Desenvolvimento, Estado e Política Pública de Atendimento a Crianças e Adolescentes:
Um Estudo de Caso sobre a Gestão Social das Organizações e o Fundo da Infância e
Adolescência
Elizabeth Aparecida da Costa Almeida
Eloisa Helena de Souza Cabral
Resumo
Este artigo analisa o atuar de organizações cadastradas em Conselhos Municipais
dos Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCAs que recebem recursos do Fundo da
Infância e da Adolescência – FIA. Os CMDCAs foram instituídos pelo Estatuto da Criança e
do Adolescente – ECA. São analisados referenciais teóricos que discutem desenvolvimento,
Estado, ECA, CMDCAs, FIA e Organizações Sociais. A questão central é chamar a atenção
para a atuação das Organizações e compreender a relação entre a aplicabilidade do recurso do
FIA que se destina a garantir o financiamento de políticas públicas, programas e ações de
atendimento de crianças e adolescentes. Trata-se de uma pesquisa descritiva das
características das organizações que recebem recursos do FIA com técnicas padronizadas de
coleta de dados, o questionário e a observação. O trabalho também foi concentrado na análise
documental que incluiu materiais escritos, relatório de aplicação de recursos produzidos pelas
organizações. Os resultados demonstraram que as organizações atuam em diversas áreas e o
estudo aponta que as organizações fazem uso do recurso na sua grande maioria para
construção, reforma ou ampliação da sede da organização.
Palavras-chave: Organizações; FIA; Conselhos
1. Introdução
O desenvolvimento social e a complexidade crescente dos problemas sociais
continuam trazendo para a discussão contemporânea a importância da comunidade como
realidade social. Nessa perspectiva, o trabalho comunitário tem sido cada vez mais importante
para o desenvolvimento local, levando em conta situações que envolvam: transporte,
habitação, creche, abrigos, educação, saúde, lazer, geração de trabalho e renda, ou seja,
questões que revelam a possibilidade de convergência em face dos interesses e objetivos
comuns.
A palavra “desenvolvimento” será utilizada neste ensaio para indicar o processo de
promoção da melhoria qualitativa das condições de vida da comunidade e vem associada à
idéia de formação, educação e de ter direitos: civis, políticos e sociais. São direitos civis, para
Marshall (1967), aqueles direitos que concretizam a liberdade, como os direitos à livre
movimentação, à propriedade, à igualdade perante a lei. Eles se desdobram na garantia de ir e
vir, de escolher o trabalho, de manifestar o pensamento, de organizar-se; são direitos políticos
aqueles que compõem a prerrogativa de participar do poder político e seu exercício consiste
na capacidade de fazer demonstrações políticas, de organizar partidos, de votar, de ser votado.
Finalmente, os direitos sociais equivalem à prerrogativa de acesso ao bem-estar e segurança
materiais. Incluem o direito à educação, ao trabalho, ao salário justo, à saúde, à aposentadoria.
Historicamente, as sociedades são organizadas através de organizações. As
características dessas organizações, assim como seus objetivos, variam de acordo com as
concepções sociais e o público a que se destinam. Nesse sentido, as organizações se articulam
para a promoção do desenvolvimento político dos indivíduos e para a formação da
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competência do ser e constituem importante alternativa para que o Estado intervenha de
maneira organizada na sociedade, por meio de ações sociais, culturais ou assistenciais.
Pretendemos chamar a atenção para o atuar comunitário de organizações que lidam
com crianças e adolescentes conforme os princípios estabelecidos pelo artigo 90 do ECA,
demonstrando a aplicabilidade do uso do recurso do FIA que destina-se a garantir o
financiamento de políticas públicas de atendimento, programas e ações de atendimento de
crianças e adolescentes a partir da comparação de informações contidas em relatório de
aplicação do recurso apresentado, por essas organizações, a uma Empresa considerada
referência no Brasil e no mundo em sustentabilidade, aqui denominada de empresa “X”.
A empresa “X” busca o desenvolvimento sustentável através do equilíbrio entre os
aspectos econômicos, financeiros, ambientais e sociais de seus empreendimentos, com o
intuito de aprimorar o relacionamento com os acionistas, clientes, colaboradores, sociedade e
demais partes interessadas. Para atender as exigências de seus públicos essa empresa
desenvolve ações de responsabilidade social e estimula seus empregados para a prática do
voluntariado.
Como característica de todo programa de voluntariado, a empresa “X” estabeleceu
que não destinaria recurso financeiro. Entretanto, para viabilizar a obtenção de recursos para
programas e ações sociais em que seus empregados atuavam como voluntários criou, em
2000, o Programa de Destinação de Recursos para os CMDCAs, e passou a incentivar os
empregados, através de uma campanha interna, a indicar organizações para receber
destinações do Imposto de Renda, dos empregados e empresa “X”.
A expectativa em torno da atuação das organizações não é a de determinar, por si só,
e em curto prazo, impactos mensuráveis em resultados quantificáveis, mas registrar os
avanços das organizações, colocando-se a serviço de crianças e adolescentes para tornar em
políticas públicas os seus movimentos no sentido do desenvolvimento local e promoção da
cidadania.
