Justiça Federal
Tribunal Regional Federal da 5ª Região
Desembargador Federal Sérgio Murilo Wanderley Queiroga (convocado)
APELAÇÃO CÍVEL nº 539092/SE
APTE
ADV/PROC
APTE
ADV/PROC
APDO
PARTE R
ADV/PROC
ASSIST
REPTE
ORIGEM
RELATOR
(2008.85.01.000283-5)
:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
CARMEN SILVA ALVES DOS SANTOS
GILBERTO VIEIRA LEITE NETO e outros
LUCIANO BISPO DE LIMA
GILBERTO VIEIRA LEITE NETO e outros
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
ROBERTO BISPO DE LIMA
SUSANA DE ARAGÃO NÓBREGA
FNDE - FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO
PROCURADORIA REGIONAL FEDERAL - 5ª REGIÃO
6ª VARA FEDERAL DE SERGIPE (COMPETENTE P/ EXECUçõES
PENAIS)
: DESEMBARGADOR
FEDERAL
SÉRGIO
MURILO
WANDERLEY
QUEIROGA (CONVOCADO) – SEGUNDA TURMA
E M E N T A
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGO 11, INCISOS I E II, DA LEI
8.429/92. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. RECURSOS PÚBLICOS
FEDERAIS REPASSADOS A MUNICÍPIO. POSSIBILIDADE DE FISCALIZAÇÃO
PELA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. SENTENÇA SATISFATORIAMENTE
MOTIVADA. ATO DE IMPROBIDADE SEM OCORRÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO.
OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRESENÇA DO
DOLO. NÃO CONFIGURADA HIPÓTESE DE DANOS MORAIS COLETIVOS. NOVA
DOSIMETRIA DAS SANÇÕES. LITISCONSÓRCIO UNITÁRIO. APLICABILIDADE
DO ARTIGO 509 DO CPC. REJEIÇÃO DAS PRELIMINARES. APELAÇÃO
PROVIDA EM PARTE.
1.
Apelações
interpostas
contra
sentença
que
julgou
parcialmente procedente ação civil pública por ato de
improbidade administrativa, restando por condenar os ora
apelantes, e também o acusado Roberto Bispo de Lima, pela
prática dos atos tipificados no artigo 11, incisos I e II, da
Lei 8.429/92, impondo-lhes as sanções previstas no artigo 12,
III, do referido diploma legal: a) suspensão dos direitos
políticos; b) pagamento de multa civil; c) proibição de
contratar com o Poder Público; d) perda da função pública; e)
indenização por danos morais coletivos.
2. Não procedência das prefaciais suscitadas. A questão, ao
menos em parte, foi objeto de debate no julgamento do
AGTR96650-SE.
3.
No
julgamento
da
ADI
2797/DF,
o
STF
declarou
a
inconstitucionalidade da Lei 10.628/2002, na parte em que esta
introduziu o § 2º no artigo 84 do Código de Processo Penal,
reconhecendo a competência do juízo de primeiro grau para
pdo
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APELAÇÃO CÍVEL nº 539092/SE
(2008.85.01.000283-5)
julgar ação civil por ato de improbidade administrativa, não
havendo falar, no caso, em foro por prerrogativa de função do
acusado prefeito municipal.
4. A inaplicabilidade da Lei 8.429/92 aos Ministros de Estado,
declarada pelo STF na Reclamação Constitucional 2.138/DF, não
se estende aos prefeitos e ex-prefeitos municipais, pois o
Decreto-Lei 201/1967 não obsta a aplicação da lei de
improbidade administrativa a esses agentes. Inexistência de bis
in idem, ante as naturezas distintas das medidas impostas por
tais diplomas legais.
5. Sentença recorrida que se encontra satisfatoriamente
motivada.
6. A Controladoria-Geral da União pode fiscalizar a aplicação
de verbas federais. Precedentes do STF.
7. Materialidade e autoria. Quanto ao procedimento licitatório
e à movimentação dos recursos repassados à edilidade, as
condutas
imputadas
constituem-se,
essencialmente,
em
irregularidades formais, sem motivo de comprometimento do
objetivo pretendido pela Administração na execução dos
programas federais.
8. Tendo em perspectiva a segunda acusação de prática de ato
ímprobo – consistente nos fatos de não ter havido a
identificação da origem dos recursos dos documentos que se
prestariam a comprovar as despesas efetuadas; movimentação
irregular de recursos mediante transferências para contas nãovinculadas aos programas federais em discussão; ter havido
saques mediante cheques nominais em favor da Prefeitura; ter
havido quebra do dever de transparência, real obstáculo à
eficiência dos mecanismos de controle inerente aos atos
públicos; e demonstração de ameaça real de desvios de verbas –,
caracterizadores de exposição a risco real de desvios de
verbas, e a despeito de não ter havido dano ao erário ou forma
de enriquecimento ilícito, as condutas perpetradas pelos ora
apelantes, LUCIANO BISPO DE LIMA e CARMEM SILVA DOS SANTOS,
prefeito e tesoureira, encontram perfeito enquadramento à
tipificação por ofensa aos princípios da Administração Pública.
9. Tendo em vista a natureza dos atos perpetrados, dos quais
não resultou dano ao erário, nem grande repercussão no meio
social daquela edilidade, não há de se falar em condenação por
danos morais coletivos sofridos pelos munícipes, em decorrência
da conduta dos acusados.
10. Nova dosimetria das sanções aplicadas. Em circunstâncias
cuja análise revela a menor consequência do fato no agir dos
acusados, no que atende aos parâmetros da proporcionalidade,
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(2008.85.01.000283-5)
fixam-se as sanções previstas no artigo 12, III, da Lei
8.429/92, nos seguintes termos: ao acusado LUCIANO BISPO DE
LIMA: perda do cargo que atualmente exerce, de prefeito do
Município de Itabaiana, Sergipe; pagamento de multa civil
correspondente a 20 (vinte) vezes o valor da remuneração
percebida, no exercício do respectivo cargo e proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos. Em relação à acusada
CARMEN SILVA ALVES DOS SANTOS: perda da função de Tesoureira,
se ainda a exercer; pagamento de multa civil correspondente a 5
(cinco) vezes o valor da remuneração percebida, no exercício do
respectivo cargo e proibição de contratar com o Poder Público
ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 (três)
anos.
11. Configura-se, por aplicabilidade do disposto no artigo 509
do Código de Processo Civil, o caso de litisconsórcio unitário
quanto ao acusado ROBERTO BISPO DE LIMA, não recorrente, sendolhe promovida nova dosimetria das sanções, apenas no tocante à
condenação por dano moral coletivo.
