A Carta dos Recursos Naturais - Novembro de 2010
Guia para os Participantes
PREÂMBULO
Os países com abundância de recursos naturais não renováveis deparam-se com
oportunidades e desafios especiais. Bem utilizados, esses recursos podem criar maior
prosperidade para as gerações actuais e futuras; utilizados de forma indevida, podem
causar instabilidade económica, conflitos sociais e danos ambientais permanentes.
A finalidade da Carta dos Recursos Naturais é ajudar os governos e as sociedades dos
países ricos em recursos não-renováveis na gestão desses recursos de forma a gerar
crescimento económico, promover o bem-estar da população e tornar o ambiente
sustentável.
A exploração dos recursos naturais deve ser mantida de forma a ajudar um país a
cumprir os seus objectivos sociais e económicos, e não como o seu fim. Significa isso ter
uma visão de como o sector de recursos se encaixa no futuro económico de um país.
Para alguns países, a melhor utilização dos seus recursos naturais pode ser deixá-los na
terra para uso futuro; para outros, pode ser extrair rapidamente com o objectivo de
gerar receitas para sustentar os investimentos necessários para o crescimento e para
atender às urgentes necessidades humanas. Quaisquer que sejam os objectivos de
desenvolvimento finais de um país, existem alguns guias práticos que podem ajudar a
maximizar as oportunidades oferecidas pela riqueza de recursos para o desenvolvimento
social e económico.
A Carta é dirigida principalmente aos decisores políticos e aos cidadãos dos países ricos
em recursos. Estes não são os únicos actores importantes: as empresas internacionais,
associações industriais, organizações internacionais, grupos de sociedade civil e os
governos dos estados importadores de todos os recursos têm funções que afectam a
capacidade das sociedades para explorar os seus recursos. Ainda assim, as decisões mais
importantes competem aos governos dos países ricos em recursos, uma vez que têm
quer o direito soberano, quer a responsabilidade moral de explorar as riquezas naturais
do seu país em benefício do seu povo. No entanto, as empresas de recursos, os seus
governos e os centros financeiros desempenham um papel crucial no apoio ou no
enfraquecimento de uma política eficaz.
A Carta foi redigida por um grupo independente de economistas, juristas e cientistas
políticos no âmbito de um Conselho Fiscal composto por ilustres figuras internacionais.
Não representamos nenhuma instituição ou interesse especial. Partilhamos a convicção
de que a riqueza dos recursos naturais pode ser uma poderosa ferramenta para o
avanço social e económico, mas somente se os países forem capazes de cumprir alguns
desafios especiais. Tentamos prestar conselhos úteis e claramente expressos.
A Carta contém doze Preceitos. Dez deles propõem orientações sobre as decisões
fundamentais que os governos enfrentam, começando pela decisão de extrair os
recursos e terminando pelas decisões sobre o uso da receita gerada. Os restantes dois
Preceitos são dirigidos a outros actores importantes e às suas responsabilidades. Para
tornar a Carta fácil de utilizar, existem três níveis de detalhe. Nível 1 define os Preceitos.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
1
Nível 2 contém uma elaboração do que eles significam. Se os leitores pretendem
prosseguir a discussão das questões com maior profundidade e detalhes técnicos, serão
encaminhados para o Nível 3.
Os Preceitos (Nível 1)
Preceito 1: O desenvolvimento dos recursos naturais de um país deve ser
concebido de forma a assegurar o maior benefício social e económico para o seu
povo. Isso requer uma abordagem abrangente em que cada fase da cadeia de
decisão é compreendida e abordada.
Preceito 2: Uma gestão bem sucedida dos recursos naturais requer a
responsabilidade do governo para com um público informado.
Preceito 3: As políticas fiscais e as cláusulas contratuais devem assegurar que o
país recebe os benefícios completos do recurso, de forma a atrair o investimento
necessário para realizar esse benefício. A natureza de longo prazo da extracção de
recursos requer políticas e contratos que sãoresistentes às mudanças e às
circunstâncias incertas.
Preceito 4: A concorrência na adjudicação de contratos e direitos de
desenvolvimento pode ser um mecanismo eficaz para assegurar o valor e a
integridade.
Preceito 5: Os projectos de recursos podem ter efeitos positivos ou negativos
económicos, ambientais e sociais localmente que devem ser identificados,
explorados, contabilizados, mitigados ou compensados em todas as fases do ciclo
do projecto. A decisão de extracção deve ser cuidadosamente ponderada.
Preceito 6: As empresas de recursos detidas a nível nacional devem funcionar de
forma transparente com o objectivo de ser comercialmente viável num ambiente
competitivo.
Preceito 7: As receitas dos recursos devem ser utilizadas principalmente para
promover o desenvolvimento sustentado e vasto através da habilitação e
manutenção dos altos níveis de investimento no país.
Preceito 8: A utilização eficaz das receitas dos recursos exige que a despesa e o
investimento interno seja desenvolvida gradualmente e seja suavizada para ter
em conta a volatilidade das receitas.
Preceito 9: O Governo deve utilizar a riqueza de recursos como uma oportunidade
para aumentar a eficiência e a equidade dos gastos públicos e permitir que o sector
privado responda às mudanças estruturais na economia.
Preceito 10: O Governo deve facilitar os investimentos do sector privado a nível
nacional e local, para efeitos de diversificação, bem como para explorar as
oportunidades para o valor acrescentado nacional.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
2
Preceito 11: Os governos dos países das empresas extractivas e dos centros
internacionais de capitais devem exigir e aplicar as melhores práticas.
Preceito 12: Todas as empresas de extracção devem cumprir as melhores práticas
na
contratação,
nas
operações
e
nos
pagamentos.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
3
Os Preceitos (Nível 2)
PRÍNCIPIOS ORIENTADORES
Preceito 1: O desenvolvimento dos recursos naturais de um país deve ser
concebido de forma a assegurar o maior benefício social e económico para o seu
povo. Isso requer uma abordagem abrangente em que cada fase da cadeia de
decisão é compreendida e abordada.
Os governos que detenham recursos naturais têm a responsabilidade de gerir esses
recursos em benefício das gerações actuais e futuras. Quando as receitas provenientes
da extracção de recursos são bem geridas podem ajudar a aliviar a pobreza, gerar
crescimento económico, e desenvolver a economia, proporcionando assim um futuro
mais próspero. Para entender o sentido desta visão, no entanto, exige que os governos
dos países ricos em recursos naturais formulem, implementem e monitorizem
programas e políticas detalhados em várias áreas, incluindo regimes de locação
financeira e fiscais, regulamentação social e ambiental, bem como planos de
desenvolvimento nacional. A administração dos recursos e a formulação de políticas
devem ser guiadas pelo princípio de garantir os maiores benefícios sociais e económicos
para os cidadãos actuais e futuros, incluindo uma distribuição equitativa da riqueza de
recursos. Também é necessário tomarem-se decisões sobre a forma de obter - quer de
empresas públicas, quer privadas - os recursos e capital necessários para o
desenvolvimento eficiente do recurso.
A sequência de opções para os governos relacionada com a extracção de recursos pode
ser pensada como uma cadeia de decisões. O primeiro elo da cadeia é a avaliação do
potencial geológico de um país e as opções sobre quando - e se - a desenvolver. Em
seguida, se estiver previsto desenvolvimento, os governos devem formular os termos
fiscais, contratuais e regulamentares. Além disso, os governos devem garantir que estão
implementados regimes de supervisão e uma política de gestão de receitas antes da
execução dos projectos. Devem ser tomadas decisões sobre o uso das receitas públicas
para a redução da pobreza e o desenvolvimento económico, incluindo o investimento
em infra-estruturas de saúde e educação, assim como escolhas feitas entre consumo e
investimento. Tais decisões deverão igualmente ter em conta as vantagens e as
desvantagens associadas ao investimento no sector de recursos (tais como os serviços
primários ou o processamento de valor acrescentado) e a diversificação da economia em
outros sectores.
Além da complexidade da gestão dos recursos e do potencial de má gestão, a cadeia de
decisão de extractivos sofre de um problema de “elo mais fraco”. Um elo fraco ou
quebrado na cadeia prejudica a capacidade dos governos em captar receitas e usá-las
eficazmente. Por exemplo, se a exploração de depósitos de recursos não ocorre ou é
limitada em escala, devido a problemas na atribuição de direitos de exploração, um país
pode nunca saber a extensão da sua riqueza de recursos. Concessões mal estruturadas
podem resultar em pouca receita. Da mesma forma, se as decisões sobre despesas
públicas estiverem comprometidas, os governos podem conseguir grandes volumes de
receitas, mas depois desperdiçá-las em projectos mal seleccionados ou subsidiando as
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
4
indústrias não competitivas. Os governos devem, portanto, considerar cuidadosamente
todas as fases da cadeia de decisão.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
5
Preceito 2: Uma gestão dos recursos naturais bem sucedida requer a
responsabilidade do governo para com um público informado.
Uma gestão dos recursos bem sucedida exige que o governo possua vontade política,
aptidão e capacidade para tomar decisões difíceis e complexas e implementá-las
eficazmente. A gestão dos recursos será reforçada quando essas decisões estiverem
sujeitas a um escrutínio público bem informado e quando os tomadores de decisão
forem responsabilizados. Os recursos extrativistas são bens públicos, 1 e as decisões
relativas à sua exploração e utilização devem ser uma questão de debate público. A
transparência ao longo de toda a cadeia de decisão é essencial.
A gestão eficaz dos recursos requer que os cidadãos sejam capazes de manter os seus
representantes do governo responsáveis por decisões e escolhas políticas. A
responsabilidade para com um público informado pode atenuar a má gestão das
receitas dos recursos. Um público bem informado e com a capacidade de agir pode
envolver-se numa discussão construtiva sobre a formulação de políticas e fiscalização do
governo da riqueza de recursos. Através de escrutínio público, os funcionários podem
ser responsabilizados por abusos de poder para fins privados.
Os cidadãos estão mais aptos a responsabilizar os governos e as empresas dos seus
actos onde eles, os seus representantes parlamentares e organizações da sociedade
civil 2 sejam bem informados e tenham a capacidade e a liberdade de agir na
informação que obtêm. É cada vez mais aceite que os cidadãos têm o direito básico à
informação sobre as actividades do governo e sobre a utilização de bens públicos. Este
princípio está consagrado nos instrumentos internacionais, incluindo a Declaração
Universal dos Direitos Humanos, a Declaração do Rio, a Convenção de Aarhus, e as
Directrizes da OCDE para as Empresas Multinacionais (2008). O amplo apoio
internacional e a participação dos países na Iniciativa da Transparência das Indústrias
Extractivas (EITI - sigla em inglês) avançaram com o princípio do direito do público à
informação sobre os pagamentos e receitas provenientes da extracção. Um número
crescente de países tem a chamada liberdade de leis de informação que estipula, de
uma forma ou de outra, que todas as informações do governo são públicas, salvo se
especificamente proibidas por lei. O código do FMI de Boas Práticas em Transparência
Fiscal determina fortes regras para todos os governos dos países membros para
informarem o público sobre o uso de bens públicos, incluindo especificamente os
recursos naturais.
