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JURISPRUDÊNCIA COMENTADA:
O PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO E A DECADÊNCIA
Gina Copola ∗
(fevereiro de 2.014)
1. Introdução ao tema:
Conforme é cediço em direito a Administração Pública tem
o poder-dever de rever seus próprios atos, anulando-os quando ilegais, em
observância ao princípio da legalidade, ou, ainda, revogando-os quando se revelam
inconvenientes ou inoportunos, visando sempre o interesse público, tudo isso
conforme o célebre princípio da autotutela previsto na assaz de vezes suscitada Súmula
nº 473, do e. Supremo Tribunal Federal.
Reza a indigitada Súm. nº 473, do e. STF:
“Súmula 473: A Administração pode anular seus
próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial”.
∗
Advogada militante em Direito Administrativo. Pós-graduada em Direito Administrativo pela FMU.
Professora de Direito Administrativo na FMU. Autora dos livros Elementos de Direito Ambiental, Rio de Janeiro:
Temas e Idéias, 2.003; Desestatização e terceirização, São Paulo: NDJ – Nova Dimensão Jurídica, 2.006; A lei dos
crimes ambientais comentada artigo por artigo, Minas Gerais: Editora Fórum, 2.008, e 2ª edição em 2.012, e A
improbidade administrativa no Direito Brasileiro, Minas Gerais: Editora Fórum, 2.011, e, ainda, autora de diversos
artigos sobre temas de direito administrativo e ambiental, todos publicados em periódicos especializados.
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Observa-se a toda evidência e desde já que a própria
Súmula nº 473, do e. STF, determina que devem ser respeitados os direitos
adquiridos.
A Súmula nº 346, também do e. STF, a seu turno, reza que:
“Súmula 346: A Administração Pública pode
declarar a nulidade dos seus próprios atos”.
Diante de tais premissas ditadas pelas Súmulas da excelsa
Suprema Corte brasileira, indaga-se: a Administração pode a qualquer tempo anular
seus atos sob o pretexto de que são eivados de ilegalidade, ou revogá-los quando bem
entender e mesmo após passados longos anos de sua edição?
É exatamente essa resposta que aqui buscamos.
2. Da ementa do venerando acórdão:
A 5ª Câmara de Direito Público do e. Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo, em recentíssima sessão realizada no dia 10 de fevereiro de 2.014,
proferiu venerando acórdão nos autos da Apelação nº 0016441-52.2012.8.26.0223Guarujá, tendo como relator o eminente Desembargador FERMINO MAGNANI,
com o voto nº 13.738, com o v. acórdão registrado com o nº 2014.0000069897, e
ementado nos seguintes termos:
“PREVIDENCIÁRIO
–
Mandado
de
segurança – Impetração para o fim de afastar a suspensão do pagamento de pensão
por morte – Interrupção do pagamento fundada na ilegalidade de sua concessão, em
1988 – Anulação do ato administrativo, nos termos das Súmulas nº 473 e 346,
do STF – Óbito do instituidor do benefício ocorrido em 1992 – Transcurso de
mais de vinte anos – Situação consolidada – Boa-fé da beneficiária – Prevalência
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da segurança jurídica e confiança legítima – Entendimento doutrinário consolidado
a partir do célebre caso da “viúva de Berlim” – Sentença reformada para o fim de
conceder a ordem, determinando a continuidade do pagamento da pensão percebida
– Apelação provida.”
3. Dos comentários ao venerando acórdão:
Conforme acima dito, a Administração Pública pode anular
seus atos quando eivados de ilegalidade, e pode também revogar seus próprios atos
que se tornem inconvenientes ou inoportunos, conforme se depreende das Súmulas
nº 346, e nº 473, ambas do e. Supremo Tribunal Federal.
E a citada Súmula nº 473, do e. STF, reza também que
devem ser respeitados os direitos adquiridos. E este é o limite imposto ao poder-dever
da Administração corrigir seus próprios atos.
O direito adquirido, de forma singela, é aquele que integra o
patrimônio do titular, gerando efeitos jurídicos.