12. Afastada a sanção de indenização por danos morais
coletivos, não comprovados nos autos, em relação aos três
acusados.
13. Preliminares rejeitadas. Apelações providas em parte.
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A C Ó R D Ã O
Decide a Segunda Turma do Tribunal Regional Federal
da 5ª Região, por unanimidade, rejeitar as preliminares e, no
mérito, dar parcial provimento às apelações, para reduzir as
sanções impostas, nos termos do voto do Relator, na forma do
relatório e notas taquigráficas que passam a integrar o
presente julgado.
Recife, 18 de dezembro de 2012 (data do julgamento).
Desembargador federal Sérgio Murilo Wanderley Queiroga
Relator (convocado)
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(2008.85.01.000283-5)
R E L A T Ó R I O
Exmo. desembargador federal Sérgio Murilo Wanderley
Queiroga – relator (convocado):
Trata-se de apelações interpostas contra a sentença
de folhas 696/717, da lavra do juiz federal da 6ª Vara Federal
de Sergipe, Dr. Fernando Escrivani Stefaniu, que, julgando
parcialmente procedente a Ação Civil Pública por Ato de
Improbidade Administrativa nº 0000283-74.2008.4.05.8501, restou
por condenar CARMEM SILVA DOS SANTOS e LUCIANO BISPO DE LIMA,
ora apelantes, e também Roberto Bispo de Lima, acusados da
prática dos atos tipificados no artigo 11, incisos I e II, da
Lei 8.429/92, impondo-lhes as sanções previstas no artigo 12,
III, do referido diploma legal: a) suspensão dos direitos
políticos; b) pagamento de multa civil; c) proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário; d) perda da função pública; e também indenização
por danos morais coletivos.
As razões recursais, coligidas respectivamente às
folhas 731/757 e 762/809, subscritas pelo mesmo patrono em
defesa dos ora apelantes, pautam-se em alegações de natureza
preliminar
e
meritória,
de
indiscutível
identidade
de
argumentação a demonstrar o inconformismo diante da sentença
hostilizada.
A questão prefacial posta em discussão subsume-se às
seguintes alegações: a) ausência de fundamentação da sentença,
por
não
constar
a
descrição
individualizada
dos
atos
administrativos praticados pelos demandados; b) nulidade da
sentença, porquanto seria o juiz incompetente para a causa,
considerando a natureza penal das sanções aplicadas e o
privilégio de foro do qual é detentor o prefeito; c)
inaplicabilidade da Lei 8.429/92 aos agentes públicos, ao
argumento
de
que
estes
já
respondem
por
crime
de
responsabilidade; e d) ausência de individualização das
condutas atribuídas aos acusados.
No mérito, de igual sorte também se verifica
identidade na irresignação dos recursos, pela não procedência
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da ação civil pública, com arrimo nas alegações seguintes: a)
impossibilidade de responsabilização objetiva dos agentes
públicos; b) inexistência de prova a desconstituir a presunção
de legalidade dos atos administrativos; c) inexistência de
prova pela impossibilidade de utilização do relatório da CGU,
como prova emprestada, por constituir-se ofensa aos princípios
do juiz natural e do contraditório; d) inexistência de prova
pela nulidade do relatório da CGU, face à incompetência
administrativa
dos
subscritores
para
fiscalizar
verbas
decorrentes de transferências obrigatórias; e) quanto ao
apelante detentor do cargo de prefeito, acervo probatório
demonstraria que o fracionamento da licitação teve origem em
ato administrativo praticado pelo então chefe do almoxarifado
da prefeitura.
Por
fim,
os
apelantes
insurgem-se
contra
as
penalidades impostas na sentença, que seriam desproporcionais
aos atos praticados pelos apelantes, cuja má-fé não estaria
configurada em suas condutas.
Contrarrazões apresentadas, às folhas 816/831. O
representante do MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL sustenta, voltandose contra as alegações prefaciais suscitadas, a competência do
juiz de primeiro grau para o julgamento das ações de
improbidade administrativa, a sujeição dos prefeitos à Lei de
Improbidade Administrativa e o fato de encontrar-se na sentença
fundamentação suficiente e individualizada da responsabilização
dos imputados. Refuta o mérito recursal. O Parquet assevera
estar satisfatoriamente demonstrado o elemento subjetivo no
agir dos apelantes. Diz ter a Controladoria-Geral da União
competência para fiscalizar os Municípios sobre a aplicação de
recursos federais da União, por intermédio do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal - SFCI. Afirma, com
veemência, a observância do direito ao contraditório, não
logrando a defesa constituir elemento de prova capaz de
infirmar os fatos.
A Dra. Maria do Socorro Leite Paiva ofertou o parecer
de folhas 845/855, opinativo pelo não provimento das apelações.
É o relatório.
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V O T O
Exmo. desembargador federal Sérgio Murilo Wanderley
Queiroga – relator (convocado):
O caso é de apelações contra sentença que condenou os
acusados pela prática de ato de improbidade, tipificados no
artigo 11, I e II, da Lei 8.429/92.
De
logo,
cumpre
analisar
sustentada pela defesa dos apelantes.
a
questão
prefacial
A propósito, é de relembrar que, ao menos em parte, o
inconformismo preliminar já foi objeto de debate nesta egrégia
Turma, no julgamento do AGTR96650-SE, ao qual se denegou
provimento à unanimidade.
Ora, no primeiro lance, quanto à aplicabilidade da
Lei 8.429/92 aos agentes políticos que tenham regime especial
de responsabilidade, tem perfilhado firme a jurisprudência
nesse sentido, em reiterados precedentes do STF, do STJ e mesmo
deste Tribunal, sobretudo desta Segunda Turma, que não ampara a
pretensão defensiva.
O
entendimento do Supremo Tribunal Federal, na
Reclamação nº 2.138/DF, ao reconhecer a inaplicabilidade da Lei
de Improbidade Administrativa aos Ministros de Estado, não se
estende aos prefeitos.
Em que pese o fato de encontrarem-se os prefeitos e
vereadores sujeitos ao regime de responsabilidade políticoadministrativa previsto no Decreto-Lei 201/67, estão eles
submetidos à Lei 8.429/92, uma vez que as medidas impostas
pelos diplomas legais possuem naturezas distintas. Não há,
portanto, bis in idem.
Ademais, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da
ADI
2797/DF,
declarou
a
inconstitucionalidade
da
Lei
10.628/2002, na parte em que esta introduziu o § 2º no artigo
84 do Código de Processo Penal, reconhecendo a competência do
juízo de primeiro grau para julgar ação civil por ato de
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improbidade administrativa, não havendo
prerrogativa de função do acusado.
falar
em
foro
por
Sob outro aspecto, também não prospera a arguição
preliminar de nulidade por ausência de fundamentação da
sentença, precisamente – ao dizer da defesa dos apelantes - por
não
constar
a
descrição
individualizada
dos
atos
administrativos praticados pelos demandados.