Paralelamente à divulgação de informações, os governos devem adoptar processos
transparentes para a criação e implementação de políticas de recursos, de adjudicação
de contratos, para a tributação, cobrança e gestão das receitas, e para a tomada de
decisões de gastos. As decisões de recursos envolvem compromissos a longo prazo.
Estes serão mais credíveis se os seus fundamentos forem entendidos pelos cidadãos. A
supervisão legislativa é uma parte fundamental do estabelecimento da responsabilidade
do governo. Quaisquer concessões que se afastem dos termos do padrão legislado
1
Na maioria dos países, os recursos naturais, particularmente minerais do subsolo, são
considerados propriedade do estado, sendo, portanto, bens públicos.
2
Referência à Sociedade Civil e todas as organizações da sociedade civil é tida em sentido
lato; a totalidade das organizações de voluntariado cívico e social e as instituições que
formam a base de uma sociedade em funcionamento.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
6
devem ser submetidas e aprovadas pela legislatura. Os cidadãos só podem sentir-se
confiantes sobre a integridade do processo de extracção de recursos se estiverem
informados acerca dele.
Uma cidadania informada requer um governo informado, a ambos os níveis, nacional e
regional. Os governos devem ter a aptidão e a capacidade de tomar decisões eficazes
em torno da extracção de recursos. Em alguns casos, especialmente onde surjam
descobertas de novos recursos, os governos podem não ter a capacidade interna para a
formulação de uma política eficaz e de governação em vários estágios da cadeia de
decisão, incluindo a recolha e disponibilização dos dados. Tais déficits transitórios
podem ser superados por uma combinação de aquisição de capacidade e/ou aquisição
de conhecimentos a partir de uma fonte ou instituição de confiança.
A transparência e a disponibilidade de informações levam a outros benefícios directos
para a formulação de políticas. A transparência pode melhorar a eficiência e a eficácia
das políticas de governo. Os requisitos de divulgação pública podem melhorar a
qualidade dos dados que o governo reúne e mantém. Isto torna-se mais fácil para os
órgãos competentes, como o financeiro, energético e os ministérios, bem como os
órgãos ambientais e de regulamentação, fazerem o seu trabalho. Dados confiáveis e
frequentes podem tornar mais fácil para os governos planearem e gerirem os seus
orçamentos e planos de desenvolvimento a longo prazo. Sempre que um regime de
extracção gozar de legitimidade pública, poderá haver uma probabilidade reduzida dos
governos sucessores aplicarem mudanças arbitrárias e injustificadas ao regime de
extracção de um país. A transparência também reduz o custo do capital. 3
A disponibilidade de informação deve ser complementada por uma sociedade civil
activa, com capacidade e liberdade para chamar à responsabilidade governos e
empresas. A capacitação da sociedade civil requer equilíbrio e uma perspectiva a longo
prazo. Os governos e as empresas de extracção podem ter um papel no fornecimento
de recursos e capacidades para ajudar as organizações da sociedade civil a se
estabelecerem e a desenvolverem as suas capacidades. Mas o objectivo final é criar
sociedades civis autónomas e independentes. Os governos devem permitir que a
sociedade civil, especialmente a imprensa escrita e electrónica, operem livremente e
sem assédio nem intimidação. É sabido que os governos assumem um papel na
nomeação de representantes da sociedade civil para discussões entre os vários
interessados. A fim de melhorar a credibilidade, a sociedade civil deve ser livre para
designar estes indivíduos de forma independente. A sociedade civil deve continuar a ser
independente do governo.
Por último, os cidadãos terão poderes para supervisionar a gestão dos recursos naturais
onde houver lugar a sanções aplicáveis por abuso de poder. Essas sanções devem ser
legisladas, tanto a nível nacional como internacional. Elas exigirão uma forte vontade
política e capacidade de administrar. O roubo da riqueza dos recursos naturais é crime, e
os culpados devem ser responsabilizados.
3
Um estudo do FMI sobre a transparência fiscal constatou que “a transparência fiscal está
associada às classificações de crédito mais elevado, mesmo após o controlo de vários
fundamentos económicos” “Transparência Fiscal e Resultados Económicos”, Farhan
Hameed. Documento de Trabalho do FMI de Dezembro de 2005.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
7
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
8
A CADEIA DE DECISÕES DE PROPRIETÁRIOS DE RECURSOS
Os governos devem tomar decisões em todas as fases do desenvolvimento dos recursos,
desde a fixação das condições para a descoberta e para a extracção até ao investimento
das receitas e à promoção do desenvolvimento e diversificação económico. Os oito
Preceitos seguintes definem os principais pontos de decisão ao longo dessa cadeia. Cada
elo da cadeia deve ser abordado, evitando um problema de elo mais fraco, e
compreender o potencial de recursos naturais de forma a serem transformados em
riqueza para todos.
Preceito 3: As políticas fiscais e as cláusulas contratuais devem assegurar que o
país recebe os benefícios completos do recurso, de forma a atrair o
investimento necessário para realizar esse benefício. A natureza de longo prazo
da extracção de recursos requer políticas e contratos que são resistentes às
mudanças e às circunstâncias incertas.
As características dos principais projectos de recursos naturais - a sua longevidade,
escala e necessidades de capital, os impactos sociais e ambientais, tecnologia
especializada e exigente, assim como exposição a riscos de mercado de capitais significam que o desenvolvimento pode ser mais eficientemente realizado em
cooperação com a participação significativa de capacidade financeira e que têm as
capacidades técnicas e de gestão. Para atrair parceiros e, ainda, garantir o valor integral
para os recursos do país são necessárias políticas fiscais , de licenciamento e termos
contratuais cuidadosamente estabelecidos.
Regimes fiscais bem-concebidos devem permitir ao governo partilhar do lucro e a
capacidade de ter algum fluxo de receita mínimo em todos os períodos de produção.
Isso implica que o regime inclua um imposto cobrado sobre um valor ou uma base física
associada à produção e uma taxa relacionada com a rentabilidade. Este último pode ser
conseguido através de um imposto de rendimento corporativo ou de entidade, talvez a
uma taxa especial de recursos do sector e eventualmente complementado com
impostos adicionais associados aos retornos particularmente elevados. A
executoriedade e a administração serão reforçadas se estes elementos fiscais estiverem
associados, sempre que possível, às variáveis observáveis e verificáveis, tais como os
preços mundiais.
Uma alternativa para o sistema de impostos é a utilização de acordos de partilha de
produção, particularmente comum na indústria do petróleo, no qual o resultado é
“partilhado” entre o investidor e o governo. Os acordos de partilha de produção podem
ser concebidos para proporcionar um fluxo de rendimento mínimo em todos os períodos
de produção através da limitação da taxa de recuperação de custo. Podem também
proporcionar uma forma de imposto de rendimento progressivo através da utilização de
factores “R” e outros dispositivos que alteram a partilha da produção entre o investidor
e o governo.
Estabilidade Fiscal e Alteração de Circunstâncias. Dada a natureza de longo prazo, do
capital intensivo dos principais projectos de recursos naturais, os governos precisam
assegurar aos investidores um ambiente estável que proporcione uma oportunidade
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
9
razoável para realizar retornos esperados. Além disso, os investidores necessitam ser
protegidos da acção do governo confiscatório. A estabilidade contratual pode ser
reforçada através de disposições que respondam a circunstâncias de mudança previstas e imprevistas - por forma a preservar um justo equilíbrio entre as partes,
reduzindo os incentivos para atingir a renegociação ou para o governo fazer mudanças
bruscas no regime fiscal aplicável aos actuais investidores. Se o governo não fornecer
algum tipo de garantias contratuais em matéria de fiscalidade ou royalties, deverá
assegurar que tais disposições são limitadas para que o estado se mantenha livre para
regular outras áreas de interesse, tais como saúde, trabalho e segurança, ambiente,
segurança e direitos humanos, através da lei geral aplicável. Isto é especialmente
importante dada a natureza de longo prazo dos muitos contratos de recursos.
Impactos Sociais e Ambientais. Os projectos têm impactos sociais e ambientais.
Também pode haver impactos de legados da exploração prévia dos recursos naturais ou
outras actividades na mesma região. As regulamentações bem concebidas ou cláusulas
contratuais devem sobretudo identificar a natureza desses impactos, como evitar ou
atenuá-los, e como compensar os lesados pelos riscos remanescentes. A
responsabilidade pelos impactos dos legados deve ser cuidadosamente atribuída. As
ferramentas típicas incluem estudos de base para determinar o estado actual, os
estudos de impacto, desenvolvimento e reabilitação e as disposições de encerramento
no final da vida do projecto.
Gestão e Tecnologia. A extracção eficiente de recursos naturais requer a implantação
de tecnologia e a gestão de recursos que os governos podem atingir a partir de seus
parceiros. A concessão de licenças deve exigir a demonstração de tais capacidades e,
em processos licitatórios, o direito deve ser limitado a entidades que tenham
demonstrado a sua posse ou, o acesso, a tais capacidades.
Alocação de Riscos. Os projectos de recursos naturais estão sujeitos a muitos riscos: os
preços futuros das acções; incertezas sobre a qualidade e a quantidade da base de
recursos; tecnologia em desenvolvimento; preços de entrada; e desenvolvimentos
políticos externos ou domésticos. Estes riscos devem ser avaliados e atribuídos.
Normalmente, os investidores são os melhores a suportar o risco operacional ou de
mercado, uma vez que o podem gerir ou controlá-lo melhor; aos governos cabe assumir
os riscos políticos. Mesmo quando o investidor é o melhor portador do risco, os
governos e os investidores devem ter em conta a percepção política se, no futuro, a
atribuição de risco pode levar a situações em que o investidor parece estar a ter ganhos
desproporcionados.
Conhecendo o Investidor. Governos e investidores estão comprometidos numa relação
de longo prazo e é importante que o governo saiba com quem está a lidar e saiba
também que o investidor tem que ter gestão técnica e capacidade financeira para
cumprir as suas obrigações. Os investidores devem ser obrigados a divulgar essas
pessoas e entidades, que directa ou indirectamente exerçam os direitos de exploração
ou gestão de interesses benéficos. Essas exigências deverão estender-se ao longo da
vida do investimento.
