio da Responsabilidade Social..................................................... 37
3.1.3. Princípio do Poluidor Pagador (PPP)....................................................... 39
3.1.4. Princípio do Usuário Pagador (PUP) ....................................................... 39
3.1.5. Princípio do Protetor Recebedor (PPR) .................................................. 39
3.1.6. Princípio da Solidariedade........................................................................ 40
3.1.7. Princípio da Precaução............................................................................. 40
3.1.8. Princípio da Responsabilidade................................................................. 40
3.1.9. Princípio do Mínimo Existencial Ecológico............................................. 40
3.1.10. Princípio da Proibição do Retrocesso Ecológico............................... 41
3.2.
Normas Constitucionais e Infraconstitucionais......................................41
8
CAPÍTULO IV............................................................................................................ 47
4.
ANÁLISE DAS SANÇÕES E A EFETIVA APLICABILIDADE .......................... 47
4.1.
Multa Administrativa Ambiental............................................................... 47
4.1.1. Da Ineficácia da Multa Administrativa......................................................50
4.1.2. Conversão da multa simples em serviços ambientais...........................59
4.2.
Da Apreensão de Bens e Produtos.......................................................... 62
4.2.1. A Ineficácia da Apreensão Administrativa Ambiental............................ 66
4.3.
Do Embargo de Obra ou Atividade...........................................................69
4.3.1. Do Descumprimento do Embargo de Obra ou Atividade....................... 74
4.4. Outras Possíveis Sansões Geradoras de Descapitalização......................75
4.4.1. Da Demolição, Destruição ou Inutilização de Produto e Bens.............. 76
4.4.2. Das Sanções Restritivas de Direito.......................................................... 76
CAPITULO V............................................................................................................. 79
5.
AMPLIAÇÃO DOS EFEITOS DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS ............... 79
5.1. Da Ampliação dos Efeitos da Multa Administrativa................................... 79
5.1.1. Agilidade no Julgamento e Homologação das Decisões
Administrativas..................................................................................................... 80
5.1.2. Cadastro Estadual de Débitos.................................................................. 80
5.1.3. Responsabilização dos Agentes das Cadeias Produtivas.....................80
5.1.4. Substituição da Multa Pelos Serviços de Preservação, Melhoria e
Recuperação da Qualidade do Meio Ambiente.................................................. 82
5.2.
Da Efetivação da Apreensão de Bens e Produtos.................................. 83
5.2.1. Logística Para a Remoção de Bens e Produtos Apreendidos...............84
5.2.2. Local Adequado Para Guarda dos Produtos Apreendidos....................85
5.2.3. Estrutura Para a Alienação dos Bens e Produtos Apreendidos........... 86
5.2.4. Mecanismos que Possibilitem a Celeridade do Processo de
Julgamento Administrativo das Apreensões de Bens e Produtos.................. 91
5.2.5. Avanço na Articulação Institucional Entre SEMA, Judiciário e
Ministério Público, Dentre Outros....................................................................... 92
5.3.
Da Efetivação dos Embargos de Obras ou Atividades.......................... 93
5.3.1. Monitoramento das Obras ou Atividades Embargadas......................... 93
5.4.
Utilização de Outras Medidas Para Gerar Descapitalização..................94
5.4.1. Aprimorar o Uso das Sanções: Demolição, Destruição ou Inutilização
de Bens e Produtos.............................................................................................. 94
5.4.2. Consolidar a Utilização Das Sanções Restritivas de Direito................. 94
9
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 95
REFERENCIAL ......................................................................................................... 95
10
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Panfleto de Propaganda. “Chega de Lendas Vamos Faturar” - Ministério do
Interior/SUDAM..........................................................................................................15
Figura 2: Imagem de satélite da BR 230 mostrando o padrão da dinâmica de
desmatamento,
conhecido
por
“espinha
de
peixe”..........................................................................................................................17
Figura 3: Gráfico do índice de Desmatamento e o crescimento do PIB (no ano
anterior)
de
1982
até
2010............................................................................................................................22
Figura 4: Gráfico - Exportação de carne brasileira em US$/Ton (média anual x 10) no
ano anterior ao desmatamento, exportação anual de carnes em toneladas e as taxas
de desmatamento.......................................................................................................24
Figura 5: Gráfico - Média do preço do gado “em pé” no Brasil e o índices de
desmatamento no período, 1998 a 2011 e a média de preço até junho de 2011.
....................................................................................................................................25
Figura 6: Gráfico da média anual do preço da soja exportada, quantidade de soja
exportada
e
os
índices
de
desmatamento............................................................................................................27
Figura 7: Gráfico da média do preço da saca (60 Kg) de soja no Brasil e o índice de
desmatamento............................................................................................................27
Figura 8: Gráfico Comércio de móveis e madeiras exportadas em USD anualmente,
e móveis e madeiras exportadas em Kg, móveis e madeiras exportadas em média
de
preço
e
as
taxas
desmatamento...........................................................................29
de
11
Figura 9: Gráfico do desmatamento no Mato Grosso e a relação entre a produção de
soja e gado.................................................................................................................31
Figura 10: ICV – Boletim da Transparência Florestal, Mato Grosso, Análise do
Desmatamento e da Gestão Florestal......................................................................55
Figura 11: Tabela com dados sobre os valores arrecadados provenientes de multas
ambientais..................................................................................................................57
Figura 12: Gráfico demonstrando a dinâmica dos pagamentos das Multas
Administrativas...........................................................................................................57
Figura 13: Gráfico demonstrando a relação entre multas arrecadadas e as multas
aplicadas....................................................................................................................58
Figura 14: Gráfico demonstrando a produtividade (2010 e 2011) da Superintendência
de Fiscalização da SEMA-MT....................................................................................69
Figura 15: Gráfico demonstrando a produtividade (2010 e 2011) da Superintendência
de Fiscalização da SEMA-MT....................................................................................73
12
INTRODUÇÃO
É responsabilidade do Governo do Estado estabelecer políticas de
sustentabilidade ambiental. Órgãos como a Secretaria de Estado do Meio Ambiente
– SEMA, Batalhão de Polícia Militar de Proteção Ambiental e Delegacia
Especializada do Meio Ambiente – DEMA, dentre outros, desenvolvem suas
atividades voltadas para a proteção e conservação dos bens e serviços ambientais.
No entanto, permanecem críticas e questionamentos sobre os resultados e a
efetividade das ações desenvolvidas pelos órgãos de proteção ambiental.
De que maneira será possível melhorar a capacidade de resposta no
combate às infrações ambientais? Tal questão nos conduzirá à inevitável revisão de
opiniões atinentes à efetividade da proteção aos bens ambientais por meio da
responsabilização dos infratores.
Assim, durante o desenvolvimento deste trabalho, deverá ser aplicado
o método hipotético-dedutivo, com o escopo de desmistificar alguns conceitos e
propor aplicação de mecanismos legais já existentes, e até então, nunca utilizados.
Para tanto será imperativo conhecer a dinâmica histórica dos
desmatamentos no Estado e a relação entre as suas principais cadeias produtivas
(madeira, carne e grãos), bem como avaliar a extensão dos reflexos ambientais
destas cadeias.
Somente após dominar as informações da relação Desmatamento X
Produção é que será possível a idealização de um novo modelo de controle das
atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras de recursos naturais no
Estado.
Deverá ainda ser analisada a efetividade dos mecanismos mais
utilizados atualmente: Multa Administrativa, Embargo de Obra ou Atividade e
Apreensão de Bens e Produtos, bem como outros instrumentos legalmente
previstos, como Demolição, Inutilização, Destruição de bens ou obras, além das
medidas Restritivas de Direito.
Destarte,
aplicabilidade
das
serão
medidas
apresentadas
coercitivas
propostas
existentes
para
e
aperfeiçoar
a
melhorar
a
13
identificação/implementação
de
novos
mecanismos
capazes
de
gerar
descapitalização dos infratores ambientais. Tais instrumentos poderão reforçar as
ações de controle desenvolvidas pelos órgãos de fiscalização ambiental, e poderão
ainda ocasionar reflexos comportamentais positivos para a utilização sustentável dos
recursos naturais.
O objetivo é demonstrar se é ou não possível avançar rumo à
efetividade das ações coercitivas e punitivas, como a descapitalização do infrator
ambiental, para obrigá-los à mudança de comportamento, compelindo-os a utilizar os
bens e serviços ambientais de forma sustentável.
14
CAPÍTULO I
1. HISTÓRICO DO DESMATAMENTO NA AMAZÔNIA
O desmatamento no Brasil é consequência da história da ocupação do
território brasileiro há mais de 500 anos. Logo após a descoberta do Brasil os
Portugueses fincaram profundas raízes na sociedade e na economia brasileira. A
forma desordenada de ocupação do território acarretou sérios danos, hoje
irreversíveis, como é o caso da floresta atlântica, cujo remanescente não passa dos
7%1. O processo de desmatamento da região amazônica iniciado no final de 1960 e
durante a década de 70, também desordenado, acabou por trazer consequências
desastrosas ao meio ambiente.
Importante distinguir o momento e as circunstâncias políticas,
econômicas e culturais que conduziram o país para a atual situação, no que se
refere à dinâmica do desmatamento da Amazônia.
1.1.
Momento Político Brasileiro
O desmatamento na Amazônia iniciou-se entre os anos 60 e 70 do
século XX, quando os militares governavam o Brasil, e incentivaram o processo de
povoação do território nacional, passaram a estimular a ocupação e a utilização dos
recursos naturais da região. A estratégia consistia em deslocar os habitantes das
regiões nordeste, sul e sudeste para a região Amazônica. Campanhas publicitárias
do Governo Federal, por meio do extinto Ministério do Interior, chamavam e
ofereciam suporte aos brasileiros que pra lá migrassem para gerar a economia.
Nesse período, as decisões estavam nas mãos de poucos brasileiros,
sem que houvesse possibilidade de liberdade de expressão ou de formulações de
1
ALENCAR, A., NEPSTAD, D., MCGRADTH, D., MOUTINHO, P. (2004) . Desmatamento na Amazônia:
indo além da emergência crônica. IPAM, Belém, p. 85. Disponível em:http:// www.ipam .org.br/biblioteca/
livro/Desmatamento-na-Amazonia-Indo-Alem-da-Emergencia-Cronica. Acessado em: 27 de jul. 2013.
15
críticas às estratégias do governo ditatorial, o que contribuiu ainda mais para o
quadro de degradação ambiental na região amazônica.
Com os slogans “Terras Sem Homens Para Homens Sem Terra”,
“Integrar Para Não Entregar” e “Chega de Lendas, Vamos Faturar”, o então governo
militar, em meados dos anos 60, planejou a implantação de grandes projetos que
visavam desenvolver economicamente a região amazônica, e ainda, aumentar
consideravelmente a sua densidade demográfica, para evitar ameaças como a
internacionalização da região e exploração de minérios estratégicos por outros
países, dentre outras.
O plano de ocupação do território amazônico teve como parte
estruturante a construção de rodovias como a BR 230, conhecida por
“Transamazônica”, cuja função seria ligar a região ao resto do país.
2
Fonte: Ministério do Interior/SUDAM.
Figura 1 - Panfleto de Propaganda. “Chega de Lendas Vamos Faturar”.
2
Disponível em: http://www.rondoniagora.com /noticias /a-preservacao-humana-e-ambiental-na-amazonia.htm.
16
Nas palavras do pesquisador Rafael Morais Chiaravalloti:
O desmatamento expressivo na Amazônia começou
entre as décadas de 1960 e 1970, durante a ditadura
militar no Brasil. A influência do comunismo soviético
e o sucesso da revolução cubana, em 1959, deram
início a diversos movimentos revolucionários. (...) o
governo brasileiro via a Amazônia como região
estratégica para assegurar a “integridade nacional”. È
importante frisar que (...) a Amazônia era uma grande
área improdutiva, e apenas seria economicamente
3
lucrativa se fosse ocupada e desmatada.
Ressalta-se que no período militar, o então Presidente Castelo Branco
anunciou a Operação Amazônia e, em 1968, criou a SUDAM (Superintendência para
o Desenvolvimento da Amazônia), com amplos poderes para distribuir incentivos
fiscais e autorizar créditos para investimentos na indústria e na agricultura, “cujo
objetivo era a criação de polos de desenvolvimentos espalhados por toda região
amazônica”.4
O plano de ocupação, a abertura de estradas, os incentivos
econômicos, dentre outros, funcionaram. “A população da região amazônica
praticamente dobrou entre 1970 e 1991”.5 No entanto, não havia no Brasil
organismos com atribuição específica de proteção ambiental.
Não se pode afastar dessa análise as consequências drásticas da
política de adensamento populacional planejada e executada, porque não havia
nenhuma preocupação com a sustentabilidade ambiental. Nesse período, o total de
floresta desmatada na Amazônia foi massivo. “Apenas em janeiro de 1978, 16.900
km² foram desmatados e, em um espaço de 10 anos, a média de desmatamento era
de 19.840 km2 por ano”.6 Ou seja, uma área quase do tamanho de Israel era
desmatada anualmente.
3
CHIARAVALLOTI, Rafael Morais. A História contada do desmatamento. Disponível em: http://www.oeco
amazonia.com/artigos/9-artigos/77-a-historia-contada-do-desmatamento. Acessado em 10 de jul. 2013.
4 BENCHIMOL, Samuel. Amazônia: Formação social e cultural, Manaus: Valer / Universidade do Amazonas,
1999.Disponível em: http://www.tomdaamazonia.org.br/biblioteca/files/Cad.Prof-4-Historia.pdf. Acessado em
10 de jul. 2013.
5
MANSO, Bruno Paes. Cidadãos da Selva: são Gabriel da Cachoeira, o último lugar onde o índio é maioria.
Veja Especial Amazônia. Set. de 2009. Disponível em: http://veja.abril.com.br/especiais/amazonia/p_058.html.
Acessado em 10 de jul. 2013.
6
ALENCAR, A., NEPSTAD, D., MCGRADTH, D., MOUTINHO, P. (2004) . Desmatamento na Amazônia:
indo além da emergência crônica. IPAM, Belém, p. 85. Disponível em:http:// www.ipam .org.br/biblioteca/
livro/Desmatamento-na-Amazonia-Indo-Alem-da-Emergencia-Cronica. Acessado em: 27 de jul. 2013.
17
1.2.
Estagnação da Economia Brasileira
A partir de meados dos anos 80, o mundo, e consequentemente o
Brasil, passaram por uma recessão que impossibilitou a continuidade dos
financiamentos externos para a execução e planejamento dos projetos de
desenvolvimento na Amazônia.
Durante o período de 1987 a 1991, momento em que a economia
brasileira passava pela sua maior recessão, “os juros ultrapassaram a casa dos
1.000% ao ano”.7 Houve então uma brutal diminuição dos índices de desmatamento
na Amazônia, paralisando importantes obras de infraestrutura e interrompendo os
incentivos para o incremento da produção de produtos acabados. O Produto Interno
Bruto (PIB) brasileiro decresceu 0,05%. Nesse período, o desmatamento caiu 52%
e, em 1991, a quantidade de floresta cortada foi a segunda menor da história
(11.030 km2).8 Em 1990, numa das tentativas de controlar a inflação (motor maior da
recessão brasileira), o governo congelou grande parte das contas bancárias, o que
quase paralisou a economia interna do Brasil.
Conforme Fearnside, “Durante o período de recessão os fazendeiros
não tinham meios para, rapidamente, expandir suas áreas desmatadas, e o Governo
não tinha dinheiro para construir novas estradas e nem para novos assentamentos
na Amazônia”9. Isso apenas retardou a ocupação desorganizada.
Como característica da forma desorganizada da ocupação do solo, a
“espinha de peixe” é o nome dado às cicatrizes deixadas pelos fazendeiros, ao longo
das rodovias, como por exemplo, a BR 230 (Rodovia Transamazônica), quando vista
por imagens de satélites, conforme figura 2 abaixo:
7
VERMULM, Roberto. Estratégias Empresariais nos Anos 80: O setor de máquinas-ferramentas. Dispo
nível em: http://www.fundacaofia.com.br/ pgtusp/publicacoes/arquivos_cyted/Cad30.PDF. Acessa do em 11 de
jul. 2013.
8
CHIARAVALLOTI, Rafael Morais. A História contada do desmatamento. Disponível em: http://www.oeco
amazonia.com/artigos/9-artigos/77-a-historia-contada-do-desmatamento . Acessado em 11 de jul. 2013.
9
FEARNSIDE, Philip M. (2005) “Deflorestation in Brazilian Amazonia: History, Rates, and
Consequences”. Conservation Biology, Volume 19, no. 3, jun 2005.
18
10
Fonte: Googleearth
Figura 2 – Imagem de satélite da BR 230 mostrando o padrão da dinâmica de
desmatamento, conhecido por “espinha de peixe”.
1.3.
A Ausência de Conhecimento Sobre o Conceito de Proteção
Ambiental
Somente após a abertura política é que a consciência ecológica passa
a ter uma propagação mais adequada. Permite-se aí a internacionalização de
conceitos como “desenvolvimento sustentável”, discutidos em Estocolmo, na Suécia,
em 1972, inclusive com a participação do Brasil, sabidamente insuficiente.
No entanto é certo que apenas conceitos principiológicos não seriam o
bastante para garantir proteção ambiental naqueles anos, uma vez que esse tema
era extremamente novo e desconhecido e, até nos dias de hoje, encontra fortes
rejeições por produtores e empresários, dentre outros.
A proteção ambiental no Brasil legalmente surgiu com a Lei 6.938/81,
que estabeleceu a Política Nacional de Meio Ambiente, mas constitucionalmente só
veio existir de forma expressa na Carta Magna de 1988, mais especificamente no
artigo 225:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondose ao Poder Público e à coletividade o dever de
10
Disponível em: Googleearth.com. Acessado em 05 de jul. 2013.
19
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos
essenciais e prover o manejo ecológico das espécies
e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do
patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades
dedicadas à pesquisa e manipulação de material
genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação,
espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alteração e a
supressão permitidas somente através de lei, vedada
qualquer utilização que comprometa a integridade dos
atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa
degradação do meio ambiente, estudo prévio de
impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o
emprego de técnicas, métodos e substâncias que
comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o
meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os
níveis de ensino e a conscientização pública para a
preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da
lei, as práticas que coloquem em risco sua função
ecológica, provoquem a extinção de espécies ou
submetam os animais a crueldade.
§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica
obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de
acordo com solução técnica exigida pelo órgão
público competente, na forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas
ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas
físicas ou jurídicas, a sanções penais e
administrativas, independentemente da obrigação de
reparar os danos causados.
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata
Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense
e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua
utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de
condições que assegurem a preservação do meio
ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos
naturais.
§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou
arrecadadas
pelos
Estados,
por
ações
discriminatórias, necessárias à proteção dos
ecossistemas naturais.
§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear
deverão ter sua localização definida em lei federal,
11
sem o que não poderão ser instaladas.
11
BRASIL, República Federativa do. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 9 ed. São
Paulo:
Revista
dos
Tribunais,
2004.
RT
Legislação.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acessado em 16 de jul. 2013.
20
Destarte, a abertura de estradas, a exploração inadequada de recursos
florestais, a ausência do Estado, a descontinuidade de políticas de investimentos, o
abandono dos migrantes, a política desorganizada de incentivos para ocupação da
Amazônia, e por fim, a inexistência de cultura preservacionista que garantisse o
desenvolvimento sustentável e protegesse os bens ambientais, ocasionaram
impactos na região, que até hoje continuam a refletir na qualidade do meio ambiente
como um todo.
21
CAPÍTULO II
2. ANÁLISE DA RELAÇÃO: DESMATAMENTO X PRODUÇÃO
Historicamente, verificava-se uma relação muito próxima entre o
desmatamento e as mudanças na economia brasileira, sendo que “um dos índices
associados às taxas de desmatamento é o PIB (Produto Interno Bruto)”.12 Uma
indicação do relacionamento íntimo é a similaridade da curva do PIB brasileiro,
combinado com as taxas do desmatamento, obtidas desde 1990. A similaridade
sugere que quando a economia cresce, o empresário obtém mais recursos
financeiros para investir na expansão dos seus negócios, e, paralelamente, as taxas
de desmatamento também aumentam, acompanhando de perto o movimento do PIB
brasileiro13 (conforme estudo elaborado pelos pesquisadores do Instituto de
Pesquisa Ambiental da Amazônia - IPAM: Ane Alencar, Daniel Nepstad, David Mc
Grath, Paulo Moutinho e outros).
Esta percepção revela que quando a economia estava mal, os recursos
financeiros diminuíam e as taxas de desmatamentos caíam, conforme aduz Paulo
Moutinho:
Por outro lado, quando a economia melhorava,
aumentavam aas possibilidades de investimentos em
infraestrutura, agricultura e pecuária na Amazônia, o
14
que culminava em desmatamento.
Ainda nas palavras de Paulo Moutinho:
Em 1990 a economia brasileira encolheu 4,4%, o que
refletiu na diminuição do desmatamento no ano
seguinte, que caiu de 13,800 Km² em 1990 para
11,100 Km² em 1991. Em 1991, a economia teve um
pequeno crescimento de 1,03%, que foi seguido pelo
aumento da taxa de desmate para 13,800 Km² em
1992. Nos dois anos seguintes a economia continuou
12
MOUTINHO, Paulo. Desmatamento na Amazônia: desafios para reduzir as emissões de gases de efeito
estufa do Brasil (2009). Disponível em: http: / /www.ipam.org.br / biblioteca /livro / Desmatamento-naAmazonia - desafios - para- reduzir –as -emissoes-de-gases-de-efeito-estufa-do-Brasil/254. Acessado em 10 de
jul. 2013.
