JOSÉ MÁRCIO ROCHA DE OLIVEIRA
RENÚNCIA FISCAL E CONTROLE SOCIAL
Uma breve análise do caso de Minas Gerais
Belo Horizonte
2003
JOSÉ MÁRCIO ROCHA DE OLIVEIRA
RENÚNCIA FISCAL E CONTROLE SOCIAL
Uma breve análise do caso de Minas Gerais
Monografia elaborada como processo de conclusão do Curso de
Especialização em Políticas Públicas e Gestão Governamental da
Fundação João Pinheiro.
Orientador: Raimundo Francisco da Silva
Belo Horizonte
2003
JOSÉ MÁRCIO ROCHA DE OLIVEIRA
RENÚNCIA FISCAL E CONTROLE SOCIAL: uma breve análise do caso de Minas
Gerais
Aprovada na Comissão Examinadora
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Belo Horizonte, _______ de ________________ de 2003
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, autor da vida, fonte eterna da Justiça e do Bem. À minha esposa
Cristina pelo apoio e paciência. Ao meu filho Gabriel que, na sua tenra idade
perguntava sempre: “papai, quando você vai acabar este seu trabalho”? Ao meu pai e
minha mãe pelo incentivo e esforço que fizeram para que eu pudesse estudar.
Ao meu orientador pela prestimosa e experiente orientação. Aos colegas da
Superintendência Central de Auditoria Operacional pela amizade, dicas, correções e
sugestões.
Bem-aventurados os que têm fome e sede de
justiça, porque serão fartos. Jesus Cristo
A democracia é idealmente o governo do
poder visível, ou do governo cujos atos se
desenvolvem em público, sob o controle da
opinião pública. Noberto Bobbio
RESUMO
A renúncia fiscal é uma política pública usada pelos governos com o objetivo de
incentivar o desenvolvimento sócio-econômico-cultural de uma região ou de um setor
da atividade econômica e distribuir renda. Em contrapartida os mesmos entes públicos
devem avaliar efetivamente o resultado dessa política no tocante ao desenvolvimento
sócio-econômico, incremento da atividade econômica e da receita, acréscimo e melhoria
da atividade cultural, bem como a criação de novos postos de trabalho.
Essa monografia tem o objetivo de conhecer a ordem de grandeza dessa renúncia
compará-la com outros itens orçamentários do Estado de Minas Gerais, inclusive com a
despesa de pessoal e o valor excedente ao Limite Legal estabelecido na Lei de
Responsabilidade fiscal. Busca conhecer a evolução da renúncia no período de 1996 a
2002 e sua distribuição pelas regiões do Estado.
Também tem como objetivo observar se ela é avaliada adequadamente no tocante à
criação de empregos, à variação do faturamento das empresas e da receita tributária do
setor/atividade, do incremento tecnológico, dentre outros, bem como avaliar se é uma
política pública transparente perante a sociedade.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ............................................................................................
9
2. ASPECTOS ECONÔMICOS DA RENÚNCIA FISCAL .........................
11
2.1 - Intervenção do governo na economia .....................................................
2.1.1 - Necessidade de intervenção do governo .................................................
2.1.1.1 - Indivisibilidade do produto ..................................................................
2.1.1.2 - Externalidades .....................................................................................
2.1.1.3 - Custo de produção decrescente e mercados imperfeitos ......................
2.1.1.4 - Riscos e incertezas na oferta dos bens .................................................
2.1.1.5 - Considerações finais .............................................................................
11
11
12
13
14
14
14
2.1.2 - Funções básicas de governo .........................................................
2.1.2.1 - Função alocativa .................................................................................
2.1.2.2 - Função distributiva .............................................................................
2.1.2.3 - Função estabilizadora .........................................................................
15
15
16
17
2.1.3 - A extrafiscalidade na tributação .............................................................
18
2.2 - Renúncia fiscal como política de fomento ao desenvolvimento sócioeconômico .........................................................................................................
20
3. CONTEXTUALIZAÇÃO ............................................................................
24
3.1. Contextualização Conceitual ....................................................................
24
3.2. Contextualização Histórica ......................................................................
3.2.1 - Primeiro período: segunda metade dos anos 60 a 1975 .......................
3.2.2 - Segundo período: de 1975 ao início dos anos 90 ................................
3.2.3 - Terceiro período: início dos anos 90 aos dias atuais ...........................
3.2.3.1 - 1ª fase: até 1993 ...................................................................................
3.2.3.2 - 2ª fase: pós 1994 ..................................................................................
34
34
36
39
39
40
3.3. Contextualização Normativa ...................................................................
43
4. RENÚNCIA FISCAL E COMPETIÇÃO TRIBUTÁRIA ........................
50
4.1 - Fatores incentivadores da competição tributária ..................................
4.1.1 - Falta de aparato institucional adequado para a resolução de conflitos
federativos ..........................................................................................................
50
50
4.1.2 - Concessão da competência do ICMS aos estados e adoção do princípio
da origem ............................................................................................................
4.1.3 - A falta de uma efetiva política industrial no país ................................
4.1.4 - A ampliação paulatina da autonomia estadual ....................................
4.1.5 - A disputa pelo novo surto de investimentos estrangeiros e nacionais ....
4.1.6 - A crise financeira estadual ................................................................
51
54
55
55
56
4.2 - Competição Tributária Vertical .............................................................
57
4.3 - Competição Tributária Horizontal ........................................................
60
5. EFEITO DA RENÚNCIA FISCAL NA CONCORRÊNCIA
EMPRESARIAL ..............................................................................................
63
5.1 - Parecer do CADE ....................................................................................
69
6. RESPONSABILIZAÇÃO POR MEIO DO CONTROLE SOCIAL ......
72
6.1 - Tipos e Formas de Controle ....................................................................
6.1.1 - Controle Administrativo ou Executivo ..............................................
6.1.2 - Controle Legislativo ou Parlamentar .................................................
6.1.3 - Controle Judiciário ou Judicial ..........................................................
6.1.4 - Controle Social ou Exercício da Cidadania .........................................
76
76
76
77
77
6.2 - Controles Procedimentais Clássicos ......................................................
81
6.3 - Controle Parlamentar .............................................................................
82
6.4 - Introdução da Lógica dos Resultados ...................................................
83
6.5 - Concorrência Administrada ..................................................................
83
6.6 - Controle Social ........................................................................................
84
7 - DESONERAÇÕES TRIBUTÁRIAS E CONCESSÃO DE
BENEFÍCIOS FINANCEIROS E CREDITÍCIOS .....................................
93
7.1 - Estimativas do impacto das desonerações tributárias e da concessão
dos benefícios financeiros no Estado de Minas Gerais (1996-2002) ............
7.1.1 - Evolução da Renúncia (1997-2002). ...................................................
7.2 - Demonstrativo Regionalizado da Renúncia .........................................
93
95
98
7.3 - Demonstrativo da Renúncia de ICMS por Setores da Atividade
Econômica ......................................................................................................
100
7.4 - A Renúncia Tributária Versus Despesa Executada do Estado .........
101
7.5 - A Renúncia Tributária Versus Despesas de Pessoal no Exercício de
2002 ..................................................................................................................
103
7.6 - Estimativa dos Benefícios Previstos para o ano de 2003 .....................
7.6.1 - Tributários ..............................................................................................
7.6.2 - Benefícios Financeiros e Creditícios ......................................................
104
104
105
7.7 - A Renúncia Fiscal Versus Outros Itens Orçamentários .....................
105
7.8 - A Previsão de Renúncia Tributária até 2006 .......................................
107
8 - CONCLUSÕES/SUGESTÕES .................................................................
109
8.1 - Conclusões ...............................................................................................
109
8.1.1 - Importância e Atualidade do Tema ........................................................
8.1.2 - Ausência de um Acompanhamento Sistemático ....................................
8.1.3 - Renúncia Afeta a Governabilidade .........................................................
8.1.4 - Renúncia: Decréscimo da Receita e Aumento da Despesa ....................
8.1.5 - As Finanças Municipais São Afetadas pela Renúncia do ICMS ...........
8.1.6 - Posição da Imprensa Brasileira ..............................................................
8.1.7 - Necessidade de Participação do Legislativo no Processo de Concessão
8.1.8 - Complexidade da Legislação Tributária .................................................
8.1.9 - Conseqüências na Concorrência e na Economia ...................................
8.1.10 - Quem São os Beneficiários da Renúncia? ...........................................
8.1.11 - A Quem Beneficiar? ............................................................................
8.1.12 - A Proposta de Reforma Tributária e a Renúncia Fiscal .......................
109
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111
112
112
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115
115
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117
119
8.2 - Sugestões .................................................................................................
119
9
1 - INTRODUÇÃO
O
enfoque
desta
monografia
sobre
renúncia
fiscal
não
é
preponderantemente jurídico, nem econômico, mas como trabalho final do curso de
“Políticas Públicas e Gestão Governamental”, pretende abordar a renúncia como
política pública. Ocupa-se em constatar sua existência, sua evolução, alertar sobre seus
valores e a necessidade de acompanhamento e avaliação por parte do governo e da
sociedade.
Para isso, no capítulo 2 mostramos como se dá a intervenção do governo
no domínio econômico e a extrafiscalidade do tributo, isto é, além de possuir função
arrecadatória, ele pode contribuir para uma política de fomento ao desenvolvimento
sócio-econômico, a fim de que o Estado atinja os objetivos fundamentais estabelecidos
na Carta Magna e desejados nos planos governamentais.
No capítulo 3, pretendemos contextualizar o leitor quanto à renúncia
fiscal sob três aspectos: historicamente, conceitualmente e na base legal para melhor
entendimento do tema. Quanto à contextualização conceitual, por ser um tema bastante
abrangente, buscamos ser sucintos, sem entrar em divergências de entendimentos e
doutrinas, porquanto não é esse o nosso objetivo.
No capítulo 4, procuramos demonstrar que a renúncia fiscal, em grande
parte, é decorrente da competição tributária existente e intrínseca à Federação. Essa
competição pode ser entre entes de mesmo nível na federação, (Estados x Estados,
Municípios x Municípios) ou entre a União, Estados e Municípios. A competição
tributária incentiva a renúncia e vice-versa, num processo retroalimentador, que, em
última instância, geralmente traz prejuízos para o setor público.
A conseqüência da renúncia fiscal não é sentida e não afeta somente o
ente público, mas produz efeitos diretos no setor privado, influindo grandemente na
10
concorrência empresarial e na alocação de investimentos. No capítulo 5, procuramos
demonstrar a importância desse fato que não pode ser relegado pelo setor público e
abordamos uma interessante consulta do PNBE ao CADE sobre os aspectos
concorrenciais envolvidos.
No capítulo 6 discorremos sobre o controle, função administrativa que
permite aferir se o ente público/privado atingiu o resultado planejado e porquanto
desejado. Conceituamos e procuramos fazer uma breve análise e evolução do controle
na administração pública, culminando na “accountability” e no controle social.
Demonstramos que é inútil o controle de legalidade e mesmo o contábil/financeiro se o
resultado não for avaliado e comunicado com clareza a quem, em última instância, é o
destinatário do serviço: o cidadão. É este cidadão quem deveria definir as políticas; não
somente por meio dos representantes eleitos, mas por outros mecanismos democráticos.
No capítulo 7 demonstramos os valores da renúncia tributária, os
benefícios financeiros e creditícios concedidos pelo Estado de Minas Gerais no período
de 1996-2002, observando sua evolução e distribuição no território mineiro. Fazemos
algumas comparações com outros itens orçamentários, com o objetivo de demonstrar a
importância dessa política pública, da necessidade de um controle efetivo e da
transparência para que a sociedade possa intervir pelos meios democráticos, bem como
definir os rumos dessa política.
No capítulo 8 concluímos sobre o controle e a transparência dessa
política pública no Estado de Minas Gerais. Fazemos sugestões que consideramos
pertinentes e factíveis num Estado em crise financeira, que precisa caminhar cada vez
mais no rumo de uma maior participação da sociedade, em busca de uma efetiva
democracia.
11
2 - ASPECTOS ECONÔMICOS DA RENÚNCIA FISCAL
2.1 - Intervenção do governo na economia
2.1.1 - Necessidade de intervenção do governo
A “mão-invisível”, ou seja, o mecanismo do sistema de mercado, é
incapaz de desempenhar sozinha todas as funções econômicas. Esse mecanismo supõe
que o mercado se ajustaria pela oferta e demanda, de tal forma que todos os recursos e
bens seriam alocados perfeitamente, obtendo-se como conseqüência a situação ótima na
economia. Nesse caso, o setor público poderia até não existir. Essa teoria econômica é
conhecida como a “teoria do equilíbrio geral”. Sobre ela, afirma RIANI, 1998:
A Teoria do Equilíbrio Geral estabelece uma série de condições básicas que
levaria a economia a funcionar perfeitamente. Ou seja, através de um conjunto
de pressupostos, baseados nos fundamentos da Teoria do Consumidor e da
Teoria da Produção, é estabelecida uma série de relações que levariam a uma
maximização do consumo por parte dos indivíduos e numa maximização da
produção por parte dos agentes produtivos da economia. Com base nisto
conclui-se que o mercado funcionaria de forma equilibrada, havendo uma
perfeita adequação das condições de oferta às reais necessidades da sociedade.
Ou seja, o setor produtivo da economia iria produzir um conjunto de bens e
serviços que atenderia a todas as demandas dos consumidores, que obteriam a
maximização de consumo e de satisfação através de sua soberania no mercado.
Isto é, o modelo pressupõe situações nas quais os consumidores teriam pleno
conhecimento das condições de mercado (oferta, concorrentes, tipos de bens
etc), de forma que eles exerceriam um papel fundamental na definição do que
produzir e em que condições de preços. Por este mecanismo, a presença do
governo seria totalmente dispensável, não havendo a necessidade de sua
presença como balizador e regulador das atividades econômicas. Isto porque o
mercado se ajustaria automaticamente através das forças da oferta e da
demanda. Esta é a idéia central da economia liberal do sistema de "LaissezFaire”. p. 23-24
12
No entanto, no mundo real, o modelo descrito acima apresenta quatro
características principais, que podem ser consideradas como falhas, dificultando, ou até
mesmo impossibilitando, a obtenção da produção ótima através do mercado. São elas:
1. indivisibilidade do produto;
2. externalidades;
3. custo de produção decrescente e mercados imperfeitos;
4. riscos e incertezas na oferta dos bens.
Discorreremos sucintamente sobre cada uma delas.
2.1.1.1 - Indivisibilidade do produto
Os bens indivisíveis são aqueles que não se podem estabelecer preços
pelo sistema de mercado. Eles têm como características principais a não-exclusividade e
a não-rivalidade. A não-exclusividade se deve ao fato de que esses bens não seriam
vendidos através do sistema de mercado, via preços, não cabendo a eles o direito de
propriedade. Já a não-rivalidade significa que o benefício proveniente do bem não está
limitado a um consumidor particular, que compra o bem, ou seja o consumo dele não o
coloca em oposição ao consumo de outros indivíduos. Todos são igualmente
beneficiados com a oferta destes bens, independentemente da sua disponibilidade de
renda, não se excluindo, portanto, aqueles indivíduos que não puderem pagar para têlos.
Podemos citar como exemplo os serviços de controle de poluição
ambiental, de Defesa Nacional, de Justiça, iluminação pública, vias públicas, dentre
outros.