Regras Claras e Transparência.Os governos e investidores ficam geralmente mais bem
servidos se existirem regras claras aplicáveis a todos os investidores, em circunstâncias
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
10
semelhantes. A transparência e as regras uniformes ajudam a garantir que os
operadores saibam que o tratamento é não discriminatório, reduz as possibilidades de
corrupção, e pode reduzir a solicitação de tratamento especial por parte dos
investidores individuais. A uniformidade não significa que os novos projectos devam ser
submetidos às mesmas regras ou disposições contratuais, conforme projectos mais
antigos. As políticas, as regras e os contratos para novos projectos devem reflectir as
prioridades do governo actual e as lições aprendidas dos projectos mais antigos, bem
como o ambiente económico vigente.
Administração. Os regimes de licenciamento, fiscais e contratuais devem contemplar a
evolução da capacidade administrativa do governo. A auditoria é crítica em todos os
períodos, incluindo o estado inicial em que os prejuízos serão incorridos que serão
compensados por rendimentos futuros. A contratação de auditores externos deve ser
considerada quando a capacidade administrativa nacional ainda estiver a ser edificada.
A exigência de certificações dos funcionários da empresa investidora principal, no que
diz respeito à produção, dados financeiros e operações com terceiros, pode melhorar o
cumprimento. A administração também pode ser facilitada se os parâmetros chave
forem medidos em relação a variáveis observáveis e verificáveis, tais como os preços
mundiais.
Executoriedade.Devido à natureza de longo prazo do investimento e do relacionamento
entre o governo e o investidor, os contratos e os regimes precisam de ter mecanismos
de flexibilidade para resolver disputas e ajustar-se às novas circunstâncias. Quando as
disputas não puderem ser resolvidas a nível de negócios, os governos e os investidores
necessitam ter soluções jurídicas definidas. Se as instituições jurídicas nacionais forem
consideradas inadequadas, deve ser proporcionado ao investidor no país e aos seus
accionistas o acesso à arbitragem internacional.
Preceito 4: A concorrência na adjudicação de contratos e direitos de
desenvolvimento pode ser um mecanismo eficaz para assegurar o valor e a
integridade.
Os governos poderão contratar terceiros, incluindo empresas privadas e estatais, em
diferentes pontos durante a extracção de recursos. Tais contratos precisam de assegurar
o valor total para o governo anfitrião e para os seus cidadãos e, ao mesmo tempo,
proporcionar os incentivos para atrair investimentos e garantir que a exploração e
produção será realizada com eficácia. A extracção de recursos naturais é sobretudo
contractualmente complexa. Há inúmeras incertezas sobre geologia, custos, tecnologia,
preços dos recursos e as capacidades das empresas e do capital humano local.
Os governos enfrentam uma série de problemas, desde assegurar a exploração
suficiente e a actividade de extracção em condições razoáveis para garantir a
credibilidade e a estabilidade dos compromissos contratuais, mantendo certa
flexibilidade diante das novas circunstâncias. Os governos necessitam de um mecanismo
robusto, pelo qual o valor e a suficiente extracção possam ser alcançados; licitações
competitivas e leilões são muitas vezes os instrumentos mais desejáveis para a
atribuição de direitos. No entanto, também enfrentam limitações, nomeadamente
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
11
quando o número de concorrentes viáveis é baixo, aqui, os proprietários dos recursos
poderá vir a adoptar estratégias alternativas.4
Existem alguns princípios fundamentais que se aplicam em toda a gama de projecto de
mecanismos, incluindo a licitação competitiva, os regimes de licenciamento de base e os
sistemas de negociação de base de alocação:
i.
Os termos devem ser definidos por lei ou regulamentos na maior amplitude
possível. Estabelecer políticas na lei aumenta a contribuição e o apoio do
público, aumenta a estabilidade para o investidor, assegura o tratamento
uniforme, e reduz as oportunidades de negociações paralelas. Também pode
melhorar o retorno do governo, reduzindo a incerteza.
ii.
Toda a informação possível deverá ser tornada pública antes da adjudicação de
contratos e, inclusive os próprios contratos devem ser tornados públicos. Isso
inclui o regime fiscal sob o qual as empresas irão explorar. Também inclui o
conhecimento geológico; o conhecimento público de descobertas de trabalho de
pesquisa avançado são susceptíveis de serem benéficas para as empresas na
elaboração do processo licitatório. As condições sociais e ambientais também
devem ser tornadas públicas. Os modelos de contratos robustos e bem
pensados que tenham sido objecto de análise jurídica detalhada proporcionam
uma base sólida para as ofertas. A difusão e o acesso da imprensa ao evento de
licitação ou leilão promovem a transparência e ajudam a estabelecer a
legitimidade dos resultados, especialmente quando o desenvolvimento é de
importância nacional. As condições sociais e ambientais também devem ser
tornadas públicas.
Existe uma série de razões para se dar preferência aos mecanismos de atribuição
competitiva:
i.
ii.
iii.
O governo pode estar numa desvantagem informacional, sabendo muito pouco
sobre os detalhes técnicos e, talvez, tendo pouca ou nenhuma experiência em
negociações complexas que são características dos sectores de recursos. Através
de leilões e mecanismos de licitação, os governos não precisam de saber o
verdadeiro valor dos direitos para garantir o valor integral para eles. A
concorrência entre as empresas que são técnica e financeiramente competentes
tem o potencial de oferecer o máximo valor para um governo que pode dispor
de informações menos experientes do que os concorrentes.
A utilização de leilões bem concebidos pode reduzir as oportunidades de
apreciação por funcionários do governo que criam oportunidades para o
favoritismo e abuso.
Os leilões sequenciais podem garantir um maior valor para os governos. As
rodadas de licitações iniciais podem revelar informações privadas sobre o
verdadeiro valor das parcelas vizinhas.
4
Por exemplo, os países podem tentar construir uma parceria estratégica de longo prazo
com uma única empresa ou consórcio. Aqui a concorrência aberta entre as várias partes
pode não ser viável.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
12
A licitação competitiva pode ser obtida através da concepção de instrumentos de
atribuição de direitos ou contractos. Os leilões são esse instrumento, mas podem variar
entre alguns tipos de negociações individuais entre compradores e vendedores até aos
mercados competitivos, com muitos compradores e vendedores. As perspectivas para a
entrega dos benefícios da licitação competitiva saem reforçadas se for cumprido uma
série de pré-condições, incluindo a prestação de informação geológica regional, a
presença de candidatos qualificados e segurança física na área de licença.
O processo para atribuição de contratos do governo entre as empresas concorrentes
deve ser cuidadosamente elaborado. A competência técnica, a aptidão e a capacidade
financeira podem ser critérios importantes para a pré-qualificação cuidada e resistente.
Os verdadeiros detentores de benefícios da empresa e as suas fontes de fundos deve ser
conhecidos. Devem haver regras rígidas para evitar que funcionários públicos conduzam
negócios para empresas onde eles ou os seus familiares e procuradores possam ter um
interesse financeiro.
Sempre que possível,os leilões devem ser de uma forma geral o meio preferencial,
tanto por razões de transparência como para garantir o valor máximo. A concepção do
mecanismo de leilão ou de atribuição pode ser diferente entre os tipos de recursos e
condições geológicas.
Durante uma análise estratégica das opções de contratação ou o processo de pré-oferta
pode tornar-se claro que o leilão é improvável de ser bem sucedido, talvez porque a
estrutura da indústria signifique que existirão poucos licitantes ou por determinados
factores locais. Nestes casos, uma parceria estratégica pode ser uma opção legítima.
No entanto, sem a disciplina de um processo aberto e competitivo, podem ser
necessários esforços especiais para assegurar e demonstrar a transparência e o
alinhamento dos interesses das partes contratantes.
O leilão em si precisa de uma concepção cuidadosa, tanto em termos de selecção das
variáveis de licitação (por exemplo, a taxa de royalty, a quota de produção, programa de
trabalho ou imposto sobre os lucros) e a concepção do processo de leilão. As
negociações pós-oferta devem ser minimizadas; tal será facilitado pelos termos de
oferta claros e transparentes, incluindo modelos de contratos bem preparados.
i.
A licitação pública deverá ocorrer em variáveis de oferta observáveis ou
verificáveis. Tal garante que as ofertas podem ser comparados e avaliados. Além
disso, a posterior entrega de ofertas variáveis pode ser controlada e imposta. Se
a licitação ocorre num domínio de variáveis que são difíceis de medir e verificar,
haverá mais oportunidades para jogos e abusos.
ii.
A concorrência não precisa de ser simplesmente no preço, mas a concorrência
em muitas variáveis corrói a transparência, aumenta os custos administrativos
e pode levar a consequências indesejáveis. Por exemplo, se o lance ocorre num
factor, como a taxa de produção, é dissociada da influência do governo sobre a
subsequente taxa de extracção e os seus impactos económicos associados. Em
todos os casos a concorrência deve ser baseada em regras claras e
transparentes, minimizando assim a possibilidade de acordos de bastidores e
abuso de poder.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
13
iii.
A competição na licitação pode ser reforçada pela correcta informação
geológica prévia.Os governos não precisam de atribuir direitos de extracção
antes da obtenção de informações de exploração. Tais actividades podem ser
contratadas directamente ou empreendidas como um bem público. Os doadores
podem apoiar os países na aquisição de dados de pesquisas geológicas, antes da
atribuição dos direitos de extracção. Os direitos de obrigação daqueles que
realizaram prospecção ou forneceram informações geológicas devem ser claros
desde o início do processo.
A concorrência e os mecanismos de licitação competitiva têm implicações nos diferentes
modos de atribuição e nos diferentes agentes envolvidos:
i.
As transacções de troca ou as vendas associadas devem ser atribuídas de forma
competitiva e transparente para garantir o valor máximo. Por exemplo, é
comum, especialmente em países com baixo rendimento, incluir como parte das
exigências do investidor obrigações de prestação de benefícios sociais, como
habitação, educação, saúde, formação, infra-estrutura ou afins. Contanto que
essas exigências sejam especificadas na regulamentação ou no processo de
licitação, estas não devem impedir que o governo crie benefícios de
concorrência. As situações mais difíceis surgem no caso de negociações de
governo para governo para infra-estruturas que exijam que o governo anfitrião
dê acesso preferencial às empresas do outro país. Nestas operações
normalmente existe falta de transparência e tornam-se difíceis de avaliar. Os
governos que escolherem este caminho devem analisar cuidadosamente os
benefícios da infra-estrutura e o valor recebido pelos seus recursos para garantir
que estes são superiores. Um problema comum é que o acesso ao recurso é um
contrato de sociedade comercial, enquanto que o elemento governo para
governo depende de compromissos de alto nível que não são exequíveis.
ii.