13
ALENCAR, A., NEPSTAD, D., MCGRADTH, D., MOUTINHO, P. (2004) . Desmatamento na Amazônia:
indo além da emergência crônica. IPAM, Belém, 85p. Disponível em:http://www.ipam.org.br. Acessado em
11 de jul. 2013.
14
Idem 11.
22
a crescer, acompanhada de perto pelos índices de
desmates, alcançando o pico em 1995, quando foram
registrados 25.059 Km² de área de floresta
desmatada. A queda do crescimento da economia em
1994, de 5,85%, e 4,22% em 1996, novamente
refletiu nos índices de desmatamento, caindo para
15
18.161 Km² em 1996 e 13,227 Km² em 1997.
Como se observa na figura 3, a partir de 1990, existe uma relação
muito estreita entre as taxas de desmatamento16 e os índices do crescimento do PIB
brasileiro17, o que dá fundamento às observações do estudo elaborado pelos
pesquisadores do IPAM.
18
Fonte: Raquel Taitson Queiroz
Figura 3 - Gráfico do índice de Desmatamento e o crescimento do PIB (no ano anterior) de 1982 até 2010.
No entanto, esta tendência só é observada até o ano de 2000.
Conforme se observa no gráfico acima, após o ano 2000, o movimento das curvas é
15
MOUTINHO, Paulo. Desmatamento na Amazônia: desafios para reduzir as emissões de gases de efeito
estufa do Brasil (2009). Disponível em: http: / /www.ipam.org.br / biblioteca /livro / Desmatamento-naAmazonia - desafios - para- reduzir –as -emissoes-de-gases-de-efeito-estufa-do-Brasil/254. Acessado em 10 de
jul. 2013.
16
BRASIL, República Federativa do. Ministério da Ciência Tecnologia e Inovação. IMPE-PRODES. Dados do
Desmatamento. Disponível em: http://www.inpe.gov.br. Acessado em 11 de jul. 2013.
17
BRASIL, República Federativa do. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. IBGE. Produto Interno
Bruto - PIB. Disponível em: http://downloads.ibge.gov.br/downloads_estatisticas.htm. Acessado em: 15 de jul.
2013.
18
QUEIROZ, Raquel Taitson. “The Role of Enforcement in the Decrease of Deforestation in the Brazilian
Amazon”. Traduzido por Pedro Julião de Castro Borges.(Dissertation of MA Degree In Intelligence and
International Security). London: King’s College. Aug. 2011.
23
divergente, não mais existindo similaridade entre as taxas de desmatamento e as
taxas de crescimento do PIB brasileiro.
De 2001 até 2004 as taxas de desmatamento continuaram a crescer,
apesar da diminuição do crescimento da taxa do PIB; a partir de 2005 a economia
cresceu e, novamente contrariando a tendência, as taxas de desmatamento caíram.
2.1.
Relação do Crescimento da Produção Agropecuária e o Aumento das
Áreas Desmatadas
É importante analisar os dados da economia atual brasileira, para
então traçar um paralelo entre a produção de carne e o desmatamento, entre a
produção de grãos e o desmatamento, bem como entre a indústria florestal e o
desmatamento no Brasil. Dados da produção brasileira provenientes do campo
serão cruciais para identificar as pressões e os atores das cadeias produtivas, desde
a propriedade rural até o consumidor final do produto.
Com essa análise, será possível entender o grau de responsabilidade
de cada agente, possibilitando assim o estabelecimento de mecanismos mais
eficientes para mitigar ou evitar danos causados pelos agentes das cadeias
produtivas.
2.1.1. Pecuária e o Desmatamento
O Brasil tem o maior rebanho de bovinos no mundo, algo próximo dos
“200 milhões de cabeças, quase um animal por habitante”.19 A maioria é criada na
forma da pecuária extensiva. “Aproximadamente 70% da produção dos frigoríficos
esta destinada à exportação”.20
19
VIEIRA, Agostinho. Cabeças de gado no Brasil, quase uma por habitante. O Globo, 03.03.2011. Disponível:
http://oglobo.globo.com/blogs/ecoverde/posts/2011/03/03/de-cabecas-de-gado-no-brasil-quase-uma-porhabitante-366874.asp. Acessado em 10 de jul. 2013.
20
ARAÚJO, G. C.; BUENO, M. P. (2008) Um Estudo Sobre a Sustentabilidade Empresarial na
Agroindústria Frigorífica. Revistas Gerenciais. São Paulo, Vol. 7, n. 2, p. 147-154.
24
Todo o rebanho ocupa uma área de aproximadamente 200 milhões de
hectares, o que é considerada uma produtividade extremamente baixa, ou seja, uma
cabeça por hectare. “Para aumentar o número do rebanho, deve-se também
aumentar a área, o que consequentemente aumentaria a área desmatada”.21
As figuras 4 e 5 servem para uma análise mais detalhada. A MSc.
Raquel Taitson Queiroz, em sua dissertação, demonstra outros fatores que não
influenciaram no aumento das áreas desmatadas.22
23
Fonte: Raquel Taitson Queiroz
Figura 4 - Gráfico - Exportação de carne brasileira em US$/Ton (média anual x 10) no ano anterior ao
desmatamento, exportação anual de carnes em toneladas e as taxas de desmatamento.
21
MOUTINHO, Paulo. Desmatamento na Amazônia: desafios para reduzir as emissões de gases de efeito
estufa do Brasil (2009). Disponível em: http: / /www.ipam.org.br / biblioteca /livro / Desmatamento-naAmazonia - desafios - para- reduzir –as -emissoes-de-gases-de-efeito-estufa-do-Brasil/254. Acessado em 10 de
jul. 2013.
22
BRASIL, República Federativa do. Ministério da Ciência Tecnologia e Inovação. IMPE-PRODES. Dados do
Desmatamento. Disponível em: http://www.inpe.gov.br/prodes/Prodes_Taxa2012.pdf.Acessado em 11 de jul.
2013.
23
QUEIROZ, Raquel Taitson. “The Role of Enforcement in the Decrease of Deforestation in the Brazilian
Amazon”. Traduzido por Pedro Julião de Castro Borges.(Dissertation of MA Degree In Intelligence and
International Security). London: King’s College. Aug. 2011.
25
24
Fonte: Raquel Taitson Queiroz
Figura 5 - Gráfico - Média do preço do gado “em pé” no Brasil e o índices de desmatamento no período, 1998 a
2011 e a média de preço até junho de 2011.
Conforme demonstrado nas figuras acima, até o ano de 2004 a relação
era estreita, ou seja, quando aumentava a exportação de carne ou o preço do gado
“em pé”25, aumentavam também os índices de desmatamento26.
2.1.2. Complexo de Soja e o Desmatamento
De acordo com o Ministério da Agricultura:
O complexo de soja (grão, farelo e óleo) é o principal
gerador de divisas cambiais do Brasil, com
negociações anuais que ultrapassam US$ 20 bilhões.
Em 2019, a produção nacional deve representar 40%
27
do comercio mundial do grão e 73% do óleo de soja.
24
QUEIROZ, Raquel Taitson. “The Role of Enforcement in the Decrease of Deforestation in the Brazilian
Amazon”. Traduzido por Pedro Julião de Castro Borges.(Dissertation of MA Degree In Intelligence and
International Security). London: King’s College. Aug. 2011.
25
USP/ESALQ - Centro de Estudos Avançados em Economia. Indicador Boi. Disponível em:
http://www.cepea.esalq.usp.br/boi/?# Acessado em 15 de jul. 2013.
26
BRASIL, República Federativa do. Ministério da Ciência Tecnologia e Inovação. IMPE-PRODES. Dados do
Desmatamento. Disponível em: http://www.inpe.gov.br/prodes/Prodes_Taxa2012.pdf.Acessado em 15 de jul.
2013.
27
BRASIL, República Federativa do. Ministério da Agricultura – Cultura do Soja. Disponível em:
http://www.agricultura.gov. br/vegetal/culturas/soja. Acessado em 18 de jul. 2013.
26
É de longe a mais importante cultura no Brasil. “O grão de soja é a
cultura que mais cresceu nos últimos 30 anos, e corresponde a 49% da área
plantada em grãos no país”.28
Os avanços tecnológicos, a aplicação de práticas eficientes de plantio e
colheita, com utilização de análise do solo por meio de satélites, especialmente
preparados, possibilitaram o plantio do soja em terras consideradas mais fracas e
pouco produtivas, como as do serrado brasileiro. “O cultivo do soja vem se
destacando a cada ano em relação aos recordes de produção por área plantada”.29
Somente após esses avanços é que foi possível o incremento da
produtividade média por hectare, “atingindo os maiores índices de produtividade do
mundo”.30
Orientados por padrões de sustentabilidade, os produtores mais
responsáveis vêm utilizando o sistema integrado lavoura-pecuária e a técnica do
plantio direto, permitindo o uso intensivo da terra, diminuindo a pressão para
abertura de novas áreas, contribuindo com a conservação do meio ambiente.
Também conforme a MSc. Raquel Taitson Queiroz, as figuras 6 e 7,
abaixo, sugerem que:
Os fatores câmbio, preço, produção e volume de
exportação influenciaram no aumento das áreas
desmatadas somente até 2004, ano em que o
Sistema de Detecção de Desmatamento em Tempo
Real - DETER iniciou suas atividades.31
28
BRASIL, República Federativa do. Ministério da Agricultura – Cultura do Soja. Disponível em:
http://www.agricultura.gov.br/vegetal/culturas/soja. Acessado em 18 de jul. 2013.
29
Idem, 28.
30
Ibidem, 28.
31
QUEIROZ, Raquel Taitson. “The Role of Enforcement in the Decrease of Deforestation in the Brazilian
Amazon”. Traduzido por Pedro Julião de Castro Borges.(Dissertation of MA Degree In Intelligence and
International Security). London: King’s College. Aug. 2011.
27
32
Fonte: Raquel Taitson Queiroz
Figura 6 – Gráfico da média anual do preço da soja exportada, quantidade de soja exportada e os índices de
desmatamento.
33
Fonte: Raquel Taitson Queiroz
Figura 7 - Gráfico da média do preço da saca (60 Kg) de soja no Brasil e o índice de desmatamento.
A relação com o desmatamento era estreita, e as oscilações de preços
médios internos e externos34 da soja eram acompanhadas pelos índices de
desmatamento,35 havendo então o rompimento no ano de 2004, como observado.
32
QUEIROZ, Raquel Taitson. “The Role of Enforcement in the Decrease of Deforestation in the Brazilian
Amazon”. Traduzido por Pedro Julião de Castro Borges.(Dissertation of MA Degree In Intelligence and
International Security). London: King’s College. Aug. 2011.
33
Idem, 32.
34
BRASIL, República Federativa do. Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Balança
Comercial Brasileira. Disponível em: http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna .php?area=5
&menu=567. Acessado em 18 de Jul. 2013.
35
BRASIL, República Federativa do. Ministério da Ciência Tecnologia e Inovação. IMPE-PRODES. Dados do
Desmatamento. Disponível em: http://www.inpe.gov.br/prodes/Prodes_Taxa2012.pdf.Acessado em 18 de jul.
2013.
28
2.1.3. Indústria Madeireira e o Desmatamento
Como já foi visto, vários fatores levaram ao desmatamento da
Amazônia. Na maioria dos casos, o processo de desmatamento tem início com o
corte seletivo ilegal de árvores e a venda de toras retiradas nestas áreas.
Em
seguida estradas são abertas para a retirada e transporte das toras até o local em
que ocorre o beneficiamento (serraria). Estas estradas possibilitam que os
fazendeiros acessem locais até então inacessíveis. Com a perda do valor econômico
destas florestas que foram ilegalmente exploradas, os fazendeiros ateiam fogo para
“limpar” a área e formar pastagens. O corte seletivo ilegal e a venda de madeiras é
uma fonte de recursos financeiros e dá condições para que os fazendeiros possam
“abrir” suas fazendas. Propicia ainda lucro aos grileiros com a atividade ilegal,
permitindo que se estabeleçam em terras públicas.
“Apesar do impacto da crise internacional, que afetou os grandes
compradores internacionais de produtos florestais, ocorrida entre os anos de 1998 e
2005”,36 pouco ou quase nada foi sentido no setor, pois a produção, quase na sua
maioria, foi para abastecer o mercado interno, que vivia a euforia do milagre do
crescimento. Com efeito, não há como ignorar os números do setor madeireiro. O
segmento cresce, e segundo o Professor e Doutor de Economia André Serrano:
Amazônia brasileira, apresentou uma pequena queda
entre 1998 e 2005. No período houve a produção de
madeira processada, variando de 10,8 milhões de m³
para 10,4 milhões de m³ (2004), não obstante ter
havido um ganho de eficiência no processamento de
madeira. Em 1998 o rendimento médio era de 38% e,
mesmo com a queda do volume processado, o
37
rendimento elevou-se para 42% em 2004.
É importante lembrar que só no Estado de Mato Grosso o setor
madeireiro comercializou, nos meses de janeiro a julho de 2013, o montante de R$
1.033.720.468,28 (um bilhão, trinta e três milhões, setecentos e vinte mil,
36
SERRANO, Andre; ARAÚJO, Priscila Braga; NOGUEIRA, Jorge Madeira. Investimento em fiscalização
como componente de uma Política de desenvolvimento regional: uma moldura teórica para analisar a
ocupação da Amazônia. Disponível em: http://www.sober.org.br/palestra/15/516.pdf. Acessado em 19 de jul.
2013.
37
Idem, 36.
29
quatrocentos e sessenta e oito reais e vinte e oito centavos), com um volume acima
de cinco milhões de metros cúbicos de madeira, no mesmo período.38
Ressalta-se que os madeireiros, vítimas da desinformação, foram
taxados de bandidos por “desmatarem” a Amazônia. Na oposição desta afirmativa,
eles se organizaram e difundem a ideia de que a floresta em pé tem mais valor
econômico do que se derrubada. Obviamente, não poderia ser diferente, visto que,
se não existissem florestas, não existiria razão para a continuidade do setor. E
ainda, diga-se de passagem, o setor tem contribuído para a manutenção dos
recursos florestais e para a exploração dos serviços ambientais, como o sequestro
de carbono.
A figura 8 demonstra que o volume de móveis e madeiras exportadas39
não influenciaram no aumento dos índices de desmatamento, 40 a partir de 2004.
41
Fonte: Raquel Taitson Queiroz
Figura 8 - Gráfico Comércio de móveis e madeiras exportadas em USD anualmente, e móveis e madeiras
exportadas em Kg, móveis e madeira exportadas em média de preço e as taxas de desmatamento.
38
MATO GROSSO, ESTADO. SEMA-MT. Relatório do Sistema de Comercialização e Transporte de
Produtos
Florestais
–
SISFLORA,
Disponível
em:
http://www.sema.mt.gov.br/portalsisflora
/index.php/relatorios. Acessado em 20 de jul. 2013.
39
BRASIL, República Federativa do. Ministério do Desenvolvimento, Indústria de Comércio Exterior. Balança
Comercial Brasileira. Disponível em: http://www.mdic.gov.br//sitio/interna/interna.php?area=5&menu
=2777&refr=608. Acessado em 20 de Jul. 2013.
40
BRASIL, República Federativa do. Ministério da Ciência Tecnologia e Inovação. IMPE-PRODES. Dados do
Desmatamento. Disponível em: http://www.inpe.gov.br/prodes/Prodes_Taxa2012.pdf.Acessado em 20 de jul.
2013.
41
QUEIROZ, Raquel Taitson. “The Role of Enforcement in the Decrease of Deforestation in the Brazilian
Amazon”. Traduzido por Pedro Julião de Castro Borges.(Dissertation of MA Degree In Intelligence and
International Security). London: King’s College. Aug. 2011.
30
A figura acima, também confirma que havia uma relação muito próxima
entre a produção, preço e exportação de produtos florestais e os índices de
desmatamento na Amazônia legal. De igual maneira, como no caso da carne e da
soja, a partir de 2004 houve o rompimento da relação desmatamento e produção.
2.2.
Análise da Produção Agropecuária X Desmatamento em Mato Grosso
Em breve análise sobre a produção de grão e carne no Estado de Mato
Grosso, constata-se que o Estado se destaca cada vez mais no cenário nacional e
mundial, quando o assunto é “produção agropecuária”. No ranking dos Estados
produtores de alimento, Mato Grosso está em posição privilegiada, na medida em
que é o primeiro na produção de soja (29,20%), algodão (46,90%) e carnes (3.3
mi/cabeças), segundo produtor de milho (13,40%) e quinto produtor de arroz
(3,7%)42.
Estudos recentes do IPAM demonstram que enquanto a produtividade
no Estado de Mato Grosso está se elevando, “os níveis de desmates das florestas
amazônicas vêm despencando”.43
A figura 9 abaixo, demonstra a relação entre a produção de soja,
número de cabeças de gado e desmatamento no Estado de Mato Grosso, entre
2001 e 2010. O aumento da produção corresponde ao incremento de três milhões
de hectares para a soja e 10 milhões de hectares de pastos (considerando uma
cabeça por hectare).
42
BRASIL, República Federativa do. Ministério da Agricultura. EMBRAPA - Projeções do Agronegócio 20102011 a 2020-2021. Disponível em: http://www.agricultura.gov.br/arq_editor/file/Ministerio/gestao/ projecao/
Projecoes%20do%20Agronegocio%20Brasil%202011-20012%20a%202021-2022%20%282%29%281%29.pdf:
Acessado em 17 de jul. 2013.
43
INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZÔNIA-IPAM. Produção de soja no Mato Grosso
aumenta enquanto desmatamento diminui na segunda metade da década de 2000. Disponível em:
http://www.ipam.org.br/revista/Producao-de-soja-no-Mato-Grosso-aumenta-enquanto-desmatamento-diminuina-segunda-metade-da-decada-de-2000/337. Acessado em 17 de jul. 2013.
31
44
Fonte: Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia – IPAM.
Figura 9 – Gráfico do desmatamento no Mato Grosso e a relação entre a produção de soja e gado.
Também neste caso houve a dissociação entre produção e
desmatamento a partir de 2004.
Ainda, de acordo com o IPAM:
As reduções do desmatamento de Mato Grosso
representam mais da metade da excepcional queda
no desmatamento em toda a região da Amazônia
brasileira. Claudia Stickler, coautora e pesquisadora
do IPAM, acrescenta: “O Mato Grosso já realizou uma
grande contribuição em ajudar o Brasil a alcançar
seus ambiciosos objetivos com relação às emissões.
Agora será crítico desenvolver e implementar
incentivos políticos para a manutenção das florestas
para garantir essa tendência. Enquanto a demanda
por produtos agrícolas continua a aumentar, o
potencial da produção de carne para acomodar esta
expansão chegará ao seu limite, e as pressões
crescerão para o desmatamento de florestas em
solos adequados.
(...) este estudo demonstra que é possível diminuir o
desmatamento enquanto, ao mesmo tempo, se
aumenta a produção agrícola. Neste caso, o estado
de Mato Grosso baixou as emissões globais de
45
carbono em aproximadamente 1%.
44
INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZÔNIA - IPAM. Produção de soja no Mato Grosso
aumenta enquanto desmatamento diminui na segunda metade da década de 2000. Disponível em:
http://www.ipam.org.br/revista/Producao-de-soja-no-Mato-Grosso-aumenta-enquanto-desmatamento-diminui-na
-segunda-metade-da-decada-de-2000/337. Acessado em 18 de jul. 2013.
45
Idem, 44.
32
Diante dos números demonstrados acima, é possível afirmar que as
duas principais cadeias produtivas do Estado de Mato Grosso, a partir de 2004, não
mais influenciaram para o aumento das áreas desmatadas no Estado.
Uma das causas do rompimento da íntima relação produção/desmate
foi, conforme mencionado acima, a utilização de novas tecnologias que auxiliaram os
órgãos de comando e controle (fiscalização ambiental) no Brasil, como a utilização
das imagens de satélites para detectar áreas exploradas por fazendeiros e
agricultores na região amazônica.
Tais instrumentos evoluíram, e com os avanços tecnológicos, como
imagens de melhor resolução, permitem o melhor detalhamento do dano, assim
como uma precisão ainda maior ao possibilitar a identificação e a consequente
responsabilização do infrator ambiental.
É importante ressaltar que 2004 foi o marco das quedas dos
desmatamentos ocorridos no bioma amazônico, conforme constatação da Msc.
Raquel Taitson Qeiroz:
Tal fato se deve, principalmente, à implantação do
Sistema de Detecção de Desmatamento em Tempo
Real - DETER, órgão vinculado ao Instituto Nacional
de Pesquisas Espaciais – INPE, que se transformou
em ferramenta imprescindível às ações de
monitoramento e controle.46
46
QUEIROZ, Raquel Taitson. “The Role of Enforcement in the Decrease of Deforestation in the Brazilian
Amazon”. Traduzido por Pedro Julião de Castro Borges. (Dissertation of MA Degree In Intelligence and
International Security). London: King’s College. August 2011.
33
CAPÍTULO III
3. PROTEÇÃO AMBIENTAL – PRINCÍPIOS E NORMAS
Este capítulo é dedicado à identificação dos princípios e normas
basilares de proteção ambiental, bem como à análise sobre os fundamentos desses
mecanismos e a previsão normativa constitucional e infraconstitucional que
conferem aos poderes públicos a atribuição para a proteção dos bens ambientais.
Nesse sentido, doutrina Èdis Milaré:
É que o interesse na proteção do ambiente, por ser
de natureza pública, deve prevalecer sobre os direitos
individuais privados, de sorte que, sempre que houver
dúvida sobre a norma a ser aplicada a um caso
concreto, deve prevalecer aquela que privilegie os
interesses da sociedade – a dizer, in dúbio, pro
ambiente. De igual sentir, a natureza pública que
qualifica o interesse da tutela do ambiente, bem de
uso comum do povo, torna-o também indisponível.