Conforme Ladislau Dowbor (2007), uma das mais significativas riquezas do
desenvolvimento local reside no fato de poder adequar as ações às condições diferenciadas
que as populações enfrentam. Isso não significa que as políticas sociais possam se resumir à
ação local.
2. Desenvolvimento
2.1. Pressupostos Teóricos sobre Desenvolvimento e Estado
Hoje com a globalização, ao contrário daquilo que se pensava, fica evidente a
importância do desenvolvimento, visto que cria a necessidade da formação de identidades e a
organização das comunidades para enfrentarem um mundo de competitividade. A organização
da comunidade para que esta desenvolva determinadas ações é fundamental. O
reconhecimento dos limites e possibilidades de cada parte envolvida no contexto é um dos
instrumentos que possibilita a participação do cidadão.
Uma sociedade globalizada exige mudanças significativas por parte do Estado e na
própria sociedade. No cenário de modernização econômica do Estado ganha força o conceito
de descentralização, como estratégia para racionalizar o aparelho estatal, centralizado e
burocrático. Com a descentralização, o Estado passa a transferir responsabilidade e recursos
para as organizações e associações, para que as mesmas supram a demanda pública, ou seja, o
conceito de desenvolvimento está relacionado ao emprego de estratégias para produzir
mudança (Passador et al apud Fischer, 2002).
Essa é a situação do Brasil onde temos vivido diversos ciclos de desenvolvimento
nas últimas décadas, e as sociedades contemporâneas passam por um processo de
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transformação por meio da qual as mudanças fazem emergir novos arranjos organizacionais,
estimula parcerias e a chegada de novos atores para responder às necessidades que são
demandadas no campo econômico, político e social.
A fim de compreendermos o processo de desenvolvimento brasileiro, faremos um
breve relato da nossa história, considerando Carvalho (2002) e a Situação Social Brasileira
(2007) publicada pelo IPEA. Nos anos de 1950 e 1960, o governo era o grande agente da
mudança. No período de 1964 a 1985, foi estabelecida a ditadura e tivemos a centralização e
distribuição do poder nas mãos dos militares e da burguesia industrial. Os programas de
desenvolvimento eram baseados em ajudas financeiras da União, e instituiu-se um sistema de
competências concorrentes entre União, Estados e Municípios, no campo dos serviços
públicos. Foram criados órgãos federais para definir e gerir as políticas de desenvolvimento e
atender às demandas das prefeituras e os governos locais tornaram-se meros gestores da
política central.
Nos anos de 1970, o desenvolvimento brasileiro apontou para a necessidade de
integração entre fatores econômicos e sociais. Em 1974 teve início a abertura política com a
redução das restrições à propaganda eleitoral. Paralelamente às medidas de abertura, houve, a
partir de 1974, a retomada e renovação de movimentos de oposição. Nos anos de 1980, o
ajuste econômico praticamente paralisou o desenvolvimento e o país viveu o processo de
fortalecimento das instituições (Situação Social Brasileira (2007:134). O país afastou-se da
trajetória de crescimento econômico agravando os problemas sociais, sobretudo em relação à
pobreza e desigualdade.
Após a ditadura militar o Brasil passou por um período de redemocratização,
havendo maior participação política da sociedade e, conseqüentemente, “avanços em direção
ao fortalecimento da sociedade civil”. A partir dos anos de 1980, o país viveu o processo de
fortalecimento das instituições e a retomada da economia, além disso surgiram os novos
movimentos sociais. Esses movimentos enfatizam mais as diferenças étnicas, culturais, de
gênero ou questões geracionais e ambientalistas do que as desigualdades de classe, tendo a
perspectiva das transformações culturais e políticas substantivas a partir da cotidianidade dos
atores envolvidos (Scherer-Warren, 1993, p. 17). O resultado das mobilizações foi a
incorporação por parte do Estado das demandas desses grupos.
Em 1988, foi promulgada a nova Constituição Federal do Brasil. A partir dela, uma
série de direitos sociais foram reconhecidos, permitindo a instauração de políticas públicas
que contemplassem as camadas mais pobres da população, por exemplo: a descentralização
dos gastos com saúde, educação, previdência e assistência social.
Na segunda metade do século XX, os movimentos sociais ganham força, vão se
alterando, sob a influência de novas e profundas modificações socioculturais e políticoeconômicas, interferem nos padrões da sociedade propondo alternativas de comportamentos
sexuais e políticos e de relação tanto com a natureza quanto entre culturas. Os movimentos
sociais, ao longo dos anos, sofreram transformações e de acordo com Gohn (2004:6), “vários
analistas diagnosticaram que eles tiveram reduzidos, nos primeiros cinco anos dos anos 1990,
parte do poder de pressão direta que haviam conquistado nos anos 1980”. Os movimentos que
permaneceram no cenário, ou que foram criados, tornaram-se mais qualificados, passaram a
ter infra-estruturas próprias e a utilizar mais recursos tecnológicos, como computadores e
internet.