Pode haver vantagens na desagregação do contrato em partes
separadas.Certas actividades, por exemplo, a aquisição e interpretação sísmica
limitada, poderia ser objecto de contratação externa à da atribuição de direitos
de exploração. Deve ficar claro desde o início quais são os benefícios da
incumbência, em qualquer estágio de um processo separado, de modo a que
possam ser adequadamente reflectidos na competição entre as empresas. Em
algumas jurisdições mineiras, a concorrência entre os investidores ocorreu
durante a fase de exploração ou prospecção, com o subsequente
desenvolvimento regido por regulamentações ficais ou outras existentes.
Embora tal possa ser um modelo competitivo aceitável, onde exista um corpo
competente de regulações fiscais ou outras, a negociação de termos pósexploração individual com os investidores não irá resultar numa adequada
transparência ou concorrência.
iii.
A concorrência em actividades decorrentes e a contratação de serviços iniciais
também é importante para a concretização do valor e da eficiência no processo
de extracção. Tal pode incluir evitar a atribuição de saídas de recursos ao
mercado doméstico com um valor inferior ao preço internacional. Os governos
devem tomar medidas para garantir a transparência, o livre acesso, e uma
concorrência leal em processos de licitação, que deverá também incluir o
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
14
conhecimento da verdadeira propriedade benéfica e da origem dos fundos por
detrás das empresas que licitam. As regras de concorrência aplicam-se
igualmente às empresas privadas e estatais.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
15
Preceito 5: Os projectos de recursos podem ter efeitos económicos locais
significativos, quer positivos, quer negativos, efeitos ambientais e sociais que
devem ser identificados, explorados, responsabilizados, mitigados ou
compensados em todas as fases do ciclo do projecto. A decisão de extrair deve
ser cuidadosamente considerada.
Devido à sua localização, à sua natureza, e muitas vezes à sua dimensão, os projectos de
recursos podem ter efeitos significativos na economia local, no ambiente e efeitos
sociais. Os governos devem tomar estes em consideração em qualquer plano de inicio
de exploração ou para o desenvolvimento do recurso. As decisões de explorar ou
desenvolver devem ser informadas
através do conhecimento das possíveis
consequências económicas, ambientais e sociais, geralmente através de uma avaliação
estratégica do impacto ou projecto. Essas consequências devem ser consideradas
aquando da decisão de fazer ou não a extracção. A participação do público deve ser
parte integrante do processo. Em alguns casos pode ser apropriado adiar o
investimento até que a tecnologia melhore, ou até que os impactos possam ser melhor
avaliados com base em novos dados. As avaliações de impacto devem ser documentos
públicos. Se a decisão tomada for a de investir, então deve ser mantida a monitorização
ambiental e social , durante todo o decorrer do projecto, de forma consistente com um
plano para minimizar ou mitigar as possíveis consequências adversas.
As repercussões sociais, económicas e ambientais serão mais sentidas pelas
comunidades localizadas na região a ser explorada ou desenvolvida. A decisão de
explorar ou desenvolver pode presentear essas comunidades com acesso directo às
oportunidades económicas e sociais relacionadas com o estabelecimento de indústrias e
serviços baseados em recursos naturais. Estes podem ser associados com oportunidades
de emprego ou com o aumento da disponibilização de bens e serviços. Novas infraestruturas de transporte, bem como melhorias na formação e educação, serviços de
saúde, etc, também podem melhorar o desenvolvimento das comunidades locais ou
regiões. O que por sua vez exige uma abordagem pró-activa, espacial e de ordenamento
do território, por parte dos governos locais, regionais e nacionais, tendo em vista a
evolução directa de acordo com planos estruturais e políticas aprovados.
Os custos sociais, económicos e ambientais da extracção são muitas vezes suportados
desproporcionalmente por aqueles que se encontram nas imediações do processo de
extracção. Quando estes custos existirem, os cidadãos têm o direito a serem
compensados através de serviços, infra-estruturas ou dividendos. De facto, sem um
compromisso claro de proporcionar uma compensação razoável para estes custos, bem
como a participação equitativa nos benefícios nacionais, as comunidades locais estão
sujeitas a sabotar o processo de extracção.
As comunidades locais e o público em geral devem ser consultados antes do
desenvolvimento. A Declaração da ONU sobre os Direitos dos Povos Indígenas requer o
consentimento livre, prévio e informado dos povos indígenas. O Banco Mundial prevê
“o consentimento livre, prévio e informado” para o financiamento de projectos de
extracção. Os Princípios voluntários do Equador apelam à livre, prévia e informada
“consulta.” O ICMM salienta também a consulta, mas observa uma crescente pressão
para fazer do consentimento o padrão. Um pré-requisito para a anuência prévia será
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
16
aptidão suficiente dos cidadãos e da sociedade civil para participar num diálogo e
debate significativo. Os direitos de propriedade das comunidades locais devem ser
claramente definidos na lei. Em geral, as comunidades devem ficar em melhor situação
como resultado da extracção.
O governo é responsável pela definição e execução das normas ambientais e pelo
determinação das reivindicações das comunidades locais por compensações. Estas
podem ser estabelecidas por referência a normas internacionais, tais como os Princípios
do Equador, 5 agora aceite por fornecedores de capital comercial para projectos de
extracção, e por instituições financeiras internacionais. Enquanto os governos devem
estabelecer normas e controlar a sua execução, os custos de mitigação, prevenção e
compensação são parte do custo económico do projecto e devem ser contabilizados. O
impacto sobre as mulheres deve ser separada e expressamente identificado e tido em
conta no processo de tomada de decisão.
As medidas de segurança dos projectos podem originar um impacto negativo aos
direitos humanos quando as forças de segurança privada ou estatal usarem força
excessiva. O processo jurídico dos projectos tem de incluir rigorosas salvaguardas e
mecanismos de recurso em caso de abuso dos direitos humanos.
O investidor está na melhor posição para controlar ou reduzir os danos ambientais
durante as operações e é provável que seja a parte mais eficiente na condução de
valorização no momento do encerramento do projecto. A necessidade de realizar a
recuperação contínua durante as operações é provável que seja eficiente e evitar
responsabilidades maiores no encerramento do projecto. Quando as empresas privadas
assumem a responsabilidade pela mitigação de danos ambientais e pelo encerramento
do projecto, é importante garantir que o governo nacional e local e a sociedade civil
tem a capacidade de fiscalizar e impor certas obrigações e normas de conduta à
empresa. As contas caução podem ser um instrumento eficaz para garantir a cobertura
dos custos de reclamação.
Ao decidir sobre se, e quando, prosseguir com o desenvolvimento do projecto, o
governo deveria tomar em consideração os benefícios económicos, tanto a nível local e
nacional, além dos impactos sociais ou ambientais. Em alguns casos, e em alguns locais,
pode ser apropriado para restringir ou proibir o desenvolvimento de projectos. Os
candidatos a essas restrições incluem áreas de importância nacional ou internacional
significativa ambientais ou culturais, ou áreas de especial valor para a agricultura, pesca,
água ou para os povos indígenas.
A presença de mineração artesanal pode criar desafios para o governo e os investidores,
mas se geridos de forma cuidadosa podem promover benefícios para o desenvolvimento
local. Os governos devem procurar formalizar e regulamentar tais actividades com o
objectivo de incentivar o desenvolvimento de impactos positivos, enquanto atenua os
efeitos negativos.
5
Os Princípios do Equador (EPs - sigla em inglês) são um conjunto de normas voluntárias
para a determinação, avaliação e gestão de riscos sociais e ambientais no financiamento de
projectos.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
17
Preceito 6: As empresas de recursos detidas a nível nacional devem funcionar
de forma transparente com o objectivo de serem comercialmente viáveis num
ambiente competitivo.
Alguns países produtores de recursos utilizam empresas do sector público para
desenvolver a sua base de recursos, no todo ou em parte.
As empresas estatais possam ser utilizadas para desenvolver a capacidade nacional e
apoiar o desenvolvimento de ligações internas entre os recursos e outros sectores.
Estes objectivos podem ser benéficos em algum momento durante o desenvolvimento
de uma economia, mas a empresa estatal deve adaptar-se às mudanças no ambiente
económico. As empresas de sucesso têm sido caracterizadas pelo seu alcance limitado,
uma gestão profissional e uma meta de tornar-se numa fundação comercialmente
viável.
As Empresas de Recursos Nacionais (NRCs - sigla em inglês) podem fornecer um veículo
viável para que um país construa a sua própria experiência e profissionalismo no sector
dos recursos. Além disso, o governo poderia ser capaz de exercer controlo directo sobre
o ritmo de desenvolvimento dos recursos, um fornecimento seguro, ou alcançar outros
objectivos nacionais, incluindo o desenvolvimento da indústria. Historicamente, uma
condição essencial de sucesso para as NRCs tem sido o compromisso de manter a
capacidade e profissionalismo do campeão nacional a nível internacional, quer pela
contínua renovação de competências quer pela competição no cenário mundial. No
entanto, muitas empresas nacionais têm um fraco desempenho. Além disso, os
investimentos em NRCs podem limitar a diversificação e aumentar a dependência de um
país no sector dos recursos naturais, tornando as receitas do governo totais 6mais
dependentes do sector de recursos naturais e, portanto, sujeitas a mudanças nos preços
dos recursos.
As NRCs podem ser operações de sucesso, com geração de receita eficiente. A eficiência
pode ser alcançada da melhor forma através de disposições que protejam contra o
fortalecimento de más práticas que levam a resultados pobres. Formas de reduzir a
probabilidade de entrincheiramento incluem, mas não estão limitadas a:
i.
ii.
Empresas de estruturação de modo a que as decisões sejam transparentes e
sujeitas a testes de mercado. Qualquer protecção das empresas nacionais deve
ser claramente definida e limitada no tempo, de modo a reduzir os riscos de
abusos de poder.
Gestão de propriedade através de uma relação comercial, tal como
participações. As NRCs devem ser estabelecidas sob o código comercial
relevante para as distinguir de outros órgãos estatais estabelecidos para alcançar
objectivos não financeiros.
A transparência pode ser facilitada tendo a empresa nacional organizada como uma
entidade jurídica distinta com as autoridades e os objectivos claramente definidos, e
6
Receitas fiscais mais os rendimentos da empresa estatal.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
18
tendo também órgãos de governação e de gestão separados do governo. A fiscalização e
controlo público pode ser reforçado através de:
i.
ii.
iii.
iv.
manutenção das contas públicas em conformidade com as normas
internacionais e sujeitas a uma auditoria independente,
clara identificação dos interesses da propriedade privada e das operações com
tais taxas de juro,
realização por parte da empresa nacional das mesmas divulgações que as
exigidas à empresas detidas publicamente, e
realização de fiscalização periódica e sistemática, através do parlamento ou
outras entidades.