Não é dado, assim, ao Poder Público – menos ainda
aos particulares – transigir em matéria ambiental,
47
apelando para uma disponibilidade impossível.
Antes de estudar as normas e princípios de proteção ambiental,
devemos analisar, em passo acelerado, os princípios que regem a administração
pública, pela simples razão de serem estes a esteira por onde sobrevirão os
fundamentos para que o Estado possa efetivar, por meio das normas e dos
princípios, a proteção dos bens ambientais.
Neste sentido, mandatório se faz discorrer sobre a lição do Professor
Celso
Antônio
Bandeira
de
Mello,
acerca
dos
dois
basilares
princípios
administrativos, conhecidos como “Pedras de Toque”, Princípio da Supremacia do
Interesse Público Sobre os Interesses Particulares e o Princípio da Indisponibilidade
do Interesse Público48 e seus princípios consequenciais, quais sejam:
47
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. 5 ed. Reformulada, atualizada e ampliada. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2007.
48
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed., revista e atualizado até a
Emeda Constitucional 57 de 18.12.2008. São Paulo: Editora Malheiros, 2009, p 95-123.
34
1). PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE
PÚBLICO
SOBRE
OS
INTERESSES
PARTICULARES (g.n.), que é a relação de
verticalidade da Administração para com os
administrados, o que assegura, inclusive, a
sobrevivência do próprio Estado.
Princípios Consequenciais ou Subordinados
POSIÇÃO
PRIVILEGIADA
DO
ÓRGÃO
ENCARREGADO DE ZELAR PELO INTERESSE
PÚBLICO e de exprimi-lo, nas relações com os
particulares.
(presunção de veracidade e legitimidade dos atos
administrativos; prazos processuais especiais, etc.).
POSIÇÃO DE SUPREMACIA – ou seja, o Poder
Público se encontra em situação autoritária.
(poder de polícia administrativa, que é o conjunto de
atribuições concedidas à administração para
disciplinar, restringir, em favor do interesse público
adequado, direito e liberdades individuais).
PRIVILÈGE DU PRÉALABLE, concebido pela
doutrina
francesa,
é
a
nossa
AUTOEXECUTORIEDADE. No direito público é admitida a
execução de ofício das decisões administrativas sem
necessidade de intervenção do Poder Judiciário.
(fechamento de indústria alimentícia por infringência
às normas sanitárias; embargos à Coca-Cola por não
tratar os resíduos conforme norma prevista, dentre
outros.)
AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA, que consiste na
possibilidade de revogação dos próprios ato através
de manifestação unilateral de vontade, bem como
decretação de nulidade dos atos viciados.
2) PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO
INTERESSE PÚBLICO (g.n.). Espera-se que o
administrador público não promova o seu interesse ou
o de alguns, mas que atue sempre na busca
incessante do interesse de todos, da coletividade,
pois é ela a titular da res publica.
(...) significa que sendo interesses qualificados como
próprios da coletividade – internos ao setor público –
não se encontram à livre disposição de quem quer
que seja, por impropriáveis. O próprio órgão
administrativo que os representa não tem
disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe
incumbe apenas curá-los – o que é também um dever
– na estrita conformidade do que predispuser a
49
intentio legis.
49
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 26 ed., revista e atualizado até
a Emeda Constitucional 57 de 18.12.2008. São Paulo: Editora Malheiros, 2009, p 95-123.
35
O Decreto Federal 6.514, de 2008, reafirma e apresenta no seu artigo
95 a obrigatoriedade da aplicação dos Princípios da Administração Pública nos
procedimentos dos órgãos ambientais:
Art. 95. O processo será orientado pelos princípios
da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade,
moralidade,
ampla
defesa,
contraditório, segurança jurídica, interesse público e
eficiência, bem como pelos critérios mencionados no
parágrafo único do art. 2º da Lei no 9.784, de 29 de
50
janeiro de 1999.
Além de trazer os consagrados princípios administrativos, também
chama à luz a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, bem como os critérios do
parágrafo único do artigo segundo da Lei do Processo Administrativo:
o
Art. 1 Esta Lei estabelece normas básicas sobre o
processo administrativo no âmbito da Administração
Federal direta e indireta, visando, em especial, à
proteção dos direitos dos administrados e ao melhor
cumprimento dos fins da Administração.”
Art. 2 (...)
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão
observados, entre outros, os critérios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a
renúncia total ou parcial de poderes ou competências,
salvo autorização em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse público,
vedada a promoção pessoal de agentes ou
autoridades;
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade,
decoro e boa-fé;
V - divulgação oficial dos atos administrativos,
ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na
Constituição;
VI - adequação entre meios e fins, vedada a
imposição de obrigações, restrições e sanções em
medida superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público;
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito
que determinarem a decisão;
VIII – observância das formalidades essenciais à
garantia dos direitos dos administrados;
IX - adoção de formas simples, suficientes para
propiciar adequado grau de certeza, segurança e
respeito aos direitos dos administrados;
X - garantia dos direitos à comunicação, à
apresentação de alegações finais, à produção de
provas e à interposição de recursos, nos processos
de que possam resultar sanções e nas situações de
litígio;
50
BRASIL, República Federativa do. Decreto Federal 6.514 de 2008. Legislação. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm. Acessado em 19 de jul. 2013.
36
XI - proibição de cobrança de despesas processuais,
ressalvadas as previstas em lei;
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo,
sem prejuízo da atuação dos interessados;
XIII - interpretação da norma administrativa da forma
que melhor garanta o atendimento do fim público a
que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova
interpretação.51
Além da observância obrigatória dos princípios administrativos
retromencionados, é mister que se atente para os princípios norteadores do direito
ambiental, por constituírem ampla plataforma que estrutura a aplicabilidade de um
direito que percola os demais ramos do direito (Civil, Penal, Administrativo,
Internacional, Humanitário, Biodireito, Consumidor), além das disciplinas como
Biologia, Engenharia Civil, Física, Geologia, Agronomia, Veterinária, Medicina,
dentre outras. Filtrando na essência a tutela dos bens ambientais, que ultrapassam
os domínios individuais, coletivos, difusos, que vão muito além de municípios,
estados, países e continentes, sendo estes bens
universais, indivisíveis,
irrenunciáveis e imprescindíveis à qualidade de vida de todos que habitam o planeta
terra.
3.1.
Princípios Que Regem a Política de Proteção Ambiental
O meio ambiente ecologicamente equilibrado é um bem de uso comum
do povo. Assim, existe uma ordem pública ambiental, devendo o Estado assegurar o
equilíbrio harmonioso entre o homem e o meio ambiente, protegendo, dentre outros
aspectos, a manutenção e proliferação da biodiversidade.
O artigo 225 da CF/88 sacramenta o princípio “do meio ambiente
ecologicamente equilibrado” como direito fundamental da pessoa humana, sendo
uma extensão do direito à vida, que produz obrigação ao Estado de evitar riscos que
possam prejudicar a qualidade de vida da população, “tendo em vista que a
dignidade da pessoa humana tem como vertente também a qualidade de vida”.52
51
BRASIL, República Federativa do. Lei 9.784 de 1999. Legislação Disponível
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm. Acessada em 20 de jul. 2013.
52
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4 ed. São Paulo. Malheiros, 2002.
em:
37
Conforme o Ministro Herman Benjamin:
São os princípios que servem de critério básico e
inafastável para a exata inteligência de todas as
normas que compõem o sistema jurídico ambiental,
condição indispensável para a boa aplicação do
53
Direito nessa área.
O Superior Tribunal de Justiça – STF e a MSc. Marli Deon Sette, em
sua obra “Manual de Direito Ambiental”, elencam alguns princípios que norteiam o
entendimento do Direito Ambiental como instrumento de tutela “para manter o
equilíbrio entre as relações do homem com a natureza”.54
Além de dar o norte necessário, ao apontar o caminho mais justo e
equilibrado, os princípios possibilitam mais transparência e objetividade no processo
decisório, ao atribuir maior legitimidade às argumentações judiciais proferidas. São
eles: Princípio da Ubiquidade, Princípio da Responsabilidade Social, Princípio do
Protetor Recebedor, Princípio do Poluidor Pagador, Princípio do Usuário Pagador,
Princípio da Solidariedade, Princípio da Precaução, Princípio da Responsabilidade,
Princípio do Mínimo Existencial Ecológico e o Princípio da Proibição do Retrocesso
Ecológico.
3.1.1. Princípio da Ubiquidade
Diferentemente do Direito Penal, este princípio à luz do Direito
Ambiental, segundo a MSc. Marli Deon Sette e o Doutor Jorge Nogueira, se traduz
na “onipresença”55, ou seja, é a capacidade do Direito ambiental de estar em todos
os lugares ao mesmo tempo e por todo o tempo. Tal presença é determinada para
possibilitar a análise de riscos de degradação do meio ambiente.
3.1.2. Princípio da Responsabilidade Social
Este princípio se resume na obrigatoriedade da análise de risco
ambiental, pelas instituições financeiras, assim como de empresas que terceirizam
parte de suas cadeias produtivas. Ao concederem créditos ou parcerias para
53
BRASIL, República Federativa do. Revista do STJ. Disponível em: http://www.stj.jus.br/portal
_stj/publicacao/engine.wsp?tmp. área =398&tmp. texto =97483. Acessado em 22 de jul. 2013.
54
DEON SETTE, Marli T. Manual de Direito Ambiental. 2 ed. Curitiba: Juruá, 2013, p. 49.
55
Idem, 54 p. 59.
38
determinados empreendimentos ou empreendedores que possam, de alguma
maneira, colocar em risco a sustentabilidade ambiental de determinada localidade,
deverão analisar os riscos ambientais para a consecução do investimento. Na
prática, os bancos/empresas são também responsáveis pelos resultados ambientais
dos empreendimentos por eles financiados ou fomentados.
Diante dessa tendência, somado às preocupações ambientais, em
2002, o International Finance Corporation (IFC), braço do Banco Mundial,
orquestrou, juntamente com o banco holandês ABN-Amro, a criação um grupo de
instituições financeiras, que acumulavam em torno de 30% do total de investimento
no mundo, para lançar as regras do “Princípio do Equador”.56 A partir de então, no
ano de 2003, foram estabelecidos critérios mínimos para a concessão de créditos,
com a finalidade de assegurar que os projetos financiados pelas instituições
financeiras signatárias fossem desenvolvidos de forma social e ambientalmente
responsáveis.
Para melhor ilustrar a aplicação deste princípio, citamos o caso BR
Foods, que fomenta a atividade de avicultura, suinocultura e pecuária em regime de
confinamento e semi confinamento. Fornece aos seus “parceiros integrados” os
animais, rações e assistência técnica. Na prática, a BR Foods terceiriza as
atividades pertencentes à sua cadeia produtiva, e deve responder solidariamente
com seus “parceiros integrados” sobre os risco e danos provocados ao meio
ambiente. Apenas para ilustrar, a SEMA-MT autuou a BR Foods por não exigir de
seus “integrados” a Licença de Operação, ou permitir que estes operassem em
desacordo com a licença concedida. Foi aplicada a multa administrativa no valor de
R$ 100.000,00 (cem mil reais). (Conforme Auto de Infração nº 134516/2012, lavrado
em 20 de março de 2012)57.
56
ANÁLISE GESTÃO AMBIENTAL 2012/2013. Bancos Ainda Contam Com Regras Informais Para Dar
Crédito Verde. Revista Análise. São Paulo: 2013, p 36.
57
MATO GROSSO, ESTADO. SEMA-MT. Superintendência de Fiscalização da Secretaria de Estado do Meio
Ambiente de Mato Grosso.
39
3.1.3. Princípio do Poluidor Pagador (PPP)
“O princípio do poluidor pagador (PPP) e o princípio do usuário
pagador (PUP) são princípios norteadores da tributação ambiental”.58
A diferença entre os dois princípios está no objetivo da aplicabilidade.
O Princípio do Poluidor Pagador (PPP), ao estabelecer custas ao agente que
provocou o dano ambiental, tem por escopo evitar a degradação do ambiente
protegido, conforme aduz a MSc. Marli Deon Sette:
Serve também como suporte fundamental para a
estruturação de políticas públicas capazes de eliminar
falhas de mercado, na medida em que é capaz de
assegurar que os preços dos produtos reflitam
59
também os custos ambientais.
3.1.4. Princípio do Usuário Pagador (PUP)
Trata de cobrança pelo uso dos recursos naturais e tem a finalidade de
se
evitar
a
escassez
dos
bens
ambientais
tutelados.
Fundado
na
transindividualidade dos bens ambientais, “bens de uso comum do povo”, nas
palavras da MSc. Marli Deon Settte::
toda vez que um bem for retirado do “uso comum”
para ser utilizado por um agente econômico, passa a
ter característica de bem privado, e os demais
titulares, que são “todos” deixam de ter a
60
possibilidade de usufruí-lo.
3.1.5. Princípio do Protetor Recebedor (PPR)
Este princípio sustenta a ideia de que aquele que de alguma forma
contribui para a melhoria e/ou a manutenção dos recursos naturais, deve ser de
alguma maneira recompensado, seja por “incentivos positivos fiscais, tributários e
creditícios”61, ou por meio do pagamento direto ao “Protetor” ambiental.
É o PPR que dá sustentação ao pagamento por
serviços ambientais, (PSA), instrumento econômico
que consiste na remuneração, direta ou indireta,
daquele agente que adota a conduta ambientalmente
62
positiva.
58
DEON SETTE, Marli T. Manual de Direito Ambiental. 2 ed. Curitiba: Juruá, 2013, p. 62.
Idem, 58 p. 64.
60
Ibidem, 58 p. 65.
61
Idem, Ibidem, 58 p. 66.
62
Ibidem, Ibidem, 58 p. 67.
59
40
3.1.6. Princípio da Solidariedade
Princípio-base do moderno Direito Ambiental pressupõe a ampliação
do conceito de “proteção da vida” como fundamento para a constituição de novos
direitos. Para tanto, impõe o reconhecimento de que a vida humana que se protege
no texto constitucional não é apenas a vida atual, nem é somente a vida humana.
“Tudo está inserido no conjunto global dos interesses e direitos das gerações
presentes e futuras de todas as espécies vivas na Terra”.63
3.1.7. Princípio da Precaução
“Preconiza que as ações positivas em favor do meio ambiente devem
ser tomadas mesmo sem evidência científica absoluta de perigo de dano grave e
irreversível”.64 A precaução, assim, é anterior à própria manifestação do perigo,
garantindo margem de segurança da linha de risco, em prol da sustentabilidade. Nos
casos em que há conhecimento prévio das lesões que determinada atividade pode
causar no ambiente, aplica-se outro princípio: o da prevenção.
3.1.8. Princípio da Responsabilidade
Sua premissa básica é: quem causa dano ao meio ambiente deve por
ele responder, ficando sujeito a sanções cíveis, penais ou administrativas. 65 É
aplicado como corolário da gestão antecipatória do risco ambiental, já que, sem
possibilidade de reparação do dano, as ações de precaução e prevenção teriam
pouca ou nenhuma utilidade. “A responsabilização supõe o reconhecimento de uma
nova face da responsabilidade civil em matéria ambiental: trata-se de reparar
prevenindo”.66
3.1.9. Princípio do Mínimo Existencial Ecológico
Postula que, por trás da garantia constitucional do mínimo existencial,
“subjaz a ideia de que a dignidade da pessoa humana está intrinsecamente
relacionada à qualidade ambiental”.67 Ao conferir dimensão ecológica ao núcleo
63
BRASIL, República Federativa do. Revista do STJ. Disponível em: http://www.stj.jus.br/portal_stj/publi
cacao/engine .wsp?tmp. área =398&tmp. texto =97483. Acessado em 22 de jul. 2013.
64
DEON SETTE, Marli T. Manual de Direito Ambiental. 2 ed. Curitiba: Juruá, 2013, p. 68.
65
Idem, 63 p. 59.
66
Ibidem, 63 p. 60.
67
Idem, Ibidem, 63 p. 60.
41
normativo, assenta a premissa de que não existe patamar mínimo de bem-estar sem
respeito ao direito fundamental do meio ambiente sadio.68
3.1.10.
Princípio da Proibição do Retrocesso Ecológico
Pressupõe que a salvaguarda do meio ambiente tem caráter
irretroativo: não pode admitir o recuo para níveis de proteção inferiores aos
anteriormente consagrados, a menos que as circunstâncias de fato sejam
significativamente alteradas. Essa argumentação busca estabelecer um piso mínimo
de proteção ambiental, para além do qual devem rumar as futuras medidas
normativas de tutela, “impondo limites a impulsos revisionistas da legislação”.69
Nas palavras da MSc. Marli Deon Sette:
A definição embora singela, reflete a essência do
princípio. Isso porque o meio ambiente foi elevado à
condição de direito fundamental, visto que se insere
como elemento basilar do próprio direito à vida com
dignidade, e, como direito fundamental, não deve e
70
não pode retroceder.
3.2.
Normas Constitucionais e Infraconstitucionais
O SISNAMA foi instituído pela Lei 6.938, de 1981, recepcionada pela
CF/88, que estabeleceu a Política Nacional do Meio Ambiente, conforme artigo 1º:
Art 1º - Esta lei, com fundamento nos incisos VI e VII
do art. 23 e no art. 235 (225)gn. da Constituição,
estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente,
seus fins e mecanismos de formulação e aplicação,
constitui o Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA) e institui o Cadastro de Defesa
Ambiental. (Redação dada pela Lei nº 8.028, de
71
1990).
A Constituição Federal de 1988 traz, no § 3º do artigo 225, importante
mecanismo jurídico constitucional, que instrumentaliza a Administração Pública com
68
BRASIL, República Federativa do. Revista do STJ. Disponível em: http://www.stj.jus.br/portal_stj/publi
cacao/engine .wsp?tmp. área =398&tmp. texto =97483. Acessado em 23 de jul. 2013.
69
Idem, 68.
70
DEON SETTE, Marli T. Manual de Direito Ambiental. 2 ed. Curitiba: Juruá, 2013, p. 73.
71
BRASIL, República Federativa do. Lei 6.938 de 1981. Legislação Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm. Acessado em 25 de jul. 2013.
42
poderes de aplicar sanções administrativas, penais e civis, sem que ocorra a
sobreposição destes ordenamentos. Assim dispõe a Carta Magna:
§ 3º. As condutas e atividades consideradas lesivas
ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas
físicas ou jurídicas, a sanções penais e
administrativas, independentemente da obrigação de
72
reparar os danos causados.
A Lei de Crimes Ambientais, Lei 9.605, de 1998, traz em seu teor as
chamadas Infrações Administrativas previstas no capítulo IV, nos artigos 70 a 76,
assegurando a aplicabilidade das sanções administrativas ambientais.
Chamo atenção para os artigos 70, § 1º, e 72, que tratam do conceito
de infração administrativa e da legitimidade da autoridade coatora, bem como dos
tipos de sanções a serem aplicadas, respectivamente:
Art. 70. Considera-se infração administrativa
ambiental toda ação ou omissão que viole as regras
jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e
recuperação do meio ambiente.
§ 1º São autoridades competentes para lavrar auto de
infração ambiental e instaurar processo administrativo
os funcionários de órgãos ambientais integrantes do
Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA,
designados para as atividades de fiscalização, bem
como os agentes das Capitanias dos Portos, do
Ministério da Marinha.
(...)
Art. 72. As infrações administrativas são punidas com
as seguintes sanções, observado o disposto no art.
6º:
I - advertência;
II - multa simples;
III - multa diária;
IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos
da fauna e flora, instrumentos, petrechos,
equipamentos ou veículos de qualquer natureza
utilizados na infração;
V - destruição ou inutilização do produto;
VI - suspensão de venda e fabricação do produto;
VII - embargo de obra ou atividade;
VIII - demolição de obra;
IX - suspensão parcial ou total de atividades;
X – (VETADO)
XI - restritiva de direitos.
§ 1º Se o infrator cometer, simultaneamente, duas ou
mais
infrações,
ser-lhe-ão
aplicadas,
cumulativamente, as sanções a elas cominadas.
72
BRASIL, República Federativa do. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 9 ed. São
Paulo:
Revista
dos
Tribunais,
2004.
RT
Legislação.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acessado em 26 de jul. 2013.
43
§ 2º A advertência será aplicada pela inobservância
das disposições desta Lei e da legislação em vigor,
ou de preceitos regulamentares, sem prejuízo das
demais sanções previstas neste artigo.
§ 3º A multa simples será aplicada sempre que o
agente, por negligência ou dolo:
I - advertido por irregularidades que tenham sido
praticadas, deixar de saná-las, no prazo assinalado
por órgão competente do SISNAMA ou pela Capitania
dos Portos, do Ministério da Marinha;
II - opuser embaraço à fiscalização dos órgãos do
SISNAMA ou da Capitania dos Portos, do Ministério
da Marinha.
§ 4° A multa simples pode ser convertida em serviços
de preservação, melhoria e recuperação da qualidade
do meio ambiente.
§ 5º A multa diária será aplicada sempre que o
cometimento da infração se prolongar no tempo.
§ 6º A apreensão e destruição referidas nos incisos IV
e V do caput obedecerão ao disposto no art. 25 desta
Lei.
§ 7º As sanções indicadas nos incisos VI a IX do
caput serão aplicadas quando o produto, a obra, a
atividade ou o estabelecimento não estiverem
obedecendo às prescrições legais ou regulamentares.