Maria Helena Diniz1, com absoluta propriedade, ensina que:
“O direito adquirido (erworbenes Recht) é o que
já se incorporou definitivamente ao patrimônio e à personalidade de
seu titular, de modo que nem lei nem fato posterior possa alterar tal
situação jurídica, pois há direito concreto, ou seja, direito subjetivo e não
direito potencial ou abstrato. (...)
Segundo Gabba, direito adquirido seria todo
o direito que é conseqüência de um fato idôneo para gerá-lo em razão
da lei vigorante ao tempo em que tal fato teve lugar, muito embora a
1
DINIZ, Maria Helena, Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro Interpretada, 3ª ed. Saraiva, SP, 1.997, p. 184/5.
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ocasião em que ele possa vir atuar ou a valer ainda não se tenha
apresentado antes da entrada em vigor de uma nova norma relativa ao
mesmo assunto e que, nos termos da lei nova sob o império da qual o
fato aconteceu, tenha ele (o direito originado do fato acontecido)
entrado, imediatamente, a fazer parte do patrimônio de quem o
adquiriu”. (com grifos originais).
Trata-se, de tal sorte, de atendimento à regra da segurança
jurídica, uma vez que as situações consolidadas não podem ser atingidas – ou feridas de
morte – por atos unilaterais e praticados após longo decurso de tempo.
Nesse exato diapasão, consta do v. acórdão ora comentado:
“O reconhecimento de irregularidades é
matéria cognoscível ex officio, nos termos do que estabelece a Súmula
nº 473 do E. Supremo Tribunal Federal: A Administração pode anular
seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não
se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial”
Porém, o exercício dessa faculdade-dever
reclama dos administradores cautela e respeito aos interesses de todos
os sujeitos prejudicados com a anulação do ato, em especial pela
consolidação de situações pelo decurso do tempo.
A situação bem se amolda ao famigerado
caso da viúva de Berlim.
De fato, as ilegalidades consumadas pela
Administração não podem ser desfeitas ao seu alvedrio, e a qualquer
tempo, quando se tem em questão prejuízo àqueles que, de boa-fé,
5
acreditaram na higidez dos atos administrativos praticados (confiança
legítima). Neste passo, a segurança jurídica torna-se um verdadeiro
corretor, necessário à pacificação de conflitos, num verdadeiro
sopesamento dos valores (legalidade, segurança e confiança), numa
cedência recíproca, ínsita aos mandamentos de otimização. (....)
De igual modo, o ilustre Procurador Geral
de Justiça: No caso como já decorreram quase 25 anos desde a concessão da
aposentadoria, e mais de 20 desde a pensão (1992), parece-me que, em nome do
princípio da segurança jurídica, não se pode mais invalidar a aposentadoria do
marido da impetrante, e conseqüentemente a pensão por ele deixada (fls. 324).
Por meu voto, dou provimento à apelação,
para o fim de determinar o restabelecimento da pensão.” (grifos
originais).
É de império, portanto, e conforme se depreende da leitura
do julgado, sejam sopesados os fundamentais princípios da legalidade e da segurança
jurídica, prevalecendo, a nosso ver, o segundo.
Nesse mesmo sentido – confronto entre os princípios da
legalidade estrita e da segurança jurídica – , já decidira outrora o e. Tribunal de Justiça
do Estado de São Paulo, em Apelação nº 636.047-5/5-00-Peruíbe, rel. Des. IVAN
SARTORI, 13ª Câmara de Direito Público, julgado em 12/09/2007, cujo venerando
voto condutor cita jurisprudência do e. Supremo Tribunal Federal no seguinte
sentido:
“O Supremo Tribunal Federal, por seu
turno, já externou o mesmo entendimento, a exemplo do julgado que
segue:
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“....não ocorrendo a má-fé dos destinatários do ato
administrativo, ficaria a administração pública inibida de anulá-lo, assegurando,
assim, a estabilidade das relações jurídicas, com base no princípio da segurança
jurídica. Para essas situações, o art. 54, da Lei nº 9.784/99 deu a medida do
que seria prazo razoável para influir no juízo de precedência do princípio ad
segurança jurídica sobre o da legalidade, no cotejo ou no “balancing test” entre esses
dois princípios, em face da prolongada inação da Administração Pública (no que
diz com o exercício de seu poder de autotutela. Nesse mesmo sentido, aliás,
alinharam-se, além do precedente citado pelo autor MS nº 22357 (Pleno, Rel.