Em resumo, de 1980 a 2003, houve um baixo dinamismo econômico no país, um
enfraquecimento da indústria de capital nacional, crescimento da taxa de desemprego e
ausência de projetos de desenvolvimento econômico. (SITUAÇÃO SOCIAL BRASILEIRA,
2007:134)
Os dados revelam que o Brasil vem passando por transformações e em anos
recentes, tem aberto oportunidades de crescimento no campo social e vivenciado um
3
desenvolvimento com crescimento econômico. De posse dos dados do relatório de
Desenvolvimento Humano (2007-2008), observamos que o Brasil ficou classificado entre os
países de Desenvolvimento Humano Elevado. O mesmo revela que o Brasil entra no grupo de
países classificados na categoria Alto Desenvolvimento Humano, ainda que continue distante
do patamar de outras nações em desenvolvimento, como Argentina, Chile, Uruguai, Costa
Rica, Cuba e México.
Aqui ressaltamos a contribuição de Amartya Sen (2010), para evolução do
pensamento sobre desenvolvimento que incorpora uma medida que leva em conta a questão
humana, e parte do pressuposto de que para aferir o desenvolvimento, devem ser consideradas
ao lado da dimensão econômica, as condições sociais e culturais que influenciam a qualidade
da vida humana. Estamos falando do Índice de Desenvolvimento Humano – IDH.
O IDH para países de desenvolvimento humano elevado está construído para
comparar as metas alcançadas pelos países no que diz respeito às dimensões mais
básicas de desenvolvimento humano. Assim, os indicadores utilizados
presentemente no IDH produzem diferenças, muito pequenas, entre os países do
topo do IDH e, portanto, o topo das classificações do IDH geralmente só reflete as
diferenças muito pequenas, nos indicadores subjacentes. Para estes países de
rendimento elevado, um índice alternativo – o índice de pobreza humana pode
refletir melhor a extensão da privação humana que ainda existe nas populações
destes países e ajudar a orientar o enfoque das políticas públicas. (RELATÓRIO,
2007-2008, p. 229).
De acordo com a Situação Social Brasileira (2007), o fenômeno da pobreza constitui
um dos principais problemas brasileiros a serem superados. Ele não resulta de um mero
acidente dos percursos econômicos e políticos escolhidos, mas da própria dinâmica da vida
em sociedade e vem se perpetuando, não obstante as profundas transformações passadas pelo
país. Em anos recentes, a parcela da população que vive em condições de pobreza extrema foi
favorecida pelo ambiente de expansão econômica, com melhora do mercado de trabalho e
ganhos reais no salário mínimo. Dados da Situação Social Brasileira demonstram:
•
•
Entre 2003 e 2007, observa-se que o crescimento da renda foi maior para os
mais pobres e menor para os mais ricos: a taxa de crescimento da renda
familiar per capita variou de 9% para os 10% mais pobres a 4% para os mais
ricos;
Número de pessoas pobres (em milhões) em 2006 e 2007 era de 53 e 50,6,
respectivamente. O número de pessoas extremamente pobres (em milhões)
em 2006 e 2007 era de 19,3 e 18,4, respectivamente;
Conforme observamos pelos dados da Situação Social Brasileira, a diferença de
renda entre ricos e pobres no Brasil vem diminuindo e as contribuições são dos programas de
transferência de renda mais focalizados, como Bolsa-Escola e Bolsa-Família atrelados, pois
referem-se aos alterações do salário mínimo, como previdência social e seguro-desemprego.
Apesar disso, a controvérsia entre crescimento econômico e desenvolvimento ainda
segue em debate. Na corrente do pensamento empírico, de acordo com Passador et al (2008),
os pressupostos do desenvolvimento estão ligados ao desenvolvimento econômico e
mudanças qualitativas no modo de vida das pessoas, instituições e estruturas produtivas, ou
seja, o crescimento econômico é necessário, mas não suficiente para gerar desenvolvimento.
Já na concepção de Putnam (1996), o desenvolvimento tem por base não o
crescimento econômico, nem as obras públicas, mas a lenta e gradual formação de capital
social. São as relações entre os atores sociais que caracterizam o capital social. Para
Marteleto e Silva (2004), capital social é definido como as normas, valores, instituições e
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relacionamentos compartilhados que permitem a cooperação dentro ou entre os diferentes
grupos sociais. Dessa forma, são dependentes da interação entre, pelo menos, dois indivíduos.
Foi nos anos de 1990 que o conceito tradicional de desenvolvimento deu lugar ao
conceito de desenvolvimento local, associado aos adjetivos integrado e sustentável. Nesse
período surgem também os registros de ação social oriundos de diferentes iniciativas. Essas
iniciativas resgatam a idéia de transformação ao conceito de desenvolvimento. Na perspectiva
de Haveri citado por Buarque (1995), o desenvolvimento local está associado a iniciativas
inovadoras e mobilizadoras.
O desenvolvimento local está associado, normalmente, a iniciativas inovadoras e
mobilizadoras da coletividade, articulando as potencialidades locais nas condições
dadas pelo contexto. Como diz Arto Haveri, “as comunidades procuram utilizar
suas características específicas e suas qualidades superiores e se especializar nos
campos em que têm uma vantagem comparativa com relação às outras regiões”
(BUARQUE, 1995:10 apud Haveri, 1996).
De acordo com Souza (2008), a preocupação com as questões do desenvolvimento
local surgem devido às contradições que se expressam na situação de pobreza de
determinados países, cidades, bairros, em relação a outros.