§ 8º As sanções restritivas de direito são:
I - suspensão de registro, licença ou autorização;
II - cancelamento de registro, licença ou autorização;
III - perda ou restrição de incentivos e benefícios
fiscais;
IV - perda ou suspensão da participação em linhas de
financiamento em estabelecimentos oficiais de
crédito;
V - proibição de contratar com a Administração
73
Pública, pelo período de até três anos.
A aplicação da sanção administrativa por infração à norma legal não
está facultada aos critérios de discricionariedade do administrador74. O agente
público, na medida em que verifica a infração, fica vinculado à obrigação de
promover a apuração imediata da infração ambiental, conforme § 3º do artigo 70 da
Lei 9.605/98:
§ 3º A autoridade ambiental que tiver conhecimento
de infração ambiental é obrigada a promover a sua
apuração imediata, mediante processo administrativo
75
próprio, sob pena de co-rresponsabilidade.
73
BRASIL, República Federativa do. Lei 9.605 de 1998. Legislação Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm. Acessado em 26 de jul. 2013.
74
TRENNEPOHL, Curt. Infrações contra o meio ambiente: multas, sanções e processo administrativo.
Comentários ao Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008. 2. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009. pp. 463/465.
75
BRASIL, República Federativa do. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 9 ed. São
Paulo:
Revista
dos
Tribunais,
2004.
RT
Legislação.
Disponível
em:
http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acessado em 26 de jul. 2013.
44
O Decreto Federal 6.514, de 22 de julho de 2008, dispôs sobre as
infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, bem como estabeleceu o
processo administrativo para apuração destas infrações, trazendo ainda o conceito
legal de Infração Administrativa Ambiental, conforme artigo 2º do Decreto 6.514/08:
Artigo2º:
Considera-se
infração
administrativa
ambiental, toda ação ou omissão que viole as regras
jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e
recuperação do meio ambiente, conforme o disposto
76
na Seção III deste Capítulo.
Mais adiante, o artigo 3º e incisos, do mesmo Decreto, mostra as
sanções aplicáveis aos infratores ambientais:
o
Art. 3 As infrações administrativas são punidas com
as seguintes sanções:
I - advertência;
II - multa simples;
III - multa diária;
IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos
da fauna e flora e demais produtos e subprodutos
objeto da infração, instrumentos, petrechos,
equipamentos ou veículos de qualquer natureza
utilizados na infração;
V - destruição ou inutilização do produto;
VI - suspensão de venda e fabricação do produto;
VII - embargo de obra ou atividade e suas respectivas
áreas;
VIII - demolição de obra;
IX - suspensão parcial ou total das atividades; e
77
X - restritiva de direitos.
A lei 10.650, de 2003, veio como uma ferramenta para possibilitar
melhor aplicabilidade das sanções administrativas e trouxe avanços concernentes ao
regramento sobre obrigatoriedade, bem como de que maneira se deve dar
publicidade às informações sobre autos de infrações e respectivas penalidades
impostas pelo órgão ambiental:
Art. 4º Deverão ser publicados em Diário Oficial e
ficar disponíveis, no respectivo órgão, em local de
fácil acesso ao público, listagens e relações contendo
os dados referentes aos seguintes assuntos:
I - pedidos de licenciamento, sua renovação e a
respectiva concessão;
II - pedidos e licenças para supressão de vegetação;
76
BRASIL, República Federativa do. Decreto Federal 6.514 de 2008. Legislação. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm. Acessado em 26 de jul. 2013.
77
BRASIL, República Federativa do. Lei 9.605 de 1998. Legislação Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm. Acessado em 26 de jul. 2013.
45
III - autos de infrações e respectivas penalidades
impostas pelos órgãos ambientais; (gn).
IV - lavratura de termos de compromisso de
ajustamento de conduta;
V - reincidências em infrações ambientais;
VI - recursos interpostos em processo administrativo
ambiental e respectivas decisões;
VII - registro de apresentação de estudos de impacto
ambiental e sua aprovação ou rejeição.
Parágrafo único. As relações contendo os dados
referidos neste artigo deverão estar disponíveis para
o público trinta dias após a publicação dos atos a que
78
se referem.
A efetiva utilização desta ferramenta de proteção ambiental é
imprescindível para dar eficácia às ações que controlam a utilização dos recursos
ambientais.
Também é este um importante mecanismo de descapitalização dos
infratores
ambientais,
que
quando
efetivamente
cumprido,
impossibilita
a
continuidade do dano, promovendo a redução de riscos ao meio ambiente. Por
último, provoca um enorme impacto de cunho pedagógico.
O Estado pode e deve agir na proteção ambiental79 de duas maneiras:
por meio de implantação de políticas públicas, ou mediante a utilização do seu
Poder de Polícia, instituto com previsão no artigo 78 do Código Tributário Nacional
(Lei 5.172 de 1966):
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da
administração pública que, limitando ou disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato
ou abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e
aos direitos individuais ou coletivos.
(Redação
dada pelo Ato Complementar nº 31, de 28.12.1966)
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do
poder de polícia quando desempenhado pelo órgão
competente nos limites da lei aplicável, com
observância do processo legal e, tratando-se de
78
BRASIL, República Federativa do. Lei 10.650 de 2003. Legislação Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.650.htm. Acessado em 25 de ago. 2013.
79
BRASIL, República Federativa do. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 9 ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. RT Legislação. Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acessado em 26 de ago. 2013.
46
atividade que a lei tenha como discricionária, sem
80
abuso ou desvio de poder
O Poder de Polícia Ambiental é exercido, coercitivamente, mais
comumente por meio de ações fiscalizadoras, vez que a tutela dos bens ambientais
contempla medidas corretivas, entre outras.
No entanto, o licenciamento também é considerado ato de polícia em
meio ambiente, vez que as licenças são requeridas como condicionantes para a
prática de atos que, caso não sejam observadas as respectivas cláusulas, podem
gerar ilícitos ou efeitos danosos.
A Finalidade do licenciamento ambiental81, como Ato Administrativo, é
o de preservar de riscos potenciais ou efetivos, o meio ambiente e a saúde da
população, riscos provenientes de quaisquer atividades ou intervenções que alterem
ou possam alterar de modo desfavorável às condições dos bens ambientais.
A omissão do exercício do poder de polícia administrativa pela
autoridade ambiental competente pode configurar tanto infração administrativa, nos
termos do §3° do art. 70, da Lei 9.605/98, quanto ato de improbidade administrativa,
a teor do art. 11, II, da Lei 8.429/92, que enseja a corresponsabilidade, podendo até
mesmo levar o servidor omisso à perda do cargo público.
No Estado de Mato Grosso, o órgão responsável pela gestão ambiental
é a Secretaria de Estado de Meio Ambiente - SEMA-MT82, conforme Lei
Complementar 38, de 1995. Sua estrutura está composta, dentre outras
superintendências, pela Superintendência de Fiscalização, que conta com três
coordenadorias: Coordenadoria de Fiscalização Florestal e de Unidades de
Conservação, Coordenadoria de Fiscalização de Empreendimentos e Coordenadoria
de Fiscalização de Pesca. Todas atuam investidas no Poder de Polícia.
80
BRASIL, República Federativa do. Lei 5.172 de 1966. Legislação Disponível em: http://www.planalto
.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm. Acessado em 26 de ago. 2013.
81
BRASIL, República Federativa do. Resolução CONAMA nº 237/97. Legislação Disponível em:
http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.htmlAcessado. Acessado em: 27 de ago. 2013.
82
MATO GROSSO, ESTADO. Lei Complementar nº38 de 1995. Legislação Disponível em: http://www.sadlegislacao.mt.gov.br/Aplicativos/Sad-Legislacao/legislacaosad.nsf/709f9c981a9d9 f46842567130048 2be0/2c
4884db3 f26 6e0d04256ea00066b767?. Acessado em 30 de jul de 2013.
47
CAPÍTULO IV
4. ANÁLISE DAS SANÇÕES E A EFETIVA APLICABILIDADE
Neste capítulo serão objetos de análise mais aprofundada os três
principais instrumentos de sanção administrativa ambiental, utilizados pela
Superintendência de Fiscalização das SEMA-MT: Multa Administrativa, Embargo de
Obra ou Atividade e Apreensão de Bens e Produtos.
O objetivo é analisar a efetividade ou não na aplicação destes
instrumentos.
A escolha destes instrumentos de sansão decorre do fato de que são
estes os de maior incidência na execução das ações fiscalizatórias no Estado de
Mato Grosso, conforme dados da produtividade da Superintendência de Fiscalização
(2010 e 2011), publicados no site da SEMA-MT.83
4.1.
Multa Administrativa Ambiental
A Constituição Federal de 1988 ampara o mecanismo de proteção
ambiental no § 3º do artigo 225.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas
ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas
físicas ou jurídicas, a sanções penais e
administrativas, independentemente da obrigação de
84
reparar os danos causados.
A Lei 9.605/98 prevê a multa administrativa no Capítulo VI – Das
Infrações Administrativas, conforme artigo 72:
83
MATO GROSSO, ESTADO. SEMA-MT. Disponível em: http://www.sema.mt.gov.br/index.php?option=
com_ docman&task=cat_view&gid =181&Item id=369. Acessado em 03 de AGO. 2013.
84
BRASIL, República Federativa do. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 9 ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. RT Legislação. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_ 03/ Cons
tituicao/Constituicao.htm. Acessado em 06 de ago. 2013.
48
Art. 72. As infrações administrativas são punidas com
as seguintes sanções, observado o disposto no art.
6º:
II - multa simples;
85
III - multa diária;
Estabelece ainda critérios da aplicação sancionatória conforme §§ e incisos do artigo
72 da mesma lei:
§ 3º. A multa simples será aplicada sempre que o
agente, por negligência ou dolo:
I - advertido por irregularidades que tenham sido
praticadas, deixar de saná-las, no prazo assinalado
por órgão competente do SISNAMA ou pela Capitania
dos Portos, do Ministério da Marinha,
II - opuser embaraço à fiscalização dos órgãos do
SISNAMA ou da Capitania dos Portos, do Ministério
da Marinha.
§ 4º. A multa simples pode ser convertida em serviços
de preservação, melhoria e recuperação da qualidade
do meio ambiente.
§ 5º. A multa diária será aplicada sempre que o
86
cometimento da infração se prolongar no tempo.
Prevista no inciso II do artigo 3º do Decreto Federal 6.514 de 2008,
aduz:
o
Art. 3 As infrações administrativas são punidas com
as seguintes sanções:
87
II - multa simples;
A União, Estados, Distrito Federal e Municípios são competentes88 para
definir e lavrar os autos de infrações administrativas ambientais com as sanções
cabíveis, sempre tendo como norte a Lei de Crimes Ambientais nº 9.605, de 1998.
Os artigos 70 a 79 da Lei 9.605/98 não são as únicas normas sobre infrações
administrativas.
Vale lembrar que também devem ser observadas as normas definidas
em Legislações dos Estados, Distrito Federal e Municípios.
85
BRASIL, República Federativa do. Lei 9.605 de 1998. Legislação Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm. Acessado em 06 ago. 2013.
86
Idem 85.
87
BRASIL, República Federativa do. Decreto Federal 6.514 de 2008. Legislação. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm. Acessado em 06 ago. 2013.
88
BRASIL, República Federativa do. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 9 ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. RT Legislação. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_ 03/ Cons
tituicao/Constituicao.htm. Acessado em 06 de ago. 2013.
49
O objetivo da multa é impor custos ao poluidor infrator, e
consequentemente, dar uma resposta econômica aos danos sofridos pelo bem
tutelado (meio ambiente), dissuadindo o comportamento semelhante do poluidor
infrator ou de terceiros.
A responsabilização decorrente da aplicação de multa como uma
sansão administrativa,89 tem natureza de instrumento de repressão ao dano
ambiental, ou ainda, de presunção de fato, e tal instrumento tem o poder de
conscientizar a população sobre a importância do meio ambiente equilibrado, bem
como gerar um receio necessário, decorrente da repressão financeira, por ela
provocada.
O Ato Administrativo90, neste caso, a lavratura do Auto de Infração, dá
impulso ao procedimento para apuração de responsabilidade da conduta ilícita. O
Ato Administrativo/Auto de Infração está revestido da Presunção de Legitimidade, e
traz de forma simultânea dois pressupostos: os motivos do fato (Presunção de
Veracidade), e dos fundamentos de direito (Presunção de Legalidade), que
ensejaram a autuação.
Em virtude destes atributos (Presunção de Veracidade e Presunção de
Legalidade)91, e ainda, em atendimento aos princípios elencados neste capítulo,
deve haver a inversão do ônus da prova, cabendo ao poluidor infrator desconstituir o
Ato Administrativo (Auto de Infração), com a comprovação de inexistência dos
pressupostos jurídicos da responsabilidade administrativa ambiental.92
Neste sentido é a decisão do STF que solidifica o entendimento sobre
o instituto do ônus da prova. Vejamos:
Constatada a relação interdisciplinar entre as normas
de proteção ao consumidor e as de defesa dos
direitos coletivos nas ações civis por danos
ambientais, o caráter público e coletivo do bem
jurídico tutelado (e não a hipossuficiência do autor da
demanda em relação ao réu) impõe a extensão de
algumas regras de proteção dos direitos do
89
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 24 ed. São Paulo: Malheiros,
2007, p. 823 e ss.
90
Idem, 89 p. 383 e ss.
91
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p 160.
92
Idem, 89 p. 824 e ss.
50
consumidor ao autor daquela ação, pois ao final
busca-se resguardar (e muitas vezes reparar)
patrimônio público de uso coletivo. Dessa forma, a
aplicação do princípio da precaução pressupõe a
inversão do ônus probatório: compete a quem se
imputa a pecha de ser, supostamente, o promotor do
dano ambiental a comprovação de que não o causou
ou de que não é potencialmente lesiva a substância
lançada no ambiente. Por ser coerente com essa
posição, é direito subjetivo do infrator a realização de
perícia para comprovar a ineficácia poluente de sua
conduta, não se mostrando suficientes para tornar
essa prova prescindível simples informações obtidas
em site da Internet. A perícia é sempre necessária
quando a prova do fato depender de conhecimento
técnico e se recomenda ainda mais na seara
ambiental, visto a complexidade do bioma.
Precedente citado: REsp 1.049.822-RS, DJe
18/5/2009. REsp 1.060.753-SP, Rel. Min. Eliana
93
Calmon, julgado em 1º/12/2009.
4.1.1. Da Ineficácia da Multa Administrativa
A autoexecutoriedade94 é uma das características dos atributos do Ato
Administrativo,
instituto
recepcionado
pelo
Direito
Administrativo
brasileiro,
proveniente do Direito Francês, o “privilège du préalable”, que estabelece que no
Direito Público admite-se a execução de ofício das decisões administrativas sem
necessidade de intervenção do Poder Judiciário.
A multa administrativa é uma exceção à autoexecutoriedade do ato
administrativo, na medida em que não tem força necessária para atingir seus
objetivos, quais sejam: resposta econômica aos danos ambientais sofridos pelo bem
tutelado (meio ambiente) e dissuasão do poluidor infrator e de terceiros, no
prosseguimento da ação danosa.
A ineficácia encontra morada exatamente nessa deformidade, visto que
nesse cenário a Administração não consegue, por si só, alcançar valores dos
poluidores infratores, para a sua plena efetivação. Fica a cargo do Poder Judiciário,
por meio de ação própria, a incumbência de cobrar os valores aplicados.
93
BRASIL, República Federativa do. STJ. Acp. Dano ambiental. Ônus. Prova. Min. Eliana Calmom. REsp
1.049.822-RS, DJe 18/5/2009. REsp 1.060.753-SP. Disponível em: http://www.agu.gov.br/sistemas
/site/TemplateTextoThumb.aspx?idComteudo = 154043 &id_ site=1505. Acessado em 10 de ago. 2013.
94
MELLO, Celso A. B. de. Curso de Direito Administrativo. 16 ed. São Paulo: Malheiros, 2003. P. 383-384.
51
Sim, a fiscalização pode e deve aplicar a multa pelo descumprimento
dos preceitos ambientais, mas não pode obrigar os infratores a pagar estas multas,
limitando-se a efetividade aos casos em que os valores são pagos de forma
espontânea. Portanto, a Administração não detém o poder da autoexecutoriedade
para confiscar patrimônio do devedor poluidor infrator, capaz de garantir o
pagamento dos valores devidos, podendo apenas registrar os débitos em dívida
ativa e efetivar a cobrança judicial por meio da execução fiscal não tributária.
Como resultado do exposto acima, e apenas para ilustrar, transcrevo
matéria publicada no site da ONG Instituto do Homem e Meio Ambiente da
Amazônia - IMAZON, em 2008, que demonstra a realidade dos processos de
responsabilização e da ineficácia das aplicações das sanções administrativas
ambientais no Estado de Mato Grosso, tanto pelo IBAMA como pela SEMA-MT:
Multas por crimes ambientais em Mato Grosso
ficam só no papel
Os crimes ambientais em Mato Grosso se
sucedem um atrás do outro, os desmatamentos
crescem – às vezes mais e às vezes menos - e o
Estado vai acumulando “títulos internacionais um
atrás do outro pelo avanço sobre a floresta e
por
práticas
ambientais
delituosas,
como
assoreamento de rios e atividades de extração
mineral.” A fiscalização até que tenta conter a
“sanha destruidora,
justificada em nome do
progresso, do desenvolvimento e, num apelo mais
patético, o de matar a fome do mundo”. Contudo, o
esforço parece em vão: as multas ambientais,
que deveriam funcionar como uma espécie de
“freio por causa de seus valores elevados,
demonstra ser um instrumento totalmente ineficaz”.
Até pelos resultados e pela realidade presente.
Estudo realizado pelo Instituto do Homem e Meio
Ambiente da Amazônia (Imazon) mostra que apenas
1% das multas aplicadas no território mato-grossense
por crimes ambientais foram pagas. Isso mesmo:
apenas 1%, entre 2005 e 2006 foram devidamente
pagas. A pesquisa incluiu multas aplicadas pela
fiscalização do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
e Recursos Renováveis da Amazônia (Ibama) e
também pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente
(Sema) após a Operação Curupira, realizada em
2005. A operação desmantelou uma rede de
corrupção ambiental no Estado e culminou na
prisão do superintendente do Ibama e do presidente
da Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEMA),
extinta posteriormente pelo Governo. De acordo com
o Imazon, das 421 multas emitidas pelos dois órgãos
entre julho de 2005 e julho de 2006, somando R$ 324
52
milhões, apenas 1% no Ibama resultou na
condenação do envolvido. Até março de 2008, os
números mostram que 39% das multas emitidas pelo
órgão federal ainda aguardavam análise jurídica.
Outros 60% estavam inconclusas em alguma etapa
do processo e nenhuma delas havia sido paga. No
Governo o quadro é ainda mais complicado. Os
números da Secretaria de Meio Ambiente, indicam
que 83% das multas aguardavam análise jurídica
9% apresentavam processos inconclusos, 3% foram
canceladas, apenas 1% foi paga e 4% resultaram
na condenação do infrator. Segundo levantamento
da ONG, em mais da metade das multas de grandes
desmatamentos (73% dos casos analisados no Ibama
e 94% na Sema), os autuados apresentaram defesa
para anular a sanção, sob alegação de que a
pessoa autuada não era proprietária total ou parcial
da área desmatada e, por isso, não poderia ser
responsabilizada pelo dano. Entre as medidas a
serem tomadas para aumentar a eficiência dos
órgãos ambientais, o Imazon sugere ações que
parecem óbvias de tão simples, como mudar o termo
usado nos laudos, de “proprietários para “ocupante
das áreas, e priorizar a execução de processos por
grandes
desmatamentos.
As
multas
contra
desmatamentos acima de 1.000 hectares no período
estudado indica que poucos casos iniciados entre
julho de 2005 e julho de 2006 foram concluídos em
Mato Grosso. Além disso, nenhuma multa foi quitada
até o fim da coleta de dados dessa pesquisa. A
maioria desses grandes casos no Ibama (58%),
estava aguardando análise de defesa em 1ª instância
fazia em média 493 dias e correspondiam a 59% do
valor de multas nessa amostra específica. Outros
21% ainda aguardavam a homologação do auto de
infração e concentravam 19% do valor das multas.
Dos 19 casos, apenas 16% já haviam sido
condenados em 1ª instância, ou seja, a defesa
havia sido indeferida ou o auto de infração havia sido
homologado. Na Sema, a situação não foi muito
diferente do Ibama, já que nenhuma multa foi paga.
Além disso, a maioria dos grandes casos de
desmatamento analisados ainda aguardava pela
análise da defesa fazia em média 497 dias. Esses
casos correspondiam a 90% do valor das multas. No
entanto, ao contrário do que aconteceu no Ibama, a
Sema absolveu e cancelou as multas cujas defesas
foram analisadas (13%). Os motivos da absolvição
95
são analisados na próxima seção.
Nesta mesma linha, a ONG Instituto Centro de Vida – ICV, também
realizou
levantamentos
sobre
a
responsabilização
ambiental
no
Estado,
apresentados no Relatório titulado “Transparência Florestal – Mato Grosso – análise
95
INSTITUTO DO HOMEM E MEIO AMBIENTE DA AMAZÔNIA - IMAZON. Multas Por Crimes
Ambientais em Mato Grosso Ficam Só No Papel. Disponível em: http:// www.imazon.org .br/imprensa
/imazon-na-midia/multas-por-crime-ambientais-em-mato-grosso-ficam. Acessado em 15 de ago. 2013.
53
do Desmatamento e da Gestão Florestal”, de 2011, corroborando a fundamentação
sobre a ineficácia da responsabilização administrativa ambiental no Estado.