O objectivo da criação de uma empresa deve ser alcançar os melhores proveitos
derivados da concorrência aberta e leal com outras empresas. A competição pode
actuar como um mecanismo de disciplina sobre a eficiência da empresa nacional, e o
governo em geral, fornecendo um ponto de referência útil para medir o seu
desempenho. A concorrência aberta e eficaz também pode ser o melhor dispositivo de
policiamento para a consecução. A competição é aumentada se a empresa pública
estiver sujeita ao mesmo regime fiscal, incluindo as royalties, como um investidor
privado neste ou em outros sectores.
A empresa estatal deve competir quer por financiamentos como por rendimentos.
Novos investimentos e custos operacionais adicionais surgem quer em detrimento de
outros programas governamentais, quer através de aumento para o total da dívida
pública (dívida SOE, acrescido da dívida pública). Todos os investimentos devem ser
julgados em relação ao custo dos fundos públicos.
As NRCs não devem ser responsáveis pela condução das funções regulatórias. Podem
surgir conflitos de interesse entre os interesses comerciais e os públicos quando a
mesma parte for responsável pela viabilidade comercial e pela regulamentação.
Sempre que a capacidade institucional o permitir, o governo deverá separar a empresa
de recursos nacionais do licenciamento, da supervisão técnica e da regulamentação do
sector dos recursos, entregando essas funções a entidades governamentais
independentes. Quando tais funções forem mantidas no interior da empresa nacional,
os conflitos de interesse podem ser reduzidos e melhor monitorizados se as funções não
comerciais forem separadas e sujeitas à supervisão e elaboração de relatórios
separados.
As NRCs devem evitar o compromisso em actividades governamentais, incluindo as
funções sociais, como a distribuição de rendimentos subsidiados. No caso em que tais
programas são confiados à empresa nacional de recursos, o governo, o controlo
legislativo e a supervisão podem ser melhorados mediante o relatório da empresa
nacional, separadamente e em detalhe, explicitando os custos dos programas sociais a
que a empresa se compromete, inclusive o custo equivalente orçamental de tais itens.
Estes custos também devem ser explicitamente espelhados no orçamento e das contas
nacionais.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
19
Preceito 7: As receitas dos recursos devem ser utilizadas principalmente para
promovero desenvolvimento económico sustentadoatravés da criação e
manutenção de altos níveis de investimento no país.
As receitas da extracção de recursos são intrinsecamente limitadas no tempo; os
recursos naturais irão esgotar-se. Assim, mesmo que as necessidades dos cidadãos
sejam intensas, se as receitas dos recursos forem consumidas e não investidas, o
consequente aumento do nível de vida pode não ser sustentado. Se as receitas devem
ser aproveitadas para um aumento sustentado do nível de vida, uma parte substancial
deve ser investida fora do sector de recursos, em infra-estruturas físicas, humanas e
ambientais, incluindo a educação, a saúde, as estradas, os caminhos de ferro e os
portos. Países de baixo rendimento, particularmente aqueles confrontados com
necessidades urgentes, também são susceptíveis de possuir uma vasta gama de
oportunidades para aumentar o crescimento em toda a economia através do
investimento doméstico. O crescimento com boas bases proporciona o aumento de
empregos e rendimentos do agregado familiar e é uma condição necessária para a
sustentável redução da pobreza. O crescimento também gera gradualmente as receitas
de impostos fiscais sobre não-recursos que podem sustentar os gastos sociais.
Para ser eficaz e duradouro, este crescimento exigeinvestimentos sustentados de alto
nível durante um longo período. O valor do investimento que um país pode absorver de
forma produtiva (a sua “capacidade de absorção”) pode, em qualquer altura ser limitado
pelo seu capital humano e capacidade administrativa, bem como pelas suas infraestruturas físicas. Muitos países ricos em recursos naturais têm um baixo nível de infraestruturas, capacidades e produtividade de trabalho. Estes, por sua vez, proporcionam
um clima promissor para o investimento privado. Por exemplo, o investimento privado
na geração de electricidade pode ser inútil, porque as infra-estruturas de transportes
são muito pobres para apoiar as empresas que poderiam ser compradoras fiáveis de
energia. O investimento na agricultura pode ser baixo devido à falta de estradas rurais,
irrigação ou conhecimento das tecnologias apropriadas. Um aumento significativo na
receita pública cria a oportunidade de romper com a armadilha do baixo investimento
privado. Ao mesmo tempo, aumentar o investimento público para atender a uma ampla
gama de necessidades de retorno sobre o investimento privado pode ser acrescido,
estimulando a actividade.
No entanto, precisamente porque as necessidades não satisfeitas são amplas, o
investimento público adequado assume muitas formas, nem todas elas consideradas
investimentos de capital físico. Além de infra-estruturas físicas, os gastos com capital
humano - por exemplo, educação e saúde - e outros investimentos complementares,
como aqueles feitos para melhorar a administração pública, podem ser por si só
interessantes, proporcionando alto retorno social. No entanto, também eles servem a
importante função da melhoria do clima de investimento e complementam os
investimentos privados, elevando os retornos de capital.
Para os países de baixa renda, os investimentos nacionais são preferíveis aos
investimentos no exterior. Países com um nível de rendimento elevado - como a
Noruega - pode achar que é conveniente criar fundos soberanos para apoiar futuras
gerações, mas esta estratégia não é apropriada para os países de baixo rendimento . Os
países de baixo rendimento têmcapitais escassos, faltam-lhes infra-estruturas vitais,
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
20
faltam-lhes serviços e bens públicos , incluindo os serviços de saúde e educação. É
necessário resolver estas faltas. A sequenciação do investimento deve resolver estas
limitações iniciais afim de permitir níveis mais rápidos de investimento e crescimento
futuro.
Países que apresentam um forte aumento dos preços das matérias primas, com
elevados níveis de dívida externa podem aplicar alguns dos ganhos para pagamento de
dívidas pendentes. A redução da dívida não levanta problemas de absorção doméstica,
aumenta a solvência e apela aos investidores, e - mais importante - reduz o custo de
capital para o sector privado nacional, através do seu efeito sobre as taxas de juros.
Enquanto o objectivo principal é o crescimento sustentado, os cidadãos de muitos
países ricos em recursos têm necessidades urgentes. Estão muito pior do que eles e seus
filhos tendem a estar no futuro. Assim, é conveniente usar algumas receitas de recursos
para financiar um aumento imediato nos padrões de vida.
Um mecanismo para entregar os benefícios associados com os rendimentos dos
recursos aos cidadãos pode ser a transferência directa de rendimentos condicionais ou
incondicionais ou pagamentos de “dividendos”. As transferências directas podem ajudar
a contornar obstáculos e restrições de capacidade e também podem ajudar a superar as
limitações do mercado de crédito da pessoa física. Um dividendo assim também admite
que os cidadãos são os proprietários do recurso. Além disso, as transferências para os
cidadãos podem aumentar a responsabilização e também gerar o interesse público pela
forma como são gastas as receitas. As transferências directas não precisam de conta
para o fluxo total das receitas dos recursos para que estas vantagens se concretizem. No
entanto, convém notar que muitos países ricos em recursos apresentam uma ausência
de administração pública de forma rentável para distribuir as receitas para individuais.
Fazer isso pode incorrer em custos elevados. Além disso, os indivíduos podem ser menos
capazes de tomar decisões de investimento ideais do que os governos em seu nome,
talvez devido a falhas de mercado e volatilidade.
Os mecanismos pelos quais as transferências para os cidadãos são feitas são
fundamentais, sobretudo quando a administração pública e as infra-estruturas de
segurança social podem ser subdesenvolvidas. Pesquisas recentes sugerem que as
transferências condicionais de dinheiro podem ser um meio eficaz para distribuir
dinheiro pelas famílias. Os mecanismos de distribuição alternativos, tais como subsidiar
o preço doméstico do produto extraído, ou os seus produtos associados, como o
petróleo, é a maneira menos desejável de aumentar as despesas domésticas. Porém,
esses mecanismos são comuns. A utilização de subsídios de matérias primas estimula o
consumo exagerado e pode incentivar o contrabando e a evolução de mercados
paralelos. Em tempos de alta dos preços mundiais, a perda de receitas de exportação e
os encargos macroeconómicos dos subsídios domésticos podem ser insustentáveis.
Além disso, a segmentação de distribuição de tais subsídios está geralmente ausente ou
é inviável, levando a consequências perversas de distribuição, muitas vezes em
contradição com os objectivos mais amplos do governo, como a redução da pobreza ou
redistribuição. Alguma forma de transferências directas ou orientadas podem ser
preferíveis e menos onerosas.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
21
Os programas de despesas têm de ser formulados com prudência e dada a devida
atenção à volatilidade das receitas dos recursos, atendendo ao facto de que os gastos
são normalmente difíceis de reverter. Todos os programas deverão também ser
desenvolvidos no âmbito de um Quadro de Despesas a Médio Prazo, que avalie
correctamente a sua consistência interna e impacto económico. As despesas e planos de
poupança e sua execução devem ser totalmente transparentes, revistos e aprovados
pelas legislaturas, compreendidos e apoiados pelo público.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
22
Preceito 8: A utilização eficaz das receitas dos recursos exige que a despesa e o
investimento interno sejam desenvolvidos gradualmente e suavizados, a fim
de ter em conta a volatilidade das receitas.
As receitas de recursos podem variar significativamente, variando com o
desenvolvimento de novas descobertas, mudanças de preço e disposições fiscais. A
utilização eficaz das receitas exige que as despesas sejam amenizadas e que o
investimento e as despesas sejam construídas ao longo do tempo. É provável que seja
necessário um acumular gradual, de forma a garantir a qualidade dos gastos públicos e a
evitar repercussões macroeconómicas negativas.
No orçamento, é fundamental ter em conta a volatilidade dos preços das matérias
primas e os fluxos de receitas, algo que tem sido particularmente aparente durante a
crise financeira que começou em 2007. Tal padrão de gastos domésticos pode ser
atingido salvando uma parte das receitas durante os períodos de receitas altas,
mantendo o excedente num “fundo de estabilização” e, em seguida, utilizando as
receitas guardadas nos períodos de baixo rendimento. A amenização pode ainda ser
reforçada por meio de empréstimos estrangeiros limitados ou com o ajuste da taxa de
diminuição dos recursos. Os activos detidos para efeitos de estabilização têm uma
função diferente da de longo prazo, os activos de “gerações futuras”, bem como a sua
gestão, podem ser criados em conformidade. No entanto, ambos estes activos podem
ser realizados em fundos combinados com uma carteira de participações diferentes.