13
2.1.1.2 - Externalidades
As atividades de uma unidade poderão apresentar efeitos externos que
normalmente afetam o interesse público e das unidades econômicas. Esses efeitos
poderão ser negativos ou positivos embora sejam em sua maioria prejudiciais ao bemestar dos indivíduos e da própria sociedade. Os efeitos das externalidades são difíceis de
se mensurar, motivo pelo qual não pode ser eliminada ou compensada pelo sistema de
preços do mercado. Se fossem mensuráveis, poder-se-ia estabelecer um mecanismo pelo
qual os indivíduos afetados recebessem pelos danos recebidos. A este respeito, RIANI,
1998, afirma:
As indústrias que utilizam produtos químicos como componentes de seu
processo produtivo irão, ao eliminar seus dejetos, causar danos significativos
ao meio ambiente e com isto afetar negativamente o bem-estar social. Uma
indústria automobilística, ao produzir automóveis, irá trazer um certo conforto
a uma parcela da sociedade, mas, por outro lado, provocará engarrafamentos,
dificuldades de locomoção em áreas urbanas, poluição urbana etc. Do ponto
de vista da análise do equilíbrio geral e do bem-estar, o modelo considera
apenas os efeitos positivos das atividades. Por mais consciente que seja o
empresário, ele se preocupa basicamente é com o retorno de seus
investimentos. Livremente no mercado, ele não irá gastar um volume
significativo de recursos para tratar desses efeitos externos, uma vez que tais
gastos irão reduzir sua margem de rentabilidade. Com isto, haveria um
desequilíbrio social no que se refere ao bem-estar individual da sociedade
como um todo. p. 24
Diante disso, a presença do governo é essencial para corrigir tais
situações, utilizando-se de legislações, punições, incentivos, etc., que induzam os
empresários a enfrentarem os efeitos externos negativos provocados pelas atividades e
quanto aos efeitos sociais positivos incentivando a alocação de recursos nestas
atividades.
14
2.1.1.3 - Custo de produção decrescente e mercados imperfeitos
Existem bens cuja produção não é economicamente viável, não podendo
as empresas suportar as perdas ao longo do tempo. No entanto, sendo este bem
necessário e desejável, o setor público deve assegurar sua produção por meio de
incentivos, crédito, subsídios, influenciando a alocação de recursos ou até mesmo
produzindo-o a fim de possibilitar o máximo de satisfação para a sociedade.
2.1.1.4 - Riscos e incertezas na oferta dos bens
O mundo real apresenta as seguintes características: falta de
conhecimento perfeito do mercado (para vendedores e compradores); inexistência da
concorrência perfeita; incerteza quanto à lucratividade de determinadas atividades;
riscos inerentes à atividade econômica; falta de perfeita mobilidade dos recursos; e
escassez de recursos produtivos. Essas características poderiam influenciar a não
produção de um bem ou a inexistência de uma atividade necessária e desejada.
Diante desse fato, o governo pode intervir na economia por meio de
diversos mecanismos, tais como incentivos, crédito, subsídios, etc., fazendo com que
recursos privados sejam alocados nessas atividades de modo a melhorar o bem-estar da
sociedade, produzindo-os diretamente, em última instância.
2.1.1.5 - Considerações finais
Além destas quatro características que podem ser consideradas como
impeditivas da obtenção da produção ótima via mercado, a intervenção do governo na
economia é necessária para impor uma estrutura legal, proteger e assegurar o
cumprimento dos contratos. Por outro lado, como afirma MUSGRAVE, 1980, os
“valores éticos podem requisitar ajustes na distribuição de renda e riqueza resultante
15
do funcionamento do sistema de mercado e da transmissão através de herança dos
direitos de propriedade”. p. 5
Ante
esses
fatos
podemos
afirmar
ser
necessária
a
atuação
governamental na economia como forma de guiar, corrigir e suplementar o mercado.
2.1.2 - Funções básicas de governo
Segundo MUSGRAVE, 1980, o desempenho governamental na
economia é exercido por meio de três funções básicas:
1. função alocativa – visa assegurar o ajustamento na alocação dos recursos no
mercado;
2. função distributiva – visa assegurar o ajustamento na distribuição da renda e da
riqueza;
3. função estabilizadora – visa assegurar a estabilização econômica.
2.1.2.1 - Função alocativa
A função alocativa busca assegurar um fornecimento eficiente de
atividades e bens. Tem como objetivo principal alocar ou induzir a alocação de recursos
em atividades ou serviços de interesse da sociedade, que não estão sendo desenvolvidas
(ou em quantidade insuficiente) pelo mercado, para atender a demanda existente. O
governo poderá produzir diretamente os produtos ou usar mecanismos incentivadores
que criem condições para que sejam oferecidos pelo setor privado.
A alocação dos recursos por parte do governo tem como objetivos:
- oferecer determinados bens e serviços públicos necessários e desejados pela sociedade
(denominados de puros) e que não são providos pelo sistema privado devido à sua
inviabilidade econômica;
16
- complementar a oferta do setor privado de bens de caráter social. Dentro dos bens
sociais, temos por exemplo, a saúde e a educação que são normalmente oferecidos pelo
mercado. Mas, pelo seu caráter social, a alocação de recursos nessas atividades, pelo
governo, pode tornar-se socialmente desejável.
- participar na produção de determinadas atividades e bens devido à formação dos
mercados imperfeitos e dos riscos das incertezas dos negócios. Sobre esse objetivo,
afirma RIANI, 2002:
Assim é que atividades ligadas à energia elétrica, à siderurgia, ao transporte
etc. que têm características próprias dos bens econômicos, são oferecidas no
mercado através da participação do governo não só pela sua importância no
desenvolvimento econômico, mas principalmente devido a seu caráter social.
Muitas dessas atividades, seja pelo volume de recursos financeiros necessários
para desenvolvê-las, seja pela incerteza da sua lucratividade, pelos seus riscos
financeiros etc., poderiam não ser oferecidas por meio do sistema de mercado.
Contudo, devido a sua importância social e econômica, a alocação de recursos
por parte do governo nessas atividades é altamente desejável. p. 43
2.1.2.2 - Função distributiva
Por uma série de razões, a apropriação da renda e da riqueza se dá de
forma diferenciada na sociedade e, na maioria dos casos, ela se apresenta de forma
bastante concentrada. As forças do mercado, ao invés de amenizar este fato tendem a
perpetuá-lo, quando não recrudescê-lo. A função de distribuição do governo tem como
principal objetivo utilizar mecanismos que visem ajustar a distribuição da renda e da
riqueza na sociedade, tornando-a menos desigual possível, fazendo-a socialmente
aceitável e economicamente funcional. Podem ser usados um esquema de transferências
e tributação com impostos progressivos e subsídios.
Segundo RIANI, 2002,
a tributação e as transferências são os mecanismos mais utilizados e, de certa
forma, produzem resultados mais satisfatórios. Porém, paralelamente aos
17
tributos e às transferências, o governo utiliza as legislações específicas sobre a
determinação do salário mínimo, as proteções tarifárias, os subsídios etc. como
instrumentos de redistribuição da renda. Esses mecanismos mencionados têm a
característica principal de redistribuir recursos entre os indivíduos na
sociedade. Assim, o governo, por um lado, retira recursos de uma camada da
sociedade por meio dos tributos e os transfere para outra camada. Porém, a
redistribuição da renda na sociedade pode dar-se de forma diferente mediante
função de alocação. Assim, quando o governo aplica seus recursos, obtidos
através dos tributos progressivos, em atividades ligadas a educação, saúde.,
transporte etc., que beneficiam as camadas mais pobres da população, ele está,
de certa forma, também redistribuindo renda na sociedade via oportunidades
de acesso a esses bens para todos os indivíduos. Assim, o ajustamento na
redistribuição da renda e da riqueza na sociedade só poderia ser feito por
intermédio da participação do governo, já que somente ele pode
compulsoriamente estabelecer mecanismos que efetivamente contribuam para o
combate às desigualdades. Isso pode ser feito tanto pela utilização de
mecanismos progressivos de tributação e pelas transferências, como
indiretamente através da função de alocação do governo. p. 43-44
2.1.2.3 - Função estabilizadora
“A política fiscal deve ser formulada objetivando alcançar ou manter um
elevado nível de emprego, uma razoável estabilidade no nível de preços, o equilíbrio na
balança de pagamentos e ainda uma taxa aceitável de crescimento”, afirma
MUSGRAVE, 1980. p. 11
A
função
de
estabilização
do
governo
utiliza
instrumentos
macroeconômicos para manter certo nível de utilização de recursos, estabilizar o valor
da moeda, assegurar o nível de emprego e a estabilidade dos preços que não são
resultados automáticos do funcionamento do sistema de mercado, mas exigem
intervenção do poder público. Para isso, o governo poderá utilizar instrumentos fiscais
18
(gastos e tributos), de políticas cambial e monetária e de controle sobre preços e salários
etc.
2.1.3 - A extrafiscalidade na tributação
A tributação é um mecanismo capaz de contribuir para o bom
desempenho das três funções listadas anteriormente. Mas, não é empregada somente na
arrecadação de recursos para os cofres públicos, atendendo também a outros objetivos
governamentais. KLAUS TIPKE, APUD BOTELHO, 1994, ao comentar o sistema
tributário alemão, afirma:
direito tributário está concebido com uma dupla finalidade, já o moderno que
não se destina, exclusivamente, à obtenção de recursos. Ao mesmo tempo,
procura dirigir a economia e a redistribuição de renda. p. 37
Essa utilização do tributo para outros fins que não o exclusivamente o
arrecadatório, é chamada de extrafiscalidade e é definida por CARRAZA, 1998, como
“o emprego de instrumentos tributários para fins não-fiscais, mas ordinatórios (isto é,
para disciplinar comportamentos de virtuais contribuintes, e não, propriamente, para
abastecer de dinheiro os cofres públicos)”. p. 102
Ressaltamos que a utilização da tributação para outros fins, que não o da
arrecadação, é um tema controvertido entre os tributaristas, havendo aqueles que
consideram que ela não deve ocorrer, pois acham que a extrafiscalidade dificulta ou
mesmo impossibilita, a aplicação dos princípios tributários, tais como o da equidade, da
isonomia, da justiça tributária e da capacidade contributiva. Independentemente disso, o
fato é que no Brasil os tributos são usados com objetivos extrafiscais, e freqüentemente
de forma excessiva (guerra fiscal), podendo prejudicar a consecução dos objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil, elencados no art. 3° da Carta Magna.
19
No tocante ao ICMS, a extrafiscalidade também não é aplicada
pacificamente por afetar grandemente a concorrência e a neutralidade fiscal. O
Professor Ruy Barbosa Nogueira APUD COELHO, em palestra proferida na Faculdade
de Direito da Universidade de São Paulo, ao defender a tese do ICM “neutro” contestou
as tentativas de utilizá-lo extrafiscalmente, afirmando:
O ICM não pode ser usado como instrumento regulador da economia
fomentando ou desencorajando atividades. Não é imposto hábil de atuação
extrafiscal, quer em sua natureza quer pela razão de seu sujeito ativo. p. 331
Ao contrário dessa posição, BOTELHO afirma que:
não se pode conceber o Estado democrático de Direito dissociado de uma
tributação com finalidades amplas, que não se resumam na mera fiscalidade”.
Ele continua: “a utilização da tributação com finalidades não fiscais é um
instrumento de fundamental importância para a consecução dos objetivos da
política econômica do Estado Democrático de Direito. p. 37
Na mesma linha, SILVA, 1999, argumenta:
Diferentemente do que pensam os chamados “fiscalistas”, o exercício da
competência tributária não se exaure na instituição de tributos com a
finalidade única e exclusiva de obter recursos para o financiamento da
máquina pública, mas trata-se de atividade muito mais complexa e abrangente
de que se vale a Administração Pública na busca de sua principal meta, qual
seja a promoção do bem-estar social, sobretudo por meio da justa distribuição
de renda e do combate às desigualdades regionais. Assim é que, ao lado de
sujeitarem-se a diversos princípios jurídico-constitucionais, dentre os quais o
da estrita legalidade tributária, o da isonomia, o da capacidade contributiva, o
da progressividade e o da seletividade de alíquotas, todos visando, em última
análise, à realização da eqüidade e da justiça fiscal, os impostos têm como
característica marcante a extrafiscalidade, pelo que comportam uma série de
isenções, incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais, instrumentos
pelos quais também se busca viabilizar aqueles objetivos mencionados.
20
Noutros termos, equivale dizer que o poder de tributar compreende não apenas
a competência impositiva, mas também a exonerativa, de tal sorte que a
política de tributação deve pautar-se permanentemente pela necessidade de
assegurar a obtenção dos recursos suficientes ao financiamento das atividades
públicas, mas ao mesmo tempo deve estimular e induzir o desenvolvimento
econômico e social, porém sem permitir que determinados setores da sociedade
sejam privilegiados em detrimento de outros, isto em razão da imperativa
prevalência do interesse público sobre o particular. p. 73-74
A necessidade da adoção de uma Política de controle e avaliação da
extrafiscalidade no ICMS, na forma de exoneração tributária, é o que pretendemos tratar
nesta monografia.
2.2 - Renúncia fiscal como política de fomento ao desenvolvimento sócio-econômico
A Carta Magna consagra como objetivos fundamentais da República
Federativa do Brasil, dentre outros:
→ construir uma sociedade justa e solidária;
→ garantir o desenvolvimento nacional.
→ erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e;
→ promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminação.
Sendo esses os objetivos fundamentais do país, as políticas públicas
(inclusive a renúncia fiscal) deveriam nascer e ser implementadas com o fim de atingilos.
Mas a discussão do papel do Estado, diretrizes a serem seguidas por ele,
das atividades ou funções que vai exercer, deve preceder a qualquer discussão sobre as
21
políticas estatais. Isto é mais importante levando-se em conta o reflexo da nova ordem
econômica mundial, das tendências não-intervencionistas e da retirada do Estado da
economia. Nesse caso, uma boa política tributária, idealmente, buscaria intervir o
mínimo na economia, (evidentemente partindo do pressuposto de que a iniciativa
privada é mais eficiente na alocação de recursos e acarreta maior utilidade do que a
pública), e ao mesmo tempo, perseguir melhor benefício sócio-econômico com a
conseqüente diminuição das desigualdades na sociedade. Ante esse pressuposto, cada
governo deverá escolher os níveis adequados de tributação, de modo a impactar o
menos possível o bem-estar da sociedade.
Atitudes meramente privatizantes ou estatizantes, ou que considerem
somente o interesse do contribuinte ou do fisco, são simplistas e incompatíveis com o
pleno desenvolvimento sócio-econômico, já que é tarefa do governo intervir, mesmo
que minimamente, na atividade econômica, de modo a possibilitar o crescimento da
renda e sua repartição mais igualitária, a melhoria do bem-estar dos cidadãos e a
redução das desigualdades sociais e regionais, enfim, o bem comum. Na realidade, na
economia capitalista, o setor público e o privado devem se agregar com o objetivo de
dinamizar a economia. Entretanto é importante ressaltar que a tributação não existe
apenas para financiar o setor público, mas trata-se de um mecanismo muito mais
abrangente e importante de política pública.
Como disposto anteriormente, o Estado deve intervir na economia para
garantir o desenvolvimento nacional, melhor distribuição de renda, maior justiça social
e possibilitar melhor desempenho da economia, maior satisfação da sociedade, dentre
outros. As desonerações tributárias e as concessões de benefícios fiscais estão inseridas
nos atos de governo que objetivam alcançar os objetivos listados. Elas, a rigor, deveriam
ter como objetivos, dentre outros:
→ garantir o desenvolvimento nacional;
22
→ incentivar atividades produtivas que criem mais empregos, mais renda, que
ajudem no combate aos desequilíbrios regionais, proporcionando melhorias
significativas à qualidade de vida da população.