O ICV trouxe, de forma abreviada, o esforço da fiscalização no
combate ao desmatamento, afirmando que:
A fiscalização da Sema-MT acompanhou a redução
do tamanho dos desmatamentos em 2009, reduzindo
a área autuada em 34% mas mantendo o esforço
total de fiscalização, com um aumento de 67% no
número de autos de infração por desmatamento
ilegal. Essa evolução parece consistente e deveria
ser continuada.
Por outro lado, chama atenção a atuação limitada da
fiscalização estadual sobre a exploração florestal
ilegal. Foram emitidos somente 69 autos em 2009,
com uma redução de mais de dois terços na área
autuada com relação a 2008. Considerando os níveis
elevados de degradação florestal reportados pelos
sistemas de monitoramento, essa fiscalização deve
ser intensificada. Outro problema importante na
fiscalização é a baixa eficácia das apreensões de
madeira e equipamentos, e a falta de monitoramento
dos embargos de propriedades rurais, que são
dispositivos fundamentais para assegurar a punição
das infrações ambientais e devem ser efetivados.
Em termos de estrutura, a fiscalização florestal da
Sema-MT ainda carece de um quadro adequado de
funcionários efetivos, que representam uma minoria
do total, sendo que a maioria são cargos
comissionados. Além disso, os fiscais precisam ser
adequadamente treinados, além das orientações e
acompanhamento que têm recebido nas primeiras
viagens a campo. Também, existe uma falta de
clareza na subordinação das unidades regionais, que
precisa ser resolvida para que essas unidades
possam exercer efetivamente seu papel na
fiscalização. Enfim, houve em 2008 e 2009 um grave
atraso no lançamento dos autos de infração no
sistema de informações (SIMLAM). Tal pendência
administrativa
prejudicou
a
efetividade
do
investimento realizado na fiscalização e deve ser
96
permanentemente resolvida.
Vale lembrar que a fiscalização ambiental é apenas um elo na corrente
que conduz à responsabilização dos infratores ambientais. O ICV publicou também
uma análise resumida da atuação do setor de responsabilização da SEMA-MT, na
qual afirma:
96
INSTITUTO CENTRO DE VIDA - ICV. Transparência Florestal, Mato Grosso, Análise do
Desmatamento e da Gestão Florestal. Disponível em: http://www.icv.org.br/w/library/55535transparencia
_florestal_ano_ii.pdf . Acessado em 15 de ago. 2013.
54
A responsabilização continua sendo o componente
mais frágil da gestão florestal. Continua existindo uma
desproporção enorme (de 250 para 1 em 2009) entre
o valor das multas emitidas na fiscalização e o valor
das multas arrecadadas pela Sema-MT. Uma
reformulação profunda é necessária para tornar a
responsabilização mais efetiva.
A estrutura desse setor no órgão estadual não
cresceu em 2009 e está defasada com a quantidade
crescente de multas emitidas pela fiscalização. Isso
resulta em demora na análise jurídica e em atrasos
97
nas decisões administrativas sobre essas multas. .
O ICV ainda assinalou em sua pesquisa:
INDICADORES DE RESULTADO E PRO DUTIVIDADE DA RESPONSABILIZAÇÃO
ADMINISTRATIVA: Atuação do setor jurídico da SEMA-MT (SPA)
O número de decisões administrativas deliberadas pela SPA em 2009 foi de apenas 420, uma
redução de 81% em relação ao ano anterior (2.241 decisões). Essa redução foi devida à criação do
procedimento de decisão interlocutória. Foram emitidas 2.725 decisões interlocutórias em 2009.
Segundo a SPA, esse procedimento ampliou o direito ao contraditório e à ampla defesa, porém na
prática aumentou a demora para se chegar à decisão de mérito. Paralelamente à redução do
número de decisões administrativas, o valor das multas aplicadas por essas decisões sofreu uma
redução, de R$ 189 milhões em 2008 para R$ 27 milhões em 2009, uma queda de 85%.
Realizamos um levantamento amostral de 1.204 decisões administrativas e 865 decisões
interlocutórias deliberadas pela SPA em 2008 e 2009, referente a processos por infrações
florestais. Dentre as 932 decisões administrativas de 2008 analisadas, 53% foram de redução de
multa, 34% de manutenção de multa, 3% de aumento de multa, 9% de cancelamento de multa, 1%
advertência. Os motivos mais comuns de cancelamento foram ilegitimidade de parte (37% dos
autos analisados), seguido por ausência de motivo (25%), perda do objeto (17%) e duplicidade do
auto (8%).Entre os autos por queimada e desmatamento ilegal em 2008, a proporção de multas
mantidas foi maior, (respectivamente, 64% e 49%). Já entre os autos por transporte,
armazenamento ou comercialização ilegal de madeira, 71% sofreram redução da multa. A maior
proporção de autos cancelados ocorreu para as infrações de queimadas (18%), sendo 89% por
ilegitimidade de parte e 11% por perda de objeto.
97
INSTITUTO CENTRO DE VIDA - ICV. Transparência Florestal, Mato Grosso, Análise do
Desmatamento e da Gestão Florestal. Disponível em: http://www.icv.org.br/w/library/55535transparencia
_florestal_ano_ii.pdf . Acessado em 15 de ago. 2013.
55
Dentre as 272 decisões administrativas de 2009 analisadas, 49% foram cancelamentos de multa,
25% de redução de multa, 23% de manutenção de multa, 0,4% de aumento de multa. Os motivos
mais comuns de cancelamento foram prescrição do auto (34% das decisões analisadas),
ilegitimidade de parte (30%), perda de objeto (12%) e ausência de objeto (10%). Segundo a SPA, o
aumento da proporção dos cancelamentos em 2009 foi devido à implementação do procedimento
de decisão interlocutória. Com esse procedimento, decisões de manutenção, redução ou aumento
da multa são postergadas, porém as decisões por cancelamentos são emitidas, tornando a
interlocutória desnecessária nesses casos. A maior proporção de cancelamento de autos ocorreu
nas infrações por descumprimento de notificação ou falta de Licença Ambiental Única (LAU),
seguido de Queimada e Desmatamento (respectivamente 76%, 61% e 50%). Já para as multas por
transporte, armazenamento ou comercialização de madeira ilegal, a decisão mais comum foi
redução da multa (52%). Segundo a SPA, isso foi devido à primariedade do autuado, aplicando-se
a multa no seu mínimo legal, ou ao fato de que parte da madeira autuada tinha autorização.
98
Fonte: Dados publicados pelo ICV – Transparência Florestal.
Figura 10 – ICV – Boletim da Transparência Florestal, Mato Grosso, Análise do Desmatamento e da Gestão
Florestal.
98
INSTITUTO CENTRO DE VIDA - ICV. Boletim da Transparência Florestal, Mato Grosso, Análise do
Desmatamento e da Gestão Florestal. Disponível em: http://www.icv.org.br/w/library/55535transparencia
_florestal_ano_ii.pdf . Acessado em 15 de ago. 2013.
56
A triste realidade contemporânea da estrutura da Secretaria de Estado
do Meio Ambiente-SEMA-MT, mais especificamente do setor de responsabilização
da SEMA-MT, a SPA, inviabiliza sobremaneira a responsabilização aos infratores
ambientais,
pois
conta
hoje
com
um
quadro
reduzido
de
servidores,
aproximadamente nove analistas, para dar prosseguimento a aproximadamente
doze mil processos99 em tramitação.
Importante ressalvar que, a partir de junho de 2013, foram iniciadas
várias mudanças nos procedimentos da SPA, visando
dar celeridade e
transparência aos Atos Administrativos decorridos por aquele setor. Dentre elas
destaca-se a implantação do E-SAC (digitalização dos processos existentes, bem
como a sistematização dos futuros processos).
Ressalto que infelizmente a SEMA-MT carece de um sistema que
propicie a tabulação continuada dos dados sobre responsabilização ambiental, ano a
ano. Alguns esforços foram envidados em 2010 e 2011, para monitorar os dados
sobre a fiscalização e responsabilização, mas, como tudo na Administração Pública,
não houve continuidade em razão de mudança dos gestores.
A partir do segundo semestre de 2013, os gestores passaram a
entender a necessidade de monitorar todas as informações para possibilitar
implantações de índices que propiciarão uma radiografia analítica mais acurada
sobre os diversos setores, atividades, pressões externas, bem como dos reflexos
das ações de fiscalização ambiental no Estado. Estão sendo juntados esforços para
a implantação de alguns sistemas que propiciem estas ações, como por exemplo, o
de Geo-Autuação (Superintendência de Fiscalização), o Conta Corrente Geral
(SEFAZ), o E-Processo (SEFAZ), dentre outros.
Conforme dados da Coordenadoria de Arrecadação da SEMA-MT, a
Secretaria
de
Estado
de
Meio
Ambiente
arrecadou,
de
2007
a
2012,
aproximadamente R$16.6 milhões (dezesseis milhões e seiscentos mil reais).
Com o atual sistema de informação e controle da Secretaria de Estado
do Meio Ambiente, não é possível detalhar com precisão o pagamento das multas e
99
SEMA-MT. Superintendência de Procedimentos Administrativos e Autos de Infração – SPA.
57
seus respectivos anos/períodos. Ou seja, apesar de ser possível verificar o
pagamento ano a ano, como demonstra o quadro abaixo, ainda não é possível
extrair dados como: o ano em que a multa foi lavrada, qual é o tipo de dano autuado,
quais os locais de maiores pressões ambientais, qual a extensão dos danos, quais
os infratores reincidentes, dentre outras informações que poderiam orientar ações de
prevenção ao dano ambiental.
VALORES ARRECADADOS PROVENIENTES DE MULTAS AMBIENTAIS
100
Fonte: Coordenadoria de Arrecadação SEMA-MT
Figura 11 – Tabela com dados sobre os valores arrecadados provenientes de multas ambientais.
Infelizmente, com a atual estrutura de informações existente, como
está demonstrado na figura acima, não é ainda possível visualizar a efetividade das
multas administrativas sob o ponto de vista da preservação do meio ambiente. No
entanto, o que se percebe é que os desmates continuam a existir, mas de forma
mais fragmentada, uma vez que em grandes áreas ocorrem com menos frequência.
A figura 12 demonstra a dinâmica dos pagamentos das infrações
ambientais no Estado, com análise da arrecadação nos anos de 2007 a 2012.
101
Fonte: Coordenadoria de Arrecadação SEMA-MT
Figura 12 – Gráfico demonstrando a dinâmica dos pagamentos das Multas Administrativas.
100
MATO GROSSO, ESTADO. SEMA-MT. Coordenadoria de Arrecadação da Secretaria de Estado do Meio
Ambiente.
101
Idem, 100.
58
Para uma análise mais acurada, necessário seria que o sistema
apresentasse o detalhamento das multas aplicadas102, demonstrando os valores
pagos para cada tipo de infração ambiental. Diante das dificuldades acima
mencionadas, faz-se o cruzamento das multas aplicadas com as multas
arrecadadas, conforme figura 13, como forma de ilustrar a ineficácia das multas
administrativas ambientais aplicadas.
Fonte: Autor
Figura 13 – Gráfico demonstrando a relação entre multas arrecadadas e as multas aplicadas.
Como se observa no período de 2010 a 2012, foi aplicado mais de
treze bilhões em multas administrativas ambientais,103 no entanto foram arrecadados
apenas, algo perto de 0,1%104 dos valores das multas aplicadas pela fiscalização
ambiental no Estado. Ressalva-se que se trata de uma análise superficial, conforme
alegado anteriormente. Esse cruzamento de dados não possui acuidade entre o
multado e o arrecadado.
102
MATO GROSSO, ESTADO. SEMA-MT. Superintendência de Fiscalização da Secretaria de Estado do Meio
Ambiente.
103
Idem, 102.
104
MATO GROSSO, ESTADO. SEMA-MT. Coordenadoria de Arrecadação da Secretaria de Estado do Meio
Ambiente.
59
4.1.2. Conversão da multa simples em serviços ambientais
O parágrafo 4º do artigo 72 da Lei 9.605/98 estabelece que:
§ 4° A multa simples pode ser convertida em
serviços de preservação, melhoria e recuperação
105
da qualidade do meio ambiente.(g.n.)
É importante lembrar que a conversão da multa em serviços
ambientais, como preservação, melhoria, recuperação da área degradada e o
restabelecimento da qualidade e equilíbrio do meio ambiente é, em suma, o objetivo
maior que deve ser buscado quando da ocorrência de um dano ambiental.
Observa-se que ainda não existe no Estado ou por parte da União,
vontade política para a efetivação de mecanismos legais que possibilitem a
efetivação do § 4º do artigo 72 da Lei 9.605/98. Tampouco existe estrutura física
para o monitoramento destas ações.
O IBAMA tentou em 2003, por meio da Instrução Normativa nº 10/2003,
normatizar o § 4 do artigo 72 da Lei 9.605/98. No entanto, assinalou a possibilidade
fora dos itens mencionados no § 4º, artigo 72. Em função disso, não teve êxito,
porquanto o TCU entendeu que houve “desvio de finalidade” expressa em lei, e
ainda, sem que houvesse uma efetiva garantia de cumprimento das finalidades
consoantes do artigo 23 da Lei 9.605:
Art. 23. A prestação de serviços à comunidade pela
pessoa jurídica consistirá em:
I - custeio de programas e de projetos ambientais;
II - execução de obras de recuperação de áreas
degradadas;
III - manutenção de espaços públicos;
IV - contribuições a entidades ambientais ou culturais
106
públicas.
105
BRASIL, República Federativa do. Lei 9.605 de 1998. Legislação Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm. Acessado em 06 set. 2013.
106
Idem, 105.
60
A Procuradora Federal atuante no IBAMA, Karla Caribé, aponta que o
TCU firmou entendimento sobre o assunto em tela:
Com efeito, o art. 72, § 4º, da mencionada Lei nº
9.605/1998, ao disciplinar que “...A multa simples
pode ser convertida em serviços de preservação,
melhoria e recuperação da qualidade do meio
ambiente”, não pretendeu, em nenhum momento,
autorizar o recebimento de carros (termos de
compromisso nº 04 e 06/2002), móveis (termo de
compromisso nº 02/2002), objetos eletrônicos e
computadores (termos de compromisso nº 02, 03 e
05/2002), cursos pós-graduação para servidores área
ambiental (termo de compromisso nº 01/2002). Como
ressalta o Senhor Secretário, a mencionada Lei
“busca engajar os infratores na preocupação pelo
meio ambiente, possibilitando que a multa imposta
possa ser convertida em atuação nos projetos e
serviços que visem a preservação, melhoria e
recuperação da qualidade do meio ambiente.
Mesmo as disposições da Instrução Normativa nº
10/2003, posteriormente editada pelo IBAMA, com o
objetivo de estabelecer procedimentos para a
aplicação da conversão da multa administrativa em
serviços de preservação, melhoria e recuperação da
qualidade do meio ambiente, não enseja autorizar
essa prática, uma vez que as duas formas de
conversão de multas em prestação de serviços ali
estabelecidas apontam para a necessidade de as
atividades serem dirigidas a projetos ou programas
ambientais”. (TCU; Acórdão 275/2004; Processo nº
107
003.788/2003-6; DOU nº 20/03/2004).
Assim, mesmo que a lei traga no seu conteúdo mecanismo e definições
que dão fundamentação necessária à sua aplicabilidade imediata, esta ação esbarra
em questões processuais (tramitação, ritos e prazos), além de falta de estrutura
física e habilitação de corpo técnico que fará análise e monitoramento da execução
da proposta aprovada.
Nesse sentido, o IBAMA publicou a Instrução Normativa nº 10 de 2012,
que prevê a sujeição da conversão de multa à regulamentação própria, conforme
artigo 75, sem que, contudo, tivesse caminhado para a regulamentação:
Art. 75. A apreciação de pedido de conversão de
multa fica sujeita a regulamentação própria a ser
editada no âmbito do Ibama, além de banco de
projetos de recuperação de áreas degradadas
107
CARIBÉ, Karla Virgínia Bezerra. Conversão de Multa Administrativa Ambiental em Prestação de
Serviços – Inexistência de Direito Subjetivo do Autuado. Disponível em: http://jus.com.br/artigos/23633/
conversao-de-multa-administrativa-ambiental-em-prestacao-de-servico. Acessado em 04 de set. 2013.
61
aprovado pelo Conselho Gestor, devendo ser
indeferidos enquanto não implementados ou quando:
I - for apresentado fora do prazo de impugnação ou
defesa;
II - desacompanhado de pré-projeto de recuperação
de danos ou de áreas degradadas.
Parágrafo único. Fica ressalvada a possibilidade de
conversão de multas previsto no art. 42, da Lei
n.12.651/2012, desde que atendidos os requisitos e
formalidades exigidos no regulamento próprio a ser
108
editado pelo Governo Federal.
Ainda que se entenda que os serviços ambientais como forma de
penalização administrativa fossem trazer maior efetividade para a manutenção do
equilíbrio ambiental, tudo depende de decisões políticas, que nem sempre estão
alinhadas com o objetivo da proteção ambiental. Como foi o caso em que o
Congresso Nacional, ao aprovar o Novo Código Florestal, violentou o “ Princípio da
proibição do retrocesso ecológico”, ao permitir a equivocada flexibilização da
obrigatoriedade de recuperação da APP, conforme artigo 61-A, § 1º da Lei 12.651.
Art. 61-A. Nas Áreas de Preservação Permanente é
autorizada, exclusivamente, a continuidade das
atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de
turismo rural em áreas rurais consolidadas até 22 de
julho de 2008. (Incluído pela Medida Provisória nº
571, de 2012).
§ 1o Para os imóveis rurais com área de até 1 (um)
módulo fiscal que possuam áreas consolidadas em
Áreas de Preservação Permanente ao longo de
cursos d’água naturais, será obrigatória a
recomposição das respectivas faixas marginais em 5
(cinco) metros, contados da borda da calha do leito
regular, independentemente da largura do curso
109
d´água.
108
BRASIL, República federativa do. Ministério do Meio ambiente. IBAMA. Instrução Normativa nº 010 de
2012. Disponível em: http://www.oabmt.org.br/Admin//Arquivos/Documentos/201302/PDF5422.pdf. Acessado
em 10 de set. 2013.
109
BRASIL, República Federativa do. Lei 12.651 de 2012. Legislação Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12651.htm. Acessado em 15 de set. 2013.
62
4.2.
Da Apreensão de Bens e Produtos
Também amparada pela Constituição Federal de 1988, a Apreensão de
Bens e Produtos é um importante mecanismo de proteção ambiental. Conforme
disposto no § 3º do artigo 225:
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas
ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas
físicas ou jurídicas, a sanções penais e
administrativas, independentemente da obrigação de
110
reparar os danos causados.
A lei 9.605/98, fundada em preceitos constitucionais vigentes, em seu
artigo 25 e §§, impõe aos agentes públicos a obrigatoriedade de aplicar a sanção de
Apreensão de Bens, Produtos e Instrumentos advindos ou utilizados nas infrações
ambientais, conforme disciplina o Capítulo III, que trata da Apreensão de Bens,
Produtos e Instrumentos de Infração Administrativa ou de Crime:
Art.25. Verificada a infração, serão apreendidos seus
produtos e instrumentos, lavrando-se os respectivos
autos.
§ 1º. Os animais serão libertados em seu habitat ou
entregues a jardins zoológicos, fundações ou
entidades assemelhadas, desde que fiquem sob a
responsabilidade de técnicos habilitados.
§ 2º. Tratando-se de produtos perecíveis ou
madeiras, serão estes avaliados e doados a
instituições científicas, hospitalares, penais e outras
com fins beneficentes.
§ 3º. Os produtos e subprodutos da fauna não
perecíveis serão destruídos ou doados a instituições
científicas, culturais ou educacionais.
§ 4º. Os instrumentos utilizados na prática da infração
serão vendidos, garantida a sua descaracterização
111
através da reciclagem.
Observe-se que o artigo 25 não permite ao agente público a
discricionariedade sobre a decisão de apreender ou não os produtos e instrumentos.
110
BRASIL, República Federativa do. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 9 ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. RT Legislação. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_ 03/ Cons
tituicao/Constituicao.htm. Acessado em 15 set. 2013.
111
BRASIL, República Federativa do. Lei 9.605 de 1998. Legislação Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm. Acessado em 15 set. 2013.
63
A mesma lei prevê o processamento da aplicação das sanções
administrativas, dentre elas, a Apreensão de Bens, Produtos e Instrumentos,
conforme artigo 72:
Art. 72. As infrações administrativas são punidas com
as seguintes sanções, observado o disposto no art.
6º:
IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos
da fauna e flora, instrumentos, petrechos,
equipamentos ou veículos de qualquer natureza
112
utilizados na infração:
O Decreto Federal 6.514 de 2008 veio para regulamentar os
dispositivos da Lei 9.605 de 98, trazendo vários aspectos sobre os procedimentos
obrigatórios na Apreensão de Bens, Produtos e Instrumentos, bem como o depósito
e a destinação destes. A previsão legal encontra-se no inciso IV do artigo 3º do
Decreto Federal 6.514/08:
o
Art. 3 As infrações administrativas são punidas com
as seguintes sanções:
(...)
IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos
da fauna e flora e demais produtos e subprodutos
objeto da infração, instrumentos, petrechos,
equipamentos ou veículos de qualquer natureza
utilizados na infração; (Redação dada pelo Decreto nº
113
6.686, de 2008).