Min. Gilmar Mendes, DJ de 05/11/04), também o MS nº 24268 (Pleno, Rel.
Min. Ellen Gracie, rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, dj de 17/09/2004, e
a Pet nº 2900 (rel. Min. Gilmar Mendes, DJ de 01/08/2003)” (MS 25963
MC/DF, rel. Min. Cezar Peluso, julg. 04;05.07, pub. 11.05.07, p. 128).”
E o v. acórdão cita, ainda, jurisprudência proferida pelo e.
Superior Tribunal de Justiça exatamente no mesmo sentido aqui invocado.
Tem-se, de tal sorte, que em um Estado Democrático de Direito2
quando se verifica o confronto entre a legalidade estrita e a segurança jurídica deve
prevalecer a segurança jurídica, ou a estabilidade jurídica, preservando-se, com isso,
situações jurídicas consolidadas e consumadas.
Ainda no mesmo sentido, é o r. acórdão proferido pelo e.
TJSP, na Apelação nº 994.08.168210-5, 6ª Câmara de Direito Público, rel. Des. JOSÉ
HABICE, julgado em 29/3/2010, com a seguinte ementa:
“PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA –
Revogação do pagamento do adicional de função - Recebimento de
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Os pilares do Estado Democrático de Direito, conforme é cediço, são a Supremacia da
Constituição, a separação dos Poderes, a garantia aos direitos individuais (dentre eles o direito
adquirido), e a participação popular (direta ou indireta).
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julho de 1989 a outubro de 2007 - Impossibilidade - Reconhecimento
da prescrição administrativa - Ação julgada improcedente - Recurso
provido.”
São excertos do v. acórdão:
“Contudo, a boa doutrina orienta no
sentido de que esse poder-dever da Administração, mesmo ausente
norma expressa, é limitado pela prescrição em atenção ao princípio da
segurança jurídica e estabilidade das relações jurídicas, pois se as ações
judiciais possuem prazo prescricional, não se justifica que a autotutela
exercida pela Administração quanto à invalidação de atos ilegais seja
perene e ilimitada no tempo.
É nesse sentido, a propósito, o magistério
de Hely Lopes Meírelles, para quem "a prescrição administrativa e a judicial
impedem a anulação do ato no âmbito da Administração ou pelo Poder Judiciário.
E justifica-se essa conduta porque o interesse da estabilidade das relações jurídicas
entre o administrado e a Administração é também interesse público, tão relevante
quanto os demais. Diante disto, impõe-se a estabilização dos atos que superem os
prazos admitidos para sua impugnação, qualquer que seja o vício que se lhes
atribua. Quando se diz que atos nulos podem ser invalidados a qualquer tempo,
pressupõe-se, obviamente, que tal anulação se opere enquanto não prescritas as vias
impugnativas internas e externas, pois, se os atos se tornaram inatacáveis pela
Administração e pelo Judiciário, não há como pronunciar-se sua nulidade"
("Direito Administrativo Brasileiro", Ed. Revista dos Tribunais, 16 ed.,
S. Paulo, 1991, pág. 184).
Não é outro o entendimento, sobre o tema,
defendido por Celso Antônio Bandeira de Mello ("Curso de Direito
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Administrativo", Ed. Malheiros, 4 ed., S. Paulo, 1993, págs. 236 e 241)
e Maria Sylvia Zanella Di Pietro ("Direito Administrativo", Ed. Atlas,
8a ed., S. Paulo, pág. 487).
Sendo assim, a prescrição é causa da
definitividade
do
ato
administrativo,
porquanto
impede
a
Administração de rever e invalidar o ato ilegal, pois como ensina o
saudoso Hely Lopes Meirelles "a prescrição administrativa opera a preclusão
da oportunidade de atuação do Poder Público sobre a matéria sujeita à sua
apreciação" (ob. cit., pág. 577).