→ incentivar atividades que gerem benefícios diretos e indiretos à sociedade
(saúde, educação);
→ incentivar atividades que causem externalidades socialmente desejáveis à
população, por exemplo, a oferta pública de saúde e educação;
→ contribuir para a solução ou diminuição de efeitos externos negativos das
atividades econômicas – externalidades;
→ regular, no mercado, a oferta de determinados bens/atividades;
→ promover a distribuição da riqueza, e a desconcentração de renda;
→ manter a estrutura dinâmica da economia atendendo as necessidades da
sociedade, e evitando que haja excessos ou escassez que venham interferir no
sistema de preços, mantendo-o estável;
→ incentivar a iniciativa privada quando os riscos e as incertezas forem inibidores
do investimento;
→ estimular a instalação de indústrias que representam um papel estratégico para
o desenvolvimento;
→ estimular as exportações e fortalecer a balança comercial;
Diante disso, podemos constatar a importância de que se reveste a
política tributária, denominada de Renúncia Fiscal, e como ela é inerente à atividade
estatal. A renúncia é uma política pública que os governos utilizam para a consecução
dos seus objetivos. Sobre o fato, BOTELHO acrescenta:
a política tributária pode ser instrumentalizada pela imposição, pela supressão
ou mesmo pela não-imposição de um tributo. Tradicionalmente, procura o
Poder Público fazer frente às suas necessidades e objetivos pela imposição de
um ônus tributário, vale dizer, dentro do sistema clássico, o Estado planeja,
arrecada e executa. Muitas vezes, no entanto, a sistemática tradicional se
mostra ineficaz ou inconveniente à consecução de determinadas finalidades
23
públicas. Isto porque há necessidades que não são suscetíveis de satisfação por
parte do Estado mas, tão-somente, por parte do particular. É o caso para
ilustrar dos benefícios fiscais para instalação de um pólo industrial em uma
região pouco povoada e desenvolvida. Não basta que o Estado invista em
urbanização, é necessário o surgimento de uma atividade econômica para fixar
a população, gerar empregos, etc. p. 100
Para ALMEIDA, 2001, a renúncia fiscal
Trata-se de política pública consagrada em âmbito internacional, de aplicação
difundida em países de todos os continentes, sem distinções de nível de
desenvolvimento econômico-social e regime de governo, cujo propósito é
promover o suporte financeiro necessário à realização de programas, projetos
e atividades de interesse da sociedade e destinados à promoção do equilíbrio
do desenvolvimento sócio-econômico nas diferentes regiões geoeconômicas do
país, ao desenvolvimento de segmentos econômicos estratégicos e ao
favorecimento de determinados grupos de contribuintes, entre outros objetivos
públicos relevantes. p. 54
Segundo Amadeo, 2000:
conquanto as justificativas conceituais para a concessão de subsídios e
renúncias fiscais sejam por vezes complexas, elas se ligam geralmente à
promoção de políticas sociais (políticas de transferência de renda), regionais,
ou setoriais (incentivo a determinadas atividades ou setores). As políticas de
subsídios sociais e regionais têm por objetivo básico reduzir desigualdades,
por meio de incentivos que influenciem o comportamento dos agentes
econômicos. No caso de políticas setoriais, a motivação parte do princípio de
que, ao beneficiar um segmento ou setor econômico, há efeitos indiretos ou
externalidades que beneficiarão a totalidade da sociedade. Ou seja, que ao
longo do tempo, os beneficiários “devolverão com juros” os recursos para a
sociedade – na forma de empregos, impostos, inovações tecnológicas, aumento
de produtividade, etc. p. 3
24
3 - CONTEXTUALIZAÇÃO
3.1 - Contextualização Conceitual
Conceituaremos sucintamente os termos relacionados com o tema dessa
monografia, bem como o ICMS, mencionando também suas características principais.
ICMS
O ICMS é um tributo de competência dos Estados e do Distrito Federal,
que poderá ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços. É
um imposto plurifásico e não-cumulativo, ou seja, o que for devido em cada operação
relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços deverá ser confrontado
com o montante cobrado nas anteriores, recolhendo-se o saldo devedor caso haja
diferença. Do produto da arrecadação do ICMS, vinte e cinco por cento deverão ser
transferidos aos Municípios.
A isenção ou não-incidência, salvo determinação em contrário da
legislação, não implicará crédito para compensação com o montante devido nas
operações ou prestações seguintes e acarretará a anulação do crédito relativo às
operações anteriores.
A Constituição Federal estabelece que:
- resolução do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da República ou de um terço
dos Senadores, aprovada pela maioria absoluta de seus membros, estabelecerá as
alíquotas aplicáveis às operações e prestações, interestaduais e de exportação1;
- é facultado ao Senado Federal estabelecer alíquotas mínimas nas operações internas,
mediante resolução de iniciativa de um terço e aprovada pela maioria absoluta de seus
membros e fixar alíquotas máximas nas mesmas operações para resolver conflito
1
Após a LC 87/96, todas as exportações encontram-se isentas do ICMS
25
específico que envolva interesse de Estados, mediante resolução de iniciativa da maioria
absoluta e aprovada por dois terços de seus membros.
As alíquotas internas, nas operações relativas à circulação de
mercadorias e nas prestações de serviços, não poderão ser inferiores às previstas para as
operações interestaduais, salvo deliberação em contrário dos Estados e do Distrito
Federal, nos termos do disposto no inciso XII, "g" do art. 155 (cabe à lei complementar
regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal,
isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados).
Quanto às operações e prestações que destinem bens e serviços a
consumidor final localizado em outro Estado, adotar-se-á:
- alíquota interestadual, quando o destinatário for contribuinte do imposto cabendo ao
Estado da localização do destinatário o imposto correspondente à diferença entre a
alíquota interna e a interestadual;
- alíquota interna, quando o destinatário não for contribuinte dele.
Renúncia Fiscal
A Lei de responsabilidade Fiscal conceitua no § 1° do art. 14 que “a
renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de
isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo
que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que
correspondam a tratamento diferenciado.”
É o direito que o ente público confere ao contribuinte, consistente em
vantagem, ganho, proveito ou estímulo, expresso em pecúnia ou em outra forma
economicamente apreciável mediante isenção, anistia, remissão, redução de alíquota ou
de base de cálculo, crédito presumido, etc. Só pode ser concedido por meio de lei, pela
26
pessoa política competente, obedecidos princípios e limitações constitucionais. No caso
do ICMS, é indispensável também a celebração prévia de convênio entre os Estados e o
Distrito Federal.
A doutrina considera que a imunidade e a não-incidência tributárias não
são espécies de incentivo ou benefício fiscal, por serem institutos eleitos a nível
constitucional, superior, portanto, à lei ordinária. No presente trabalho seguiremos essa
corrente doutrinária. Também não faremos distinção entre benefícios e incentivos
fiscais, embora alguns ajam dessa forma, por ser irrelevante para os objetivos desta
monografia.
Hipótese de Incidência
É a descrição que a lei faz de um fato tributário que, quando ocorrer, fará
nascer a obrigação tributária (obrigação do sujeito passivo de pagar ao sujeito ativo o
tributo correspondente).
Sujeito Ativo
É o ente público credor da obrigação tributária.
Sujeito Passivo
É o devedor da obrigação tributária.
Fato Gerador
É a situação definida em lei como necessária e suficiente para dar
nascimento à obrigação de pagar o tributo. Para gerar a obrigação tributária, o fato
ocorrido deve enquadrar-se dentro dos termos da lei, fenômeno a que se dá o nome de
27
subsunção. Se o fato se subsume a hipótese de incidência, estará dentro do campo de
incidência tributária.
Incidência
É a situação em que o tributo é devido pela ocorrência do respectivo fato
gerador.
Não-Incidência
É quando um fato ou ato ou situação não se enquadra na lei tributária,
estando, portanto, fora do campo de incidência tributária.
Base de Cálculo
É o valor previsto na legislação tributária como parâmetro para aferição
do montante do tributo a ser pago, ou seja, a expressão pecuniária sobre a qual se
aplicará a alíquota, que determinará a importância a ser recolhida aos cofres públicos
pelo sujeito passivo da obrigação tributária.
Alíquota
É o percentual que deve ser aplicado sobre a base de cálculo para a
apuração do montante do imposto devido.
Imunidade
É uma limitação constitucional ao poder de tributar, ou seja, é a
impossibilidade de incidência do imposto em virtude de vedação constitucional, tendo
28
em vista alguma especificidade pessoal ou material da situação tributária. O constituinte
decidiu por deixá-la de fora do campo sobre o qual é autorizada a incidência do tributo.
Isenção
É a espécie de benefício fiscal que prevê, por meio de lei
infraconstitucional, a exoneração tributária de uma certa pessoa ou objeto normalmente
sujeito à tributação. Segundo a doutrina majoritária e mais contemporânea, a isenção
impede o nascimento da obrigação tributária.
Anistia
É um benefício que visa excluir o crédito tributário na parte relativa a
penalidades pecuniárias (multas e juros de mora), pelo descumprimento de obrigações
tributárias, aplicadas pelo sujeito ativo ao sujeito passivo por infrações cometidas por
este, anteriormente à vigência da lei que concede a anistia.
Remissão
É um benefício legal que visa excluir o débito do tributo devido e de
outras parcelas do crédito tributário (multa, juros e correção monetária) já constituído. O
ente público, abrindo mão do direito subjetivo de percebê-lo, dispensa o contribuinte do
pagamento do tributo devido. Ela pode ser total ou parcial.
Redução de base de cálculo ou Redução de alíquota
A base de cálculo é o valor sobre o qual incide o percentual do imposto,
denominado alíquota, para calcular-se o montante do imposto devido para aquela
operação. A redução de base de cálculo permite ao contribuinte aplicar a alíquota
apenas sobre parte da base de cálculo sobre a qual deveria incidir o tributo.
29
As duas formas são usadas como desoneração, seja reduzindo a base de
cálculo ou reduzindo a alíquota. Sobre a utilização da redução da base de cálculo
SILVA, 1999 afirma:
Até aí pode-se afirmar que trata-se de uma questão meramente aritmética, pois
tanto faz reduzir a base de cálculo como a alíquota, e o resultado será o
mesmo. Então, cabe perguntar: por que não reduzir a alíquota, que seria a
forma mais simples, objetiva, e até natural para se obter o resultado esperado,
já que o imposto é informado também pelo princípio da seletividade? A única
resposta possível parece-nos ser a seguinte: aprovar uma proposta de
convênio, no âmbito do CONFAZ é menos complicado, por diversos motivos,
que aprovar um projeto de lei, na Assembléia Legislativa. Um desses motivos,
talvez o principal, seria decorrente do comportamento histórico do Executivo,
pelo menos no Brasil, no sentido de não se pautar pelo devido respeito ao
princípio da estrita legalidade tributária. Um outro, de ordem prática, seria
evitar a tramitação legislativa de um projeto de lei, normalmente lenta em
razão das formalidades próprias do processo legislativo, substituindo-a, então,
por no máximo duas reuniões de trabalho, uma prévia, entre o corpo técnico
dos Executivos estaduais, e outra deliberativa, dos Secretários – ou até mesmo
de um servidor especialmente designado para tal mister.
O procedimento, no entanto, não se justifica, porquanto embora base de
cálculo e alíquota não se confundam entre si, ambos atuam em conjunto para a
determinação do montante do tributo incidente sobre determinado fato ou
situação, pelo que devem submeter-se a idêntico tratamento jurídico, quando se
tem por objetivo reduzir o quantum debeatur por meio da redução de um deles.
Assim, se a redução da alíquota depende de lei, da mesma forma dependerá de
lei a redução da base de cálculo. Aliás, como se verá mais adiante, mesmo que
assim não fosse, ainda assim o convênio por si só não teria eficácia para
estabelecer a redução, ficando dependendo, portanto, da edição de lei
posterior. p. 33-34
30
Diferimento
Ocorre quando se transfere a responsabilidade do recolhimento do
imposto do remetente para o adquirente, com a conseqüente postergação do prazo de
recolhimento, ou seja, o lançamento e o recolhimento do imposto incidente em
determinada operação ou prestação é transferido para operação ou prestação posterior.
O Supremo Tribunal Federal tem se manifestado pela não consideração do diferimento
como benefício fiscal, mas este instituto pode apresentar efeito similar à desoneração
tributária a exemplo de, na cadeia econômica, ocorrerem saldos credores do imposto ou
em que na etapa posterior, o recolhimento seja dispensado.
Crédito Presumido
O crédito presumido ou outorgado verifica-se quando o ente público
permite ao contribuinte aproveitar um crédito fictício maior do que ele teria direito, ou
seja, ele pode se creditar de um valor superior ao que foi efetivamente destacado pelos
contribuintes que se situam em posição anterior na cadeia produtiva. É interessante
notar que no caso de isenção o contribuinte não destaca o imposto na nota fiscal de
saída, não transferindo, portanto, créditos para as etapas seguintes, fato que não
acontece com o crédito presumido, que permite a transferência de crédito para
contribuintes situados em posição posterior na cadeia produtiva. Sobre o crédito
presumido, assinala SILVA:
assim, tal como as reduções da base de cálculo, atuam no aspecto quantitativo
da norma de tributação e, da mesma forma, somente pode ser concedido por lei
específica, nos termos de convênio previamente celebrado pelos Estados e pelo
Distrito Federal.
Não obstante, tem sido prática corrente a sua concessão unilateral, até mesmo
por meio de meros expedientes administrativos comumente chamados “regimes
especiais de tributação” (uma espécie de acordo, firmado em caráter
individual, entre a autoridade tributária estadual e cada contribuinte
31
beneficiado), onde, de forma ilegal, inconstitucional e esdrúxula, porque no
mais das vezes nem mesmo são objeto de publicação, permite-se que o
contribuinte destaque normalmente o imposto devido na operação mas,
posteriormente, no momento da apuração (confronto dos débitos com os
créditos), possa creditar-se de um percentual ficto sobre o valor da operação,
de forma a anular o débito.
Observe-se que, no caso de operações interestaduais, como o Estado de destino
normalmente não tem como tomar conhecimento do benefício irregularmente
concedido, acaba extremamente prejudicado, já que suporta o ônus decorrente
do “crédito” destacado na nota fiscal, que, no entanto, não corresponde a
nenhum débito na origem. Por isso que é, talvez, o mais perverso e maléfico
instrumento da chamada “guerra fiscal” entre os Estados, na medida em que
induz à sonegação e elisão fiscais (simulação de operações interestaduais,
abertura de filiais fictícias em outros Estados, etc.), estabelecendo
concorrência desleal entre os contribuintes, em detrimento das receitas
públicas e da própria unidade econômica que requer o interesse nacional. p. 36
Manutenção do crédito do imposto
O ICMS, sendo um imposto não-cumulativo, ocorrendo a isenção, não
haverá crédito para compensação com o montante devido nas operações ou prestações
seguintes. No entanto, em algumas situações, por determinação em contrário da
legislação, é assegurada ao contribuinte, em operações alcançadas por algum tipo de
desoneração, a manutenção integral do crédito do imposto nas entradas.
Dilatação do prazo para recolhimento
Consiste em alterar o prazo de recolhimento do tributo para uma data
posterior à prevista em lei. Esse benefício é dispensado normalmente a empresas recémestabelecidas como forma de viabilizar sua consolidação na localidade. O resultado
32
desse benefício aproxima-se a de um financiamento, pois, não havendo juro (ou sendo
ele subsidiado) e correção monetária, é como se o ente público estivesse emprestando ao
contribuinte o valor do tributo que deveria ser recolhido.
Fundos de desenvolvimento
A Lei Complementar n° 27/93, que dispõe sobre a instituição, a gestão e
a extinção de fundo no estado de Minas Gerais, conceitua o Fundo como “uma entidade
contábil, sem personalidade jurídica, criado por lei e constituído pelo produto de
receitas específicas e elementos patrimoniais que se vinculam à
realização de
determinados objetivos ou serviços”. O termo complementar “de desenvolvimento”
indica sua missão: incentivar o desenvolvimento estadual. E é neste contexto que ele se
revela importante para o nosso estudo.
Segundo FÉLIX, 2001,
os fundos de desenvolvimento podem ser considerados bolsões de
recursos criados por lei e regidos por um determinado regulamento com o
objetivo de financiar projetos, empreendimentos ou setores específicos do setor
privado ou público carentes de recursos suficientes para maior promoverem
seu desenvolvimento. O Estado, ao instituir tais fundos, passa a ser um agente
financeiro de empréstimo de dinheiro, de fomento para outros setores,
pois esses financiamentos são subsidiados, e portanto cobram spreads2
menores que os de mercado.