Destoante do que ilumina a Lei 9.605/98, o Decreto abre, de forma
perigosa, uma discricionariedade até então impossível, sob o ponto de vista da lei
originária. Denota-se então uma agressão ao Princípio da Subordinação da Norma
Regulamentanda à Lei Regulamentadora. Ou seja, um decreto que regulamenta
uma lei não pode dizer nem mais nem menos, e nem diferente do que diz a lei a ser
regulamentada, como se vê no artigo 101 do Decreto 6.514/08:
Art. 101. Constatada a infração ambiental, o agente
autuante, no uso do seu poder de polícia, poderá (gn)
adotar as seguintes medidas administrativas:
I - apreensão;
II - embargo de obra ou atividade e suas respectivas
áreas;
III - suspensão de venda ou fabricação de produto;
112
BRASIL, República Federativa do. Lei 9.605 de 1998. Legislação Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm. Acessado em 17 set. 2013.
113
BRASIL, República Federativa do. Decreto Federal 6.514 de 2008. Legislação. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm. Acessado em 17 set. 2013.
64
IV - suspensão parcial ou total de atividades;
V - destruição ou inutilização dos produtos,
subprodutos e instrumentos da infração; e
114
VI – demolição.
A
discricionariedade
apontada
só
não
resultaria
afronta,
se
entendermos que o termo deverá (gn) for utilizado pelo legislador para indicar que o
agente público pode escolher entre as medidas assinaladas apenas ou aquelas que
mais se adequam ao caso concreto.
Vencida esta fase, independentemente de estar ou não a Lei 9.605/98
contrariando o Princípio da Subordinação da Norma Regulamentada à Lei
Regulamentadora, o Decreto 6.514/08 traz uma série de procedimentos a serem
adotados pelo agente público. Concede então o poder de discricionariedade para
atuar, levando em conta a realidade que se apresenta no momento da ação
fiscalizatória para a apreensão administrativa, ficando claro o entendimento de que
encontrado o dano ambiental, deverá (gn) apreender os bens, produtos e
instrumentos utilizados para a conduta que provocou o dano ambiental.
O Decreto permite, corretamente, que o agente possa decidir o que e
como fazer, onde e com quem deixar, dentre outras possibilidades, os bens,
produtos e instrumentos utilizados para a consecução da infração ambiental, assim
como os frutos destas infrações, como se vê nos dispositivos abaixo:
o
§ 1 As medidas de que trata este artigo têm como
objetivo prevenir a ocorrência de novas infrações,
resguardar a recuperação ambiental e garantir o
resultado prático do processo administrativo.
o
§ 2 A aplicação de tais medidas será lavrada em
formulário próprio, sem emendas ou rasuras que
comprometam sua validade, e deverá conter, além da
indicação dos respectivos dispositivos legais e
regulamentares infringidos, os motivos que ensejaram
o agente autuante a assim proceder.
Art. 102. Os
animais,
produtos,
subprodutos,
instrumentos, petrechos, veículos de qualquer
natureza referidos no inciso IV do art. 72 da Lei no
9.605, de 1998, serão objeto da apreensão de que
trata o inciso I do art. 101, salvo impossibilidade
justificada.
Art. 103. Os animais domésticos e exóticos serão
apreendidos quando:
114
BRASIL, República Federativa do. Lei 9.605 de 1998. Legislação Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/l9605.htm. Acessado em 18 set. 2013.
65
I - forem encontrados no interior de unidade de
conservação de proteção integral; ou
II - forem encontrados em área de preservação
permanente ou quando impedirem a regeneração
natural de vegetação em área cujo corte não tenha
sido autorizado, desde que, em todos os casos, tenha
havido prévio embargo.
o
§ 1 Na hipótese prevista no inciso II, os proprietários
deverão ser previamente notificados para que
promovam a remoção dos animais do local no prazo
assinalado pela autoridade competente.
o
§ 2 Não será adotado o procedimento previsto no §
o
1 quando não for possível identificar o proprietário
dos animais apreendidos, seu preposto ou
representante.
o
§ 3 O disposto no caput não será aplicado quando a
atividade tenha sido caracterizada como de baixo
impacto e previamente autorizada, quando couber,
nos termos da legislação em vigor. (Incluído pelo
Decreto nº 6.686, de 2008).
Art. 104. A autoridade ambiental, mediante decisão
fundamentada em que se demonstre a existência de
interesse público relevante, poderá autorizar o uso do
bem apreendido nas hipóteses em que não haja outro
meio disponível para a consecução da respectiva
ação fiscalizatória.
Parágrafo único. Os veículos de qualquer natureza
que forem apreendidos poderão ser utilizados pela
administração ambiental para fazer o deslocamento
do material apreendido até local adequado ou para
promover a recomposição do dano ambiental.
Art. 105. Os bens apreendidos deverão ficar sob a
guarda do órgão ou entidade responsável pela
fiscalização,
podendo,
excepcionalmente,
ser
confiados a fiel depositário, até o julgamento do
processo administrativo.
Parágrafo único. Nos
casos
de
anulação,
cancelamento ou revogação da apreensão, o órgão
ou a entidade ambiental responsável pela apreensão
restituirá o bem no estado em que se encontra ou, na
impossibilidade de fazê-lo, indenizará o proprietário
pelo valor de avaliação consignado no termo de
apreensão.
Art. 106. A critério da administração, o depósito de
que trata o art. 105 poderá ser confiado:
I - a órgãos e entidades de caráter ambiental,
beneficente,
científico,
cultural,
educacional,
hospitalar, penal e militar; ou
II - ao próprio autuado, desde que a posse dos bens
ou animais não traga risco de utilização em novas
infrações.
o
§ 1 Os órgãos e entidades públicas que se
encontrarem sob a condição de depositário serão
preferencialmente contemplados no caso da
destinação final do bem ser a doação.
o
§ 2 Os bens confiados em depósito não poderão ser
utilizados pelos depositários, salvo o uso lícito de
veículos e embarcações pelo próprio autuado.
o
§ 3 A entidade fiscalizadora poderá celebrar
convênios ou acordos com os órgãos e entidades
66
públicas para garantir, após a destinação final, o
repasse de verbas de ressarcimento relativas aos
custos do depósito.
Art. 107. Após
a
apreensão,
a
autoridade
competente, levando-se em conta a natureza dos
bens e animais apreendidos e considerando o risco
de perecimento, procederá da seguinte forma:
I - os animais da fauna silvestre serão libertados em
seu hábitat ou entregues a jardins zoológicos,
fundações, entidades de caráter cientifico, centros de
triagem,
criadouros
regulares
ou
entidades
assemelhadas,
desde
que
fiquem
sob
a
responsabilidade de técnicos habilitados, podendo
ainda, respeitados os regulamentos vigentes, serem
entregues em guarda doméstica provisória. (Redação
dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).
II - os animais domésticos ou exóticos mencionados
no art.103 poderão ser vendidos;
III - os produtos perecíveis e as madeiras sob risco
iminente de perecimento serão avaliados e doados.
o
§ 1 Os animais de que trata o inciso II, após
avaliados, poderão ser doados, mediante decisão
motivada da autoridade ambiental, sempre que sua
guarda ou venda forem inviáveis econômica ou
operacionalmente.
o
o
§ 2 A doação a que se refere o § 1 será feita às
instituições mencionadas no art. 135.
o
§ 3 O órgão ou entidade ambiental deverá
estabelecer
mecanismos
que
assegurem
a
indenização ao proprietário dos animais vendidos ou
doados, pelo valor de avaliação consignado no termo
de apreensão, caso esta não seja confirmada na
decisão do processo administrativo.
o
§ 4 Serão consideradas sob risco iminente de
perecimento
as
madeiras
que
estejam
acondicionadas a céu aberto ou que não puderem ser
guardadas ou depositadas em locais próprios, sob
vigilância, ou ainda quando inviável o transporte e
guarda, atestados pelo agente autuante no
documento de apreensão.
o
§ 5 A libertação dos animais da fauna silvestre em
seu hábitat natural deverá observar os critérios
técnicos previamente estabelecidos pelo órgão ou
entidade ambiental competente. (Incluído pelo
115
Decreto nº 6.686, de 2008).
4.2.1. A Ineficácia da Apreensão Administrativa Ambiental
Apesar da instrumentalidade legal, as Apreensões Administrativas
Ambientais sofrem uma série de reveses que são, principalmente, de ordem
estrutural do órgão ambiental estadual.
115
BRASIL, República Federativa do. Decreto Federal 6.514 de 2008. Legislação. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm. Acessado em 19 de set. 2013.
67
Na prática, as dificuldades para efetivar as Apreensões Administrativas
Ambientais encontram-se na falta de estrutura de logística que permita a remoção e
depósito dos bens apreendidos, bem como na demora em julgar e homologar os
processos administrativos decorrentes das ações de fiscalização, dificultando a
responsabilização e a consequente descapitalização dos infratores ambientais.
Hoje em dia, a fiscalização, no caso do combate ao desmatamento ou
exploração ilegal de madeira, está praticamente obrigada a deixar o próprio autuado
como fiel depositário, o qual, em muitos dos casos, desaparece com os bens
apreendidos.
Infelizmente, historicamente, a estruturação das ações do órgão
ambiental tem passado pelo filtro político partidário. Tal fato contribui para a inércia
do órgão em atuar para efetivar as ações fiscalizatórias.
Porém, ultimamente, na atual gestão, o Núcleo Ambiental têm envidado
esforços para uma mudança de conceitos e procedimentos internos na SEMA-MT.
Após solicitação desta Unidade Administrativa, foi elaborado um Plano de
Fiscalização para o período de agosto a dezembro de 2013. A ação está sendo
executada com a participação do Instituto de Defesa Agropecuária - INDEA-MT,
Delegacia Especializada do Meio Ambiente - DEMA-MT e Batalhão de Polícia Militar
de Proteção Ambiental, para fiscalizar o transporte de produtos florestais nas
principais barreiras fiscais do Estado (Alto Araguaia e Correntes). Até o momento
foram apreendidas aproximadamente 100 cargas irregulares, o que representa em
torno de 5% das cargas vistoriadas116.
Para a efetivação do Plano, as cargas deverão ser leiloadas e os
recursos direcionados para a melhoria da estrutura de fiscalização ambiental no
Estado. Ressalta-se que esta é apenas uma ação, dentre tantas outras, que, dando
certo,
será o embrião
para
a efetivação das mudanças necessárias à
descapitalização dos infratores ambientais.
116
GLOBO. Madeira Apreendidas Serão Utilizadas na Reforma de Escolas Em Cuiabá - Cerca de 100
Caminhões Com Madeira Foram Apreendidos em Dois Meses – G1 TV Centro América. (set. 2013)
Disponível
em:
http://g1.globo.com/mato-grosso/noticia/2013/09/madeiras-apreendidas-serao-usadas-nareforma-de-escolas-em-cuiaba.html. Acessado em 20 de set.2013.
68
A ausência de prioridade para destinar os bens apreendidos é outra
situação
que
dificulta
a
Apreensão
Administrativa
Ambiental.
Este
vazio
administrativo permite que os autuados comercializem ilegalmente os produtos
apreendidos, bem como utilizem máquinas, veículos e equipamentos para dar
continuidade na ação danosa ou até mesmo provocar novos danos ambientais.
Por
último,
e
não
menos
importante,
quando
os
processos
administrativos de fiscalização ambiental são judicionalizados, infelizmente,
encontram decisões em que juízes desconhecem a legislação ambiental, aplicando
outros códigos, bem como outros princípios destoantes dos ambientais.
Como exemplo, apresenta-se a do Juízo da Comarca de Bueno
Brandão-MG, que determinou o extermínio de 70 cães117. Outro caso foi o do Juízo
da Vara Cívil de São Matheus do Sul-PR, que decidiu não interditar uma unidade de
industrialização de xisto, mesmo reconhecendo que a unidade provocava danos ao
meio ambiente, entendendo que o fechamento da indústria geraria prejuízo social
relevante na economia local118 .
A figura 14, abaixo, demonstra o volume dos Termos de Apreensão
emitidos durante os anos de 2010 e 2011.
117
LAKATOS, Silvia. Juiz Determina Matança de 70 Cães Mantidos por Protetora de Buena Brandão. Agência
de Notícias dos Direitos dos Animais – ANDA. Disponível em: http://www.anda.jor.br/21/06/2013/juizdetermina-matanca-de-70-caes-mantidos-por-protetora-de-buena-brandao-mg. Acessado em 21 de set. 2013.
118
BEWALSKI, Camila Helgler. Comentário à Decisão Proferida Pela Justiça do Paraná, que Indeferiu o
Pedido Liminar de Fechamento de Usina de Xisto no Estado do Paraná. Buzaglo Dantas Advogados.
Disponível
em:
http://www.buzaglodantas.adv.br/2013/04/comentario-a-decisao-proferida-pela-justica-doparana-que-indeferiu-o-pedido-liminar-de-fechamento-de-usina-de-xisto-no-estado-do-parana/. Acessado em 21
de set. 2013.
69
119
Fonte: SEMA-MT
Figura 14 – Gráfico demonstrando a produtividade (2010 e 2011) da Superintendência de
Fiscalização da SEMA-MT.
4.3.
Do Embargo de Obra ou Atividade
Fundado nos Princípios da Prevenção e da Precaução, o Embargo de
Obra ou Atividade, além de medida punitiva, também tem o caráter de medida
cautelar, visando, primordialmente, a interrupção da continuação da ação danosa ao
meio ambiente. Tem previsão no artigo 72, inciso VII da Lei 9.605/98:
Art. 72. As infrações administrativas são punidas com
as seguintes sanções, observado o disposto no art.
6º:
120
VII - embargo de obra ou atividade;
e no artigo 3º, inciso VII do Decreto Federal 6.514 de 2008:
o
Art. 3 As infrações administrativas são punidas com
as seguintes sanções:
VII - embargo de obra ou atividade e suas respectivas
121
áreas;
119
MATO GROSSO, ESTADO. SEMA-MT. Produtividade da Superintendência de Fiscalização. Disponível
em: http://www.sema.mt.gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid =181& Itemid=369.
Acessado em 21 de set. 2013.
120
BRASIL, República Federativa do. Lei 9.605 de 1998. Legislação Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm. Acessado em 22 de set. 2013.
121
BRASIL, República Federativa do. Decreto Federal 6.514 de 2008. Legislação. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm. Acessado em 23 set. 2013.
70
Os regramentos para a aplicação da sanção do Embargo de Obra ou
Atividade estão previstos nos artigos 15 ao 18, bem como no artigo 108, todos do
Decreto 6.514/08, e se apresentam de forma didática e de fácil interpretação, como
se pode constatar abaixo:
Art. 15. As sanções indicadas nos incisos V a IX do
o
art. 3 serão aplicadas quando o produto, a obra, a
atividade ou o estabelecimento não estiverem
obedecendo
às
determinações
legais
ou
122
regulamentares.
O artigo 15 A veio para delimitar a área do embargo, permitindo o
funcionamento das demais atividades licenciadas que operam de acordo com a
licença. O Embargo de Obra ou Atividade deverá estar sempre limitado à área da
constatação da infração:
“Art. 15-A. O embargo de obra ou atividade restringese aos locais onde efetivamente caracterizou-se a
infração ambiental, não alcançando as demais
atividades realizadas em áreas não embargadas da
propriedade ou posse ou não correlacionadas com a
123
infração. (Incluído pelo Decreto nº 6.686, de 2008)”.
A previsão do dispositivo encontrado no artigo 15 B é a obrigatoriedade
ao atendimento do princípio da Ampla defesa e do Contraditório:
Art. 15-B. A cessação das penalidades de suspensão
e embargo dependerá de decisão da autoridade
ambiental após a apresentação, por parte do autuado,
de documentação que regularize a obra ou atividade.
124
(Incluído pelo Decreto nº 6.686, de 2008).
O artigo 16 traz, na essência, a obrigatoriedade de se excluir da
sanção de Embargo as atividades de subsistência:
Art. 16. No caso de áreas irregularmente desmatadas
ou queimadas, o agente autuante embargará
quaisquer obras ou atividades nelas localizadas ou
desenvolvidas, excetuando as atividades de
subsistência. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686,
125
de 2008).
122
BRASIL, República Federativa do. Decreto Federal 6.514 de 2008. Legislação. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm. Acessado em 23 de set. 2013.
123
Idem, 122.
124
Ibidem, 122.
125
Idem, Ibidem, 122.
71
O § 1º do artigo 16 traz a motivação como pano de fundo para sua
ação. No entanto, vai mais além, elencando de forma exemplificativa os tipos de
prova que o agente público deverá reunir para possibilitar a instrução do processo
administrativo:
o
§ 1 O agente autuante deverá colher todas as provas
possíveis de autoria e materialidade, bem como da
extensão do dano, apoiando-se em documentos,
fotos e dados de localização, incluindo as
coordenadas geográficas da área embargada, que
deverão constar do respectivo auto de infração para
posterior georreferenciamento. (Incluído pelo Decreto
nº 6.686, de 2008).
o
§ 2 Não se aplicará a penalidade de embargo de
obra ou atividade, ou de área, nos casos em que a
infração de que trata o caput se der fora da área de
preservação permanente ou reserva legal, salvo
quando se tratar de desmatamento não autorizado de
mata nativa. (Incluído pelo Decreto nº 6.686, de
2008).
Art. 17. O embargo de área irregularmente explorada
e objeto do Plano de Manejo Florestal Sustentável PMFS não exonera seu detentor da execução de
atividades de manutenção ou recuperação da
floresta, na forma e prazos fixados no PMFS e no
termo de responsabilidade de manutenção da
floresta. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de
126
2008).
A finalidade do Embargo de Obra ou Atividade está disposta no artigo
108 do decreto 6.514/08:
Art. 108. O embargo de obra ou atividade e suas
respectivas áreas tem por objetivo impedir a
continuidade do dano ambiental, propiciar a
regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à
recuperação da área degradada, (gn) devendo
restringir-se exclusivamente ao local onde verificou-se
a prática do ilícito. (Redação dada pelo Decreto nº
6.686, de 2008).
o
§ 1 No caso de descumprimento ou violação do
embargo (...);
o
§ 2 Nos casos em que o responsável pela infração
administrativa ou o detentor do imóvel onde foi
127
praticada a infração for indeterminado (...).
126
BRASIL, República Federativa do. Decreto Federal 6.514 de 2008. Legislação. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm. Acessado em 23 set. 2013.
127
Idem, 126.
72
Normalmente, o Embargo de Obra ou Atividade irá ocorrer em três
situações, a saber: quando for constatado dano ambiental em andamento, quando
em razão do funcionamento sem a devida licença ambiental e quando, mesmo
licenciado, estiver o empreendimento funcionando em desacordo com a licença
concedida.
A Administração Pública deverá sempre observar o princípio do
contraditório e da ampla defesa, possibilitando, inclusive, toda e qualquer produção
de prova ao infrator ambiental.
O Embargo de Obra ou Atividade poderá ocorrer de dois modos:
imediato e programado. Embargo Imediato é quando, no ato da constatação do
dano, da irregularidade ou do risco eminente, o agente público ordena a imediata
paralização da atividade.
O Embargo Programado é utilizado para as situações em que a
paralisação imediata de uma atividade pode ocasionar um dano ainda maior do que
o já existente, ou aumentar ainda mais o risco de acontecimento de um dano não
ocorrido.
Como exemplo, ao embargar um empreendimento como curtume, por
não possuir a Licença de Operação, faculta ao fiscal observar se o embargo
imediato não irá provocar reação em cadeia que cause dano ou coloque em risco o
meio ambiente, pois ao iniciar o processamento químico dos couros, serão
necessárias 72 horas para finalizar essa fase. Ao paralisar imediatamente a
atividade, de que forma se daria o descarte dos couros até então não processados
totalmente? Por esta razão o agente lavra o embargo para ser iniciado em 72 horas.
E ainda, se existir carga em trânsito para ser processada, o embargo se dará 72
horas após o recebimento da carga em trânsito.
A natureza cautelar do Embargo128 de Obra ou Atividade está
fundamentada no objetivo imediato de cessar o dano ambiental em curso, além de
evitar a sua continuidade, bem como evitar que a atividade coloque em risco os bens
128
SOARES, Marcela Marques. Embargos de Terceiro no Direito Brasileiro. Âmbito Jurídico. Disponível em:
http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_ artigos_leitura &artigo_ id=11550. Acessado em 25 de
set. 2013.
73
ambientais. A razão para tanto é que os danos ambientais são, na maioria das
vezes, de difícil reparação, e em alguns casos, de impossível reparação.
Como medida coercitiva adotada pela Administração Pública, no
exercício do seu poder de polícia (atividade de Estado), o Embargo limita o exercício
de direitos individuais em benefício do meio ambiente, por meio de medidas
preventivas previstas na constituição e na legislação infraconstitucional.
É importante lembrar que, ao ser emitido um Embargo de Obra ou
Atividade, automaticamente o agente público terá que emitir a multa administrativa
pelos danos causados. Neste caso, a recíproca nem sempre é verdadeira, pois ao
se emitir uma multa administrativa por um dano já consumado, em tese, não caberia
o Embargo da atividade, apenas a emissão de multa.
129
Fonte: SEMA-MT
Figura 15 – Gráfico demonstrando a produtividade (2010 e 2011) da Superintendência de
Fiscalização da SEMA-MT.
Conforme o gráfico acima, o Embargo de Obra ou Atividade não está
sendo utilizado no mesmo nível da multa administrativa. Ressalta-se que em
determinados casos onde não há o risco de dano ambiental em relação à
continuidade da atividade, não é emitido o Termo de Embargo de Obra ou Atividade.
129
MATO GROSSO, ESTADO. SEMA-MT. Produtividade da Superintendência de Fiscalização. Disponível
em: http://www.sema.mt.gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid =181& Itemid=369.
Acessado em 26 de set. 2013.
74
É o caso, por exemplo, de pesca ilegal, do transporte irregular de produtos florestais,
do descumprimento de notificação, da licença vencida sem pedido de renovação,
dentre outros.