Os montantes pagos ao fundo devem ser mantidos em activos financeiros
internacionais. Se o governo depende da poupança interna para amortecer as suas
próprias despesas durante situações de flutuação, como um período de preços baixos,
só à custa de passar toda a contracção da receita de recursos para agregados familiares
e empresas, uma vez que liquida a sua poupança interna . Uma estratégia melhor é o
governo facilitar a despesa pública por meio de activos financeiros externos, evitando
efeitos negativos para as famílias e empresas nacionais quando o fundo for levantado.
Essas políticas podem ser mais eficazes, garantindo a transparência, tendo em conta a
resposta do sector privado.
A estabilização ou fundos das gerações futuras, não devem ser projectados para lidar
com grandes crises financeiras - o tamanho necessário para amortecer a economia
contra tais acontecimentos seria ineficiente para o país suportar todo o restante do ciclo
de negócios.
Amenizar os gastos públicos em torno das variações de receitas têm implicações tanto
para a escala de acumulação de activos estrangeiros como para a sua composição.
Embora o objectivo não seja construir um fundo destinado exclusivamente a longo
prazo, os activos menos líquidos podem ter de constituir uma parte substancial da
acumulação durante os períodos de “boom” (pelo menos até ficar estabelecida uma boa
base de holdings). Os investimentos terão de ser vendidos em períodos de baixa dos
preços das matérias primas globais e podem coincidir com a recessão global e de activos
de baixo preço. No entanto, um fundo de estabilização deve segurar uma parte dos seus
investimentos de forma razoavelmente líquida e uma outra parte de uma forma que
esteja menos exposta às variações de valor. A eficácia sairá reforçada se houver regras
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
23
transparentes ou directrizes para o desencadeamento de acumulação de activos e
saques, com eventuais desvios sujeitos a debate público e a procedimentos formais.
O nivelamento das despesas podem também requerer empréstimos nos mercados de
capitais internacionais. Esse empréstimo pode ter especial valor no intervalo entre a
descoberta de recursos e os fluxos de receitas significativas, durante o qual uma subida
de despesas iniciais é natural. Os governos podem utilizar esses empréstimos para
facilitar o aumento previsto no investimento privado. É importante, contudo, assinalar
prudência, tanto nacional quanto internacionalmente. Deve haver extremo cuidado de
modo a evitar a condução acima do custo de capital para o sector privado. Uma
mecanismo internacional (tal como o empréstimo do BIRD) é preferível à contracção de
empréstimos privados, como forma de o garantir. Um mecanismo internacional pode
ajudar a reforçar a orientação do governo para os gastos sustentáveis.
A longo prazo, deve usar-se os recursos naturais para reduzir a dívida pública e não
aumentá-la.
O adiamento - e, por conseguinte, a amenização - da despesa pode, alternativamente,
ser conseguido pela limitação da taxa de diminuição de recursos. Se os recursos forem
deixados no solo, os princípios económicos sugerem que o retorno esperado seja
competitivo com os retornos de activos financeiros externos. Deixar os recursos no solo
também pode reduzir o risco da sua utilização abusiva, por exemplo, as receitas do
governo sendo alocados para financiar o consumo com fins políticos em vez de serem
investidas em activos domésticos. Os custos de qualquer estratégia de desenvolvimento
diferida incluem impopularidade actual e atraso na diversificação da carteira total de
activos de diversificação económica. O que poderia ser obtido através de extracção e
transformação de riqueza de recursos numa ampla carteira de outros activos.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
24
Preceito 9: O Governo deve utilizar a riqueza de recursos como uma
oportunidade para aumentar a eficiência e a equidade dos gastos públicos e
permitir que o sector privado responda às mudanças estruturais na economia.
As oportunidades para o crescimento sustentado, criadas por um grande aumento nos
gastos públicos, como o que viabilizou através de receitas o novo recurso, exige a
atribuição e o controlo eficaz dos gastos. O governo deve prestar muita atenção aos
impactos macro-económicos noutros sectores da economia.
Os governos que enfrentam um aumento das receitas públicas a partir da extracção de
recursos devem tomar especial atenção para o problema que é a qualidade da despesa
pública. 7Se a despesa pública for devidamente priorizada, a despesa extra será menos
valiosa - em termos de eficiência e equidade - do que os gastos existentes. A
deterioração da qualidade dos gastos também pode ocorrer como resultado de pressões
da economia política: uma vez que os grupos de interesse sabem que o gasto público vai
aumentar, aumentam os seus esforços para capturá-lo em proveito próprio; “rentseeking”, em inglês. Se a qualidade da despesa pública adicional for baixa, então as
receitas dos recursos não podem ser transformadas em padrões de vida
substancialmente superiores.
A solução para o problema da baixa qualidade da despesa pública é reconhecer que
um aumento substancial na despesa pública é igualmente uma oportunidade para a
inovação nos sistemas de gastos. Em países com baixa capacidade institucional pode ser
politicamente mais fácil introduzir gestões melhoradas e mais resistente para novos
gastos do que reformar as despesas já existentes.
A inovação em sistemas de despesa pública é necessária para assegurar dois objectivos
distintos: (i) a integridade - evitando a má aplicação e minimizando as possibilidades de
corrupção; (ii) a qualidade - a eficiência e a equidade dos gastos.
Como na prossecução de integridade e qualidade em regimes contratuais, a competição
pode ser um instrumento eficaz. O equivalente institucional de um leilão para a venda
dos direitos de extracção é exigir um concurso público para todos os concursos públicos.
Além do concurso, há alguns sistemas que são projectados de forma a garantir
sobretudo a integridade. As decisões de aprovar as despesas devem ser transparentes
através da publicação de orçamentos. Uma vez publicados, deverão ser submetidos a
análise de uma auditoria independente. Os outros sistemas destinam-se sobretudo a
fins de eficiência. Antes da aprovação, os custos de gastos maiores devem ser
comparados com os seus prováveis benefícios (análise custo-benefício). Após a
conclusão, tais despesas devem ser avaliadas, e os resultados devem ser utilizados tanto
para a responsabilização como para a aprendizagem.
Os grandes aumentos nos gastos financiados por receitas de exportação de recursos têm
repercussões macroeconómicas que podem lesar os sectores indirectamente em
concorrência com a exportação de recursos. As empresas que produzem outros tipos de
7
Aqui usamos a qualidade para referir a eficiência, equidade e eficácia global dos gastos
públicos, tanto os gastos correntes como os investimentos do governo.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
25
exportações podem ser prejudicadas pelas mudanças nas taxas de câmbio que as
tornam competitivas. As empresas que produzem bens transaccionáveis para o mercado
interno, tais como manufatura, pode ser lesadas por causa de trabalho e poderão
incorrer em outros custos devido às exigências do sector dos recursos. Juntos, esses
efeitos são conhecidos como “doença holandesa”.
A solução para a doença holandesa é, em parte, compensar os danos causados aos
produtores de outras exportações e criar substitutos de importação, reduzindo os seus
custos. A forma de o fazer de forma sustentável não é através de subsídios, mas sim
através da escolha dos investimentos públicos que são de “propósito geral”, como a
saúde, a educação e as infra-estruturas, que irão beneficiar praticamente todos os
sectores da economia e todas as regiões do país.
A doença holandesa também pode ser reduzida através do nivelamento dos altos e
baixos das variações de preços das matérias primas. No entanto, mesmo com tal
amenização a economia terá de se ajustar a choques externos periódicos. Isto tem
implicações para o desenho de políticas económicas que possam aparecer
superficialmente relacionadas com a extracção de recursos. Uma característica-chave da
economia que parece melhorar a capacidade das economias ricas em recursos para
resistir a choques é a flexibilidade do mercado de trabalho. Uma vez que as economias
ricas em recursos estão expostas a determinados tipos de choques que devem priorizar
essa flexibilidade nesse sentido. Isto implica que as políticas de protecção social podem
ter que ser distintivas nessas economias, com maior enfoque na ajuda directa às famílias
e na mobilidade profissional assistida ao invés da protecção dos empregos existentes.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
26
Preceito 10: O Governo deve facilitar os investimentos do sector privado a nível
nacional e local, para efeitos de diversificação, bem como para explorar as
oportunidades para o valor acrescentado nacional.
As receitas provenientes da extracção de recursos podem ser aproveitadas para apoiar a
criação de emprego e rendimento em vários sectores. As oportunidades surgem a partir
do estímulo directo criado pelo sector de recursos naturais, bem como da
disponibilidade de fundos gerados pela receita de recursos. Este emprego e rendimento
serão criados em grande parte pelo sector privado, mas o governo tem um papel
preponderante na sua facilitação. O investimento pode realizar-se em actividades
relacionadas com recursos, em consonância com a visão de que o sector de recursos
deve render benefícios directos e actividade económica local acima e além dos
pagamentos de impostos e royalties. Mas os países também querem assegurar que os
sectores não associados aos recursos cresçam.
Um importante papel do governo é criar o clima de investimento e bens públicos
complementares aos investimentos privados. O que envolve a eliminação de
impedimentos ao investimento privado. Porque um “boom” de recursos traz a mudança
estrutural da economia é particularmente importante que o ambiente de negócios e de
regulamentação seja favorável a novos investimentos e suficientemente flexível para
permitir a redistribuição de capital e do trabalho em todos os sectores da economia. Os
potenciais obstáculos - por exemplo no sector da construção - podem ser identificados e
ultrapassados. A abertura ao comércio internacional, por exemplo, pode ajudar a
amenizá-los.
O governo pode querer usar os incentivos destinados a sectores específicos da economia
ou de determinadas actividades económicas. O argumento para tal intervenção é
reforçado na presença de falhas de mercado que impeçam ou dificultem as empresas de
serem capazes de assumir potenciais investimentos de alto retorno. No entanto, tais
políticas trazem riscos; testemunhar os inúmeros “elefantes brancos” em muitas
economias ricas em recursos. Se tais políticas forem implementadas, então, devem ser
seguidos vários princípios de concepção. Em primeiro lugar,os investimentos devem ser
credíveis para atingir a longo prazo a viabilidade comercial. Os investimentos que
falharem no teste, é provável que possam destruir em vez de adicionar valor, e será uma
fuga contínua aos recursos públicos. Em segundo lugar, o apoio do governo deve ser
associado ao sucesso, não ao insucesso. Os pacotes de suporte por períodos
indeterminados devem ser evitados. O apoio deve envolver critérios credíveis para a
rescisão no caso de continuação do mau desempenho. O lobby de interessados é
frequentemente um obstáculo, daí que as decisões devem ser tomadas a um nível
elevado e em consulta com uma grande secção da sociedade - consumidores e
contribuintes, bem como os interesses do produtor.
Ao seleccionar sectores para a promoção existe uma tensão entre os sectores
relacionados com os recursos e a diversificação da economia longe da dependência de
uma estreita base de recursos. As escolhas que têm de ser feitas aqui são específicas de
cada país, mas existem vários princípios orientadores.
i.