Não é o caso sequer de conhecimento de tal
preliminar, pois a sentença foi satisfatoriamente motivada,
cujos argumentos refletem, na verdade, o entendimento de mérito
de que se valeu o douto magistrado.
Passo ao exame do mérito.
Dos fatos, pesa contra os apelantes a acusação de
suposta malversação de verbas federais repassadas à Prefeitura
Municipal de Itabaiana, Sergipe, nos exercícios compreendidos
entre 2003 e 2004, vinculadas ao Programa Dinheiro Direto na
Escola - PDDE; Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE;
ao Fundo de Fortalecimento da Escola - FUNDESCOLA/PAPE; ao
Programa de Educação de Jovens e Adultos - PROEJA; e ao
Programa Nacional de Transporte Escolar-PNTE. Os atos ímprobos
consistiriam, em linha geral, em ausência de identificação de
origem dos recursos e de documentos comprobatórios de despesas;
em movimentação irregular de recursos; em aplicação de recursos
em finalidades não contempladas pelo destino regulamentar que
os presidia, e frustração da licitude de carta-convite em
procedimento licitatório.
O procedimento administrativo foi instaurado com a
finalidade de apurar suposto desvio de recursos federais e
outras irregularidades na gestão do prefeito do Município de
Itabaiana, Sergipe, o apelante LUCIANO BISPO DE LIMA, com base
em relatórios de fiscalização da Controladoria-Geral da União,
realizados em 34 programas do Governo Federal, executados no
referido município; desmembrados autos, foram instaurados 9
procedimentos administrativos distintos. À época dos fatos, a
apelante CARMEN SILVA ALVES DOS SANTOS era secretaria municipal
e o acusado ROBERTO BISPO DE LIMA, presidente da comissão de
licitação.
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No
caso,
o
Procedimento
Administrativo
nº
1.35.000.000597/2005-34 teve por objeto as irregularidades
apuradas pela CGU, referidas na peça inicial da presente ação
civil pública, da qual, para melhor esclarecer a questão
fática, tenho por necessário transcrever alguns excertos, de
importância para este julgamento:
Os fatos aqui expostos configuram graves atos de
improbidade
administrativa,
previstos
na
Lei
nº
84.29/92. Na tipologia do estatuto em referência, os
atos
de
improbidade
administrativa
aqui
imputados
classificam-se entre aqueles que: 1) causam lesão ao
erário
e
2)
atentam
contra
os
princípios
da
administração pública. As condutas narradas, portanto,
enquadram-se nos arts. 10 e 11 da Lei nº 8.429/92.
Conforme narrado, em 2003 e 2004, o gestor municipal,
com a participação da tesoureira Carmen Silva Alves dos
Santos e do Presidente da Comissão de Licitação (o Sr.
Roberto Bispo de Lima), despendeu vultosos recursos
públicos
de
forma
absolutamente
irregular
e
em
finalidade diversa da legalmente prevista. Tais fatos
importam em grave lesão ao erário e ofendem diversos
princípios que regem a Administração.
Como visto, o prefeito Luciano Bispo de Lima contratou
carros particulares para transportar professores aos
povoados, bem como para tender a outras necessidades dos
órgãos públicos. Mediante contrato de aluguel de carro
de particular, os demandados gastaram indevidamente, em
nome do município, a importância de R$ 81.000,00
(oitenta e um mil reais). O então prefeito, como a
inevitável participação da Tesoureira do município, a
senhora CARMEN SILVA ALVES DOS SANTOS, também realizou
diversas operações financeiras, em 2003 e 2004, sem
observância
das
normas
legais
e
regulamentares,
permitindo, inclusive, a realização de despesas não
autorizadas em lei ou regulamento e a movimentação
irregular de verbas direcionadas ao PNAE e ao PNTE.
Também se verificou uma série de improbidade na CartaConvite nº 15/2004 (fls. 20/21) e, ainda, que foram
descumpridas diversas cláusulas contratuais relatias à
execução do Projeto de Adequação de Prédios Escolares
(PAPE).
Registre-se,
por
fim,
a
ausência
de
identificação
da
origem
dos
recursos
federais
na
documentação comprobatória das despesas, o que obstou de
forma instransponível a regular prestação de contas.
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Nesses termos, a conduta dos imputados subsume-se às
hipóteses previstas no art. 10, incisos VI, VIII, IX e
XI, e no art. 11, incisos I e VI, da Lei 8.429/92.
(Mantidos os destaques do original, em negrito.)
Nesse cenário argumentativo, e por referência à
melhor
compreensão
de
seus
fundamentos,
tenho
por
imprescindível a leitura da sentença, nas seguintes passagens
acerca
da
conduta
imputada
aos
acusados,
afastando
a
tipificação prevista no artigo 10 da Lei de Improbidade
Administrativa. In verbis:
2.4.2. - Configuração de improbidade. Ausência de
identificação da origem dos recursos dos documentos
comprobatórios de despesa. Movimentação irregular de
recursos
mediante
transferências
para
contas
nãovinculadas aos programas federais. Saques mediante
cheques nominais em favor da Prefeitura. Quebra do dever
de transparência. Óbice real e grave à eficiência dos
mecanismos de controle inerente aos atos públicos.
Exposição a risco real de desvios de verbas.
No contexto específico do presente caso, ao se aportar
no quadrante de alegações fundadas na ausência de
identificação da origem dos recursos dos documentos
comprobatórios de despesa; transferências para contas
não-vinculadas aos programas federais e saques mediante
cheques nominais em favor do Executivo municipal, o
panorama que se impõe como realidade corresponde a um
constante e inabalável padrão de comportamento gerencial
pautado pela desconsideração dos registros mínimos à
preservação da transparência e aferibilidade da correção
nas despesas suportadas pelos repasses federais em tela.
O apanhado documental aqui entranhado revela que a
ausência de identificação de origem dos recursos nos
documentos comprobatórios de despesas atingiu não apenas
a execução de um ou outro programa de concessão
voluntária de verbas federais, mas sim vários deles e
por lapso temporal que se protraiu por mais de um
exercício financeiro, não se podendo debitar tais
eventos à conta de mero despreparo ou desorganização,
tendo em vista o seu caráter contumaz e reiterado.
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A aposição, a posteriori, de carimbo de identificação
nas notas fiscais alia-se, na verdade, ao robustecimento
dos argumentos autorais, pois nada garante a sintonia
entre o registro pós-fabricado e a verdadeira feição dos
fatos, acusando-se assim, de forma sintomática e mais
uma vez, uma possível tentativa de dissimulação de
ilegalidades.