Ele continua:
a contratação de um financiamento através de um fundo por uma empresa pode
ser considerado um benefício fiscal e não apenas uma política de fomento pelo
fato de que normalmente a quantidade de financiamento autorizado pelo fundo
está atrelada à quantidade de ICMS recolhido pela empresa. p. 40
Na realidade deparamos com duas práticas no funcionamento dos fundos
de desenvolvimento. A primeira é assim explicada por SILVA:
2
Spread: taxa adicional de risco por operação financeiras (empréstimos, financiamentos)
33
“estando interessado em se beneficiar dos incentivos oferecidos pelo Estado, o
contribuinte do ICMS apresenta determinado projeto, por exemplo, de
instalação ou ampliação de suas atividades industriais, que, recebendo
aprovação das autoridades para tanto encarregadas, passa a fazer jus a um
financiamento mensal de até setenta por cento do imposto devido, de forma tal
que, uma vez apurado o saldo devedor do imposto, e providenciado o seu
recolhimento, o valor a ser financiado é repassado pelo tesouro estadual ao
respectivo "fundo", que, por sua vez, devolve-o imediatamente ao contribuinte,
obrigando-se este a quitar o financiamento segundo as condições avençadas”.
p. 39
A segunda forma tem o efeito parecido com a dilatação do prazo de
recolhimento do imposto, ou seja, a empresa beneficiária financia parte do ICMS, por
meio do fundo, recolhendo apenas o restante do valor devido, após a dilação do prazo e
com juros menor do que o praticado no período.
Silva defende que:
“Conquanto não possam ser, rigorosamente, classificados como espécies de
exoneração tributária, vê-se claramente que tais “financiamentos” nada mais
são que mera devolução de imposto pago ao contribuinte, configurando-se em
um benefício financeiro-fiscal, enquadrando-se perfeitamente nas disposições
da Lei Complementar 24/75, constantes de seu art. 1º , parágrafo único, II e IV,
pelo que sua concessão ou revogação devem submeter-se ao mesmo regime
jurídico das isenções e demais espécies exonerativas, dependendo assim de
prévia celebração de convênios”. p. 39
Competição Tributária
A competição tributária é qualquer ação realizada por um governo que,
mediante a utilização de mecanismos de natureza fiscais, acaba por influenciar as
finanças públicas, os resultados econômicos e sociais de outros governos, e o bem-estar
34
dos cidadãos de outro governo. Muitas vezes quando um ente público almeja obter
ganhos individuais, pode infligir em outro(s) perdas no tocante às finanças públicas, na
alocação de investimentos, e na produtividade dos investimentos.
3.2 - Contextualização Histórica
CAVALCANTI e PRADO, 1998, em livro fundamental para o estudo da
concessão de benefícios fiscais, abordam a evolução histórica da Guerra Fiscal, tema
intimamente relacionado com a renúncia. Afirmam que há registro da existência de
conflito tributário desde a instauração da República, apesar das dificuldades de
informações sobre o tema. Analisaremos o período a partir de 1960, dividindo-o
didaticamente, tal como os autores, em três períodos.
3.2.1 - Primeiro período: segunda metade dos anos 60 a 1975
Os autores afirmam que os governos estaduais utilizam isenções,
reduções e diferimentos tributários como recurso para incentivar a industrialização
regional, pelo menos desde os anos 60. Nessa época os Estados possuíam autonomia
para definir alíquotas de seus impostos e a possibilidade de criar novas fontes de receita,
motivos determinantes para o acirramento dos conflitos inter-regionais e interestaduais.
OLIVEIRA apud CAVALCANTI afirma que:
a autonomia conferida aos Estados pela Constituição de 1946 para a criação e
reajuste das alíquotas de seus tributos, contribuía para que os mesmos
promovessem alterações contínuas nas mesmas, quer para satisfazer suas
necessidades de caixa, aumentando-as, quer reduzindo-as para tornar a
produção estadual mais competitiva além de suas fronteiras. Com isso
transformava-se o sistema tributário em um verdadeiro estopim de guerras
interestaduais e em um mecanismo facilmente acionável para carrear recursos
para os cofres públicos, o que sem dúvida, produzia profundas distorções tanto
na estrutura econômica como nos preços relativos. Para se ter uma idéia do
35
problema basta dizer que o “leque” das alíquotas do Imposto sobre Vendas e
Consignações - IVC, à época da instituição do ICM, variava de 3 a 9%. p. 75
Neste cenário, em 1965, ocorre a reforma tributária substituindo o IVC
por ICM. A alíquota interna do ICM seria estabelecida pelo Senado Federal, ficando os
Estados proibidos de constituírem novos tributos como fonte de receita. A reforma teve
como objetivo a centralização de receitas tributárias na União, como forma de impedir
os Estados de manipularem a receita própria para cobrir déficits orçamentários, além de
permitir que o governo central promovesse uma redistribuição eqüitativa da renda por
meio dos fundos de participação e evitar a competição tributária.
Em 1966, foi promulgada a Lei n°. 5.172, Código Tributário Nacional,
que previa a celebração de convênios para o estabelecimento de alíquotas do ICM
pertencentes a uma mesma região geoeconômica. Posteriormente, o Ato Complementar
n°. 34, de 30/01/67, estabeleceu uma política comum de concessão de benefícios fiscais
relacionados ao ICM, entre os Estados de uma mesma região.
Nesse modelo, os
Estados negociavam regras e limites para a concessão de benefícios, com baixa
interferência do governo federal, embora houvesse a preocupação, por parte da União,
com a gestão tributária dos Estados a fim de evitar que a desorganização orçamentária
anterior à reforma, pudesse comprometer a sustentabilidade do programa de
estabilização em curso.
Nos anos seguintes, ocorreram várias reuniões entre os Secretários de
Fazenda Estaduais de uma mesma região, sendo a política tributária estadual, inclusive a
concessão de benefícios, realizada por meio de convênios. Era notório o interesse dos
Estados na adoção de regras quanto à uniformização da alíquota interna, na desoneração
dos bens de primeira necessidade e na concessão de benefícios tributários. Nesse
período, não havia nenhum tipo de sanção a ser aplicada aos estados que descumprissem
as deliberações tomadas.
36
Entretanto, esses acordos regionais foram incapazes de evitar o conflito
supra-regional, onde cada região, em represália, buscava anular os efeitos dos incentivos
concedidos por outra. Assim, afirma OLIVEIRA apud CAVALCANTI, “eles
ocasionaram um verdadeiro “dumping” estadual e outras hipertrofias na economia
nacional, subsidiadas por medidas de protecionismo tributário, provocando o
surgimento de idênticas medidas noutros estados afetados por tais exonerações”. p. 78
Embora o regime militar tenha procurado restringir a liberdade tributária
dos estados, não foi capaz de eliminar a capacidade deles de promoverem políticas e
ações fiscais de favorecimento aos investimentos privados, buscando incentivar o
desenvolvimento econômico, mediante concessão de benefícios fiscais.
3.2.2 - Segundo período: de 1975 ao início dos anos 90
A fim de combater os problemas citados anteriormente e alcançar a
isonomia tributária, em 1970, o governo federal unificou as reuniões dos Secretários de
Fazenda dos Estados e passou a tomar assento nas mesmas buscando coordenar o
sistema de convênios.
A União, sob o autoritarismo oriundo do Regime Militar, detinha grande
força política e financeira, decorrente da centralização tributária e da concessão de aval
para que as unidades subnacionais ou empresas pudessem captar recursos no exterior e
junto às agências federais de financiamento. Com essa força e sob o álibi do
desenvolvimento nacional e da distribuição de renda, ela amplia a concessão de
benefícios no âmbito do ICM bem como cria, em 1975, o CONFAZ para coibir as
concessões desordenadas de benefícios ao setor privado.
A Lei Complementar 24/75 estabeleceu sanções no caso da
inobservância de seus dispositivos. São elas:
37
- a nulidade do ato e a ineficácia do crédito fiscal atribuído ao
estabelecimento recebedor da mercadoria;
- a exigibilidade do imposto não pago ou devolvido e a ineficácia da lei
ou ato que conceda remissão do débito correspondente.
- a presunção de irregularidade das contas correspondentes ao exercício,
a juízo do Tribunal de Contas da União, e a suspensão do pagamento das
quotas referentes ao Fundo de Participação, ao Fundo Especial e de
parcela dos antigos impostos únicos.
Ela também vedou aos Municípios, sob pena das sanções previstas
anteriormente, concederem qualquer dos benefícios no que se refere à sua parcela na
receita do imposto de circulação de mercadorias.
A Lei Complementar 24/75 e a perda de receita dos erários estaduais
fazem com que o ímpeto fomentador dos Estados venha se retrair, a partir de 1975.
Além disso, os Estados criticam o caráter concentrador do sistema tributário e procuram
no âmbito do CONFAZ, eliminar desonerações, excetuando aquelas que a União
considerasse importantes (para suas políticas de incentivos, de redução das
desigualdades, de combate a inflação e estímulo a setores produtivos e a exportação) e
assumisse o ônus financeiro.
A União, para garantir seus interesses, permite aos Estados aumentar a
base impositiva do ICM, bem como aumentar sua alíquota e a participação deles nos
fundos constitucionais. Já os estados, a partir da segunda metade da década de 70 e em
quase toda a década de 80, procuram recompor suas receitas, em boa parte pelo corte
das desonerações estabelecidas via CONFAZ.
O CONFAZ, sob a proteção do regime militar, aliado ao baixo
dinamismo da economia durante os anos 80, conseguiu realizar com êxito sua função,
38
apesar de decisões isoladas de alguns Estados que buscavam fugir às regras
estabelecidas, como por exemplo, a instalação da FIAT em Minas Gerais.
Segundo CAVALCANTI,
com as limitações impostas, a principal alternativa para estimular o
investimento privado passou a residir nas condições firmadas para o
pagamento dos encargos financeiros dos programas. Na maioria dos casos a
subcorreção da moeda e a redução ou ausência de juros, perante taxas de
inflação muito elevadas, tornaram-se instrumentos operantes – e de disputa –
para captação das esparsas realizações realizadas produtivas. Tal prática
persistiu até período recente, quando foi restringida com a queda dos índices
inflacionários lograda pelo Plano Real. p. 82
Mas, no decorrer dos anos 80, face ao esgotamento do padrão de
financiamento do setor público, via recursos financeiros e fiscais (ambos do governo
central) e de fundos de incentivos fiscais (FINAM, FINOR, FINEST, etc.) a União vai
perdendo o poder de compatibilizar distintos interesses federativos. Esse modelo
permitia que interesses conflitantes entre blocos regionais fossem articulados em um
único projeto e garantia a acomodação dos conflitos existentes, dando à União a
capacidade de planejar e executar um projeto de desenvolvimento nacional.
O poder regulatório do Executivo, decorrente do regime autoritário
vigente até meados dos anos 80, que atenuava os impactos do processo de crescente
liberdade dos governos subnacionais, vai se enfraquecendo com a derrocada do regime
militar e com o avanço do processo de descentralização político-fiscal, culminando com
Constituição de 88 que estabeleceu maior autonomia federativa.
CAVALCANTI conclui acerca desse período:
a crise econômica dos anos 80 e a crise das finanças públicas, incumbiram-se
de limitar drasticamente o potencial dos programas e incentivos estaduais,
afetando negativamente as decisões de investimento em um cenário de
39
incertezas, onde se combinavam o fenômeno da estagnação com o de tendência
da economia à hiperinflação. p. 84
3.2.3 - Terceiro período: início dos anos 90 aos dias atuais
3.2.3.1 - 1ª fase: até 1993
A autonomia financeira dos Estados, devido ao aumento das receitas
referente ao ICMS, (que incorporou os impostos únicos) e a descentralização política,
possibilitadas pela Constituição Federal de 88, alterou significativamente a ordem
federativa brasileira concorrendo para uma diminuição da capacidade coercitiva da
União.
Desse modo, a política econômica e tributária, relativa ao ICMS, com
soluções propostas e a exigência de submissão às mesmas, foi possível sob a vigilância
de um Estado forte e centralizador. Como afirma CAVALCANTI, “recompor e
equilibrar as divergências existentes, de modo a conquistar a unanimidade dos votos
era plausível em um contexto político em que a União exercia todo o poder de
pressão/regulação sobre os demais membros da federação, seja porque detinha o
controle das finanças, seja porque podia se valer de instrumentos legais – como
acionar o TCU – para coibir eventuais tentativas de insubordinação.” Diante disso, a
necessidade de existência do CONFAZ começou a ser questionada. p. 85
Logo após a promulgação da Constituição de 1988 e a reforma tributária
estabelecida por ela, houve o incremento das receitas estaduais e uma diminuição da
tendência revogatória dos benefícios. Mas a recessão causada pelos Planos Collor I e II
impactou negativamente a arrecadação dos Estados. Então os Estados buscaram
recompor e preservar a receita do ICMS por meio de ajuda às empresas, mesmo que isto
significasse a concessão de benefícios. Isso era feito sob o argumento de minorar o
40
problema social, preservando o nível de emprego aliado à possibilidade de obter maior
arrecadação no futuro.
Nesse período, ocorreu o deslocamento de empresas no território
brasileiro devido aos incentivos fiscais e a tentativa de sobrevivência da indústria
nacional diante da crise econômica do país e pela rápida abertura comercial
implementada pelo governo Collor. Até então, estes incentivos não eram exacerbados e
não configuravam uma guerra entre os governos subnacionais.
3.2.3.2 - 2ª fase: pós 1994
A segunda fase inicia-se em 1994, onde o governo federal, sob a
orientação liberal, deixa de ter papel ativo via políticas de desenvolvimento no âmbito
nacional. A omissão do papel de coordenador de políticas em nível federal, aliado ao
aumento do desemprego no setor industrial, propicia a retomada da iniciativa, dos
sistemas políticos regionais, de implementação de políticas, geralmente descoordenadas,
carentes de critérios explícitos e organizados no âmbito da União que interferem na
alocação do investimento.
Além disso, o fortalecimento do federalismo e a descentralização fiscal,
decorrente da abertura política ocorrida em vários países, aliado à intensificação do
processo de globalização econômica, colaboraram para o agravamento do fenômeno
competitivo.
Além da globalização da economia, o avanço da informática, da
transmissão de dados, da comunicação e a grande mobilidade dos fatores econômicos
acirraram a competição tributária que se tornou não somente um tema interno de cada
federação, mas atingiu o âmbito internacional. Desse modo, a competição tributária
41
torna-se cada vez mais intensa dentro das federações e até mesmo em nível
internacional. LEMGRUBER, 1999, afirma:
De fato, os agentes econômicos têm buscado beneficiar-se dos diferenciais de
tributação existentes entre os diversos sistemas tributários e, com isso, têm
incentivado a proliferação de áreas de regime tributário preferencial ou
paraísos fiscais. São óbvios os prejuízos que esse tipo de jurisdição
“benevolente” impõe sobre os demais estados ou países, que vêem suas bases
tributárias migrarem em busca de uma tributação mais favorecida. Ao mesmo
tempo, internamente a cada federação, tem sido crescente a disputa
interjurisdicional pela atração de investimentos privados, sobretudo de
grandes empresas multinacionais, o que é, precisamente, o caso brasileiro. p. 7
No Brasil pós 1994, há uma transformação da natureza dos mecanismos
utilizados pelos estados para atrair os investimentos privados. Fundos Públicos,
diretamente vinculados aos orçamentos estaduais e aprovados pelas assembléias
legislativas estaduais, passam a ser utilizados. Acirra-se então o conflito entre os estados
e torna-se comum o uso de financiamento do ICMS, por meio de operações
triangulares3, com o uso dos bancos públicos como agentes financeiros dos fundos
criados”.
Essa transformação tem como motivos imediatos:
→ a suspensão, obtida pelo governo Paulista por meio de Ação Direta de
Inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal, da Lei n° 2.273/94 do
Estado do Rio de Janeiro alertando aos demais estados sobre os riscos do
desrespeito à Constituição Federal e à Lei Complementar n° 24/75;
3
Prado e Cavalcanti definem como operações em que o estado cria um fundo fiscal, para financiamento
de capital de giro e fornece para a empresa um crédito correspondente ao ICMS que será pago. Embora
não se constituam em renúncia explícita do imposto, correspondem na prática, a operações de
isenção/diferimento de ICMS. Esses fundos, denominados de Desenvolvimento, foram conceituados neste
capítulo.
42
→ a retomada dos investimentos estrangeiros, principalmente relacionados com a
indústria automobilística, que exigiam maior segurança no tocante as regras e aos
benefícios concedidos.