Partindo de outro referencial teórico, Passador et al (2008:35), desenvolvimento
local é a articulação de vários atores sociais, culturais, políticos, econômicos, públicos ou
privados, que juntos, trabalham e orientam ações em longo prazo. Para o autor “o
desenvolvimento local deve vir da base da sociedade. As decisões que afetarão a vida de toda
a comunidade não devem ser originadas nos meios restritos dos governantes ou elites
econômicas, mas, sim, oriundas da sociedade civil”.
De acordo com Dowbor (2007), não é viável o governo federal, estadual ou
municipal ou grandes corporações conhecer e resolver todos os problemas de tantos lugares
diferentes cabe à comunidade as iniciativas de desenvolvimento local, e as pessoas que ali
vivem é que realmente sabem o que necessitam.
Na perspectiva de Fernandes e Sampaio (2006), por meio do desenvolvimento
endógeno determinada comunidade adquire domínio sobre seu desenvolvimento e este
estimula a articulação dos mais diversos segmentos da sociedade local para descobrir as
soluções dos principais problemas que são inerentes à comunidade, preservando a identidade
local. Desenvolvimento endógeno seria aquele balizado por iniciativas, necessidades e
recursos locais.
Fernandes e Sampaio ainda ressaltam a importância de estimular as comunidades
locais de modo que elas possam desenvolver as instâncias de decisão, tais como fóruns ou
conselhos comunitários, incrementar atividades de geração de trabalho e renda, e contribuir
no manejo dos recursos naturais. No Brasil, a participação foi ganhando importância no final
da década de 1970, quando os movimentos populares adquiriram caráter político e iniciaram a
luta em busca da redemocratização, fazendo surgir novas formas de organização.
O resultado dessas mobilizações foi a incorporação por parte do Estado das
demandas desses grupos. A garantia para essa inclusão ocorreu a partir da Constituição de
1988 que fez nascer o encontro de diversos representantes desses grupos em fóruns, plenárias
e encontros temáticos. Esses encontros reuniam representantes com uma aposta comum para a
ampliação de espaço de participação e para uma atuação conjunta entre Estado e sociedade
civil (DAGNINO, 2002).
2.2. O Estatuto da Criança e do Adolescente e a Política Pública de Atendimento dos
Direitos da Criança e Adolescente
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A crise econômica, política e social vivenciada pelo Brasil na década de 1980 e 1990
e citada anteriormente, expôs as crianças e adolescentes a situações de risco e múltiplas
formas de violência e exploração, dentre as quais se destacam os trabalhos infantis, a
prostituição e os maus tratos, e, culminaram em uma intensa mobilização popular, resultando
na aprovação pelo Congresso Nacional e na sanção pelo Presidente da República do ECA, Lei
nº 8069 de 13 de julho de 1990 contendo os princípios que colocam a criança e o adolescente
como prioridade absoluta para a família, a sociedade e o Estado.
O ECA, em seu artigo 86, explicita a política de atendimento dos direitos da criança
e do adolescente que será feita por meio de um conjunto articulado de ações governamentais e
não-governamentais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
A partir do ECA, o Sistema de Garantia de Direitos da Criança e do Adolescente
passou a ser realizado por meio de uma política de atendimento que consiste em um conjunto
de ações de políticas sociais básicas, programas de assistência social e programas de proteção
especial e jurídica de crianças e adolescentes, organizados em três eixos constitutivos:
promoção, controle social e defesa de direitos. O eixo do controle social trata da participação
da sociedade na formulação e acompanhamento das políticas voltadas para a criança e
adolescente, por meio da ação de organizações da sociedade civil ou por meio dos CMDCAs
(PESQUISA CONHECENDO A REALIDADE, 2007:9).
É nesse espaço que as organizações ganham a cena política, passando a construir
uma alternativa de atendimento às crianças e aos adolescentes. As crianças e adolescentes têm
o direito de viver em ambientes mais saudáveis, com vínculos mais estáveis, e cabe a todos a
responsabilidade de promover a qualidade de vida para essa população com garantia de
direitos humanos. A complexidade do contexto diz respeito às carências sociais básicas que
exigem atuações das organizações e, ao mesmo tempo, investimentos públicos em programas
sociais alinhados com o diagnóstico do município, pois, a incapacidade de satisfazer essas
necessidades afasta as pessoas de vários benefícios e as coloca na dependência do Estado para
conseguir sobreviver.
Nesta abordagem, o atuar de uma organização seria uma alternativa à melhoria na
qualidade dos serviços públicos, garantindo a implementação adequada das políticas públicas
e do desenvolvimento local.
A implantação integrada das diversas políticas sociais não depende apenas da
vontade política de quem tem o poder ou os recursos disponíveis, pois cada política
setorial tem seus interesses e práticas. Assim, realizar um projeto articulado das
políticas sociais demanda a mudança de práticas, padrões, valores, enfim, da cultura
organizacional das instituições públicas gestoras das políticas sociais; ou ainda a
incorporação de organizações autônomas privadas voltadas para os interesses
coletivos capazes de dar maior eficácia à gestão das políticas sociais. (NOGUEIRA,
Arnaldo, et al, 2006)
Segundo estimativas realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas
(IBGE), em 2007, temos uma série de razões para que se observe a situação social da
juventude em situações de risco e múltiplas formas de violência e exploração entre elas, a
dificuldade de se garantir a inserção produtiva e cidadã. Essas questões são vividas de forma
diversificada, variando de acordo com a origem social, os níveis de renda, o sexo, a raça, as
disparidades socioeconômicas entre campo e cidade e regiões do país.