Ao lado disso, a realização de 60 saques mediante
cheques
nominais
em
favor
da
própria
Prefeitura
Municipal de Itabaiana (leia-se Executivo) evidencia o
propósito deliberado de impedir o rastreio dos recursos,
porquanto,
convertidos
assim
em
espécie,
desafiam
ilícita e abusivamente - a não mais poder - a capacidade
investigativa das inarredáveis instâncias de controle
que se propõem, por imperativo legal, à constatação de
seu destino final.
Quando não se recorria ao expediente de saques mediante
cheques nominais à própria Prefeitura, acrescento,
promovia-se
a
igualmente
espúria
(pela
finalidade
intolerável de estorvar o acompanhamento da aplicação
dos recursos) transferência entre contas bancárias,
deixando-se
indevidamente
a
conta
especifica,
rigidamente controlável, para contas outras reservadas a
recursos próprios do Município (ou contas gerais), cuja
auditoria, pela própria dinâmica do ingresso e retirada
de valores, passa a ser assim um tanto quanto mais
dificultosa.
Diante
da
pluralidade
de
recursos
transferidos
voluntariamente ao Município, a conjunção sistemática e
recorrente de práticas indevidas como (1) a falta de
identificação específica e em tempo real da fonte
utilizada para o pagamento de cada despesa, (2) promoção
de saques para conversão dos recursos em espécie a
favorecer o próprio Executivo e a (3) transferência
entre contas bancárias tem, no somatório, o grave e
inequívoco condão de obstar, na prática, a constatação
inequívoca da origem real dos recursos despendidos e de
sua destinação real final, permitindo assim - no caso
concreto - que parte substancial dos mesmos possa ter
sido utilizada para outras finalidades (até mesmo
espúrias),
dificultando
a
irrecusável
submissão
à
fiscalização e quebrando, com isso, o inerente dever de
transparência
que
deve
nortear
o
exercício
de
atribuições públicas.
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Por aqui, pois, configurada irremediavelmente a prática
de improbidade.
(Omissis)
Postas essas balizas, há de se dizer que o réu Luciano
Bispo de Lima é o protagonista maior de todas as
movimentações
financeiras
irregulares
das
verbas
federais, tanto no que se vê com a prática de
transferência de contas específicas para contas de cunho
geral titularizadas pelo Município como no que se apurou
acerca da realização de saques de tais verbas mediante
cheques nominais favorecendo o Executivo que então
chefiava.
Tais
operações
dependiam
necessária
e
obrigatoriamente, pela própria natureza, de seu expresso
comando, motivo pelo qual apenas o seu querer explica o
fato
de
tais
eventos,
vulneradores
do
dever
de
transparência, terem ocorrido como ocorreram. Incorre
ainda em inegável condescendência no que diz respeito à
ausência de identificação da origem dos recursos nos
documentos comprobatórios de despesa. Por derradeiro,
incide Luciano Bispo de Lima em inescusável omissão
intencional quando da homologação da Carta Convite nº
015/2004 no que tange ao controle de legalidade,
identificando-se assim sua adesão à ilicitude ali
praticada, porquanto a surreal composição das propostas
em valores praticamente idênticos já constituiria fonte
suficiente de suspeita para que todo e qualquer gestor
responsável pela chancela do certame adotasse, caso
isento, diligências mínimas no sentido de apurar a fundo
o contexto no qual se desenrolou a licitação.
Carmen Silva Alves dos Santos ocupava função de natureza
subalterna e imediatamente subordinada em relação a
Luciano Bispo de Lima. Como regra geral, diante da
pequena dimensão do município, de sua estrutura quase
paroquial, sua função não ultrapassa as raias da mera
execução material de ordens de superiores, sem que lhe
seja dada a oportunidade de exercer qualquer juízo de
valor ou de decidir o que quer que seja, atuando assim
como mero instrumento de desígnio dos verdadeiros
detentores do poder de condução dos atos que se reputam
ilícitos. Todavia, torna-se muito clara sua adesão
consciente e colaborativa ao querer ilícito de seu
superior hierárquico no episódio em que se detectou, por
exemplo, a emissão de 60 cheques nominais em favor do
Executivo, responsáveis por viabilizar saques indevidos
e espúrio de recursos federais de modo a livrá-los do
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rígido controle a que deveriam estar submetidos. A
reiteração e o modus operandi dos eventos catalogados no
item 2.4.2. desta sentença atestam o conhecimento de que
estava cometendo um ilícito, um desvio, ainda que dele
estivesse tomando parte simplesmente por leniência.
Mesmo assim, ao emprestar sua co-participação com o fito
de
dar
ares
de
regularidade
e/ou
viabilizar
materialmente tais operações, termina por atrair para si
também a incidência da Lei nº 8.429/92, devendo o
dimensionamento das sanções, a seu respeito, receber o
temperamento recomendado por sua condição de servidora
comandada diretamente por Luciano Bispo de Lima.
Roberto Bispo de Lima submete-se, no caso concreto, às
reprimendas da Lei nº 8.429/92 por seu protagonismo
incontestável na condução da Carta Convite nº 15/2004,
pontuada por uma sucessão de impropriedades de extrema
relevância
e
gravidade
que
indicam,
em
termos
contundentes, um verdadeiro embuste para dissimular a
ausência de competição real quando da realização do
referido certame.
Todos os réus, portanto, sem embargo de participações
materialmente distintas agiram - ou, quando menos, foram
omissos - de forma plenamente livre e consciente (dolo
genérico e direto) no sentido da concretização dos fatos
substancialmente ilícitos (ímprobos) acima enumerados,
quer
concorrendo
ativamente
para
tanto,
quer
permanecendo inerte quando, por obrigação políticofuncional elementar, tinham o dever de impedir sua
ocorrência, dever este cujo cumprimento não foi obstado
por nenhum empecilho que não os próprios desígnios dos
demandados.
Suas condutas e as correlatas consequências assumem
gravidade ponderável, retratando um quadro caótico
quanto à gestão dos recursos federais, no qual a
licitude e princípios de primeira grandeza, aplicáveis à
condução da máquina pública, foram desrespeitados à
exaustão e ao curso de todo um exercício financeiro.