Em alguns estados, as práticas vigentes até o início dos anos 90 foram
abolidas para que os incentivos via Fundos viessem ocupar o seu lugar enquanto que em
outros, mormente no Nordeste, manteve-se paralelamente o instrumento do
postergamento do prazo de recolhimento do ICMS, usual no período de alta inflação.
Enfim, até 93, mantém-se a característica de um caráter planejado e
estruturante dos programas no sentido de subordinação a alguma diretriz de
planejamento regional. No entanto, a partir de 94, com o novo ciclo de investimentos, a
competição entre os estados se acirrou de tal maneira que, ao invés do interesse privado
se subordinar às diretrizes do planejamento estadual, é este que se subordina àquele,
predominando a concessão de incentivos por meio das “operações fiscal -financeiras
dedicadas”. Como afirma CAVALCANTI,
ao invés de conceber programas de escopo amplo, com mecanismos
minimamente formalizados e transparentes de acesso e adesão, os governos
passam a construir operações fiscal-financeiras que resultam em contratos no
mais das vezes secretos com grandes empresas”. Ele continua, “ao invés das
empresas buscarem acesso a programas amplos e formalizados previamente
existentes, alguns programas têm sido formulados com o objetivo estrito de
servir a uma determinada empresa. p. 89
O ponto preocupante é o fato desse tipo de incentivo ser pouco
transparente, fazendo com que sejam, e quase sempre o são, desconhecidos dos
cidadãos e contrários aos verdadeiros interesses da sociedade democrática.
43
3.3 - Contextualização Normativa
A seguir mencionaremos os principais dispositivos constitucionais e
legais que devem balizar a renúncia fiscal em nosso país.
O legislador estabeleceu nas Constituições Federal e na do Estado de
Minas Gerais, respectivamente, no § 6º do artigo Art. 165 e no inciso VII do Art. 157,
que integrará a lei orçamentária demonstrativo específico com detalhamento das ações
governamentais, em nível mínimo, de identificação, de forma regionalizada, dos efeitos,
sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, remissões, subsídios e benefícios
de natureza financeira, tributária e creditícia.
O § 6º do Art. 150 da Constituição Federal dispõe que:
Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de
crédito presumido, anistia ou remissão, relativas a impostos, taxas ou
contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal,
estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima
enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do
disposto no artigo 155, § 2º , XII, g.
O Art. 174 (caput) estabelece que “Como agen te normativo e regulador
da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização,
incentivos e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo
para o setor privado”.
A Lei Complementar nº. 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal)
estabelece em seu Art. 4° que:
A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2° do art. 165 da
Constituição e:
...
44
§ 1° Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas
Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e
montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois
seguintes.
§ 2° O Anexo conterá, ainda:
...
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
Também no Art. 5° dispõe que:
O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o
plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta
Lei Complementar:
...
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da
Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e
ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
A mesma lei complementar preconiza:
A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da
qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do
impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência
e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a
pelo menos uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na
estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não
afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de
diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado
no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de
alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou
contribuição.”
45
As Leis de Diretrizes Orçamentárias do Estado de Minas Gerais têm
corroborado o disposto na Lei Magna, sendo que para o exercício de 2002 a Lei nº.
13.959/01 determina no artigo 11, inciso XII, que o projeto de lei orçamentária será
acompanhado de “demonstrativo regionalizado do efeito, sobre a receita e a despesa
decorrente de isenção, anistia, transação, remissão, subsídio e benefício de natureza
financeira, tributária e creditícia”.
O Plano Plurianual de Ação Governamental para o quadriênio de 2000 a
2003, Lei nº. 13.472 de 18/01/00, no Anexo I sobre as Finanças Públicas Estaduais
afirma, em relação à política de incentivos estaduais, que eles deverão pautar-se por três
objetivos:
1º - estimular seletivamente o setor produtivo para a formação do
desenvolvimento sustentável priorizando projetos:
- que contribuam para elevar as exportações;
- que intensifiquem a integração das cadeias produtivas do Estado e para a
diversificação de seu parque produtivo;
- altamente geradores de emprego;
- localizados nas regiões menos desenvolvidas do estado;
2º - otimizar os recursos do tesouro voltados para essa política, revendo os
percentuais do ICMS que são concedidos a título de incentivos, racionalizar os
subsídios neles embutidos extinguindo os que representam meras doações de
recursos públicos para os projetos privados;
3º - fortalecer a receita estadual, visando ampliar a capacidade de
financiamento do setor público e recuperar seu papel de indutor do processo de
desenvolvimento sustentável. Para isto deverá avaliar continuamente a política
de renúncias fiscais para diminuir vazamentos desnecessários e inócuos de
receitas que apenas debilitam financeiramente o tesouro, sem se traduzirem em
retornos efetivos à sociedade. Para isso, torna-se imprescindível a montagem
de um moderno sistema de análise e avaliação dos resultados gerados pelos
projetos incentivados.
46
Já a Lei Complementar Federal nº 24 de 7/1/75 se reveste de grande
importância, pois versa sobre os convênios para a concessão de benefícios tributários
relativos ao ICMS e estabelece normas para funcionamento do Conselho Nacional de
Política Fazendária - CONFAZ. Em seu art 1º dispõe: “a s isenções do imposto sobre
operações relativas à circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos
termos de convênios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal,
segundo esta Lei”.
Para CAVALCANTI, 1998, eram, em linhas gerais, competências do
CONFAZ:
1 - celebrar convênios para a concessão e revogação de benefícios fiscais do
ICM, decididas pela unanimidade dos representantes estaduais;
2 - sugerir medidas visando à simplificação e à harmonização de exigências
legais objetivando reduzir despesas decorrentes de obrigações tributárias
acessórias;
3 - presidir convênios que estabeleçam as condições gerais para a concessão
de anistia, remissão, transação, moratória, parcelamento de débitos fiscais e
ampliação do prazo de pagamento do imposto;
4 - aplicar as mesmas regras para a redução da base de cálculo; a devolução
total ou parcial, direta ou indireta, condicionada ou não, do tributo, ao
contribuinte responsável ou a terceiros; a concessão de créditos presumidos; a
quaisquer outros incentivos ou favores fiscais ou financeiros-fiscais,
concedidos com base no ICM(S); e
5 - fiscalizar e propor sanções aos municípios que, contrariando determinação
expressa da Lei Complementar n° 24/75, ofereçam isenções de sua quota-parte
do ICM; aos municípios cabia o repasse de 20% do ICM, de acordo com
critérios definidos em lei estadual. p. 81
No âmbito estadual, os convênios celebrados e ratificados pelos Estados
e Distrito Federal, via CONFAZ, são os instrumentos mais importantes no tocante à
concessão e revogação dos benefícios tributários, principalmente por meio de isenções.
47
Além das isenções a lei também concede outros benefícios tais como:
→ redução da base de cálculo;
→ devolução total ou parcial, direta ou indireta, condicionada ou não, do tributo,
ao contribuinte, a responsável ou a terceiros;
→ concessão de créditos presumidos;
→ quaisquer outros incentivos ou favores fiscais ou financeiro-fiscais, concedidos
com base no ICMS, dos quais resulte redução ou eliminação, direta ou indireta,
do respectivo ônus.
De acordo com o rito preconizado pela Lei Complementar nº 24/75 os
convênios são celebrados pelos Estados e o Distrito Federal em reuniões para as quais
tenham sido convocados representantes de todos os Estados e do Distrito Federal. Essas
reuniões, presididas por representante do Governo Federal, realizam-se com a presença
de representantes da maioria das unidades da Federação, sendo este o quorum
obrigatório.
A concessão de benefícios do ICMS dependerá sempre de decisão
unânime dos Estados representados e o quorum para a revogação, total ou parcial, de
benefícios dependerá sempre de decisão de, pelo menos, 4/5 dos Estados representados
nas reuniões. A renovação dos benefícios, para efeito de quorum, é considerada como
uma nova concessão.
Os convênios podem dispor que a aplicação de suas cláusulas seja
limitada a uma ou algumas das unidades da Federação, sendo este último critério
adotado pelos Protocolos. Os convênios ratificados obrigam todas as Unidades da
Federação, inclusive as que, regularmente convocadas, não se tenham feito representar
na reunião.
48
Os convênios obedecem ao seguinte rito:
a) celebração: é feita em reunião do Conselho de Política Fazendária –
CONFAZ, o qual é formado pelos secretários de fazenda dos Estados e
do Distrito Federal sob a presidência do representante do Ministério da
Fazenda.
b) quorum: os quoruns a serem obedecidos são de unanimidade para a
concessão de benefícios e de 4/5 para a revogação total ou parcial de
benefícios já concedidos por convênios;
c) publicação: uma vez celebrados, os Convênios serão publicados no
prazo de 10 dias no Diário Oficial da União – DOU.
d) Ratificação ou rejeição pelos Estados: a ratificação pode ser
expressa, por meio de decreto no prazo de 15 dias, ou tácita, pela falta de
manifestação; a rejeição deve ser feita em 15 dias mediante Decreto.
e) ratificação nacional: até 10 dias após a manifestação dos estados, é
publicado no DOU ato do presidente da Comissão Técnica Permanente
do ICMS – COTEPE/ICMS, declarando a ratificação nacional dos
Convênios.
f) vigência: não havendo disposição em contrário, os convênios entram
em vigor no trigésimo dia após a publicação da ratificação nacional.
Reforçamos que após ratificados, eles obrigam todas as unidades da
federação, sendo que os Convênios autorizativos dependem de regulamentação própria
dos Estados autorizados a conceder benefícios.
Classificação dos convênios
Os convênios, quanto à obrigatoriedade, podem ser classificados:
Autorizativos: são os que permitem (e não determinam) às unidades da
Federação a concessão de determinados benefícios fiscais, hipótese em
que a concessão do benefício somente se efetivará caso a unidade da
49
Federação interessada venha a modificar, expressamente, sua legislação,
para introduzir o benefício.
Impositivos: são aqueles que concedem (determinam) o benefício fiscal,
independentemente de a Unidade da Federação proceder a qualquer
alteração na respectiva legislação a fim de introduzi-lo.
Quanto ao prazo de vigência, são classificados:
Permanentes: não possuem termo final de vigência fixado em Lei sendo
mantidas em vigor até o advento de lei que as revogue. Em se tratando de
isenções do ICMS, mantém-se em vigor até serem revogadas por
convênio.
Temporários: possuem o prazo de sua vigência estabelecido na Lei que
a regula. As isenções temporárias não podem ser revogadas ou
modificadas pela legislação superveniente durante o prazo da respectiva
duração, porque geram direito adquirido para os contribuintes.
No tocante ao ICMS, apresentamos a lei e o respectivo regulamento do
Estado de Minas Gerais, e também seus dispositivos que estabelecem os institutos que
implicam em desoneração tributária.
A Lei Estadual nº 6.763, de 26/12/75, que dispõe sobre o principal
tributo do Estado, foi regulamentada no período de 28/06/96 até 14/12/02 pelo Decreto
nº 38.104 e a partir de 15/12/02 pelo Decreto nº. 43.080/02. Os dispositivos que tratam
da desoneração no decreto nº. 38.104 são:
→ isenção – Art. 6º e Anexo I;
→ redução da base de cálculo – Art. 44 e Anexo IV;
→ redução de alíquota – Art. 43;
→ aproveitamento de crédito – Art. 66;
→ créditos presumidos - Art. 75 IV, V, VI, Parte Geral
→ diferimento (Art. 7º a 17 e Anexo II);
→ transferências de créditos (Anexo XXI).
50
4 - RENÚNCIA FISCAL E COMPETIÇÃO TRIBUTÁRIA
A monografia de LEMGRUBER, 1999, é essencial para entender o tema da competição
tributária no Brasil. Ela afirma:
é possível existir competição tributária não apenas entre governos de mesmo
nível hierárquico, mas também entre diferentes esferas de poder. Essa visão
mais ampla do fenômeno competitivo nos permite definir dois tipos básicos de
competição tributária: vertical e horizontal, conforme ela se desenvolva entre
diferentes níveis de governo ou dentro de um mesmo nível governamental,
respectivamente. p. 43
4.1 - Fatores incentivadores da competição tributária
A competição tributária, tanto entre os entes federativos de mesmo nível
como entre os de níveis diferentes, motiva a ação de outros governos como forma de
redução do possível prejuízo que poderiam sofrer, caso mantivessem sua postura
inercial. Daí, estados e municípios utilizarem-se da concessão de benefícios fiscais
como forma de recuperar o espaço perdido com a atuação dos demais entes federados.
Nesse sentido, a competição tributária funciona como um mecanismo de
retroalimentação e se manifesta ao mesmo tempo como causa e conseqüência da
renúncia fiscal. LEMGRUBER cita seis fatores que colaboraram para o surgimento e o
acirramento da competição tributária no Brasil. Discorreremos sucintamente sobre esses
fatores:
4.1.1 - Falta de aparato institucional adequado para a resolução de conflitos federativos
A federação brasileira surge como uma subdivisão do Poder Unitário
Imperial em três esferas de governo, para facilitar a administração e manter a unificação
do território nacional e não como uma agregação de vários estados ou colônias
51
independentes como é o caso das federações genuínas (Estados Unidos da América, por
exemplo). Tal fato resultou numa federação onde os entes federados se comportam de
maneira egoísta visando a maximização dos seus “lucros”, e conseqüentemente, pelo
menos no primeiro momento, trazendo benefícios aos seus políticos e habitantes.
Sobre o assunto CAVALCANTI e PRADO, 1998, afirmam que:
“lutar por interesses próprios de forma não cooperativa é inerente a agentes
federativos: a Federação é, nesse sentido, intrinsecamente conflituosa,
composta por agentes em grande, e bem grande medida, competitivos entre si,
o que exige a presença de um agente regulador das relações federativas - o
governo central em conjugação com o Congresso”. p. 20
Essa função reguladora deveria ser exercida por um tipo de “fórum
federativo”, onde deveria ser discutido, de forma ampla e democrática, com o fim de
solucionar os problemas dos entes da federação, respeitando os interesses da mesma.
Em face da inexistência de um órgão específico, com representantes dos três níveis
governamentais, responsável pelo tratamento da questão federativa, a solução
cooperativa e harmônica é muito pouco desenvolvida no Brasil, concorrendo assim para
a competição tributária no País.
4.1.2 - Concessão da competência do ICMS aos estados e adoção do princípio da
origem
O ICMS, o principal imposto da economia brasileira (Tabela 1) é de
competência e administração dos estados e possui características que o aproximam de
um Imposto de Valor Agregado - IVA. Contrariamente da experiência internacional,
onde o IVA é de competência do governo central, no Brasil ele é do nível subnacional.
52
Na tabela a seguir, podemos observar a importância do ICMS haja vista
que é o tributo de maior arrecadação no país. Daí o grande interesse que desperta,
expresso no desejo da União de federalizar o ICMS ou outro tributo que venha sucedêlo.