Focaremos nosso estudo na atuação das organizações representativas da sociedade
civil que recebem recursos do FIA e que são geridos pelos CMDCAs. A inscrição da
organização nesses Conselhos obedece a critérios pré-estabelecidos e asseguram o
cumprimento dos direitos fundamentais do ECA. Segundo regras do ECA, as organizações só
podem funcionar depois de registradas nos CMDCAs, obedecendo às condições como
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instalações físicas, plano de trabalho, constituição jurídica e idoneidade dos membros e
registros de seus programas.
Os CMDCAs liberam os recursos para as organizações através de chamamento
público, em que as organizações apresentam seus projetos sociais que devem estar de acordo
com o Plano de Promoção, Proteção e Defesa do Direito da Criança e do Adolescente. Os
projetos são apresentados em plenária pública constituída por representantes da sociedade
civil e estados. Nota-se que cada organização busca constituir o seu próprio sistema de
avaliação e controle para poder fazer seu atendimento a crianças e adolescentes, obedecendo
aos critérios estabelecidos pelos Conselhos aos quais essas organizações são filiadas, fazendo
nas épocas oportunas as prestações de contas de acordo com o plano de trabalho e cronograma
de desembolso apresentado e aprovado pelo Conselho.
As entidades governamentais e não governamentais deverão proceder à inscrição de
seus programas, especificando os regimes de atendimento, na forma definida neste
artigo, no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, o qual
manterá registro das inscrições e de suas alterações, do que fará comunicação ao
Conselho Tutelar e à autoridade judiciária. (parágrafo incluído pela Lei nº
12.010, de 29 de julho de 2009). (ESTATUTO DA CRIANÇA E DO
ADOLESCENTE, artigo 90, parágrafo 1º:1990)
De acordo com a Pesquisa Conhecendo a Realidade (2007), em todo o Brasil 11.938
organizações não-governamentais estão registradas pelos CMDCAs. Os dados agrupados por
região mostram que no Sudeste o registro de organizações é considerado bastante abrangente
por 42% dos Conselhos pesquisados.
2.3. Considerações Metodológicas do Estudo
Os dados apresentados no presente artigo são um extrato dos principais resultados da
“Pesquisa com Organizações” e análise documental que incluiu materiais escritos, relatório de
aplicação de recursos produzidos por essas organizações e disponibilizados ao autor. Os
relatórios contêm informações sobre o montante recebido do Conselho por meio da conta
FIA, a descrição do uso do recurso, nome do programa social, quantidade de crianças
atendidas, foto de antes e depois da aplicação do recurso.
Esta pesquisa trata-se de uma pesquisa descritiva, pois tem como objetivo a
descrição das características da atuação das organizações que recebem recursos do FIA para
aplicar em projetos sociais voltados para o atendimento de crianças e adolescentes. A
metodologia adotada baseou-se em um primeiro momento, em um levantamento bibliográfico
das questões que envolvem a temática sobre desenvolvimento, Estado e Estatuto da Criança e
do Adolescente, estimulando o desenvolvimento local, subsidiando uma análise do atuar das
organizações que recebem dinheiro do FIA. Em um segundo momento, o trabalho foi
concentrado na Análise Documental que incluiu
A pesquisa documental justifica-se pela necessidade dos autores de demonstrarem o
atuar comunitário de organizações que lidam com crianças e adolescentes conforme os
princípios estabelecidos pelo artigo 90 do ECA, chamando a atenção para a aplicabilidade do
uso do recurso do FIA que destina-se a garantir o financiamento de políticas públicas de
atendimento, programas e ações de atendimento de crianças e adolescentes, a partir da
comparação de informações contidas em relatório de aplicação do recurso apresentado, por
essas organizações, a uma Empresa considerada referência no Brasil e no mundo em
sustentabilidade, aqui denominada de empresa “X”. A amostra foi construída a partir de
relatórios de 147 organizações filiadas em 87 Conselhos, sendo 85 (oitenta e cinco) do Estado
de Minas Gerais, 1 (um) de Goiás e 1 (um) de São Paulo.
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O porte dos municípios foi identificado a partir de dados da população infantojuvenil, sendo: pequenos, municípios com menos de 6 mil pessoas com 17 anos de idade ou
menos; médios, municípios com 6001 a 20.000 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos; e
grandes, municípios com pessoas com mais de 20.001 habitantes. Para complementar,
analisou-se organizações localizadas em municípios segundo os indicadores: Índice de
Desenvolvimento Humano – IDH, 2000, igual a 0,653; Índice de Exclusão Social – IES igual
a 0,60; e Índice de Desenvolvimento Infantil – IDI, 2004 igual a 0,70. Em um terceiro
momento elaboramos uma análise crítica, e apontamos oportunidades para o desenvolvimento
local a partir do ECA.