Além disso, as posições que os agentes públicos ocupavam
- Chefe do Executivo, Tesoureira e Presidente da
Comissão de Licitação - foram cruciais para a execução
dos ilícitos, e tal circunstância há de ser refletida
quando da aplicação de medida restritiva de direitos
políticos e perda dos vínculos funcionais públicos
eventualmente existentes.
pdo
13
Justiça Federal
Tribunal Regional Federal da 5ª Região
Desembargador Federal Sérgio Murilo Wanderley Queiroga (convocado)
APELAÇÃO CÍVEL nº 539092/SE
(2008.85.01.000283-5)
(Omissis)
Por outro lado, no decorrer da fundamentação, ficou
claro que, a despeito do ato de improbidade ora
reconhecido, não há prova do efetivo dano ao erário.
Os fatos aqui apurados não implicam, irretorquivelmente,
a conclusão de que houve lesão ao erário, bem como
desvio ou apropriação de verbas públicas.
É certo que o dano ao patrimônio público pode ser
decorrente diretamente da violação à competitividade da
licitação,
mas
não
constitui
efeito
necessário
e
obrigatório, pois seria imperioso aquilatar se os preços
praticados foram ou não superiores àqueles usuais de
mercado, caracterizando superfaturamento ou consequência
análoga.
Por outro lado, é de se reconhecer que a burla ao dever
de
licitação
implica
quebra
da
legalidade
e
da
impessoalidade, que são vetores que devem pautar a
Administração Pública, bem como redunda em vantagem
indevida ao contratado que não passa pela necessária
concorrência do processo licitatório, em prejuízo aos
princípios da isonomia, impessoalidade e da moralidade
pública.
Sob este último enfoque, embora não se possam enquadrar
as condutas nos arts. 9º e 10, entendo ser possível
subsumi-las à hipótese tratada no art. 11, I e II, da
Lei nº 8.429/92:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa
que atenta contra os princípios da administração
pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e
lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou
regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de
competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente,
ato de ofício; (...)
ser
pdo
Primeiramente, não merece acolhida a alegação de não
possível admitir o julgamento com base exclusiva em
14
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Desembargador Federal Sérgio Murilo Wanderley Queiroga (convocado)
APELAÇÃO CÍVEL nº 539092/SE
(2008.85.01.000283-5)
procedimento administrativo da Controladoria-Geral da União,
principalmente se não logrou a defesa comprovar ter havido
qualquer ofensa aos princípios constitucionais do contraditório
e da ampla defesa. A bem da verdade, tais princípios foram
respeitados, como se pode observar nos autos, tendo os acusados
livre acesso ao conjunto probatório produzido.
O percuciente parecer da procuradora regional da
República traz o seguinte, em resposta ao inconformismo dos
apelantes:
Ademais, não há por que não serem admitidas provas
colhidas em procedimento administrativo na esfera cível,
se são elas aceita nos processos criminais, onde está em
jogo o direito à liberdade. Assim, repita-se, se a prova
emprestada pode ser utilizada no processo crime, não há
porque não admiti-la no processo cível, onde se apura
atos ímprobos praticados contra a administração.
Alegam, ainda, os apelantes ser a Controladoria Geral da
União
incompetente
para
fiscalizar
municípios.
No
entanto, diante do convênio firmado entre a União, pelo
Ministério da Educação/FNDE, e a Prefeitura do Município
de Itabaiana/SE, tendo como objetivo alocar recursos
federais para a realização de programas educacionais, o
órgão de controle está apropriado, além do que, a
prestação de contas deve ser feita perante o Tribunal de
Contas da União.
Portanto,
havendo
a
União
repassado
recursos
ao
município de Itabaiana, como já decidiu o Supremo
Tribunal
Federal,
está
entre
as
atribuições
da
Controladoria Geral da União a fiscalização da aplicação
das verbas, como se vê da seguinte ementa:
RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSOS
PÚBLICOS
FEDERAIS
REPASSADOS
AOS
MUNICÍPIOS.
FISCALIZAÇÃO PELA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO-CGU.
POSSIBILIDADE.
RECURSO
DESPROVIDO.
I
A
Controladoria-Geral
da
União pode fiscalizar a
aplicação de verbas federais onde quer que elas
estejam sendo aplicadas, mesmo que em outro ente
federado
às
quais
foram
destinadas.
II
-A
fiscalização exercida pela CGU é interna, pois feita
exclusivamente sobre verbas provenientes do orçamento
do
Executivo.
III
-Recurso
a
que
se
nega
provimento.(25943
DF
,
Relator:
Min.
RICARDO
pdo
15
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Desembargador Federal Sérgio Murilo Wanderley Queiroga (convocado)
APELAÇÃO CÍVEL nº 539092/SE
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LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 24/11/2010, Tribunal
Pleno, Data de Publicação: DJe-041 DIVULG 01-03-2011
PUBLIC 02-03-2011 EMENT VOL-02474-01 PP-00033
Com efeito, em vista das sanções previstas na Lei
8.429/92,
as
irregularidades
administrativas
que
possam
caracterizar ato de improbidade exigem, sempre, a presença do
elemento subjetivo do tipo, o dolo, que se configura diante da
demonstração de má-fé do administrador para com a gestão
pública. Não se deve tratar de qualquer irregularidade,
mormente se não há prova de haver sido o ato praticado com
desonestidade pelo gestor público. Sobre o tema, sobreleva
destacar a doutrina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem o
“enquadramento da lei de improbidade exige culpa ou dolo por
parte do sujeito ativo. Mesmo quando algum ato ilegal seja
praticado, é preciso verificar se houve culpa ou dolo, se houve
um mínimo de má-fé que revele realmente a presença de um
comportamento desonesto.” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito Administrativo. São Paulo, Atlas, 2003, p. 688). No
mesmo sentido, posiciona-se Alexandre de Moraes, cujo escólio é
o de que a lei de improbidade, “não pune a mera ilegalidade,
mas a conduta ilegal ou imoral do agente público, e de todo
aquele que o auxilie, voltada para a corrupção. O ato de
improbidade administrativa exige para sua consumação um desvio
de conduta do agente público, que, no exercício indevido de
suas funções, afasta-se dos padrões éticos e morais da
sociedade, pretendendo obter vantagens imateriais indevidas ou
gerar prejuízos ao patrimônio público, mesmo que não obtenha
sucesso em suas intenções, como ocorre nas condutas tipificadas
no art. 11 da presente lei.” (MORAES, Alexandre de.
Constituição Brasileira Interpretada. São Paulo, Atlas, 2006,
p. 2.739).
De concluir-se, pois, que, constituindo o dolo no
elemento subjetivo, os tipos de atos de improbidade previstos
no artigo 11 da Lei 8.429/92 não se configuram, apenas, diante
de ilegalidade administrativa, ou inaptidão funcional do gestor
público.