TABELA 1: RECEITA TRIBUTÁRIA – BRASIL - 1997-2001
Valor: R$ milhão
Tributos
Total da receita
1997
Valor
1998
%
Valor
1999
%
Valor
2000
%
Valor
2001
%
Valor
%
248 867 100
268 117 100
302 574 100
348 117 100
400 394 100
IPI
16 178 6,50
15 796 5,89
15 881 5,25
17 565 5,05
18 884 4,72
ICMS
58 751 23,61
60 503 22,57
67 141 22,19
82 275 23,63
94 267 23,54
Imposto sobre importação
5 071 2,04
6 520 2,43
7 806 2,58
8 430 2,42
9 024 2,25
Imposto operações de crédito,
câmbio e seguro, ou sobre
operações relativas a títulos ou
valores mobiliários – IOF
3 760 1,51
3 522 1,31
4 842 1,60
3 091 0,89
3 553 0,89
Imposto sobre serviços - ISSQN
5 226 2,10
5 496 2,05
5 754 1,90
6 106 1,75
6 865 1,71
Contribuição do salário educação
Contribuição para Sesi, Sesc, Senai
e Senac
2 689 1,08
2 382 0,89
2 323 0,77
2 729 0,78
3 068 0,77
2 663 1,07
2 526 0,94
2 395 0,79
2 898 0,83
3 100 0,77
18 198 7,31
17 748 6,62
30 797 10,18
38 634 11,10
45 679 11,41
7 246 2,91
7 074 2,64
9 453 3,12
9 484 2,72
11 186 2,79
14 541 5,84
20 576 7,67
22 755 7,52
24 051 6,91
30 995 7,74
19 018 7,64
20 804 7,76
22 730 7,51
24 571 7,06
27 657 6,91
4 077 1,64
4 272 1,59
4 812 1,59
4 519 1,30
5 218 1,30
IPVA
3 808 1,53
4 404 1,64
4 431 1,46
5 297 1,52
6 287 1,57
IPMF/CPMF
6 887 2,77
8 133 3,03
7 949 2,63
14 397 4,14
17 157 4,29
Contribuição Social sobre Lucro de
Pessoa Jurídica
7 190 2,89
6 525 2,43
6 736 2,23
8 666 2,49
8 968 2,24
60 895 24,47
67 107 25,03
71 384 23,59
78 047 22,42
88 090 22,00
3 696 1,49
3 624 1,35
4 534 1,50
5 086 1,46
5 795 1,45
Contribuição p/ fundo investimento
social (COFINS)
Contribuições para o PIS / PASEP
Imposto de Renda Pessoa Física –
IRPF
Imposto de Renda Pessoa Jurídica –
IRPJ
IPTU
Contribuições aos Institutos
Oficiais de Previdência
Contribuições Previdenciárias do
Funcionalismo Público
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais.
53
Aliado a esse fato é adotado o princípio da origem em sua cobrança (na
realidade regime misto). Apesar de ser classificado como um imposto sobre o consumo,
é, na verdade, um imposto sobre a produção. Isso porque o regime de tributação
escolhido foi um misto entre a origem e o destino, para evitar a grande concentração da
arrecadação em poucos estados e a crescente concentração econômica-industrial e
conseqüentemente de renda nos mais ricos.
Segundo VARSANO, 1997,
“Do ponto de vista nacional, o ICMS é hoje um imposto sobre o consumo; mas,
da ótica de cada estado, ele é um híbrido, parte imposto sobre a produção do
estado e parte sobre o seu consumo. Como a mobilidade dos fatores de
produção, especialmente a do capital, é muito maior que a dos consumidores, o
imposto sobre a produção é arma muito mais poderosa na guerra fiscal que o
de consumo. A minimização do estímulo para dela participar requer que se
transforme o ICMS em um imposto sobre consumo também do ponto de vista do
governo estadual. Para tanto, basta adotar o princípio de destino para a
tributação dos fluxos de comércio interestaduais, a exemplo do que já se faz no
comércio exterior”. p. 9
“Adotar o princípio de destino significa eliminar a alíquota interestadual do
imposto. Isto feito, todos os produtos destinados ao consumo em determinado
estado - sejam eles produzidos no próprio estado, em outro ou no exterior geram arrecadação exclusivamente para aquele estado; e bens ali produzidos,
destinados a outros estados ou ao exterior, não são por ele tributados”. p. 9
Ademais, é bom lembrar que a arrecadação do ICMS de um estado não
está vinculada somente ao pagamento do imposto por parte de seus residentes e sim de
todos aqueles que compram as mercadorias produzidas neste estado. O fato de os
estados arrecadarem mais com sua produção do que com seu consumo, incentiva-os a
conceder benefícios com o objetivo de atrair empresas para seu território. Assim, os
estados exportadores são os grandes beneficiados em prejuízo dos estados importadores.
54
Enfim, o regime de origem é um grande obstáculo a ser superado, pois, já
que é um dos principais fatores que estimulam a competição interestadual. Diante disso,
VARSANO afirma sobre a adoção do regime de destino,
“Esta sistemática não elimina de todo a guerra fiscal, mas impõe for tíssima
restrição à eficácia dos incentivos do ICMS. Como todas as saídas de
mercadorias destinadas a outros estados ou ao exterior não são tributadas,
elas não servem de base para a concessão de incentivos; e como a Constituição
veda aos estados estabelecer diferença tributária entre bens em razão de sua
procedência ou destino, não há como privilegiar o consumo de bens produzidos
no estado”. p. 9
No entanto, a adoção do regime de destino sofre oposição, por parte dos
estados exportadores, que sofreriam perdas acentuadas na arrecadação. E quem são
esses estados exportadores? São os mais ricos, mais poderosos e politicamente
influentes. Essa é uma das dificuldades que a Reforma Tributária em curso terá que
enfrentar.
4.1.3 - A falta de uma efetiva política industrial no país
Como já mencionado anteriormente, face ao declínio do regime militar,
ao avanço do processo de descentralização político-fiscal e da maior autonomia
federativa, a União foi perdendo seu poder orientador, coordenador e regulatório da
economia, vigente até meados dos anos 80. Este fato, aliado à falta de uma política
industrial, que resolvesse os problemas gerados pela concentração econômico-industrial
brasileira, também é causador do problema competitivo no País. Assim, é normal que
haja o direcionamento dos novos investimentos efetuados no País para os estados mais
ricos, que possuem a infra-estrutura necessária para viabilizá-los, alimentando assim o
círculo vicioso, que deixa os estados pobres fora do desenvolvimento industrial
brasileiro.
55
Na falta dessa coordenação, os governos subnacionais se vêem na
condição, ou até mesmo na obrigação, de buscar investimentos de forma própria,
visando unicamente seus interesses particulares. Eles utilizam a política tributária de
forma substitutiva à política industrial, fato reiterado no Brasil, frente à incapacidade de
adotar efetivas políticas sociais e desenvolvimentistas.
Segundo LEMGRUBER,
“Torna -se urgente, portanto, que o País discuta e implemente um projeto
efetivo de desenvolvimento industrial, que possa permitir que cada estado se
desenvolva
de
acordo
com
suas
vantagens
comparativas,
pois,
indubitavelmente, a tributação não é o instrumento mais adequado para definir
a localização de investimentos privados. Do contrário, o País estará,
simplesmente, renunciando receitas tributárias com vistas a incentivar uma
alocação distorcida de recursos”. p. 40
4.1.4 - A ampliação paulatina da autonomia estadual
A crescente autonomia dos entes subnacionais culminou na Constituição
de 88. Ela aumentou a autonomia tributária-financeira dos Estados e Municípios e
retirou da União alguns antigos controles sobre disputas interestaduais como por
exemplo, o poder de conceder isenções sobre o ICMS à revelia dos Estados. Enfim, ao
longo dos anos, foi se “con struindo” no país uma estrutura legal conivente, e até mesmo
incentivadora, da competição tributária interestadual.
4.1.5 - A disputa pelo novo surto de investimentos estrangeiros e nacionais
Após a crise dos anos 80, os investimentos estrangeiros diretos voltaram
a se direcionar ao Brasil. Além disso, a partir do Plano Real, com a estabilidade da
56
moeda e o aumento da atividade econômica interna, os investimentos nacionais também
cresceram. Aliado a ausência de uma política industrial nacionalmente estruturada, cada
estado resolveu fazer o seu próprio programa de atração de investimentos, mediante a
utilização da concessão de benefícios tributários e financeiros.
Como afirma LEMGRUBER,
“esse aumento nas inversões nacionais e estrangeiras tem gerado um
verdadeiro leilão entre os Estados brasileiros, pois o empresário percorre
todos aqueles estados que são de seu interesse (isto é, que podem oferecer
condições satisfatórias e desejáveis para a localização de sua planta industrial)
buscando saber qual ofertará os maiores benefícios. Sem dúvida, quanto menor
a infra-estrutura de um estado, maior deverá ser o lance para permanecer na
disputa, o que pode ser bastante perverso para os estados mais pobres”. p.42
4.1.6 - A crise financeira estadual
Com a Federação em difícil situação financeira e orçamentária,
principalmente os governos subnacionais, os Estados enxergaram a competição
tributária como uma possibilidade de resolução desse problema, via atração de
investimentos, com o aumento da atividade econômica na região e a geração de
empregos.
VARSANO argumenta:
O governador de um estado, como homem público que é, está certamente
empenhado em atender aos interesses maiores da nação. Mas, até mesmo por
dever de ofício, coloca os de seu estado acima daqueles e, no caso de conflito
de interesses, certamente defenderá os de sua unidade, tendo como bandeira à
autonomia dos entes federados. Ademais, é natural que se preocupe também
com sua carreira política. Se a concessão de incentivos, ao menos na sua visão,
traz benefícios para seu estado e, além disso, gera bons dividendos para seu
projeto político pessoal, junta-se o útil ao agradável. Ele fatalmente os
57
concederá, a despeito dos interesses nacionais, ainda mais quando estes se
manifestam de forma difusa, como, por exemplo, eficiência econômica. p. 6
Mas é preciso estar atento quanto aos incentivos, ter uma visão mais
ampla do futuro e promover uma criteriosa análise de custo-benefício, de forma a evitar
que ao invés de conseguir solução para o problema venha-se agravar a crise financeira
do Estado. Isto porque, além da renúncia tributária, ocorrem os gastos públicos como
cessão de terrenos, financiamento de infra-estrutura e isenção do pagamento de taxas e
tarifas públicas, dentre outros.
4.2 - Competição Tributária Vertical
A Competição Tributária Vertical - CTV se desenvolve entre diferentes
níveis hierárquicos de governos e tem sua origem na capacidade de alguns exercer
influência sobre as finanças públicas de outros, devido às inter-relações existentes entre
eles. No Brasil, o sistema constitucional de transferências de receitas faz com que as
diferentes esferas de governo se comuniquem, fato que não pode ser desprezado, face ao
grande volume de recursos movimentados e a sua importância para a sobrevivência da
maior parte dos entes subnacionais, principalmente municípios.
Segundo LEMGRUBER:
no que se refere aos municípios, a situação de dependência em relação às
transferências federais é ainda maior, pois a relação entre as transferências e
a receita própria alcança uma média de cerca de 226%. Fica patente, portanto,
como as transferências desempenham papel relevante para as finanças
públicas de grande parte dos governos subnacionais brasileiros. p. 46
A União tem, tradicionalmente, desempenhado papel fundamental na
arrecadação e distribuição das receitas tributárias da federação (Tabela B), o que tem
contribuído para a ocorrência de um desequilíbrio fiscal vertical. Isto é, o financiamento
58
dos governos subnacionais mais pobres advém, em última instância, apenas dos
recursos arrecadados diretamente pela União, que, para isso, necessita coletar receitas
suficientes para cobrir os seus gastos e o sistema de repasses.
TABELA 2: CARGA TRIBUTÁRIA E RECEITA DISPONÍVEL, POR ESFERA
DE GOVERNO – BRASIL - (1997-2001)
Em percentual (%)
1997
1998
1999
2000
Carga tributária bruta (impostos + taxas + contribuições / PIB) (1)
28,58
29,33
31,07
31,61
19,21
19,89
21,38
21,50
7,90
7,88
8,14
8,66
1,47
1,56
1,55
1,45
Esferas de governo
Total
Federal
Estadual
Municipal
2001
Receita disponível após as transferências entre as esferas de governo / PIB (2)
Total
28,58
29,33
31,07
31,61
Federal
15,13
15,16
16,52
16,19
Estadual
8,20
8,32
8,40
9,31
Municipal
5,25
5,85
6,15
6,12
33,36
22,71
9,17
1,49
33,36
16,85
9,86
6,65
Carga tributária líquida (impostos + taxas + contribuições - subsídios - benefícios –
transferências às IPSFL / PIB)
Total
15,28
14,37
16,05
16,45
18,16
Federal
8,45
8,04
9,46
9,51
10,59
Estadual
5,81
5,29
5,53
6,09
6,70
Municipal
1,02
1,04
1,06
0,85
0,86
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais.
(1) Não inclui as contribuições sociais imputadas.
(2) Receita disponível = receita tributária própria + transferências recebidas – transferências concedidas.
A disputa intergovernamental por recursos foi acirrada devido à abertura
política ocorrida no Brasil a partir de meados da década de 80 e à crise econômica,
acarretando esta, séria crise fiscal na União. A abertura política culminou com a
descentralização progressiva de receitas estabelecidas pela Constituição de 88. Ela
possibilitou maior autonomia e a capacidade tributária dos governos subnacionais,
aumentando os percentuais de repasse para os Fundo de Participação dos Estados e dos
Municípios para 21,5% e 22,5%, respectivamente, agravando a situação de crise fiscal
59
pela qual a União já vinha passando, em função da própria crise econômica brasileira
dos anos 80. Além disso, o aumento da carga tributária e como conseqüência, da receita
disponível dos entes subnacionais não foi acompanhada do respectivo repasse de
encargos.
Para fazer frente a este fato, a União passou a priorizar a arrecadação das
Contribuições Sociais que não são partilhadas com Estados e Municípios. Ao mesmo
tempo ao conceder benefícios fiscais ou compensações, a União prefere fazê-lo no
âmbito do IR ou do IPI, a fim de minimizar os repasses para os governos subnacionais.
Com estes fatos está configurada a CTV brasileira. Segundo
LEMGRUBER ela “é decorrência do fato de que parte da arrecadação federal não
pode ser repassada aos governos subnacionais, criando um incentivo para que esses
tributos não partilháveis sejam priorizados em detrimentos dos demais”. p. 49
E assim aconteceu no período do governo de Fernando Henrique
Cardoso (1995-2001), conforme podemos perceber pela tabela a seguir, que a carga
tributária brasileira bruta cresceu 17,30% no país, mas discriminando por governos
temos: 21,06%, 8,49%, 2,90% respectivamente para a esfera federal, estadual e
municipal. Em contraposição a carga tributária líquida para a União cresceu em 23,12%
enquanto que a municipal sofreu um decréscimo de 9,47%.
60
TABELA 3: CARGA TRIBUTÁRIA BRASILEIRA 1995-2001
Período
Carga Tributária Bruta (%)
Total Federal Estadual Municipal
Carga Tributária Líquida (%)
Federal Estadual Municipal
1995
28,44
13,01
8,13
1,38
9,82
1996
28,63
12,17
7,95
1,38
9,65
1997
28,58
13,57
7,58
1,42
10,10
1998
29,33
12,94
7,53
1,49
9,33
1999
31,07
14,51
7,74
1,48
10,71
2000
31,61
14,76
8,35
1,39
10,85
2001
33,36
15,75
8,82
1,42
12,09
Evolução
17,30
21,06
8,49
2,90
23,12
Percentual
(2001/1995)
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais.
6,43
6,24
5,80
5,30
5,62
6,14
6,76
0,95
0,98
1,01
1,03
1,07
0,84
0,86
5,13
-9,47
LEMGRUBER, argumenta quanto às conseqüências da CTV:
No que tange aos impactos sobre os governos subnacionais, a CTV gera
redução na receita disponível potencial de Estados e Municípios, afetando suas
finanças públicas. De fato, uma menor receita disponível implica a diminuição
do nível de serviços públicos prestados aos cidadãos e, portanto, do ponto de
vista estadual, há uma provável redução do bem-estar social. p. 52
4.3 - Competição Tributária Horizontal
A Competição Tributária Horizontal - CTH é aquela desenvolvida entre
governos de mesmo nível hierárquico e, sem dúvida, é a maior geradora de resultados
indesejáveis para toda federação; para União, Estados, Municípios e cidadãos. Ela é
comumente denominada de guerra fiscal, sendo que a mais noticiada é a relativa aos
estados envolvendo seu principal imposto, o ICMS. Com relação aos estados, ocorre
pela utilização de incentivos de infra-estrutura, financeiros, creditícios e tributários
61
referente principalmente ao ICMS e menos no IPVA. Mas ela vem sendo utilizada da
mesma forma pelos Municípios preferencialmente no tocante ao ISSQN. São freqüentes
as notícias de governo municipais que reduzem suas alíquotas do ISSQN e do IPTU a
fim de atrair empresas para o seu território, sendo esta uma estratégia comumente usada
pelos municípios limítrofes às regiões metropolitanas.