Quando um recurso extraído incorre em custos de transporte, na sua forma não
transformada podem existir oportunidades para investir no ulterior
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
27
ii.
iii.
processamento e de valor acrescentado. Isto pode não ser a melhor opção,
devido à elevada intensidade de capital, a dependência de habilidades e
equipamentos importados, e à possibilidade de que possa criar relativamente
poucos postos de trabalho.
Não podem existir oportunidades de fornecimento de contributos para a
extracção de recursos (investimentos upstream) como o fornecimento de bens e
serviços, bem como conhecimentos específicos para os parceiros de extracção.
Se o recurso é facilmente comercializado internacionalmente (por exemplo,
petróleo e minerais de alto valor), então a melhor opção é provável que seja
exportar o recurso e utilizar os fundos para investir na diversificação em outros
sectores.
As decisões de investimento no processamento ulterior devem ser baseadas na
avaliação das capacidades dos países e vantagens comparativas a longo prazo, incluindo
as probabilidades de alcançar nível mundial, a eficiência ou viabilidade comercial.
Quando o recurso não é tão facilmente negociável (por exemplo, gás, minerais de baixo
valor), ou que possa ter significativa procura local, o desenvolvimento de sectores
ulteriores é forte. O gás é particularmente digno de nota por causa dos seus vínculos
com a produção de energia, um pré-requisito para o desenvolvimento. Tem uma menor
intensidade de capital, em comparação com alternativas como o petróleo, o carvão e a
energia nuclear, bem como energia hidroeléctrica e outras fontes renováveis.
As actividades económicas que abastecem o sector dos recursos (actividades iniciais)
podem oferecer oportunidades viáveis para o investimento. Será necessário um
espectro completo de produtos e serviços, que vai desde alimentação e hospedagem até
aos equipamentos especializados e análises geológica. Enquanto as empresas locais não
forem susceptíveis de serem competitivas em áreas altamente especializadas, ou serem
susceptíveis pela falta de capacidade para atender à procura de serviços específicos,
pode haver oportunidades para criar capacidades em cooperação com parceiros
externos. O papel do governo pode incluir a necessidade de usar os investidores locais
de abastecimento ou de outras alavancas para a criação da competitividade das
empresas locais. Os grandes investidores têm geralmente acesso à tecnologia, aptidões
e padrões que tornam as empresas locais mais competitivas. Os governos podem exigir
aos investidores que criem um pacote de abastecimento local e transferência de
conhecimentos como uma parte da sua oferta de concessões, ou em fase de negociação
pós-adjudicação.
Deve notar-se que as leis que apenas exigem que uma parcela dos gastos dos
investidores seja feita no próprio país pode levar a efeitos adversos e não intencionais.
Estes podem incluir a procura de rendimentos, importação de produtos sem a criação de
empregos ou de valor local e, a acumulação da indústria local, que é não-competitiva
uma vez que afasta os investidores. Regra geral, as leis que incentivem a
competitividade a longo prazo são superiores às leis de incentivo à compra de curto
prazo.
A diversificação da economia apresenta um caminho de desenvolvimento viável para
muitos países com riqueza de recursos. Em muitos casos, as mudanças estruturais
associadas com a riqueza de recursos, combinadas com o aumento da disponibilidade de
capital nacional, criam oportunidades para a diversificação da economia fora da
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
28
dependência de recursos para a construção e para a prosperidade futura além da vida
útil do recurso. O sucesso da diversificação da economia tem maior probabilidade de
resultar do investimento privado apoiado por políticas governamentais e investimentos
públicos em vez de uma tentativa de “escolher vencedores” ou promover indústrias
específicas para além dos sectores de recursos. Nos casos em que as vantagens
comparativas em indústrias de processamento inicial for improvável, a diversificação da
economia é a preferência do aumento de disponibilidade de capital.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
29
RESPONSABILIDADES DE OUTROS ACTORES
Preceito 11: Os governos do país das empresas de extracção e centros
internacionais de capitais devem exigir e aplicar as melhores práticas.
Todos os actores da comunidade internacional têm um papel importante a permitir que
os países ricos em recursos realizem o potencial de receitas de extracção. Isso inclui
defender, apoiar, monitorar e implementar as melhores práticas internacionais.
Reforçar a transparência nos pagamentos aos governos é um bom princípio. No entanto,
as empresas e os seus países de origem têm um papel importante a desempenhar na
execução e na exigência de melhores práticas através do máximo fluxo de valor possível.
Os leilões e processos de competitividade não devem ser postos em causa pelas
negociações governo com governo que estão fora dos processos de concorrência. Os
governos sob cuja jurisdição as empresas-mãe das entidades de extracção de recursos
estão situadas, têm muitas vezes agido de formas que prejudicaram a boa governação
da extracção de recursos. Por exemplo, alguns governos têm usado a sua influência para
fazer lobbys para promoções especiais para as suas próprias empresas, comprometendo
a integridade do sistema fiscal e do processo pelo qual são atribuídos direitos de
extracção. Tal uso de influência diplomática é muito superior à que é detida nas
negociações normais do imposto de negociações e discussões comerciais. Nos sítios
onde os governos dos países ricos em recursos decidiram utilizar procedimentos
transparentes, tais como leilões, para premiar empresas de direitos de extracção e os
governos dos países onde as empresas-mãe das entidades de extracção estão sediadas
não devem utilizar a sua influência para contornar ou comprometer estes
procedimentos.
Da mesma forma, a transparência das receitas correntes de extracção é vital para a
supervisão pública eficaz. Os governos dos países em questão devem requerer às
empresas-mãe e a todas as entidades relacionadas sobre quem detenham jurisdição que
apresentem relatórios dos seus pagamentos aos governo de forma a permitir a
supervisão pública. Além disso, devem apoiar a Iniciativa da Transparência das Industrias
de Extracção (EITI) e cumprirem eles próprios com as normas da EITI. Já foram feitos
progressos consideráveis nesta área, nomeadamente com os requisitos de informação
da Cardin-Lugar Amendment (Emenda Cardin-Lugar) para empresas registadas nos
Estados Unidos da América. Mas, para universalizar a divulgação e para nivelar o campo
para as empresas de extracção, os governos devem apoiar uma norma internacional de
contabilidade para relatar tais pagamentos e para apresentar relatórios de produção e
receitas país por país. Este último também tornaria mais fácil para os países produtores
administrar os impostos de recursos de forma mais eficaz.
As Instituições Financeiras Internacionais (IFIs) e as agências nacionais governamentais
de exportação de crédito e companhias de seguro de risco político proporcionam um
maior apoio financeiro para os projectos de extracção. Estas agências deverão usar a
sua influência (e assistência técnica) para apoiar as autoridades de recursos de produção
a atingir os mais elevados padrões de responsabilidade pública, da transparência e da
protecção social e ambiental. As instituições financeiras internacionais e agências de
crédito à exportação devem trabalhar juntas para desenvolver padrões comuns para se
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
30
evitar um menor denominador comum. O G-20 pode desempenhar aqui um papel
importante.
Nos últimos anos a concorrência internacional para o acesso aos recursos naturais temse intensificado, trazendo consigo o potencial para uma normalização do “menor
denominador comum”, particularmente em países que não estão bem integrados no
sistema internacional. A competição para o acesso aos recursos naturais é muitas vezes
motivado por uma racionalidade económica, no entanto, os benefícios económicos de
uma tal estratégia são provavelmente exagerados. As matérias primas habitualmente
procuradas têm frequentemente substitutos próximos que são comercializados
internacionalmente. Assim sendo, os países importadores podem geralmente pagar
preços de mercado, sem terem de garantir o acesso preferencial à extracção ou à
contratação a longo prazo. Os gasodutos transfronteiriços de petróleo e gás são uma
excepção potencial uma vez que a sua natureza física natural restringe a oferta a pontos
off-take, embora os produtos possam ser enviados para os mercados mundiais. Onde os
governos dos países das empresas de extracção reconhecem que a concorrência para o
acesso aos bens fungíveis não é um jogo de nota zero, há potencial para que eles
acordem um conjunto mínimo de normas internacionais aplicáveis a todos os
investimentos internacionais da indústria extractiva. A comunidade internacional deve
procurar melhorar as normas estabelecidas por organismos internacionais enquanto
cumpre com as normas existentes em países que não estão bem integrados no sistema
internacional.
Osprincipais centros financeirosdevem contribuir para limitar o esvaziamento dos
recursos públicos através de canais ilegais, o que predomina em alguns países ricos em
recursos. As autoridades internacionais de supervisão nos principais centros financeiros
devem assegurar que os bancos que regulam as operações não se encontram envolvidos
em transacções que envolvam bens saqueados. As diligências adequadas para as
transacções que possam ser razoavelmente suspeitas de constituir desvio das receitas
dos recursos dos seus usos apropriados devem ser tão rigorosas quanto as que se
aplicam à lavagem de dinheiro da droga ou ao financiamento de organizações
terroristas. Os limites de eficácia do fluxo de activos roubados através do sistema
bancário internacional exigem a cooperação dos principais centros financeiros, que já
coordenam a droga e o financiamento do terrorismo através do Grupo de Acção
Financeira e do Comité de Basileia para a Supervisão Bancária.
Uma mudança política concertada para o reforço da regulação dos fluxos financeiros
ilícitos, coordenados através do G-20, teria o maior impacto. Os primeiros passos para
além do voluntarismo já foram dados. Estes sucessos devem ser garantidos e
construídos. As empresas de extracção reivindicam que a maior restrição à divulgação
vem dos governos em estados produtores. As regulamentações do país de origem ou
um padrão internacional de contabilidade iria proteger as empresas de retaliação ou
discriminação e nivelar o campo internacional na indústria.
As ONGs internacionaisdevem ser as defensoras das melhores práticas internacionais,
procurando influenciar a mudança política através do contacto directo com os
responsáveis políticos e pela sensibilização da opinião pública. Podem supervisionar a
implementação da política internacional, chamando à responsabilidade governos,
empresas e mercados de capitais.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
31
O reforço das capacidades em países ricos em recursos, seja pelos governos locais, pelas
ONGs ou pelas empresas de extracção nacionais, é uma área em que a comunidade
internacional pode dar uma contribuição substancial. Os recursos podem ser
fornecidos, a formação realizada e o pessoal destacado em ambas as direcções, afim de
criar competências e capacidade institucional.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
32
Preceito 12: Todas as empresas de extracção devem seguir as melhores
práticas na contratação, na extracção e nos pagamentos.
As empresas devem reconhecer a importância da sua “licença social para explorar”,
tomando medidas que vão além das exigências mínimas de implementar as melhores
práticas internacionais. Tal não deve ser limitado à observação passiva de normas.