Os atos de improbidade administrativa tipificados na
Lei de Improbidade Administrativa não se confundem com meras
ilegalidades
administrativas,
inaptidões
funcionais,
ou
inabilidade do gestor, de que não resulta enriquecimento
ilícito, prejuízo aos cofres públicos ou ofensa princípios da
pdo
16
Justiça Federal
Tribunal Regional Federal da 5ª Região
Desembargador Federal Sérgio Murilo Wanderley Queiroga (convocado)
APELAÇÃO CÍVEL nº 539092/SE
(2008.85.01.000283-5)
Administração. A má-fé e a desonestidade do administrador
constituem-se premissa maior de todo ato ímprobo. Pondere-se,
por exemplo, que o gestor público que presta contas, mesmo que
de forma intempestiva, está a fornecer os meios necessários
para o controle da utilização dos recursos públicos. Nesse
norte, oportuna é a referência ao entendimento do desembargador
federal FRANCISCO WILDO, no voto que proferiu na Apelação Cível
486078-PB, com respaldo na jurisprudência dominante, de que “a
interpretação a ser dada ao artigo 11 da Lei 8.429/92 deve ser
feita cum granu salis, sob pena de uma exegese tão ampla ao
ponto de se considerar mera irregularidade em ato de
improbidade. Portanto, afirma aquela Corte que a má-fé é
premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o
status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os
princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados
pela má-intenção do administrador.”
Na hipótese de ato de improbidade administrativa,
passível de sofrer o agente as sanções legais, não é bastante
apenas o reconhecimento do nexo causal objetivo entre o ato, ou
a omissão, e o resultado, e sua subsunção a algum dos artigos
da Lei 8.429/92. Exatamente por não se admitir, nessa seara, a
responsabilidade objetiva, é que se faz indispensável a
configuração de uma conduta dolosa, ou mais restritamente de
uma conduta culposa do agente acusado. Não cabe punir, em
observância ao conceito do princípio da culpabilidade, a
responsabilidade do agente apenas pelo resultado do seu ato.
No particular de que reveste o caso, o que realmente
constitui o ato ímprobo é a conduta do gestor contra princípios
da Administração Pública, a comprovar a presença do dolo
genérico, não se admitindo, por óbvio, a modalidade culposa em
tal caso. O elemento subjetivo deve refletir a má-fé do agente,
na vontade de transgredir a norma jurídica, por conduta
suficiente a caracterizar violação aos deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade e lealdade à Administração Pública.
Impende registrar que a comprovada desorganização
administrativa, como bem reconhece a sentença, não se prestaria
como prova, por si só, característica do elemento subjetivo na
conduta dos apelantes.
Feitas essas ponderações, ressalte-se a robustez do
acervo probatório dos autos, consistente de vasta documentação
pdo
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Justiça Federal
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Desembargador Federal Sérgio Murilo Wanderley Queiroga (convocado)
APELAÇÃO CÍVEL nº 539092/SE
(2008.85.01.000283-5)
- em 12 volumes de apensos, e não apenas dos relatórios da CGU
-, corroborada pelos próprios depoimentos dos acusados.
Cuida—se de prova consistente, sim, na demonstração de ter
havido afronta aos princípios administrativos, nos limites das
condutas perpetradas individualmente pelos acusados. Nesse
aspecto, bem se houve a sentença em sua fundamentação, ao
pautar-se na exposição da responsabilização subjetiva do
comportamento dos réus, cujo elemento subjetivo do tipo se fez
presente.
Na sentença, como visto, os réus foram condenados
como incursos no artigo 11, incisos I e II, da Lei 8.429/92,
pelo que seria mesmo despiciendo dizer que não houve condenação
por suposta violação ao disposto no artigo 10, incisos VI,
VIII, IX e XI, do referido diploma legal. Convenceu-se o
magistrado que não houve, em relação aos acusados, a prática de
ato que ensejasse prejuízo ao erário.
Saliente-se, porquanto oportuno, que não houve
recurso do Ministério Público Federal ou do réu Roberto Bispo
de Lima, pelo que se compreende a satisfação dos mesmos para
com a sentença, apenas recorrida por dois dos acusados.
Da atenção merecida dada à análise do caso, enfatizase que os fatos pelos quais restaram os réus condenados pela
sentença ora recorrida, consubstanciam-se em duas frentes,
quais
sejam,
vícios
no
procedimento
licitatório
e
irregularidades quanto à movimentação financeira dos recursos
repassados à edilidade por força dos convênios e programas
educativos objeto da fiscalização da CGU, sendo certo que a
análise da questão impõe a necessária distinção entre as
situações dos réus, atendendo aos limites de envolvimento por
suas condutas, e pelas quais foram condenados por ofensa a
princípios administrativos (art. 11, LIA).
Sob essa ótica, quanto às irregularidades formais no
procedimento licitatório, não se verifica na sentença uma
descrição das condutas dos acusados ora apelantes – LUCIANO
BISPO DE LIMA e CARMEN SILVA ALVES DOS SANTOS - suficiente a
demonstrar
que
tenham
eles
participado,
direta
ou
indiretamente, na prática dos atos supostamente ilegais, de
frustrar a licitude do processo licitatório ou dispensá-lo
indevidamente.
pdo
18
Justiça Federal
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APELAÇÃO CÍVEL nº 539092/SE
(2008.85.01.000283-5)
Assim, é de todo inaceitável imputar ao prefeito
municipal, por mera suposição, que não encontra base em prova
segura, ter ele agido por inescusável omissão intencional
quando da homologação da Carta-Convite nº 015/2004, para
concluir que o mesmo agira - daí a omissão a que se refere a
sentença - sem observância ao estrito controle de legalidade, a
ofender a licitude do certame. Também não há prova indene de
qualquer dúvida de que a apelante CARMEN SILVA ALVES DOS
SANTOS, que à época dos fatos ocupava a função de Tesoureira,
tenha
deliberadamente
interferido
nos
procedimentos
licitatórios, na sucessão – como registra a sentença – de
indícios a indicar violação à competitividade da licitação.
Em tal hipótese, a demonstração do dolo é exigência,
sob pena de reconhecer a responsabilidade objetiva na conduta
do agente, que não tem amparo em nosso ordenamento jurídico.
Sobre o tema, colho da reiterada jurisprudência
acórdãos que tem aplicabilidade ao caso, por analogia:
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. LEI 8.429/92. LICITAÇÃO.
NECESSIDADE DE CONFIGURAÇÃO DO DOLO DO AGENTE PÚBLICO.
REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 07/STJ.
1. Nem todo o ato irregular ou ilegal configura ato de
improbidade, para os fins da Lei 8.429/92. A ilicitude
que expõe o agente às sanções ali previstas está
subordinada ao princípio da tipicidade: é apenas aquela
especialmente qualificada pelo legislador.