E, não havendo prazo legal específico para a
hipótese, como no caso em apreço, aplica-se o prazo qüinqüenal,
como também preleciona Hely Lopes Meirelles, para quem "quando a
lei não fixa o prazo da prescrição administrativa, esta deve ocorrer em cinco anos, à
semelhança da prescrição das ações pessoais contra a Fazenda Pública (Dec.
20.910/32), das punições dos profissionais liberais (Lei 6.838/80) e para a
cobrança do crédito tributário (CTN, art. 174)" (ob. cit., pá g. 577).”
E, ainda na mesma esteira, traz-se a lume recentíssimo r.
acórdão também proferido pelo e. TJSP, nos autos da Apelação nº 000012115.2013.8.26.0053-São Paulo, rel. Des. LEONEL COSTA, 5ª Câmara de Direito
Público, julgada em 10/02/2014, com a seguinte ementa:
“PENSÃO POR MORTE – CASSAÇÃO –
DECADÊNCIA – Ação proposta pela SPPREV visando à cassação
de benefício previdenciário indevidamente concedido – Decadência
do direito à autotutela – Relativização do poder-dever de a
Administração rever a qualquer tempo seus atos quando eivados de
vícios que os tornam ilegais por força do disposto na Lei Federal nº
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9.784/99 (artigo 54, § 1º), em que a invalidação dos atos
administrativos se sujeita a prazo decadencial – Ofensa à segurança
jurídica e à própria moralidade administrativa – Precedentes desta
Corte e do STJ – Sentença de improcedência mantida. Remessa oficial
e recurso de apelação não providos.”
E o voto condutor cita relevantes e elucidativos precedentes
dos Tribunais Superiores sobre o tema.
Tem-se, portanto, e conforme consta do r. acórdão acima
transcrito, que o limite temporal ao poder de autotutela da Administração encontra-se
no art. 54, da Lei federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1.999, que decretou a decadência
qüinqüenal para a anulação de atos administrativos pela Administração Pública.
Vejamos o que reza o indigitado dispositivo legal:
“Art. 54. O direito da Administração de
anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para
os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais
contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do
primeiro pagamento.
§ 2º Considera-se exercício do direito de
anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe
impugnação à validade do ato.”
Sobre o art. 54, da Lei nº 9.784/99, o e. Superior Tribunal
de Justiça, nos autos da Mandado de Segurança nº 6.566/DF, julgado em 15/5/00,
decidira, de forma irrepreensível, que:
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“PROCESSUAL CIVIL – MANDADO
DE
SEGURANÇA
APOSENTADORIA
–
PORTUÁRIOS
EXCEPCIONAL
–
DO
ANISTIA
INSS
–
–
CANCELAMENTO DO BENEFÍCIO – DECADÊNCIA DO
DIREITO – LEI 9.784, DE 29.01.99, E SÚMULA 473 DO STF
“Após decorridos 5 (cinco) anos não pode mais a Administração Pública anular
ato administrativo gerador de efeitos no campo de interesses individuais,
por isso que se opera a decadência. Segurança concedida.” (com caixa
alta original, e grifos nossos).
No mesmo sentido, é o r. acórdão do e. STJ, em MS
9112/DF, rel. Ministra ELIANA CALMON, Corte Especial, julgado em 16/02/2005, e
publicado in DJ de 14/11/2005, p. 174, nos seguintes termos:
“Até o advento da Lei 9.784/99, a
Administração podia revogar a qualquer tempo os seus próprios atos,
quando eivados de vícios, na dicção das Súmulas 346 e 473/STF. A
Lei 9.784/99, ao disciplinar o processo administrativo, estabeleceu o
prazo de cinco anos para que pudesse a Administração revogar os seus
atos (art. 54).”
Ainda na mesma esteira, decidiu o e. STJ, em MS
15330/DF, rel. Ministro LUIZ FUX, Primeira Seção, julgado em 13/12/2010, DJE de
17/12/2010, assim ementado:
“ADMINISTRATIVO. MANDADO DE
SEGURANÇA. ANISTIADO POLÍTICO. PRESTAÇÃO MENSAL
PERMANENTE E CONTINUADA. REVISÃO DO ATO DE
CONCESSÃO. PODER DE AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA.