O jornal “Estado de Minas” de 09/06/02 publica a matéria “ Paraísos
Fiscais: municípios adotam política de incentivos para atrair empresas e viram ilhas de
prosperidade”. Os incentivos concedidos são a isenção total ou parcial do ISSQN e do
IPTU, doações de terrenos, dentre outros. A reportagem cita levantamento realizado
pela publicação “Finanças dos Municípios Mineiros”, entre 1999 e 2000, apontando
queda expressiva de receita proveniente do ISSQN em municípios como Ipatinga (25,4%), Teófilo Otoni (-15,9%), Betim (-12,7%) e um aumento inexpressivo em Belo
Horizonte de 0,5% o que estaria levando a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte a
considerar uma política de atração de empresas.
A guerra fiscal envolve não somente estados, mas também municípios.
VARSANO afirma sobre a relacionada com o ICMS, embora a afirmativa seja
pertinente também para o âmbito municipal:
É certamente aceitável, em face da dinâmica do desenvolvimento, que se
incluam entre os objetivos da política industrial a desconcentração da
produção e o desenvolvimento regional e que se utilizem recursos públicos com
estas finalidades. Tais objetivos, no entanto, são necessariamente nacionais e,
por isso, devem ser perseguidos sob a coordenação do governo central.
Quando, através da guerra fiscal, estados tentam assumir este encargo, o
resultado tende a ser desastroso. Primeiro, os vencedores das guerras fiscais
são, em geral, os estados de maior capacidade financeira, que vêm a ser os
mais desenvolvidos, com maiores mercados e melhor infra-estrutura. Segundo,
ao renunciar à arrecadação, o estado está abrindo mão ou da provisão de
serviços (educação, saúde, a própria infra-estrutura etc.) que são insumos do
62
processo
produtivo
ou
do
equilíbrio
fiscal,
gerando
instabilidade
macroeconômica. p. 5
Por outro lado, aquelas empresas que tem interesse em fazer novas
inversões no País anunciam seu investimento na esperança da “abertura de um leilão de
benefícios fiscais” por parte dos governos subnacionais, onde freqüentemente ganham
considerando a hipótese da não existência da CTH, conseguindo seu faturamento
líquido, isto é, seu valor agregado menos o imposto a pagar.
Enfim, é necessário que cada governo subnacional tenha ciência das reais
implicações da CTH e que mensure seus impactos sobre a sociedade, pois é comum
julgar que as políticas de atração de investimento estejam contribuindo para a melhoria
do bem-estar de seus cidadãos, mas na realidade está acarretando menor arrecadação,
dificultando a disponibilização de bens públicos à sociedade e diminuindo seu bemestar atual.
63
5 - EFEITO DA RENÚNCIA FISCAL NA CONCORRÊNCIA EMPRESARIAL
O enfoque tratado nesta monografia é predominantemente ligado ao setor
público (governo e sociedade), mas não poderíamos deixar de citar brevemente a
renúncia fiscal sob o prisma da iniciativa privada, principalmente no tocante à
concorrência entres as empresas e os efeitos decorrentes dela.
A concorrência é um dos elementos basilares do sistema de mercado,
pois promove a alocação mais eficiente dos recursos, impele as empresas a utilizarem
melhor seus recursos e insumos, aumenta o bem estar da sociedade, e leva à eficiência
dinâmica na forma de inovação, avanço tecnológico, possibilitando o progresso da
economia como um todo.
É sabido que as empresas tendem a dispor-se em setores e regiões
buscando gerar o máximo de riquezas com o menor uso de recursos possível. A
renúncia fiscal pode afetar a concorrência e junto com ela a alocação de recursos, pois
as opções de investimentos são efetuadas levando-se em conta o lucro. Diante disso, as
futuras escolhas da utilização dos recursos, podem ocorrer de tal forma que não seja
alcançado o melhor resultado para a sociedade, influindo negativamente na oferta e nos
preços dos bens. Além disso, pode-se aumentar a desigualdade de renda e a injustiça
social pois os setores que possuem maior capacidade de influenciar a política estatal são
justamente os mais poderosos.
Para RIANI, 1998, no sistema tributário,
a neutralidade é um fator que merece ser observado. Em princípio, o sistema
tributário deve ser o mais neutro possível. Isto significa que a sua estruturação
deve ser de tal forma que não distorça os preços relativos dos bens e serviços,
tornando o tributo um fator decisivo na competição através do mecanismo de
mercado. Nesse sentido, o tributo deve ser universal, atingindo da mesma
forma os bens e serviços com características similares e competitivas entre si.
p. 27
64
A renúncia fiscal, principalmente quando degenera para a guerra fiscal,
fere frontalmente o princípio da neutralidade e o princípio da eqüidade, (tratamento
igual entre iguais e diferente entre desiguais, na medida da desigualdade). Com isso a
competitividade e a concorrência entre as empresas se alteram em face de uma carga
tributária desigual, que muda os preços relativos dos produtos, e prejudica as atividades
que não foram incentivadas.
Sobre o desrespeito à livre concorrência, citaremos a consulta nº 0038/99
formulada pelo Pensamento Nacional das Bases Empresariais - PNBE4, ao Conselho
Administrativo de Defesa Econômica - CADE5 referente aos aspectos concorrenciais
em face de incentivos fiscais e financiamentos concedidos pelos municípios e estados
no Brasil, destinados a suscitar investimentos do setor privado.
A consulta buscou considerar a aplicação dos princípios fundamentais
relativos ao mercado concorrencial, estabelecidos na Constituição Federal e na Lei de
Defesa da Concorrência (Lei nº 8.884/94), com o objetivo de atuar na defesa de
interesses coletivos e difusos. O PNBE é atingido por circunstâncias sócio-econômicas
decorrentes de incentivos fiscais e financiamentos, por isso torna-se legítimo
interessado em buscar a apuração de solução e formulação de critérios para o exercício
destes incentivos de modo a preservar, com segurança jurídica, um saudável mercado
concorrencial.
Para o PNBE, devido a "guerra fiscal”
a empresa receptora dos incentivos governamentais pode oferecer preços muito
inferiores aos das demais empresas. Poderá ocorrer ainda o domínio do
4
Entidade nacional não corporativa e que congrega empresários de vários setores em inúmeros
Municípios e Estados do Brasil.
5
O CADE é uma agência judicante, criada pela Lei nº 4.137, de 1962. O CADE foi transformado pela Lei
nº 8.884/94, em autarquia vinculada ao Ministério da Justiça, com sede e foro no Distrito Federal. Entre
outras atribuições, ao CADE cabe zelar pela livre concorrência, difundir a cultura da concorrência por
meio de esclarecimentos ao público sobre as formas de infração à ordem econômica e decidir questões
relativas às mesmas infrações. As atribuições da agência estendem-se a todo território nacional.
65
mercado pela empresa beneficiada, tendo em vista que as empresas já
existentes, bem como as novas, não terão condições para competir com os
preços oferecidos pela mesma, por mais que promovam a redução dos seus,
posto que têm que arcar com os custos e obrigações regulares de
empreendimento. Além disso, continua, a “guerra fiscal pode levar a situações
de alocação ineficiente de recursos na economia e a condições que permitam a
uma empresa deter domínio do mercado”. p.1 -2
A tabela seguinte, obtida junto à Consultoria KPMG por solicitação do
CADE, demonstra modificações significativas no lucro de uma empresa em função da
existência de incentivos fiscais relativo ao ICMS. A metodologia utilizada por essa
Consultoria para realizar estes cálculos toma como premissa uma base de “100”, que
representa o “Preço fin al, incluindo todos os impostos” e leva em consideração custos e
preços constantes do Balanço Anual da Gazeta Mercantil. Na tabela podem ser
observadas as alterações na lucratividade das empresas, quando beneficiadas por
incentivos fiscais relativos ao ICMS. p. 6-9
66
TABELA 4: LUCRATIVIDADE DAS EMPRESAS CONFORME VARIAÇÃO
ALÍQUOTA DO ICMS
Discriminação
Alíquota dos
Impostos
(%)
FATURAMENTO
IMPOSTOS INDIRETOS
IPI
ICMS (1)
PIS/COFINS
10
18 - 0
4
Alíquota do ICMS (%)
18
12
8
0
100
100
100
100
-28,87
-9,09
-16,36
-3,32
-23,56
-9,09
-10,91
-3,56
-20,07 -13,09
-9,09 -9,09
-7,27 0,00
-3,71 -4,00
RECEITA LÍQUIDA
71,23 76,44 79,93
86,91
CUSTO DE PRODUÇÃO
Materiais
Mão de Obra
Encargos
-40,45
-20,60
-14,70
-5,15
-40,45
-20,60
-14,70
-5,15
-40,45
-20,60
-14,70
-5,15
LUCRO BRUTO
30,78 35,99 39,48
46,46
DESPESAS OPERACIONAIS
Salários
Encargos
CPMF
Financeiras
Outras
-26,74
-9,70
-3,40
-0,36
-5,98
-7,30
-26,74
-9,70
-3,40
-0,36
-5,98
-7,30
-26,74
-9,70
-3,40
-0,36
-5,98
-7,30
LUCRO OPERACIONAL
I. Renda/C. Social
4,04 9,25 12,74
-1,33 -3,05 -4,20
19,72
-6,51
LUCRO LÍQUIDO
REDUÇÃO PERCENTUAL
DO ICMS (2)
2,71
13,21
ACRÉSCIMO PERCENTUAL
NO LUCRO LÍQUIDO
Fonte:
Notas:
-40,45
-20,60
-14,70
-5,15
-26,74
-9,70
-3,40
-0,36
-5,98
-7,30
6,20
8,54
0
-33,33 -55,56 100,00
0
128,78 215,13 387,45
Elaboração CADE a partir de dados da Consultoria KPMG.
1 – base de cálculo do ICMS = R$ 90,91
2 - Redução referente a alíquota de 18%
67
Podemos constatar pela tabela (simulando as alíquotas do ICMS em
18%, 12%, 8% e 0%), a importância do ICMS (o tributo indireto que mais onera a
produção) para a lucratividade da empresa. Também observamos que diminuindo a
alíquota do ICMS de 18% para 12%, ou seja, redução de 33% gera o acréscimo no lucro
líquido de 128%. Na situação final, reduzindo a alíquota em 100%, o lucro líquido
cresceria em 387%.
Já a tabela seguinte busca demonstrar a variação obtida no lucro líquido
de empresas favorecidas com benefícios equivalentes a reduções das alíquotas do ICMS
a 7% e 12%. P. 14
TABELA 5: VARIAÇÃO NO LUCRO LÍQUIDO DE ACORDO COM
REDUÇÃO DA ALÍQUOTA DO ICMS
Produto
Isentado
Vestuário
Louça sanitária
Televisão
Fumo
Automóvel
Sabonete
Laticínios
Brinquedo
Lucro líquido com isenção fiscal
Com redução a 7%
Com redução a 12%
Lucro
Em relação a
Lucro
Em relação a
unitário
ICMS de 18%
unitário
ICMS de 18%
3,8
147,50%
7,1
188,75%
10,2
82,14%
13,5
141,07%
2,3
264,29%
5,0
457,14%
2,0
122,22%
2,8
211,11%
4,7
1.075,00%
7,8
1.850,00%
6,7
139,29%
9,5
239,29%
3,3
353,85%
6,5
600,00%
3,7
174,00%
6,6
232,00%
Fonte: Elaboração CADE a partir de dados da Consultoria KPMG.
Quanto à empresa beneficiada, os efeitos são consideráveis passando a
gozar de enorme proteção em relação aos competidores. Ela tem assegurada uma
lucratividade tão superior à concorrência que não precisa se preocupar com inovação,
eficiência e evolução na medida em que dificilmente qualquer ganho nesse sentido por
parte das outras empresas chegará perto da redução de custos oriunda da renúncia fiscal.
Ela pode inclusive praticar a competição predatória (dumping) reduzindo seu preço, a
fim de ganhar o mercado.
68
Segundo o CADE:
Do ponto de vista dos concorrentes da empresa incentivada, o resultado da
isenção é cabal. Encontram-se numa situação brutal de desvantagem
independentemente dos seus méritos. Por mais eficiente que sejam em relação à
empresa incentivada, o favorecimento desta, como visto nos exemplos acima, é
de tal monta que esforços de redução de custos ou mesmo de melhorias
tecnológicas dificilmente poderiam chegar perto de compensá-los. Mais ainda,
haveria sempre a possibilidade de que a outra, protegida pelo seu gordo
colchão protetor, a qualquer momento iniciasse práticas “predatórias” que
não poderiam ser acompanhadas. O resultado em termos de insegurança para
tomada de decisões empresariais é evidente, magnificado ainda pela
possibilidade de que incentivos ainda não existentes sejam concedidos a um
concorrente novo ou mesmo já existente, a qualquer momento, e por qualquer
motivo. Cria-se, portanto um poderosíssimo desincentivo para investimentos,
tanto de ampliação e melhoria quanto na forma de novas entradas, com todos
os evidentes impactos perniciosos de tal situação no que se refere à
concorrência e ao bem estar geral. p. 21
Segundo CAVALCANTI, 1998, a CNI/CEPAL realizou pesquisa no
país, junto a empresários sobre as razões que mais influenciavam a instalação de plantas
produtivas em outras unidades da federação. A tabela a seguir demonstra o resultado da
pesquisa. p. 40
TABELA 6: RAZÕES PARA INSTALAÇÃO DE PLANTAS PRODUTIVAS
Razões da Instalação de Plantas Produtivas em outras
Unidades da Federação
Benefícios fiscais
Proximidade do mercado
Custo da mão-de-obra
Vantagens locacionais específicas
Sindicalismo atuante na região
Saturação espacial
Fonte: Pesquisa CNI/CEPAL - 1997
Percentual das
respostas relevantes
57,3
57,3
41,5
39,0
24,4
14,6
69
Podemos perceber que os incentivos fiscais, juntamente com o item
"proximidade do mercado", foram razões preponderantes para a instalação de plantas
produtivas em outras unidades da Federação.
CAVALCANTI, afirma também:
dada a escolha privada preferencial da empresa, os benefícios fiscais têm, não
apenas que cobrir o custo adicional envolvido no deslocamento, mas têm, na
realidade, que superá-los a ponto de oferecer um prêmio. Se não o fizer, a
empresa estaria trocando uma situação ótima natural por outra equivalente,
mas dependente de apoio do setor público, o que evidentemente tem riscos
adicionais p. 43
5.1 - Parecer do CADE
O parecer do CADE, pode ser resumido nos seguintes itens:
1) Benefícios concedidos no âmbito da “gu erra fiscal” conferem grande
vantagem às empresas afetadas, podendo aumentar substancialmente os
lucros;
2) Esse brutal favorecimento desnivela o campo em que se desenrola a
dinâmica econômica, gerando efeitos diversos para a concorrência e para
o bem estar da coletividade, dentre os quais:
- retira o estímulo ao aumento constante do nível geral de eficiência da
economia, permitindo uso menos eficiente de recursos e afetando
negativamente a capacidade de geração de riquezas do país;
- protege as empresas incentivadas da concorrência, mascarando seu
desempenho, permitindo que mantenham práticas ineficientes e
desestimulando melhorias na produção ou inovação;
70
- permite que empresas, em função dos benefícios concedidos, possam,
predatoriamente, eliminar do mercado suas concorrentes não favorecidas,
mesmo que estas sejam mais eficientes e inovadoras;
- prejudica as demais empresas que, independentemente de sua
capacidade, terão maiores dificuldades na
luta pelo
mercado,
desestimulando a melhoria de eficiência e inovação;
- gera incerteza e insegurança para o planejamento e tomada de decisão
empresarial, dado que qualquer cálculo feito pode ser drasticamente
alterado - e qualquer inversão realizada pode ser inviabilizada com a
concessão de um novo incentivo;
- pode desestimular, a realização de novos investimentos bem como a
expansão de atividades já existentes.
3) A Constituição Federal apresenta vários objetivos e princípios que
devem ser aplicados da forma harmônica. A livre concorrência e o bem
estar geral constituem alguns deles, a ser compatibilizados com outros,
igualmente legítimos, como o da redução das desigualdades regionais.