4.3.1. Do Descumprimento do Embargo de Obra ou Atividade
O descumprimento total ou parcial do Embargo de Obra ou Atividade
encontra-se melhor disciplinado no artigo 18 do Decreto Federal 6.514 de 2008:
Art. 18. O descumprimento total ou parcial de
embargo, sem prejuízo do disposto no art. 79,
ensejará a aplicação cumulativa das seguintes
sanções:
I - suspensão da atividade que originou a infração e
da venda de produtos ou subprodutos criados ou
produzidos na área ou local objeto do embargo
infringido; e
II - cancelamento
de
registros,
licenças
ou
autorizações de funcionamento da atividade
econômica junto aos órgãos ambientais e de
fiscalização. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686,
de 2008).
o
§ 2 A pedido do interessado, o órgão ambiental
autuante emitirá certidão em que conste a atividade, a
obra e a parte da área do imóvel que são objetos do
embargo, conforme o caso. (Incluído pelo Decreto nº
130
6.686, de 2008).
O descumprimento total ou parcial, conforme o caput do artigo 18
acarreta a suspensão ou cancelamento da atividade. No entanto, o entendimento
firmado pelo órgão estadual é o de que, em razão do Princípio da Precaução, não há
necessidade da desobediência ao mandamento administrativo do Embargo de Obra
ou Atividade, para aplicação das sanções previstas no artigo 18 e §§. Basta apenas
a homologação da decisão administrativa que manteve o primeiro embargo pela
autoridade julgadora, ou, se o autuado for revel, decorrer o prazo para apresentar a
defesa administrativa.
Alguns
infratores
ambientais
invariavelmente
desobedecem
ao
mandamento do Embargo. Neste caso, o dispositivo legal orienta também, além do
elencado no artigo 18, comunicar, em 72 horas, o Ministério Público sobre o
130
BRASIL, República Federativa do. Decreto Federal 6.514 de 2008. Legislação. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm. Acessado em 27 de set. 2013.
75
descumprimento, conforme parágrafo 1º do artigo 108 do Decreto Federal 6.514 de
2008:
o
§ 1 No caso de descumprimento ou violação do
embargo, a autoridade competente, além de adotar
as medidas previstas nos arts. 18 e 79, deverá
comunicar ao Ministério Público, no prazo máximo de
setenta e duas horas, para que seja apurado o
cometimento de infração penal. (Redação dada pelo
131
Decreto nº 6.686, de 2008).
Não obstante, ensina ainda a MSc. Marli Deon Sette, com fundamento
no artigo 79 do decreto Federal 6.514 de 2008:
O Descumprimento total ou parcial do embargo
enseja a aplicação de multa de R$ 10.000,00 (dez mil
reais) a R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), além
das seguintes sanções, cumulativamente: a)
suspensão da atividade que originou a infração, bem
como suspensão da venda de produtos ou
subprodutos criados ou produzidos na área
embargada; b) cancelamento de cadastros, registros,
licenças,
permissões
ou
autorizações
de
funcionamento da atividade econômica nos órgãos
ambientais e de fiscalização, tudo devidamente
132
divulgado pelo órgão ambiental competente.
4.4. Outras Possíveis Sansões Geradoras de Descapitalização
Programas como o Plano de Ação Para Prevenção e Controle do
Desmatamento na Amazônia Legal – PPCDAm133, do Ministério do Meio Ambiente,
igualmente estabeleceu como estratégia de combate ao desmatamento a
descapitalização do infrator do infrator ambiental.
Ao se colocar em dúvida a eficácia da aplicação das multas consoantes
nos incisos II e III e a utilização das sanções previstas nos incisos IV a IX, como
instrumentos
de
combate
às
infrações
ambientais,
faz-se
necessário
o
aperfeiçoamento e a utilização das sanções previstas no parágrafo 8º, incisos II a V,
da Lei 9.605/98.
131
BRASIL, República Federativa do. Decreto Federal 6.514 de 2008. Legislação. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm. Acessado em 30 set. 2013.
132
DEON SETTE, Marli T. Manual de Direito Ambiental. 2 ed. Curitiba: Juruá, 2013, p. 208.
133
FUNDO AMAZÔNIA. Relatórios de Atividades 2011 e 2012.
Disponível em:
http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/export /sites/default/site _pt/Galerias /Arquivos/Publicacoes/
PPCDAm_3a_fase.pdf. Acessado em 30 set. 2013.
76
4.4.1. Da Demolição, Destruição ou Inutilização de Produto e Bens
Os incisos V e XIII do artigo 72 da lei 9.605/98 estão estritamente
ligados à discricionariedade, salvo raríssimas exceções, em que são adotadas de
forma imediata na ação fiscalizatória, visto que a adoção de qualquer um dos
instrumentos poderá, seguramente, provocar a ampliação do dano constatado.
Ocorre que, na maioria das vezes, inexistem condições para avaliar o
impacto da demolição, destruição ou inutilização do produto (neste último, em
relação aos equipamentos de grande porte). Em se tratando de redes utilizadas
irregularmente na pesca depredatória, é possível a aplicação imediata do disposto
no inciso V do artigo 72 da lei 9.605/98:
Art. 72. As infrações administrativas são punidas com
as seguintes sanções, observado o disposto no art.
6º:
V - destruição ou inutilização do produto;
134
XIIII - demolição de obra;
4.4.2. Das Sanções Restritivas de Direito
A Lei 9.605 de 1998 possibilita a aplicação de sanções restritivas de
direito, com caráter de pena acessória, conforme o parágrafo 8º do inciso XI:
XI - restritiva de direitos.
§ 8º. As sanções restritivas de direito são:
I - suspensão de registro, licença ou autorização;
II - cancelamento de registro, licença ou autorização;
III – perda ou restrição de incentivos e benefícios
fiscais;
IV - perda ou suspensão da participação em linhas de
financiamento em estabelecimentos oficiais de
crédito;
V - proibição de contratar com a Administração
135
Pública, pelo período de até três anos.
Os incisos I e II do § 8º tratam da suspensão e do cancelamento das
licenças ambientais. Os incisos III, IV e V tratam da perda ou restrição de incentivos
e benefícios fiscais, da imposição de restrição ao crédito, bem como sobre a
impossibilidade de contratar com a Administração Pública, respectivamente.
134
BRASIL, República Federativa do. Lei 9.605 de 1998. Legislação
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm. Acessado em 01 de out. 2013.
135
Idem, 134.
Disponível
em:
77
Todos estes mecanismos servem para o combate aos ilícitos
ambientais, com o viés relevante da descapitalização dos infratores ambientais. O
que falta é a quebra de paradigmas para a implementação da aplicação extensiva,
através de procedimentos próprios.
O IBAMA normatizou estes mecanismos e atribuiu à fiscalização,
sempre que couber, a utilização de mecanismo que permita a extensão da sanção
administrativa imposta, conforme artigo 65 da Instrução Normativa nº 010 de 2012:
Art. 65. As áreas de fiscalização promoverão sempre
que couber:
I - a comunicação da lavratura de auto de infração ao
Ministério Público, acompanhada do histórico de
todas as infrações do autuado;
II - comunicação ao DETRAN, nos casos de
apreensão de veículo, após registrar nos sistemas
corporativos o RENAVAM e as placas;
III - comunicação à Capitania dos Portos ou a outro
órgão competente de registro, nos casos de
apreensão de veículos de outra natureza, após
individualizados nos sistemas corporativos;
IV - encaminhamento de ofício aos fiscos federal,
estadual e municipal, a fim de constatar se houve
concessão de benefício ou incentivo fiscal à pessoa
física ou jurídica autuada;
V - encaminhamento de ofício ao Banco Central do
Brasil, a fim de constatar se a pessoa física ou
jurídica autuada é beneficiária de linhas de
financiamento em estabelecimentos oficiais de
crédito.
§ 1º O andamento do processo administrativo não
será paralisado para aguardar a resposta aos ofícios
previstos nos incisos I a V. (Alterado pela IN 04/13,
republicada no D.O.U de 07/02/13).
§ 2º O encaminhamento dos ofícios constantes dos
incisos III a V será dispensado caso se tenha acesso
às informações solicitadas por meio de convênios
com os estabelecimentos oficiais de crédito. (Alterado
136
pela IN 04/13, republicada no D.O.U de 07/02/13).
Após a constatação e emissão dos autos, é emitido oficio ao Banco
Central para que as instituições financeiras públicas tomem conhecimento e não
concedam crédito aos infratores ambientais. São também oficiadas as Fazendas
Municipal, Estadual e Federal, para a perda ou restrição dos incentivos ou benefícios
fiscais. Há ainda a possibilidade de utilização do Sistema Conta Corrente do Estado
136
BRASIL, República federativa do. Ministério do Meio ambiente. IBAMA. Instrução Normativa nº 010 de
2012. Disponível em: http://www.oabmt.org.br/Admin//Arquivos/Documentos/201302/PDF5422.pdf. Acessado
em 05 out. 2013.
78
para o lançamento, após confirmação do auto, e a consequente proibição ou perda
do poder de contratar com o poder público.
Por último, o instrumento aperfeiçoou mecanismo que possibilita a
responsabilização do infrator ambiental, mesmo quando não localizado de forma
inequívoca, conforme artigo 66 da IN 010 de 2012:
Art. 66. Na hipótese de não ser possível identificar o
autor da infração, inclusive o CPF ou CNPJ, deverão
ser adotadas as seguintes providências:
I - registrar os Termos Próprios nos Sistemas
Corporativos
com
a
informação
de
autor
desconhecido.
II - publicar o Termo de Embargo no Diário Oficial da
União, mediante extrato, intimando os possíveis
autores para apresentação de defesa.
137
III - promover a destinação de bens apreendidos.
137
BRASIL, República federativa do. Ministério do Meio ambiente. IBAMA. Instrução Normativa nº 010 de
2012. Disponível em: http://www.oabmt.org.br/Admin//Arquivos/Documentos/201302/PDF5422.pdf. Acessado
em 05 out. 2013.
79
CAPITULO V
5.
AMPLIAÇÃO DOS EFEITOS DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS
A ampliação dos efeitos da Multa Administrativa, Embargos de Obras
ou Atividades e Apreensão de Bens e Produtos será objeto de análise
individualizada, com abordagem de propostas e tendências para a efetivação dos
instrumentos de proteção ambiental.
Ainda será objeto deste capítulo a análise destes instrumentos como
mecanismos de descapitalização dos infratores ambientais para a efetiva proteção
ambiental, visto que, conforme demonstrado nos capítulos anteriores, a aplicação
das sanções da forma atualmente realizada é inócua na essência da proteção aos
bens tutelados, bem como na responsabilização dos infratores ambientais.
5.1. Da Ampliação dos Efeitos da Multa Administrativa
Não há meios legais que possam coagir o infrator ambiental, no âmbito
do Direito Administrativo, ao pagamento da Multa Pecuniária Administrativa pela
infração danosa causada ao Meio Ambiente.
Na atual situação, após uma longa caminhada do processo
administrativo, resta ao Estado apenas a possibilidade da inscrição (negativação) do
autuado no Cadastro da Dívida Ativa do Estado, e pronto. Se o autuado não vier a
contratar com o Estado, ou a buscar financiamento para sua atividade e ainda, se
não vier a licenciar uma atividade, nunca irá pagar uma multa por infração ambiental,
e quiçá irá reparar o dano provocado.
Outros
mecanismos
podem
e
devem
ser
implantados
para
redimensionar a extensão dos efeitos a serem produzidos quando da lavratura dos
autos de infração (multa), tais como empreender maior celeridade ao processo
administrativo, efetivar o lançamento do débito no cadastro Conta Corrente Fiscal do
80
Estado, aplicar a corresponsabilização nos agentes da cadeia produtiva, dentre
outros.
5.1.1. Agilidade
no
Julgamento
e
Homologação
das
Decisões
Administrativas
Impossível falar de efetividade sem antes passar pela análise da
autoridade Julgadora Ambiental, que no caso da Secretaria de Estado do Meio
Ambiente, é a Superintendência de Procedimentos Administrativos e Autos de
Infração - SPA.
O recente Decreto Estadual nº 1.986, de 01 de novembro de 2013, que
dispõe sobre os procedimentos para a apuração e julgamento de infrações
administrativas, proposto pela SPA, busca reduzir o tempo de tramitação, além de
fortalecer o instituto da inversão do ônus probatório, dentre outros. Todos com o
escopo
de
efetivar
as
ações
fiscalizatórias
e,
consequentemente,
a
responsabilização do autuado pelas infrações danosas aos bens ambientais
tutelados.
5.1.2. Cadastro Estadual de Débitos
Está em desenvolvimento, com base no Termo de Cooperação Técnica
entre a SEMA e a SEFAZ, mecanismo que irá permitir o lançamento de dados do
autuado, bem como da multa administrativa, no Sistema Conta Corrente da SEFAZ,
com o objetivo de negativar os infratores ambientais. O resultado será a
inviabilização de contratação do infrator com os órgãos públicos, bem como a
geração de dados estatísticos capazes de avaliar a política ambiental do Estado.
5.1.3. Responsabilização dos Agentes das Cadeias Produtivas
Nesse aspecto, é necessário evocar o Princípio da Responsabilidade
Social, que prevê aplicação de sanção àqueles que se beneficiam ao transacionar
81
produtos ou serviços oriundos de áreas ou empreendimentos irregulares
(embargados ou sem licença, ou operando em desacordo com a licença concedida).
A MSc. Marli Deon aborda com propriedade os reflexos da aplicação
do Princípio da Responsabilidade Social:
(...) isso viabiliza a possibilidade de que os projetos
ambientalmente corretos possam se desenvolvidos e
que aqueles, incorretos não tenham incentivos
financeiros para serem implementados. Também
acentua a responsabilidade solidária que deve estar
sempre presente quando se fala em dano
138
ambiental.
Destarte, todo aquele que se beneficia, direta ou indiretamente, de
atividades ilegais, deve ser responsabilizado. Para tanto, basta, por exemplo, que o
agente financiador fomente a produção e geração de riqueza sem observância do
real cumprimento das normas ambientais por seus clientes financiados. O mesmo
princípio pode servir de suporte para aplicar a responsabilização por dano ambiental
àquele comprador de grãos que, conhecedor de que a produção é oriunda de área
embargada ou de Unidades de Conservação, realiza a operação.
Ressalte-se que as operações de compra antecipada da safra é um
dos modelos de financiamento de produção bastante utilizado pelas tradings no
Estado139.
Tal entendimento já ecoa no STJ e deverá ser um importante
mecanismo de descapitalização do infrator, e acima de tudo, será um formidável
inibidor de práticas que degradem o meio ambiente, com um efeito pedagógico de
alta relevância, podendo provocar, de fato, mudanças comportamentais no que se
refere aos cuidados com os bens e serviços ambientais tutelados.
Por último, será imperioso que o órgão ambiental se estruture para
criar ferramenta que possibilite aos interessados consultar informações geradas pela
138
DEON SETTE, Marli T. Manual de Direito Ambiental. 2 ed. Curitiba: Juruá, 2013, p. 59
SILVA, Felipe Prince. LAPO, Luis Eduardo Rebolo. 2ª Conferência em Gestão de Risco e
Comercialização de Commodities - bmfbovespa (27 e 28 nov 2012). Disponível em: http://www.bmfbovespa
.com.br/CGRCC/download/Modelos-de-financiamento-da-cadeia-de-graos-no-Brasil.pdf. Acessado em 10 de
out. 2013.
139
82
fiscalização ambiental do Estado, viabilizando a emissão de certificado negativo ou
positivo sobre as propriedades consultadas.
5.1.4. Substituição da Multa Pelos Serviços de Preservação, Melhoria e
Recuperação da Qualidade do Meio Ambiente
Esta substituição, ainda que não ambicione a descapitalização do
infrator ambiental, será de fundamental importância como fator pedagógico e
recuperatório, e consequentemente, preservacionista.
Até o momento muito se questiona a sua aplicabilidade sob o ponto de
vista jurídico. Conforme entendimentos emanados por técnicos do setor jurídico do
órgão ambiental Estadual, para a utilização da substituição, será necessária a
regulamentação dos procedimentos de determinados atos administrativos como:
tipos de serviços a serem prestados, prazo de tramitação, quem ou qual setor
poderá ser designado para análise, aprovação, acompanhamento e monitoramento
do plano proposto e seus resultados.
Contudo, é certo que não pode e nem deve ser desprezado este
instrumento com previsão legal, por ser importante mecanismo de efetivação de
sanção. Com efeito, se implementado e bem executado, certamente trará melhores
resultados à “verdadeira vítima”, o meio ambiente, e ainda como reflexo beneficiará
diretamente os bens ambientais, quando recuperados, assim como a coletividade
em geral.
Independente do entendimento jurídico, esta ação do órgão ambiental
estadual deverá estar provida de estrutura que possa avaliar, aprovar e acompanhar
a execução, bem como monitorar os resultados do plano de prestação de serviços
ambientais.
É importante frisar que esta prestação não exclui a obrigação de
reparar o dano, objeto da sanção que resultou na substituição da multa pela
prestação dos serviços ambientais. Aliás, recuperação do próprio dano pode ser
83
uma das alternativas, além das demais elencadas nos artigos 139 ao 141 do
Decreto 6.514/08:
Art. 139. A autoridade ambiental poderá, nos termos
do que dispõe o § 4o do art. 72 da Lei no 9.605, de
1998, converter a multa simples em serviços de
preservação, melhoria e recuperação da qualidade do
meio ambiente.
Art. 140. São considerados serviços de preservação,
melhoria e recuperação da qualidade do meio
ambiente:
I - execução de obras ou atividades de recuperação
de danos decorrentes da própria infração;
II - implementação de obras ou atividades de
recuperação de áreas degradadas, bem como de
preservação e melhoria da qualidade do meio
ambiente;
III - custeio ou execução de programas e de projetos
ambientais desenvolvidos por entidades públicas de
proteção e conservação do meio ambiente; e
IV - manutenção de espaços públicos que tenham
como objetivo a preservação do meio ambiente.
Art. 141. Não será concedida a conversão de multa
para reparação de danos de que trata o inciso I do
art. 140, quando:
I- não se caracterizar dano direto ao meio ambiente; e
II - a recuperação da área degradada puder ser
realizada pela simples regeneração natural.
Parágrafo único. Na hipótese do caput, a multa
poderá ser convertida nos serviços descritos nos
incisos II, III e IV do art. 140, sem prejuízo da
140
reparação dos danos praticados pelo infrator.
5.2.
Da Efetivação da Apreensão de Bens e Produtos
Este mecanismo, como dito anteriormente, tem por objetivo a cessação
imediata da conduta danosa, bem como a descapitalização do infrator ambiental,
além de ser um importante instrumento pedagógico para dissuasão de infratores,
fazendo com que abandonem a ideia de provocar danos ambientais.
Apesar de ter aplicabilidade de suma importância, o Estado não
fornece a logística necessária para a efetivação das apreensões administrativas. Na
maioria das situações, quando há a apreensão de bens e produtos, o fiscal não tem
outra saída a não ser deixar o infrator ambiental como o fiel depositário dos bens
140
BRASIL, República Federativa do. Decreto Federal 6.514 de 2008. Legislação. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm. Acessado em 10 de out. 2013.
84
apreendidos, o que acarreta, na maioria das vezes, a continuidade das condutas
danosas ao meio ambiente, bem como o desaparecimento dos bens e produtos
apreendidos pela fiscalização.
Como forma de efetivar este mecanismo de proteção, propõe-se,
dentre outras ações, o estabelecimento de estrutura para a remoção dos bens e
produtos apreendidos; definição de local adequado para a guarda dos bens e
produtos apreendidos; criação de mecanismos para a alienação dos bens e produtos
apreendidos, por meio de leilões públicos; promoção da celeridade nos julgamentos
das ações que resultaram em apreensão de bens e produtos; articulação com
Judiciário e Ministério Público para o nivelamento de interesses ambientais na
destinação dos bens e produtos apreendidos.
5.2.1. Logística Para a Remoção de Bens e Produtos Apreendidos
Atualmente é este o “Calcanhar de Aquiles” nas ações de fiscalização
que resultam na Apreensão de Bens e Produtos. Como já colocado acima, o fiscal
não consegue êxito na remoção dos bens e produtos em razão da falha estrutural do
órgão fiscalizador.
A SEMA-MT deveria ter em sua estrutura setores com todos os tipos
de equipamentos que possibilitem o carregamento, transporte e descarregamento
dos produtos apreendidos nas ações de fiscalização.
Além desta estrutura de apoio, seria também fundamental a
manutenção de espaços apropriados para o acondicionamento adequado dos bens
e produtos com objetivo de evitar a sua deterioração (objeto do próximo título).
Não existe ainda um levantamento que aponte em valores monetários
o montante que estes bens apreendidos representam para os cofres do Estado. Os
números apontam para outro sentido. O que pode ser constatado é a deterioração
de grande parte dos produtos florestais apreendidos, como por exemplo, os
aproximadamente 6.000 m³ (seis mil metros cúbicos) de madeira, atualmente em
fase de inventário (para então ser transferida a responsabilidade do IPEM para a
85
SEMA-MT, conforme Termo de Cooperação Técnica nº 08/2013141, entre Tribunal de
Justiça, Governo de Mato Grosso, Ministério Público Estadual, Prefeitura de Cuiabá,
SEMA-MT, Secretaria de Segurança Pública e Instituto de Defesa Agropecuária).
Para piorar, a decisão da Corte Suprema inviabilizou sobremaneira a
responsabilização do infiel depositário. O STF, ao validar o Tratado Internacional de
Direitos Humanos de San José, publicou a Sumula 25142, no sentido de que a prisão
civil não mais se aplica ao depositário infiel.