ART. 54, CAPUT, E § 2º, DA LEI Nº 9.784/99. DECADÊNCIA.
11
TRANSCURSO DE LAPSO TEMPORAL SUPERIOR AO
QUINQUENIO LEGAL.
1. O art. 54, da Lei 9.784/99, ao disciplinar
o processo administrativo, estabeleceu o prazo de cinco anos para que
pudesse a Administração revogar os seus atos.
2. A despeito de a Administração Pública
estar adstrita à observância do princípio da legalidade, por força do
art. 37, da Constituição Federal, deve o poder público observar outros
princípios, notadamente o da segurança jurídica, corolário do Estado
Democrático de Direito, previsto no art. 1º da Constituição Federal.
Precedente: MS 9112/DF, rel. Min. Eliana Calmon, Corte Especial,
DJ 14/11/2005).”
Lê-se, portanto, que o v. acórdão do e. STJ também decidiu
pela necessidade de se observar também o princípio da segurança jurídica, que é corolário
do Estado Democrático de Direito.
E no mesmo diapasão também já decidiu o e. Supremo
Tribunal Federal, em MS 25403/DF, rel. Ministro AYRES BRITTO, Tribunal Pleno,
julgado em 15/09/2010, com o seguinte excerto da ementa:
“A inércia da Corte de Contas, por mais de
cinco anos, a contar da pensão, consolidou afirmativamente a
expectativa da pensionista quanto ao recebimento de verba de caráter
alimentar. Esse aspecto temporal diz intimamente com: a) o princípio
da segurança jurídica, projeção objetiva do princípio da dignidade da
pessoa humana e elemento conceitual do Estado de Direito; b) a
lealdade, um dos conteúdos do princípio constitucional da moralidade
administrativa (caput do art. 37). São de se reconhecer, portanto,
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certas situações jurídicas subjetivas ante o Poder Público, mormente
quando a tais situações se formalizam por ato de qualquer das
instâncias administrativas desse Poder, como se dá com o ato formal
de aposentadoria.”
E, ainda, outra questão de relevância é a de o decurso do prazo
para invalidação administrativa implica na impossibilidade de invalidação judicial3.
Nesse exato sentido, já decidiu o e. Tribunal de Justiça do
Estado de São Paulo em recentíssimo r. acórdão proferido na Apelação nº 005955396.2012.8.26.0053, rel. Des. BARROS VIDAL, da 4ª Câmara de Direito Público, julgada
em 10/02/2014, com a seguinte ementa:
“Apelação – Pensão por morte – Pretensão
de invalidação judicial – Consumação da decadência relativamente à
invalidação do ato de concessão – Fato jurídico que priva a
Administração do direito – Impossibilidade de invalidação judicial –
Recurso improvido.”
E o venerando voto condutor cita relevantes precedentes
do e. TJSP sobre o tema, e, portanto, merece ser compulsado.
4. Breve conclusão:
A Administração Pública tem o poder-dever de anular seus
próprios atos quando ilegais ou revogá-los quando inconvenientes e inoportunos,
conforme reza a Súmula nº 473, do e. STF.
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Conforme é cediço em direito o e. Poder Judiciário pode somente anular atos ilegais, sendo certo
que a revogação de atos administrativos é faculdade da Administração, uma vez que ocorre por
critérios de conveniência e oportunidade, ou seja, conforme a discricionariedade administrativa.
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Ocorre, porém, que existe uma limitação temporal para que
a Administração exercite tal poder, que é o prazo decadencial de 5 (cinco) anos,
conforme reza o art. 54, da Lei federal nº 9.784/99.
Trata-se de atendimento ao princípio da segurança jurídica,
corolário do Estado Democrático de Direito, que deve prevalecer sobre a legalidade
estrita, tudo isso conforme tem decidido a jurisprudência pátria.
E mais: o decurso do prazo para invalidação administrativa
implica também na impossibilidade de invalidação judicial, também conforme têm
decidido nossos e. Tribunais.