2.4. O Atuar das Organizações: Exemplo de Democracia Participativa a partir do
Conceito de Gestão Social
Para Tenório (1998:18), “na relação Sociedade-Estado a gestão social se efetiva
quando os governos institucionalizam modos de elaboração de políticas públicas que não se
refiram ao cidadão como “alvo”, “meta”, “cliente” de suas ações ou, quando muito,
avaliadores de resultados”. Ainda segundo Tenório, “a Gestão social está ligada a um
gerenciamento mais participativo, dialógico, no qual o processo decisório é exercido por meio
de diferentes sujeitos sociais”. É esse conceito que embasa a análise da ação das organizações
que exercem a Democracia Participativa em CMDCAs e praticam a Gestão Social.
No Brasil, as organizações também viveram um processo de institucionalização, do
qual dependeu sua finalidade e as relações que estabeleceram com o Estado. Nessa
abordagem é que se deve entender a Lei 9.790, de 23/3/1999, por meio da qual o Estado
qualifica pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos como organizações da
sociedade civil de interesse público, definindo os termos em que deve ocorrer a parceria
dessas organizações com o Estado, na realização de ações sociais de sua competência.
O cenário das associações e das fundações privadas sem fins lucrativos é de 275.895
entidades conforme aponta o levantamento realizado pelo IBGE em parceira com o Grupo de
Instituto e Fundações Empresarias – Gife, a Associação Brasileira de Organizações Não
governamentais – ABONG e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. A pesquisa
aponta um crescimento de 16% no numero de entidades que se dedicam à causa da criança e
do adolescente, sendo que ¼ delas foram criadas a partir de 1990. (CENSO GIFE 2007/2008)
Para este estudo escolhemos as organizações que recebem recursos de CMDCAs
parceiros de uma Empresa considerada referência no Brasil e no mundo em sustentabilidade.
Nos anos de 2006, 2007 e 2008 a Empresa e empregados repassaram aos Conselhos o
montante de R$ 1.780.395,00, R$ 2.365.141,58 e R$ 2.868.757,58, respectivamente e com
isto, foram beneficiadas 12.513, 15.485 e 25.917 crianças, respectivamente.
GRÁFICO 1 – Localização Geográfica dos Municípios onde ficam as Organizações
Fonte: Elaborado pelo autor
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As organizações estão localizadas em municípios com população variando de 3.800
a 2.200.000 habitantes; 41 organizações, 28% do total, estão localizadas em municípios com
número menor de 20.000 habitantes. Pelo gráfico 2 apresentamos a distribuição das
organizações segundo a população do município.
GRÁFICO 2 – Nº de organizações por classe de tamanho do município
Fonte: Elaborado pelo autor com referência em dados do IBGE -2000
Ainda cabe relatar que das 147 organizações estudadas, 21 estão situadas em
municípios abaixo dos parâmetros considerados ideais para o desenvolvimento segundo os
indicadores de Índice de Desenvolvimento Humano – IDH, 2000, igual a 0,653; Índice de
Exclusão Social – IES igual a 0,60; e Índice de Desenvolvimento Infantil – IDI, 2004 igual a
0,70 e classe de tamanho da população de 01 a 17anos.
Considerando o porte do município a partir de dados da população infanto juvenil,
sendo: pequenos, municípios com menos de 6 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos;
médios, municípios com 6001 a 20.000 mil pessoas com 17 anos de idade ou menos; e
grandes, municípios com pessoas com mais de 20.001 habitantes, 31 organizações, 21%,
estão localizadas em municípios de pequeno porte; 47 organizações, 32%, estão em
municípios de médio porte e 69 organizações, 47%, estão em municípios de grande porte.
21%
Pequeno
Médio
Grande
47%
32%
GRÁFICO 3 – Número de Organizações de acordo com o porte do município
Fonte: Elaborado pelo autor
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O gráfico 4 mostra que a grande maioria das organizações recebem os recursos dos
Conselhos de Direitos da Criança para aplicação em políticas de proteção à criança e ao
adolescente em um prazo médio de até 90 dias, 96 organizações. A informação “Outro prazo”
quando indicado pelo Conselho está relacionado à aprovação do plano de trabalho,
deliberação da plenária, trâmite dos documentos e apresentação de certidões por parte das
organizações.
Prazo médio de recebimento do recurso
Prazo médio de 90 dias
Prazo médio de 60 dias
Prazo médio de 30 dias
Prazo médio de 180 dias
Outro prazo
0
10
20
30
40
50
Nº de organizações
GRÁFICO 4 – Prazo médio de recebimento do recurso
Fonte: Elaborado pelo autor
Ao verificarmos a aplicação do recurso constatamos que a grande maioria das
organizações, 69 ao todo, 46,9%, aplica o dinheiro em construção, reforma ou ampliação da
sede. Em seguida, ficam as organizações que aplicam na aquisição de materiais didáticos, 22,
perfazendo um total de 15%; logo em seguida vêm as organizações que fazem o uso em
práticas de atividades sócio-educacionais, que são 18, e equivalem a 12,2%. As demais
organizações, 38, aplicam em aquisições diversificadas conforme mostra o quadro 1.