2. As condutas típicas que configuram improbidade
administrativa estão descritas nos arts. 9º, 10 e 11 da
Lei 8.429/92, sendo que apenas para as do art. 10 a lei
prevê a forma culposa. Considerando que, em atenção ao
princípio da culpabilidade e ao da responsabilidade
subjetiva, não se tolera responsabilização objetiva e
nem, salvo quando houver lei expressa, a penalização por
condutas meramente culposas, conclui-se que o silêncio
da Lei tem o sentido eloquente de desqualificar as
condutas culposas nos tipos previstos nos arts. 9.º e
11.
3. É vedado o reexame de matéria fático-probatória em
sede de recurso especial, a teor do que prescreve a
Súmula 07 desta Corte. 4. Recurso especial parcialmente
conhecido e, nessa parte, improvido.
(RESP
200601480695,
TEORI
ALBINO
ZAVASCKI,
STJ
PRIMEIRA TURMA, DJE DATA: 04/09/2008.)
pdo
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APELAÇÃO CÍVEL nº 539092/SE
(2008.85.01.000283-5)
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL POR ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ELEMENTO SUBJETIVO. PRECEDENTES
DO STJ. PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL.
1. A configuração de qualquer ato de improbidade
administrativa exige a presença do elemento subjetivo na
conduta do agente público, pois não é admitida a
responsabilidade objetiva em face do atual sistema
jurídico
brasileiro,
principalmente
considerando
a
gravidade das sanções contidas na Lei de Improbidade
Administrativa.
2. Assim, é indispensável a presença de conduta dolosa
ou culposa do agente público ao praticar o ato de
improbidade
administrativa,
especialmente pelo tipo
previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, especificamente por
lesão aos princípios da Administração Pública, que
admite manifesta amplitude em sua aplicação. Por outro
lado, é importante ressaltar que a forma culposa somente
é
admitida
no
ato
de
improbidade
administrativa
relacionado à lesão ao erário (art. 10 da LIA), não
sendo aplicável aos demais tipos (arts. 9º e 11 da LIA).
3. No caso concreto, o Tribunal de origem qualificou
equivocadamente a conduta do agente público, pois a
desídia e a negligência, expressamente reconhecidas no
julgado impugnado, não configuram dolo, tampouco dolo
eventual, mas indiscutivelmente modalidade de culpa. Tal
consideração afasta a configuração de ato de improbidade
administrativa
por
violação
de
princípios
da
administração pública, pois não foi demonstrada a
indispensável prática dolosa da conduta de atentado aos
princípios da Administração Pública, mas efetiva conduta
culposa, o que não permite o reconhecimento de ato de
improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei
8.429/92.
4. Provimento do recurso especial.
(RESP 200601719017, DENISE ARRUDA, STJ - PRIMEIRA TURMA,
DJE DATA: 01/07/2009.)
Ainda quanto à acusação diante das irregularidades no
processo licitatório, não me parece justo impor a condenação,
apenas, pela presunção de que os acusados tenham sido
favorecidos, na condição de agentes públicos, ou ainda mais
pelo fato do parentesco havido entre os acusados prefeito e
presidente da comissão de licitação. Tal circunstância, a meu
sentir, não pode servir de aferição quanto a um maior grau de
censurabilidade de seus comportamentos.
pdo
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Justiça Federal
Tribunal Regional Federal da 5ª Região
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APELAÇÃO CÍVEL nº 539092/SE
(2008.85.01.000283-5)
Noutro lance, mesmo a considerar o parentesco entre
os acusados LUCIANO BISPO DE LIMA e ROBERTO BISPO DE LIMA, ou
que este último exerceu algumas funções públicas por indicação
do primeiro, a verdade é que, ainda no que se refere ao
particular em destaque, a prova dos autos – repita-se - não
demonstra a participação do prefeito como forma de interferir
no procedimento licitatório.
Tendo em perspectiva a segunda acusação de prática de
ato ímprobo – consistente nos fatos de não ter havido a
identificação da origem dos recursos dos documentos que se
prestariam a comprovar as despesas efetuadas; movimentação
irregular de recursos mediante transferências para contas nãovinculadas aos programas federais em discussão; ter havido
saques mediante cheques nominais em favor da Prefeitura; ter
havido quebra do dever de transparência, real obstáculo à
eficiência dos mecanismos de controle inerente aos atos
públicos; e demonstração de ameaça real de desvios de verbas –,
caracterizadores de exposição a risco real de desvios de
verbas, e a despeito de não ter havido dano ao erário ou forma
de enriquecimento ilícito, as condutas perpetradas pelos ora
apelantes, LUCIANO BISPO DE LIMA e CARMEM SILVA DOS SANTOS,
prefeito e tesoureira, encontram perfeito enquadramento à
tipificação por ofensa aos princípios da Administração Pública.
Por afeição ao argumento que se desenvolve, nessa
senda, ainda que se admitisse o enquadramento da conduta dos
acusados no tipo previsto no artigo 10, VIII, da Lei 8.429/92
(frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo
indevidamente), a mudança na tipificação não se revelaria ser
possível, pois, como antes já visto, não houve dano em
detrimento ao erário federal, nem desvio ou mesmo apropriação
da verba pública, pelo que não se subsumem as condutas
imputadas às hipóteses dos artigos 9º e 10 da Lei de
Improbidade Administrativa.
No que diz respeito à dosimetria das sanções
impostas, a sentença merece ser reparada na parte em que se
apresenta excessiva ou desproporcional à conduta dos acusados.
Assim,
tendo
em
vista
o
ato
de
improbidade
perpetrado, do qual não resultou qualquer prejuízo ao erário ou
enriquecimento ilícito, conforme reconhecido pela própria
sentença, nem mesmo há demonstração de danos morais coletivos
pdo
21
Justiça Federal
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APELAÇÃO CÍVEL nº 539092/SE
(2008.85.01.000283-5)
sofridos pelos munícipes, em decorrência da conduta dos
acusados, é que reconheço, em parte, serem exacerbadas as
sanções impostas na sentença.
Nesse sentido, julgados deste TRF 5ª Região:
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANOS
MORAIS COLETIVOS. AUSÊNCIA DE ABALO MORAL AOS
MUNÍCIPES. OMISSÃO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. LICITAÇÃO
IRREGULAR. DANO AO ERÁRIO. 1. Não restou comprovado
nos autos o abalo moral aos munícipes, já que a
inexecução do programa em estudo não configura mais
do que um descrédito da máquina administrativa. Com
efeito, não basta a ocorrência de ato de improbidade
administrativa, pois, para a configuração de dano
moral em casos como este, faz-se necessário que tal
ato provoque significativa repercussão no meio
social, sendo insuficientes alegações de insatisfação
da coletividade com a atividade administrativa.