Deve incluir o envolvimento com governos e comunidades para assegurar a entrega de
benefícios à sociedade e apoio para o desenvolvimento das capacidades e das melhores
práticas dos países parceiros.
As empresas, nas suas relações com os governos e a sociedade, devem explorar com
integridade, inclusividade e transparência. Ao cumprir com as melhores práticas
internacionais na sua contratação, nas extracções e nos pagamentos as empresas
devem:
i.
ii.
iii.
iv.
observar as regras externas e as melhores práticas e definirem normas
internas consistentes,
assegurar o cumprimento dos seus funcionários e sub-contratados,
aderir aos padrões da indústria e às práticas empresariais éticas, e,
respeitar os direitos dos cidadãos.
As empresas devem admitir que a capacidade dos governos e das sociedades de
acolhimento em oferecer os benefícios esperados da extracção de recursos poderá ser
limitada, pelo menos inicialmente, como será a capacidade de monitorar a protecção
social e ambiental. A exploração dessas fraquezas é susceptível de conduzir a uma
parceria de sucesso a longo prazo e pode resultar em renegociação, nacionalização ou
expulsão. As empresas devem apoiar o reforço das capacidades e instituições locais, e
desenvolver padrões de indústria com auto-controlo e relatórios de voluntariado. Os
Governos devem considerar quais são as melhores práticas internacionais e os requisitos
de capacitação adequados para incluir como obrigações contratuais das empresas.
As maiores empresas de petróleo e extracção mineira têm abraçado a Transparência nas
Indústrias Extractivas (EITI) e têm trabalhado para a promover. Algumas empresas
revelam unilateralmente detalhes de operações físicas e financeiras por país e prestam
serviços sociais para as comunidades onde actuam. Algumas empresas procuram
adquirir voluntariamente produtos e serviços localmente. Esta forma de
responsabilidade social das empresas deveria ser a norma - e não a excepção - para
todas as empresas do sector extractivo.
Existe já uma série de esforços voluntários nos sectores de extracção. Talvez o maior
deles seja o do Conselho Internacional de Mineração e Metais (ICMM - sigla em inglês). 8
O ICMM realizou estudos para identificar as políticas e práticas que podem aumentar os
benefícios económicos que se obtêm a partir da mineração a nível local e nacional,
reconhecendo que as empresas de extracções não são agentes passivos, mas têm a
capacidade de influenciar a governação e os resultados económicos para além do
8
O ICMM é uma organização composta por 19 das empresas líderes de extracção mineira e
metalúrgica, das associações nacionais e regionais de extracção mineira e das associações
de matérias primas globais - www.icmm.com
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
33
processo de extracção.9O ICMM criou um Quadro de Desenvolvimento Sustentável que
define as melhores práticas em toda a gama de actividades de extracção de minério, a
partir da decisão de extracção até às disposições de conteúdo local, da transparência
das receitas, e até o encerramento da mina e limpeza. Os seus membros acordaram um
conjunto abrangente de princípios em associação com processos de comunicação e
segurança.
As organizações da indústria petrolífera OGP (International Association of Oil & Gas
Producers - Associação Internacional de produtores de petróleo e gás) e IPIECA
(International Petroleum Industry Environmental Conservation Association - Associação
Internacional para a Conservação Ambiental da Industria do Petróleo) também devem
ser elogiados pelos seus esforços para padronizar as boas práticas entre os seus
membros. No entanto, eles ainda estão a criar uma iniciativa comparável ao ICMM. Tal
iniciativa seria bem vista por todas as associações de empresas de extracção e poderia
utilizar a Carta como um quadro.
Está a ser criada uma entidade de direito internacional e práticas que sugere que a
responsabilidade das empresas vai para além de uma licença legal de exploração e
maximização do lucro a curto prazo. Muitos países da OCDE incentivam a
responsabilidade corporativa, definida de várias maneiras. O Direito dinamarquês exige
que as grandes empresas dêem informações sobre as suas políticas de Responsabilidade
Social Corporativa. O Companies Act (Lei das Sociedades) do Reino Unido exige que os
conselhos de administração “levem em conta o impacto das operações da empresa na
comunidade e no meio ambiente.” Os investidores com uma perspectiva de longo prazo
também exigem algumas atitudes, com alguns dos grandes fundos, como o Fundo de
Pensões Norueguês a criar restrições ao investimento em empresas que não respeitem
os códigos e normas internacionais ou a seguir as melhores práticas da indústria.
As actividades de extracção estão sujeitas às convenções das Nações Unidas e ás
convenções internacionais, incluindo a da protecção do meio ambiente, direitos
humanos e trabalho. As Nações Unidas têm, há muito, estipulados um conjunto de
princípios para as empresas e para os direitos humanos, em colaboração com a
comunidade empresarial. A definição de direitos humanos da organização inclui direitos
económicos e o “direito ao desenvolvimento”. O quadro conceptual apresentado pelo
Representante Especial do Secretário-Geral para os negócios e direitos humanos, John
Ruggie, foi aprovado por unanimidade pelo Conselho de Direitos Humanos e pelas
principais organizações de negócios, incluindo a Câmara Internacional do Comércio e do
ICMM. Ruggie descreve a responsabilidade de respeitar os direitos humanos como um
hábito quase universal que existe independentemente dos deveres do Estado e das
variações na legislação nacional. Existem sinais de uma crescente aceitação desses
direitos em algumas áreas. 10
9
Ver, por exemplo, “Sustainable Development in the Mining and Minerals Sector: The Case
for Partnership at Local, National and Global Levels”, Kathryn McPhail, o Conselho
Internacional de Minas e Minerais Maio de 2008, e “Resource Endowment Toolkit. The
Challenge of Mineral Wealth: Using resource endowments to foster sustainable
development.” Conselho Internacional de Extracção Mineira e Metalurgia, com a UNCTAD e
o Banco Mundial. Setembro de 2008.
10
Relatório do Conselho dos Direitos Humanos das Nações Unidas A/HRC/11/13, par. 48.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
34
Através da interacção de muitos processos formais e informais dos interessados, está a
ser elaborado um conjunto de normas internacionais e melhores práticas industriais
para a indústria extractiva. Isso inclui a EITI, a transparência e as normas ambientais
adoptadas pelas instituições financeiras internacionais para o seu compromisso em
projectos de extracção comercial (os Princípios do Equador), os princípios do
consentimento livre e esclarecido, os Princípios Voluntários sobre Segurança e Direitos
Humanos, e as orientações para os investidores e empresas como a avaliação de riscos
do projecto e a licença social para explorar desenvolvido pela Critical Resource. 11
11
Critical Resource Strategy & Analysis Ltd. www.c-resource.com
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
35
O que é a Carta dos Recursos Naturais?
A Carta dos Recursos Naturais é uma iniciativa global que visa ajudar os governos e as
sociedades a aproveitar com eficácia as oportunidades criadas pelos recursos naturais.
Alguns dos países mais pobres do mundo têm enormes quantidades de recursos naturais
- muitos dos quais continuam a ser descobertos. Essa riqueza natural pode proporcionar
um caminho para sair da pobreza, principalmente através da vasta riqueza ainda não
explorada pelos próprios países em desenvolvimento, que supera o volume da ajuda
oficial.
No passado, as oportunidades de recursos naturais foram perdidas. Muitos países com
abundância de recursos mantiveram-se pobres, enquanto alguns têm caído em ciclos de
conflitos e instabilidade. As lições e a experiência daqueles que têm escapado à
maldição dos recursos naturais têm sido difíceis de se espalhar. Os recursos naturais têm
potencial para provocar transformações, se devidamente aproveitados para o
desenvolvimento. Fazer isso é difícil. A cadeia de decisão, desde a descoberta das
despesas das receitas é longo e complexo. É por isso que o processo tem sido, tantas
vezes, mal sucedido. A Carta dos Recursos Naturais apresenta doze Preceitos para
informar a tomada de decisões e melhorar a gestão dos recursos naturais. Ela irá ajudar
a assegurar que as oportunidades oferecidas pelas novas descobertas e os booms de
matérias-primas nunca mais serão perdidas, pelo menos, porque talvez não volte a
haver um tal desenvolvimento de oportunidade - e necessidade - como na actual
geração.
***
A Carta não tem herança política ou de patrocínio.
Os redactores da Carta são um grupo independente composto pelos maiores
especialistas do mundo na extracção de recursos economicamente sustentáveis, criado
por Paul Collier, Director do Centro para o Estudo das Economias Africanas da
Universidade de Oxford. Os redactores compõem o Grupo Técnico da Carta, presidido
pelo prémio Nobel Michael Spence. O Grupo, que está actualmente a ser ampliado, irá
continuar a incorporar opiniões, comentários, e a contribuir para a Carta numa base
anual. A Carta é regida por um Conselho Fiscal presidido por Ernesto Zedillo, expresidente do México, e director do Centro Yale para o Estudo da Globalização. Os
outros membros do Conselho Fiscal compõem Luisa Diogo, ex-primeira-ministra de
Moçambique, Abdlatif Y. Al-Hamad, Director Geral e Presidente do Conselho de
Administração do Fundo Árabe para o Desenvolvimento Económico e Social, Mo
Ibrahim, um especialista mundial em comunicações móveis, um filantropo e pensador
influente no desenvolvimento e na governação, e Shengman Zhang, presidente do
Citigroup Ásia-Pacífico, e ex-director (China) do Banco Mundial.
***
O que torna a Carta de Recursos Naturais original? É um quadro comum para enfrentar
os desafios da gestão dos recursos naturais. É também uma ferramenta para os
cidadãos. Tem potencial para ser uma convenção internacional, mas que será construída
por um processo participativo, orientado por pesquisas académicas.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
36
As orientações da Carta enfatizam a importância da transparência, mas o objectivo final
é ajudar a construir uma massa crítica de opinião fundamentada nos países ricos em
recursos que irá proporcionar a força necessária para utilizar tais informações. Possui
listas de recomendações específicas e conselhos mais gerais, bem como o objectivo de
utilizar os índices existentes para auxiliar a auto-avaliação da aderência aos seus
Preceitos. No entanto, o objectivo principal não é apenas o de medir, mas sim mudar o
comportamento. O objectivo da Carta é informar e capacitar aqueles que serão
realmente responsáveis pela exploração, bem como aqueles que tomam as decisões. É
somente nessas sociedades informadas que pode ser gerado um consenso com
suficiente amplitude, profundidade e longevidade que possa incorporar uma visão do
papel dos recursos naturais no desenvolvimento. A Carta opera na base em que essa
visão é essencial na construção de um caminho para sair da pobreza e para a garantia de
uma economia sustentável, diversificada e amplamente benéfica para quando os
recursos se esgotarem.
Novembro de 2010
www.naturalresourcecharter.org
37