Construção/Reforma/Ampliação
46,9%
Aquisição de material didático
15,0%
Prática de atividades socioeducacionais
12,2%
Aquisição de equipamentos
4,1%
Aquisição de equipamentos de informática
4,1%
Aquisição de mobiliário
2,7%
Aquisição de equipamentos musicais
2,0%
Aquisição de brinquedoteca
2,0%
Aquisição de Material de construção
1,4%
Aquisição de terreno
1,4%
Aquisição de veículos
1,4%
Não recebeu o recurso do Conselho
1,4%
Reforma da instalação elétrica
1,4%
Aquisição de mamadeiras
0,7%
Aquisição de maquinário
0,7%
Aquisição de uniformes
0,7%
Aquisição do consultório odontológico
0,7%
Reintegração social e familiar
0,7%
Construção/Reforma/Ampliação e aquisição de veículo
0,7%
QUADRO 1 – Como as organizações aplicam os recursos recebidos do FIA – Fundo da Infância e da
Adolescência
Fonte: Elaborado pelo autor
Observando a linha de atuação, aplicação do recurso e organizações situadas em
municípios com menos de 20.000 habitantes, 41 no todo, atuam como apoio aos portadores de
necessidades especiais e aplicam o dinheiro em construção, reforma ou ampliação da sede,
conforme tabela 1. Outro fato interessante é que várias dessas organizações atuam no eixo da
educação.
10
TABELA 1 - Áreas de atuação das organizações localizadas em municípios com menos de 20.000 habitantes
Aplicação do recurso
Nº de
Linhas de atuação
Organizações
Apoio a portadores de necessidades especiais
Construção/Reforma/Ampliação
14
Apoio a portadores de necessidades especiais
Aquisição de material didático
6
Apoio a portadores de necessidades especiais
Prática de atividades socioeducacionais
1
Apoio a portadores de necessidades especiais
Reintegração social e familiar
1
Educação
Aquisição de material didático
2
Educação
Aquisição de equipamentos musicais
2
Educação
Aquisição de equipamentos
1
Educação
Aquisição de Material de construção
1
Educação
Prática de atividades socioeducacionais
1
Educação
Aquisição de equipamentos de informática
1
Capacitação para o trabalho/ Geração de renda
Construção/Reforma/Ampliação
1
Capacitação para o trabalho/ Geração de renda
Prática de atividades socioeducacionais
1
Capacitação para o trabalho/ Geração de renda
Construção/Reforma/Ampliação
1
Inclusão
Prática de atividades socioeducacionais
1
Fonte: Elaborado pelo autor
3.5. Análise Crítica: portas de oportunidades para o desenvolvimento local
É dever do município estruturar órgãos e alocar recursos financeiros suficientes à
deliberação e execução de políticas públicas destinadas a crianças e adolescentes. Nesse
contexto, o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e o Fundo da
Infância e da Adolescência constituem eixos fundamentais cuja coexistência e bom
funcionamento torna-se imprescindíveis para a concretização da rede municipal de
atendimento.
Como já citado, são os Conselhos que fixam os critérios para a aplicação do recurso
advindo dos Fundos da Infância e da Adolescência - FIA. Pelo quadro 2, após pesquisa, por
meio de questionário, aos 88 Conselhos, aos quais essas organizações são filiadas, sugere que
os critérios qualitativos empregados para a liberação dos recursos são claros e existentes.
Percebe-se que 86,1% disseram que fazem a liberação para entidades cadastradas ou
conhecidas, e que 26,6% priorizam as áreas temáticas ou faixas etárias. Além disso, um
percentual razoável de Conselhos (10,1%) sente a necessidade de empregar os recursos do
fundo para atendimento à necessidade interna.
Os critérios são claros e existentes
Entidades cadastradas ou conhecidas
Priorizam as áreas temáticas ou faixas etárias
A liberação de recursos é para atendimento à necessidade interna dos Conselhos (infra-estrutura,
capacitação, remuneração dos conselheiros)
Avaliação de projetos sociais
Apresentação do plano de trabalho
Chamamento público
QUADRO 2 - Critérios para a liberação dos recursos do Fundo da Infância e da Adolescência
Fonte: Elaborado pelo autor
96,2%
86,1%
26,6%
10,1%
3,9%
1,3%
1,3%
Após conhecer a realidade das organizações selecionadas observamos que as 147
organizações atuam em diversas áreas, sendo que apoio a portadores de necessidades
especiais aparece em 38% das respostas, o que contribui para a inclusão social. Entre as outras
áreas de atuação foram relacionadas: educação, capacitação para o trabalho/geração de renda,
inclusão social, abrigos e casa lar.
11
TABELA 2 - Áreas de atuação das organizações
Nº de Organizações
Linhas de atuação
Apoio a portadores de necessidades
especiais
56
Educação
47
Capacitação para o trabalho/
Geração de renda
17
Inclusão social
14
Abrigos
9
Casa Lar
4
Fonte: Elaborado pelo autor
%
38,0
31,9
11,5
9,5
6,1
2,7
Observa-se pelos dados expostos, que os recursos alocados no FIA destina-se: à
proteção e defesa dos direitos de crianças e adolescentes em situação de risco ou
vulnerabilidade; à proteção contra violência (maus-tratos, abuso, exploração sexual e/ou
moral); a projetos de combate ao trabalho infantil; à profissionalização de adolescentes; além
de orientação, apoio sócio-familiar e medidas sócio-educativas. As organizações aqui
estudadas demonstraram que usam o recurso na sua grande maioria, 46,1%, quadro 1, para a
construção, reforma ou ampliação da sede da organização.