Precedentes. 2. Não há inversão do ônus da prova em
imputar ao réu a comprovação de alegação por ele
feita em contestação. 3. Prestação de contas feita
com quase três anos de atraso e de forma incompleta,
com
provas
suficientes
para
demonstrar
a
inconsistência de vários dos valores apresentados e a
existência de transferências irregulares feitas da
conta do FNDE. 4. Contratação de empresa de forma
fracionada consistente em burla à necessidade de
licitação e dano ao Erário, com notas fiscais não
compatíveis com as informações fornecidas ao Fisco,
sem comprovação de que os produtos correspondentes a
essa
discrepância
tenham
sido
fornecidos.
5.
Apelações do Ministério Público Federal e de José
Renato
Vieira
Brandão
improvidas.
(AC 00064507620094058500, Desembargador Federal Marco
Bruno Miranda Clementino, TRF5 - Quarta Turma, DJE Data::05/07/2012 - Página::710.)
ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. INÉPCIA DO RECURSO E
IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. NÃO CONFIGURAÇÃO.
PRELIMINARES REJEITADAS. INEXECUÇÃO DE CONVÊNIO
FORMULADO POR PREFEITO COM O FNDE. INEXISTÊNCIA DE
PRESTAÇÃO DE CONTAS. DANOS MORAIS COLETIVOS. AUSÊNCIA
DE PROVA. APELO NÃO PROVIDO. 1. O MPF fundamentou sua
pdo
22
Justiça Federal
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APELAÇÃO CÍVEL nº 539092/SE
(2008.85.01.000283-5)
irresignação na ocorrência de danos morais coletivos
causados à população de Petrolina/PE em razão da
ausência
de
aplicação
adequada
dos
recursos
provenientes de convênio firmado entre o referido
Município e o FNDE, com fulcro na Lei nº 7.347/85 e
no artigo 927 do Código Civil, o que deve ser apurado
pela análise meritória da apelação, não havendo que
se falar em inépcia do recurso por ausência de
fundamentos de fato e de direito. 2. Visto que a
redação do artigo 1º da Lei da Ação Civil Pública
(7.347/85) prevê a responsabilização pelos danos
morais causados à coletividade, não há que se falar
em impossibilidade jurídica do pedido formulado pelo
MPF. 3. O convênio de nº 68.102/1999 (fls. 53/60 das
peças de informação) celebrado entre o Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educação - FNDE e o então
Prefeito do Município de Petrolina/PE, Guilherme Cruz
de Souza Coelho, teve por objetivo o repasse de
recursos financeiros por meio do Programa Nacional de
Saúde Escolar, visando a aquisição de óculos para
alunos da 1ª série do ensino fundamental, nas redes
estadual e municipal, que necessitem de correção
visual no âmbito da Campanha Nacional de Reabilitação
Visual - "Olho no Olho". 4. Diante da não aplicação
da verba liberada pelo Ministério da Educação, e da
ausência de prestação de contas no prazo fixado, o
FNDE instaurou procedimento de Tomada de Contas
Especial (fl. 82 das peças de informação), apontando
a responsabilidade do ora apelado pelo pagamento de
R$ 20.999,61 (vinte mil, novecentos e noventa e nove
reais e sessenta e um centavos), dívida atualizada
até 20.09.2006, conforme demonstrativos de débitos às
fls. 124/128 das peças de informação. 5. No que tange
aos danos morais, em que pese a possibilidade de
configuração de danos extrapatrimoniais à população
do município em decorrência de atos de improbidade
administrativa no âmbito da Administração, verificase que, no caso concreto, não restou comprovado o
abalo moral aos munícipes, ocorrendo a mera suposição
de descrédito da máquina administrativa. 6. Visto que
o não cumprimento adequado, por parte do réu, do
convênio sob discussão e a não prestação de contas no
prazo fixado geraram para o Município de Petrolina/PE
prejuízos de cunho estritamente patrimonial, apurados
pdo
23
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Tribunal Regional Federal da 5ª Região
Desembargador Federal Sérgio Murilo Wanderley Queiroga (convocado)
APELAÇÃO CÍVEL nº 539092/SE
(2008.85.01.000283-5)
por meio de Tomada de Contas instaurada pelo FNDE,
não há que se falar na ocorrência de danos morais
coletivos na questão sob análise. 7. Preliminares
arguidas pelo réu rejeitadas. Remessa oficial e
Apelação
do
MPF
não
providas.
(AC 200783080014891, Desembargador Federal Emiliano
Zapata Leitão, TRF5 - Primeira Turma, DJE Data::28/01/2010 - Página::106.)
Nesse aspecto, em circunstâncias cuja análise revela a menor
consequência do fato no agir dos acusados, entendo ser adequado
e justo, no que atende aos parâmetros da proporcionalidade,
fixar as penas nos seguintes termos: 1) em relação ao acusado
LUCIANO BISPO DE LIMA: perda do cargo que atualmente exerce, de
prefeito do Município de Itabaiana, Sergipe; pagamento de multa
civil correspondente a 20 (vinte) vezes o valor da remuneração
percebida, no exercício do respectivo cargo e proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos; 2) Em relação à
acusada CARMEN SILVA ALVES DOS SANTOS: perda da função de
Tesoureira, se ainda a exercer; pagamento de multa civil
correspondente a 5 (cinco) vezes o valor da remuneração
percebida, no exercício do respectivo cargo e proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de 3 (três) anos.
Afasto, em relação a ambos os recorrentes, as penas
de suspensão dos direitos políticos e condenação em danos
morais coletivos.
Ainda neste último aspecto, de necessária nova
dosimetria
das
sanções
impostas,
configura-se,
por
aplicabilidade do disposto no artigo 509 do Código de Processo
Civil, o caso de litisconsórcio unitário quanto ao acusado
ROBERTO BISPO DE LIMA, não apelante, em relação à não
caracterização dos danos morais coletivos, nos termos da
fundamentação supra, aproveitando-lhe, no ponto, o afastamento
de tal sanção.
pdo
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Justiça Federal
Tribunal Regional Federal da 5ª Região
Desembargador Federal Sérgio Murilo Wanderley Queiroga (convocado)
APELAÇÃO CÍVEL nº 539092/SE
(2008.85.01.000283-5)
Ante o exposto, REJEITO AS PRELIMINARES e, no mérito,
DOU PARCIAL PROVIMENTO às apelações, para reduzir as sanções
impostas aos acusados, inclusive a Roberto Bispo de Lima, nos
termos já fixados e da fundamentação supra.
É como voto.
pdo
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