5.2.2. Local Adequado Para Guarda dos Produtos Apreendidos
Também ponto integrante da logística, não existe, a não ser na capital,
nenhum outro local no Estado em que os produtos florestais fiquem sob a guarda da
SEMA-MT.
Como mecanismo de efetividade da apreensão, a disposição em local
adequado é fundamental. Por isso, é necessário inventariar o volume de produtos
florestais apreendidos e que estão sob a guarda dos autuados, áreas das prefeituras
ou em áreas de outras entidades públicas, para, em seguida, removê-los para os
locais indicados pela SEMA-MT, e por fim, dar a destinação mais apropriada. Vale
ressaltar que atualmente uma boa parte destes produtos é perdida por não estar
adequadamente depositado.
Por último, é necessário estabelecer procedimentos padronizados para
todas as etapas: no ato da apreensão; na ordem de serviço para a remoção; no
transporte e descarga dos produtos; no local de guarda dos produtos; no controle
dos estoques de produtos apreendidos; na segurança do local; na destinação do
bem apreendido; na alienação, doação ou cessão dos bens apreendidos; e por fim,
na divisão das receitas provenientes desta ação, tendo como foco o aparelhamento
141
MATO GROSSO, ESTADO.Secretaria de Estado de Administração-SAD. IOMAT. DOEMT. Disponível em:
http://www.jusbrasil.com.br/diarios /59110874/doemt-13-09-2013-pg-25.Acessado em 15 de out. 2013.
142
BRASIL, República Federativa do. STF. Súmula 25 Depositário Infiel.. Disponível em:
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaSumulaVinculante/anexo/PSV_31.pdf. Acessado em 15 de out.
2013.
86
e manutenção das estruturas existentes nos órgãos envolvidos na fiscalização
ambiental (SEMA, INDEA, BPMA, DEMA, dentre outros).
A lei complementar estadual 232, de 2005, determina o procedimento a
ser observado para o depósito dos bens apreendidos:
Art. 105. Os bens apreendidos deverão ficar sob a
guarda do órgão ou entidade responsável pela
fiscalização,
podendo,
excepcionalmente,
ser
confiados a fiel depositário, até o julgamento do
processo administrativo.
Parágrafo único. Nos
casos
de
anulação,
cancelamento ou revogação da apreensão, o órgão
ou a entidade ambiental responsável pela apreensão
restituirá o bem no estado em que se encontra ou, na
impossibilidade de fazê-lo, indenizará o proprietário
pelo valor de avaliação consignado no termo de
apreensão.
Art. 106. A critério da administração, o depósito de
que trata o art. 105 poderá ser confiado:
I - a órgãos e entidades de caráter ambiental,
beneficente,
científico,
cultural,
educacional,
hospitalar, penal e militar; ou
II - ao próprio autuado, desde que a posse dos bens
ou animais não traga risco de utilização em novas
infrações.
§ 1o Os órgãos e entidades públicas que se
encontrarem sob a condição de depositário serão
preferencialmente contemplados no caso da
destinação final do bem ser a doação.
§ 2o Os bens confiados em depósito não poderão ser
utilizados pelos depositários, salvo o uso lícito de
veículos e embarcações pelo próprio autuado.
§ 3o A entidade fiscalizadora poderá celebrar
convênios ou acordos com os órgãos e entidades
públicas para garantir, após a destinação final, o
repasse de verbas de ressarcimento relativas aos
143
custos do depósito.
5.2.3. Estrutura Para a Alienação dos Bens e Produtos Apreendidos
Nem todos os produtos apreendidos podem ser objetos de alienação
até que o processo administrativo seja transitado em julgado administrativo, bem
como nos casos em que há judicialização e decisão que suspenda o leilão para
alienação do bem apreendido.
143
MATO GROSSO, ESTADO. Lei Complementar 323 de 2005. Legislação Disponível em:
http://app1.sefaz.mt.gov.br/
Sistema/Legislacao/legfinan.nsf/07fa81bed2760c6b
84256
710004d3940/1746903069ddd4ef042572e900754d9c?OpenDocument. Acessado em 15 de out. 2013.
87
O Decreto 6.514/08 só admite a alienação dos produtos florestais
apreendidos após a decisão que confirme o auto de infração, conforme artigo 134, II:
Art. 134. Após decisão que confirme o auto de
infração, os bens e animais apreendidos que ainda
não tenham sido objeto da destinação prevista no art.
107, não mais retornarão ao infrator, devendo ser
destinados da seguinte forma:
I - os produtos perecíveis serão doados;
II - as madeiras poderão ser doadas, vendidas ou
utilizadas pela administração quando houver
necessidade, conforme decisão motivada da
144
autoridade competente;
Contudo, a Lei Complementar Estadual nº 232, de 21 de dezembro de
2005, prevê a possibilidade da alienação dos produtos florestais, por serem
considerados como produtos perecíveis:
Art. 112 Os produtos e subprodutos perecíveis
apreendidos pela fiscalização serão avaliados e
doados pela autoridade competente às instituições
científicas, hospitalares, públicas e outras com fins
beneficentes, lavrando-se os respectivos termos,
sendo que, no caso de produtos da fauna não
perecíveis, os mesmos serão destruídos ou doados a
instituições científicas, culturais ou educacionais;
§ 1º Os produtos e subprodutos florestais
apreendidos serão avaliados e vendidos em pregão,
revertendo os recursos arrecadados ao FEMAM.
§ 2º Tratando-se de produtos ou subproduto florestal
cuja extração seja vedada legalmente os mesmos
serão avaliados e doados a instituições com fins
beneficentes.
§ 3º Os equipamentos, os apetrechos e os demais
instrumentos utilizados na prática da infração serão
vendidos pelo órgão ambiental estadual, através de
leilão, garantida a sua descaracterização por meio da
reciclagem, revertendo os recursos arrecadados ao
FEMAM.
§ 4º Caso os instrumentos a que se refere o
parágrafo anterior tenham utilidade para uso nas
atividades dos órgãos ambientais e de entidades
científicas, culturais, educacionais, hospitalares,
públicas e outras entidades com fins beneficentes,
serão doados a estas, após prévia avaliação do órgão
145
estadual do meio ambiente.
144
BRASIL, República Federativa do. Decreto Federal 6.514 de 2008. Legislação. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm. Acessado em 16 de out. 2013.
145
MATO GROSSO, ESTADO. Lei Complementar 323 de 2005. Legislação Disponível em:
http://app1.sefaz.mt.gov.br/ Sistema/Legislacao/legfinan.nsf/07fa81bed2760c6b84256710004d3940/1746 9030
69ddd4ef042572e900754d9c?OpenDocument. Acessado em 16 de out. 2013.
88
Esta possibilidade vem harmonizar-se com o fato de que se não houver
uma destinação adequada, os bens poderão sofrer a deterioração em razão da
exposição às intempéries do clima, provocando prejuízos de alta monta.
A Superintendência de Fiscalização entende que, conforme a
Constituição Federal de 1988, no artigo 23, que trata da competência dos entes
federados (União, Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios), combinado
com a Lei Estadual nº 232 de 2005, conforme previsão do artigo 112, § 1º, existe a
possibilidade de realizações de Leilões Oficiais, independentemente da decisão da
autoridade julgadora do Órgão Ambiental (SPA), conforme versa o artigo 134 do
Decreto Federal 6.514 de 2008, ou de autorização judicial, este último perfeitamente
em consonância com o princípio administrativo do Privilège du Préalable, concebido
pela doutrina francesa, que é a nossa Auto-executoriedade.
Ainda que, se o entendimento for diferente ao da Superintendência de
Fiscalização, poderão ser tratados com a SPA mecanismos que possibilitem maior
celeridade aos procedimentos e julgamentos dos autos de apreensão, possibilitando
assim maior rapidez nos procedimentos obrigatórios para realização dos Leilões
Oficiais.
O Decreto Federal 6.514, de 2008, em seu artigo 107, regula os
procedimentos pertinentes às apreensões:
Art. 107. Após
a
apreensão,
a
autoridade
competente, levando-se em conta a natureza dos
bens e animais apreendidos e considerando o risco
de perecimento, procederá da seguinte forma:
(g.n.)
I - os animais da fauna silvestre serão libertados em
seu hábitat ou entregues a jardins zoológicos,
fundações, centros de triagem, criadouros regulares
ou entidades assemelhadas, desde que fiquem sob a
responsabilidade de técnicos habilitados;
II - os animais domésticos ou exóticos mencionados
no art.103 poderão ser vendidos;
III - os produtos perecíveis e as madeiras sob
risco iminente de perecimento serão avaliados e
doados. (g.n.)
§ 1o Os animais de que trata o inciso II, após
avaliados, poderão ser doados, mediante decisão
motivada da autoridade ambiental, sempre que sua
guarda ou venda forem inviáveis econômica ou
operacionalmente.
89
§ 2o A doação a que se refere o § 1o será feita às
instituições mencionadas no art. 135.
§ 3o O órgão ou entidade ambiental deverá
estabelecer
mecanismos
que
assegurem
a
indenização ao proprietário dos animais vendidos ou
doados, pelo valor de avaliação consignado no termo
de apreensão, caso esta não seja confirmada na
decisão do processo administrativo.
§ 4o Serão consideradas sob risco iminente de
perecimento
as
madeiras
que
estejam
acondicionadas a céu aberto ou que não puderem
ser guardadas ou depositadas em locais próprios,
sob vigilância, ou ainda quando inviável o
transporte e guarda, atestados pelo agente
146
autuante no documento de apreensão.(g.n.)
Ainda no mesmo decreto, o artigo 134 prevê a possibilidade de destinar
os bens apreendidos para a venda:
Art. 134. Após decisão que confirme o auto de
infração, os bens e animais apreendidos que ainda
não tenham sido objeto da destinação prevista no art.
107, não mais retornarão ao infrator, devendo ser
destinados da seguinte forma:
I - os produtos perecíveis serão doados;
II - as madeiras poderão ser doadas, vendidas ou
utilizadas pela administração quando houver
necessidade, conforme decisão motivada da
autoridade competente; (g.n.)
(...)
Art. 135. Os bens apreendidos poderão ser doados
pela autoridade competente para os órgãos e
entidades públicas de caráter científico, cultural,
educacional, hospitalar, penal e militar, bem como
para outras entidades com fins beneficentes.
Parágrafo único. Os produtos da fauna não
perecíveis serão destruídos ou doados a instituições
científicas, culturais ou educacionais.
(...)
Art. 138. Os bens sujeitos à venda serão submetidos
a leilão, nos termos do § 5o do art. 22 da Lei no
8.666, de 21 de junho de 1993.
Parágrafo único. Os custos operacionais de depósito,
remoção, transporte, beneficiamento e demais
147
encargos legais correrão à conta do adquirente.
Por outro lado, é imperioso considerar o disposto na CF/88, no que
concerne à competência concorrente, abrindo-se então a possibilidade de aplicar a
legislação estadual, em detrimento da federal, e possibilitar a realização dos leilões
146
BRASIL, República Federativa do. Decreto Federal 6.514 de 2008. Legislação. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm. Acessado 16 de out. 2013.
147
Idem, 146.
90
oficiais para a alienação dos produtos florestais, sem que, contudo, haja a
necessidade de decisão da autoridade julgadora do órgão ambiental.
Assim, a CF/88, no artigo 23, preceitua que é de competência comum
na tratativa das questões ambientais:
Art. 23. É competência comum da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição
em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas
para a cooperação entre a União e os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda
148
Constitucional nº 53, de 2006).
Neste sentido, a Lei Complementar Estadual 232, de 21.12.05,
disciplina os procedimentos da destinação dos bens apreendidos, e prevê a venda
dos produtos florestais.
Art. 112 Os produtos e subprodutos perecíveis
apreendidos pela fiscalização serão avaliados e
doados pela autoridade competente às instituições
científicas, hospitalares, públicas e outras com fins
beneficentes, lavrando-se os respectivos termos,
sendo que, no caso de produtos da fauna não
perecíveis, os mesmos serão destruídos ou doados a
instituições científicas, culturais ou educacionais;
§ 1º Os produtos e subprodutos florestais
apreendidos serão avaliados e vendidos em
pregão, revertendo os recursos arrecadados ao
FEMAM. (g.n.)
§ 2º Tratando-se de produtos ou subproduto florestal
cuja extração seja vedada legalmente os mesmos
serão avaliados e doados a instituições com fins
beneficentes.
§ 3º Os equipamentos, os apetrechos e os demais
instrumentos utilizados na prática da infração serão
vendidos pelo órgão ambiental estadual, através de
leilão, garantida a sua descaracterização por meio da
reciclagem, revertendo os recursos arrecadados ao
FEMAM.
§ 4º Caso os instrumentos a que se refere o
parágrafo anterior tenham utilidade para uso nas
atividades dos órgãos ambientais e de entidades
científicas, culturais, educacionais, hospitalares,
públicas e outras entidades com fins beneficentes,
148
BRASIL, República Federativa do. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 9 ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. RT Legislação. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_ 03/ Cons
tituicao/Constituicao.htm. Acessado em 16 de out. 2013
91
serão doados a estas, após prévia avaliação do órgão
149
estadual do meio ambiente.
Conforme o dispositivo, não está prevista a vinculação da doação ou
venda dos produtos florestais à decisão que confirme o auto de infração. Ademais,
entendo que tal procedimento acarretaria a indesejada morosidade, o que agride a
essência da inteligência do dispositivo, que visa, além da celeridade na destinação,
o não perecimento dos produtos florestais, dentre outros, como perecíveis que o
são.
5.2.4. Mecanismos
que
Possibilitem
a
Celeridade
do
Processo
de
Julgamento Administrativo das Apreensões de Bens e Produtos
O setor que analisa os processos de auto de infração, SPA, conta hoje
com reduzido número de servidores, fato este que contribui para o grande número
de processos que ainda não foram analisados e julgados. Tal situação acarreta
problemas como a prescrição intercorrente, de 03 anos. Atualmente o setor analisa
processos de 2010 e 2011.
Diante de situações como estas, o Governo publicou o Decreto de nº
1986-13, que dispõe sobre os procedimentos para apuração e julgamento das
infrações administrativas por condutas lesivas ao meio ambiente, que dentre outras
coisas, objetiva dar maior celeridade nos procedimentos de análise e julgamento dos
processos administrativos ambientais.
O Decreto também reedita o instituto da inversão do ônus de provar,
fazendo valer a importante prerrogativa da inversão do ônus probatório. Entendo que
essa medida, ainda que pareça desnecessária, pois já deveria ser assim, é vital para
a redução do prazo de análise dos processos administrativos.
Não menos controvertido, a publicação do Decreto trouxe à baila um
debate acalorado sobre a extinção de um momento processual, que é o das
149
MATO GROSSO, ESTADO. Lei Complementar 323 de 2005. Legislação Disponível em:
http://app1.sefaz.mt.gov.br/ Sistema/Legislacao/legfinan.nsf/07fa81bed2760c6b84256710004d3940/1 746903
069ddd4ef042572e900754d9c?OpenDocument. Acessado em 16 de out. 2013
92
“alegações finais”. Se de um lado o autuado teve cerceado seu direito de falar mais
uma vez, nos autos, é o meio ambiente quem ganha em decorrência da celeridade
das decisões. O assunto controvertido pode ainda ser tema de outros estudos, não
sendo apropriado o seu esgotamento no contexto deste trabalho.
5.2.5. Progresso Nas Relações Institucionais Entre SEMA, Judiciário e
Ministério Público, Dentre Outros
Esta é uma ação de Governo de importância vital para o alinhamento
dos interesses voltados para a tutela dos bens ambientais, pois favorece a melhor
articulação na condução das políticas de proteção ambiental.
O Batalhão de Polícia Militar Ambiental e a Delegacia Especializada do
Meio Ambiente – DEMA são importantes órgãos de combate aos crimes ambientais.
Mas é necessário o constante incremento na relação institucional entre estes órgãos.
Ressalta-se que após a ação administrativa, havendo configuração de crime
ambiental, cópias dos autos gerados pela fiscalização são, por força de norma legal,
encaminhados ao Ministério Público para, se for o caso, oferecer a Denúncia ao
Juízo competente. Ainda neste sentido, a Superintendência encaminha também
cópia dos autos à DEMA-MT, como forma de acelerar os procedimentos de
investigação.
Quando judicializados, constatamos que não são raros os casos em
que juízes do interior continuam a aplicar o Código de Processo Penal, no lugar da
Lei 9.605/98, em suas decisões referentes aos processos de julgamento dos crimes
ambientais.
Por fim, vale lembrar que uma simples decisão do judiciário ordenando
a doação ou devolução dos bens apreendidos, ou até mesmo qualquer outra
destinação que não a alienação via Leilão Oficial, colocará em risco toda estrutura
para a realização dos leilões de produtos florestais apreendidos.
Por meio de levantamento superficial, que reuniu informações sobre
apreensões de madeira no interior desde 2007, realiadas pelas Diretorias das
93
Unidades Desconcentradas da SEMA-MT bem como na Capital, foi constatado que
existem aproximadamente 20.000m³ (vinte mil metros cúbicos) de madeira
apreendidos no Estado150. Se calcularmos um valor médio para cada metro cúbico
na ordem de R$ 500,00 (quinhentos reais), chegaríamos ao montante de R$
10.000.000,00 (dez milhões de reais).
5.3.
Da Efetivação dos Embargos de Obras ou Atividades
Embargo de Obra ou Atividade, com já mencionado, além de medida
punitiva, também tem o caráter de medida cautelar, visando primordialmente a
interrupção da continuação da ação danosa ao meio ambiente.
Embora seja um dos mais importantes e poderosos instrumentos, é o
mais desrespeitado pelo autuado, pois devido à inexistência de estrutura que
possibilite o monitoramento da ordem administrativa, o embargado raramente
cumpre com o Embargo posto.
5.3.1. Monitoramento das Obras ou Atividades Embargadas.
Como não poderia ser diferente, a estrutura administrativa é o grande
entrave para a efetividade deste mecanismo, que além de cessar ou prevenir o
dano, também descapitaliza o infrator ambiental.
Para a efetividade dos Embargos, é necessária a criação e
implementação de um setor que tenha função de monitorar o real cumprimento do
Ato Administrativo sancionatório.
150
SEMA-MT. Superintendência de Fiscaliação. Depósito Unificado SEMA-MT. Diretorias Desconcentradas da
SEMA-MT de Rondonópolis, Juára, Barra do Garças e Aripuanã.
94
5.4.
Utilização de Outras Medidas Para Gerar Descapitalização
Pelas razões já expostas, são raras as vezes em que a fiscalização
aplica os incisos V e XIII. Denota-se, também, a incapacidade do órgão de se
posicionar para estabelecer instrumentos e diretrizes para a aplicação efetiva dos
dispositivos do artigo 72, § 8º, incisos da Lei 9.605/98.
5.4.1. Aprimorar o Uso das Sanções: Demolição, Destruição ou Inutilização
de Bens e Produtos
Para que esta ação possa de fato ocorrer, será necessária a
capacitação dos técnicos da fiscalização, criando condições de avaliar se o impacto
ambiental da aplicação da pena de demolição, destruição ou inutilização dos bens
ou produtos ocasionará prejuízo ainda maior do que o já existente.
5.4.2. Consolidar a Utilização Das Sanções Restritivas de Direito
Para consolidar as sanções restritivas de direito, previstas nos incisos I
ao V do § 8º, artigo 72 da Lei 9.605/98, bastará uma determinação meramente
político-administrativa para a sua imediata utilização.
São esses mecanismos de descapitalização do infrator ambiental que
possibilitarão descapitalizar e responsabilizar o infrator ambiental, coagindo uma
mudança de comportamento que permita a utilização sustentável dos recursos
ambientais.
95
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O desmatamento e o crescimento da produção agropecuária,
historicamente, estiveram atrelados somente até o ano de 2004. De lá para cá a
relação alterou, os índices da produção sobem enquanto os índices do
desmatamento descem. Conhecer a história e a origem da ocupação do homem na
região amazônica e reunir informações seguras sobre a origem geradora das
pressões que impulsionam o desmatamento no Estado serão instrumentos
imprescindíveis para analisar o grau de influência desta relação.
Só será possível a mitigação dos efeitos das ações antrópicas se
atacadas de forma ostensiva e preventiva. Em ambos os casos tais medidas
deverão, obrigatoriamente, contar com ações que possibilitem o aumento da
presença do Estado, através das equipes de fiscalização, tanto em áreas com
históricos de desmates em progresso como em áreas ainda preservadas.
Os atuais mecanismos de proteção ambiental mais utilizados (multa
administrativa, embargo/interdição e apreensão) são ineficientes. As multas
raramente são pagas, assim como os embargos dificilmente são cumpridos, e por
último, em razão da deficiência estrutural do órgão, os bens e produtos apreendidos
não são retirados das mãos dos infratores.
Como forma de melhorar a capacidade de resposta ao combate das
infrações
ambientais,
as
sanções
administrativas
aplicadas
deverão
estar
acompanhadas de instrumentos que possibilitem sua eficácia, como por exemplo,
logística para a remoção dos produtos apreendidos, monitoramento das áreas
embargadas, negativação dos infratores ambientais junto aos órgãos financeiros,
dentre outras ações.
Restou demonstrado ser possível concretizar a aplicação ampliada e
efetiva das sanções administrativas para coagir os infratores ambientais à almejada
mudança comportamental, e assim, possibilitar o uso sustentável dos bens e
serviços ambientais.
Garantir a efetividade da aplicação dos mecanismos de proteção
ambiental é garantir também a conservação dos bens e serviços ambientais.
96
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