Devemos, então, nos perguntar até que ponto essas organizações exercem o seu
papel de propiciar às crianças e aos adolescentes o direito de viver em ambientes mais
saudáveis, com vínculos mais estáveis, promover a qualidade de vida e garantia de direitos
humanos, fazendo uso do recurso em construções, reforma ou ampliação de sede.
O ECA, em seu artigo 86, explicita a política de atendimento dos direitos da criança
e do adolescente que será feita por meio de um conjunto articulado de ações governamentais e
não-governamentais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Quanto a
critérios adotados para liberação dos recursos do fundo parece que os Conselhos carecem de
uma melhor estruturação e capacidade de planejamento, pois 86,1% dos CMDCAs afirmam
que liberam o recurso para organizações conhecidas ou cadastradas (QUADRO 2). Esse fato
também é relatado na Pesquisa Conhecendo a Realidade (2007), que aponta os CMDCAs com
pouco conhecimento e fraco controle sobre as organizações de atendimento. A pesquisa
também aponta como a maior dificuldade das organizações a falta de conhecimento por parte
das organizações sobre o ECA.
A expectativa da atuação em torno das organizações estudadas não é a de
determinar, por si só, e em curto prazo, impactos mensuráveis em resultados quantificáveis,
mas registrar os avanços, colocando-se a serviço de crianças e adolescentes para tornar em
políticas públicas os seus movimentos no sentido do desenvolvimento local e promoção da
cidadania. Em recente pesquisa realizada no ano de 2008 pela empresa Prattein, Consultoria
em Educação e Desenvolvimento Social, envolvendo 24 grandes empresas que destinam
recursos para o FIA foi constatado: entidades locais têm dificuldade para formular bons
projetos e alcançar objetivos; faltam informações sobre os recursos investidos pelo FIA e a
forma de sua aplicação pelas entidades. Isso indica que o FIA não tem sido utilizado com o seu
potencial pleno, sendo o motivo em grande parte, pelo desconhecimento das possibilidades de
aplicabilidade do recurso por parte dos CMDCAs.
3. Considerações Finais
A dimensão humana do desenvolvimento é fundamental para conduzir a uma
transformação social e permitir a inclusão assim como o desenvolvimento local deve ser
enxergado como sinônimo de intervenções do tipo parcerias, com objetivos ao mesmo tempo
sociais e econômicos. Os relatos apresentados são um exemplo de sucesso de parceria entre o
público e o privado e demonstram que a educação é uma preocupação, estando presente em
12
vários projetos (TABELA 1), conduzindo à construção da cidadania e divulgando os direitos e
deveres do cidadão. A relação entre o público, o privado e organizações deve ser uma relação
que busque uma saída a partir da maneira de ver e lidar com a realidade complexa do Estado.
Certamente, a gestão social nas organizações depende de vários fatores, dentre os
quais se destacam questões relacionadas às condições econômicas e sociais, aos interesses
pelas causas coletivas, à saúde, à educação. Para essas organizações registradas nos CMDCAs
recomendamos participar das plenárias públicas dos Conselhos, entender a metodologia de
elaboração de projetos sociais, apresentar os projetos sociais de acordo com o Plano
Municipal de Promoção, Proteção e Defesa do Direito da Criança e do Adolescente quando
existente no município, observar os princípios do ECA, e ainda avaliar suas ações na ótica da
efetividade dos serviços oferecidos e dos valores sociais que a prestação desses serviços
permitem reproduzir.
O dado recolhido da realidade sobre a aplicação dos recursos em infra-estrutura
permite uma consideração quanto à necessidade de um planejamento sistemático e de um
diagnóstico das necessidades do público-alvo objeto central de atuação dessas organizações.
Se por um lado releva-se a escassez de recursos públicos nos municípios em que essas
organizações se localizam, por outro chama atenção para a necessidade de uma sistemática de
trabalho planejada que permita relacionar as finalidades da aplicação com os meios
necessários para a realização dessas finalidades.
A parceria do Estado com a sociedade civil e organizações na gestão social das
políticas sociais básicas (Educação, Saúde, Assistência), conduz a novas formas de gerenciar a
política social, e permite oportunidades de alianças que dão bons resultados e que podem
constituir uma das formas de convergir recursos e esforços do governo para atender às
demandas sociais existentes.
Ressaltamos que o dinheiro repassado por Empresas aos CMDCAs por meio do FIA
com destino aos projetos dessas organizações é advindo de políticas de incentivos fiscais em
que a empresa e empregados destinam um por cento e seis por cento, respectivamente, do
Imposto de Renda devido. Essa prática de destinação de recursos é incentivada pela cidadania
empresarial e abre portas para ampliar os espaços de participação do cidadão em projetos
sociais e políticas públicas, gerando um ganho intangível, que é o de fazer o bem.
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