4) A decisão de conceder incentivos fiscais é prevista e aceita na
Constituição, desde que determinada de forma específica, a qual, ao
menos formalmente, assegura que o ente federativo concedente, analise
os diferentes interesses e princípios envolvidos, determine quais os
incentivos, quais as regiões beneficiadas e montantes adequados com o
objetivo de fazer avançar o princípio da redução das desigualdades
regionais.
5) Os incentivos e benefícios no Brasil são concedidos à revelia das
normas legais, de forma que não se assegura a compatibilização
constitucional,
violando
potencialmente
o
princípio
da
livre
concorrência. Gera-se assim, todos os efeitos negativos referidos acima,
71
particularmente o de provocar insegurança, inibindo ou desestimulando
ainda mais os investimentos, dado que a concessão imprevisível de
incentivos altera radicalmente o mercado e pode mesmo tornar inviáveis
inversões feitas após cuidadoso planejamento.
Diante dos fatos listados, o CADE conclui que a guerra fiscal tem efeito
altamente prejudicial à concorrência e danoso ao bem estar da coletividade.
72
6 . RESPONSABILIZAÇÃO POR MEIO DO CONTROLE SOCIAL
Até meados da década de 1970, o Estado era o garantidor da
prosperidade econômica com ativa intervenção na economia, procurando garantir o
pleno emprego e atuar em setores estratégicos (telecomunicações, energia elétrica,
petróleo, etc), incentivando o desenvolvimento nacional (modelo keynesiano6) e o bem
estar social com políticas públicas nas áreas da educação, saúde, previdência social,
habitação, etc, (Welfare State).
A partir da grande crise do petróleo, ocorrida em 1973, tem fim a era de
prosperidade iniciada após a 2ª Guerra e o Estado nacional começa expor sua
fragilidade por meio de crises fiscais, incapacidade de implementar as políticas públicas
demandadas pela população. Aliado a isso, a gestão pública até então praticada, calcada
no modelo burocrático Weberiano7, também demonstra sua fragilidade.
Diante das transformações econômicas, sociais e tecnológicas que
instrumentalizaram o neoliberalisno e a globalização e acarretaram um aumento da
complexidade da economia, dos negócios e da administração (privada ou pública),
aliada a maior incerteza e dificuldade em estabelecer cenários para o futuro, tornou-se
imperioso o abandono do modelo Weberiano, considerado muito lento e excessivamente
apegado a normas e incapaz de obter sucesso nesse novo cenário.
6
John Maynard Keynes, economista inglês, acreditava que a intervenção do governo era necessária para
regular a atividade econômica e estabilizar a economia. O bem-estar e o progresso econômico só seriam
alcançados mediante a intervenção do Estado na economia, o que contrastava com o pensamento
liberal/neoliberal de apologia ao Estado mínimo e a plena liberdade do mercado. O poder estatal deveria
ocupar o papel de regulador assumindo funções que estivessem fora do âmbito individual e que somente
ele seria capaz de fazê-lo.
7
Max Weber, sociólogo alemão, criador da sociologia da burocracia influenciou diretamente a Teoria da
Burocracia em Administração. A burocracia tem como principais características: a organização baseada
em normas e regulamentos previamente estabelecidos; as comunicações devem ter caráter formal; a
divisão do trabalho deve ser racional e atender os objetivos da organização; a distribuição de atividades é
feita impessoalmente, ou seja, em termos de cargos e funções e não de pessoas envolvidas; hierarquia de
autoridade; rotinas e procedimentos padronizados; competência técnica e meritocracia. Cabe ressaltar que
contemporaneamente quando se faz referência a burocracia o termo geralmente possui conotação negativa
de uma administração com exagerado apego a normas, excesso de formalismo e de papelório, dificuldade
no atendimento a clientes e conflito com o público, enfim, uma organização engessada, lenta e pesada.
73
Os Estados foram obrigados a cortar suas despesas e a procurar
mecanismos de promoção do aumento da eficiência governamental, fatores esses que
foram determinantes para o desenvolvimento do novo modelo gerencial na
Administração Pública. Esse, desenvolvido no contexto da escassez de recursos, do
enfraquecimento do poder estatal e do avanço de uma ideologia privatizante, incorporou
a lógica da produtividade existente no setor privado com a busca da redução dos custos,
do aumento da eficiência e da produtividade da organização. Também se buscou a
retração do aparelho estatal a um menor número de atividades, a desregulamentação e o
repasse de atividades até então governamentais à atividade privada ou à comunidade.
No tocante ao Brasil, a crise fiscal dos anos 80, com o recrudescimento
do déficit público e o aumento do endividamento externo, conduziu à incapacidade de
dar continuidade às políticas públicas para atender o conceito de Estado como principal
empreendedor e promotor direto do bem-estar social e do desenvolvimento econômico.
Para ajustar-se ao novo contexto, era necessário que o estado fosse “mais forte para
enfrentar o desafio, se tornasse também mais barato, mais eficiente na realização de
suas tarefas, para aliviar o seu custo sobre as empresas nacionais que concorrem
internacionalmente.” argumentou PEREIRA, 1997. p. 14-15
A reforma administrativa brasileira, iniciada em 1995, procurou redefinir
o papel e o tamanho do Estado, torná-lo mais eficiente e inseri-lo nos novos ventos da
administração pública mundial. A Administração Pública, considerada como muito
burocrática, deveria ser transformada numa administração mais ágil, proporcionando ao
administrador maior flexibilidade e autonomia, usando outros mecanismos de controle
que não os tradicionais e se ocupando mais com o desempenho do que com os
processos. Esse novo modelo, denominado de “Administração Pública Gerencial”,
também conhecido como “New Public Management”, tinha como objetivo dar maior
governabilidade8 ao Estado.
8
Capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade e de governar.
74
Na realidade, muitas características da burocracia Weberiana, que deu
enorme contribuição para o desenvolvimento da administração pública (caráter legal das
normas e regulamentos, competência técnica e meritocracia, profissionalização dos
participantes, dentre outras), são mantidas, excetuando o controle, que era fortemente
condicionado pela legalidade, enquanto que no novo modelo gerencial busca-se o
controle dos resultados dando-se maior liberdade ao gestor público.
FAYOL APUD CHIAVENATO, 1987, fundador da teoria clássica da
Administração, afirma que o controle está inserido no ato de administrar, ou seja, nas
funções universais da administração, que são: prever, organizar, comandar, coordenar
e controlar.
Já CHIAVENATO, 1987, assinala que:
“o control e consiste na verificação para certificar se todas as coisas ocorrem
em conformidade com o plano adotado, as instruções transmitidas e os
princípios estabelecidos. O objetivo é localizar as fraquezas e erros no sentido
de retificá-los e prevenir a recorrência.” p. 106
Para TAVARES, 1991,
“o Controle envolve o estabelecimento de procedimentos capazes de corrigir o
processo decisório indicando onde e quando intervir, para que o planejamento
possa seguir seu curso apropriado, ou seja, que sejam atingidos as metas e
objetivos planejados. O processo de controle exige o estabelecimento dos
seguintes passos:
a) definição dos parâmetros de avaliação, que são indicadores que permitem a
medição e o julgamento das ações face aos objetivos e metas estipulados;
b) estabelecimento dos pontos de controle ou pontos críticos que possibilitam a
identificação do que controlar uma vez que é impossível controlar
continuamente todas as atividades decorrentes do processo de planejamento ou
controlá-lo integralmente;
75
c) verificação dos pontos de controle, que diz respeito a como controlar, e irá
depender do que se quer verificar;
d) correção dos desvios se houver constatação de que o desempenho não está
de acordo com o esperado, com os padrões estabelecidos.” p. 193/195
NEWMAN APUD CHIAVENATO, afirma que:
o controle é um processo composto de quatro fases:
1. estabelecimento de padrões ou critérios – representam o desempenho
desejado;
2. observação do desempenho – a eficácia de um sistema de controle depende
da informação imediata a respeito de resultados passados, transmitida a
pessoas que têm o poder de implementar mudanças;
3. comparação do desempenho atual com o esperado – a comparação do
desempenho atual com o planejado não busca apenas localizar as variações,
erros ou desvios, mas também permitir a predição de resultados futuros;
4. ação corretiva – a ação necessária é tomada a partir dos dados gerados nas
três etapas anteriores do processo de controle. As decisões quanto às correções
a serem feitas representam a culminação do processo de controle. A essência
do controle é a ação corretiva que ajusta as operações aos padrões
predeterminados e sua base é a informação que os gerentes recebem”.
p. 337-339
Podemos inferir pelos conceitos anteriores a importância do controle
para a Administração Pública, uma vez que, mediante o controle podemos constatar se
os objetivos desejados foram atingidos. Se não, ele pode indicar os pontos em que
deverão ser tomadas ações corretivas. Com ele podemos verificar a eficácia da ação
empreendida, proteger os ativos da organização, evitar desperdício e o mau uso dos
recursos. Sem ele pode-se atingir alvos errados e nem ficar cônscio disso. Somando-se a
isso, sem controle a sociedade fica muito mais exposta à chaga da corrupção.
76
6.1 - Tipos e Formas de Controle
Classificam-se os tipos e formas de controle da Administração Pública
segundo o poder, o órgão ou a autoridade que o exercita ou o fundamento, o modo e o
momento de sua efetivação. Mencionaremos apenas o mais geral, que é baseado em
quem exerce o controle:
1. controle Administrativo ou Executivo
2. controle Legislativo ou Parlamentar
3. controle Judiciário ou Judicial
4. controle Social ou Exercício da Cidadania
6.1.1 - Controle Administrativo ou Executivo
É o controle da própria administração sobre os seus atos. Segundo
MEIRELLES, 1996, é:
todo aquele que o Poder Executivo e os órgãos de administração dos demais
poderes exercem sob suas próprias atividades, visando mantê-las dentro da
Lei, segundo as necessidades de serviço e as exigências técnicas e econômicas
de sua realização, sendo um controle de mérito e de legalidade. Esse controle é
exercido para que atividade pública em geral se realize com legitimidade e
eficiência, atingindo sua finalidade plena, que é a satisfação das necessidades
da sociedade. Na administração direta, ele decorre do poder de auto-tutela,
que permite à administração rever os seus atos quando inoportunos, ilegais ou
inconvenientes. p. 578-579
6.1.2 - Controle Legislativo ou Parlamentar
É o controle exercido pelo Poder Legislativo em relação a determinados
atos e agentes do serviço público, e tem como objetivo verificar se a atuação da
Administração Pública está em conformidade com os interesses do Estado e da
sociedade. É exercido sob duas formas: controle político, previsto na Carta Magna, com
77
competências exclusivas do Poder Legislativo atuando nos atos da Administração
Pública em sentido amplo; controle financeiro, previsto no art. 70, onde é definida a
competência do Congresso Nacional na fiscalização contábil, financeira, operacional,
orçamentária, e patrimonial da União, com o auxílio do sistema de controle interno de
cada Poder.
6.1.3 - Controle Judiciário ou Judicial
É baseado no Estado de Direito e no princípio da legalidade dos atos
públicos. O Poder Judiciário tem o monopólio da função jurisdicional no país. Ou seja,
ele deve apreciar, com força de coisa julgada, a lesão ou ameaça de lesão a direitos
individuais ou coletivos, qualquer que seja o autor da lesão, mesmo que este seja o
poder público. É um controle de legalidade a posteriori dos atos e atividades da
Administração Pública, por órgãos dotados do poder de solucionar, em caráter
definitivo, os conflitos de direitos que lhe são submetidos.
6.1.4 - Controle Social ou Exercício da Cidadania
Inovação da Constituição Federal de 1988, é o controle exercido
diretamente pelo cidadão, individualmente ou em forma de grupos organizados, por
meio de qualquer uma das vias de participação democrática no controle das ações do
Estado e dos gestores públicos. Este tipo de controle vem se desenvolvendo à medida
que a democracia se fortalece no país. A publicidade das ações governamentais em
linguagem acessível, a transparência, a “accountability”, imprensa livre e capacitada e
capacitação do cidadão são condições essenciais para o exercício pleno desse
importante controle.
A Constituição do Estado de Minas Gerais estabelece no art. 2º dentre os
objetivos prioritários do Estado o de:
78
II - assegurar o exercício, pelo cidadão, dos mecanismos de controle da
legalidade e legitimidade dos atos do Poder Público e da eficácia dos serviços
públicos".
Como bem assinala SILVA, 2001, o
sistema de controle esboçado na Constituição Federal de 1988 se baseia nos
sistemas de pesos e contrapesos, pela separação dos poderes, no sistema de
controle interno de cada poder, no sistema de controle externo exercido pelos
legislativos com auxílio dos Tribunais de Contas e, ainda, em todas as
possibilidades de atuação da sociedade que permitiriam uma espécie de
controle social por meio de conselhos, recursos administrativos e judiciais. p.
32
No entanto, apesar dos avanços que o país vem obtendo no tocante ao
controle da administração pública temos muitos problemas e um longo caminho a ser
percorrido. Para SILVA, 2001,
vários são os motivos pelos quais os controles formais estabelecidos continuam
ineficazes. São eles:
- gestores públicos utilizam de brechas da lei para usurpar e realizar a
malversação do dinheiro público;
- os órgãos de controle interno criados não possuem autonomia suficiente para
garantir a aplicação da lei, conseguir responsabilizar os gestores e coibir a
corrupção;
- parcela de servidores públicos em postos importantes e de grande
responsabilidade dentro do governo, tanto na gestão como na fiscalização da
aplicação de recursos, ingressaram no serviço público antes da exigência de
concurso público e não tem capacitação suficiente, além de serem mal
remunerados e desmotivados;
- a
Administração
Pública
brasileira incorpora
patrimonialista que se superpôs ao modelo burocrático;
uma característica
79
o governo não dispõe de estrutura e recursos, inclusive de informação,
adequados a atividade de controle prevista, fato que se foi amenizando no
decorrer da década de 90;
- falta integração entre os órgãos de controle interno de cada poder e entre
estes e o controle externo;
- falta agilidade e rigor dos Tribunais de Contas no julgamento das contas dos
gestores,
ocasionadas
muitas
vezes
por
ingerências
políticas,
mas,
essencialmente, por falhas na instrução dos processos de contas analisados;
- a política do jeitinho e a ineficácia da aplicação da lei torna a possibilidade
de responsabilização do gestor público pouco provável no Brasil, criando um
ambiente favorável ao descontrole;
- todos esses fatores associados contribuem para a pouca eficácia dos
controles formais, e a Administração Pública continua prestando serviços de
pouca qualidade e com baixa eficiência. p. 32
Quanto aos Tribunais de Contas TORRES, 2002, comenta primeiramente
sobre o da União:
a avaliação não é das melhores: representa uma instituição eivada de vícios
políticos que age com uma lentidão homérica. Enfim, é apenas uma entidade
talhada para abrigar apadrinhados e políticos decadentes, nunca para zelar
pela correta utilização de recursos públicos.” Ele continua, no caso d os
estaduais dizendo “que representam emblematicamente tudo de ruim e
perverso que caracteriza a administração pública brasileira. São morosos,
guiados por interesses políticos menores, dispendiosos, nababescos até,
nepotistas, perfeita e estrategicamente ineficientes. p. 116
Consideramos ser imprescindível acrescentar a morosidade dos
processos administrativos e judiciais e a impunidade como grandes incentivadoras a
atitudes irregulares e ilegais para com a Administração Pública, como também
fragilizadoras do controle.
80
Face aos fatos anteriores, os mecanismos formais de controle têm-se
mostrado insuficientes para garantir que o serviço público sirva à sociedade, sendo a
organização burocrática vigente incapaz de contrabalançar abusos como corrupção,
conduta antiética e arbitrariedades do poder.
Podemos observar a importância que o controle possui no processo de
discussão e implementação da reforma administrativa, empreendido no país com o
objetivo de transformar a Administração Pública de burocrática em gerencial, pelo
volume de citações e discussões sobre o assunto e das alternativas, a fim de torná-lo
mais efetivo do que o controle até então empreendido. E é bom que seja assim, já que é
inútil uma administração correta sob todos aspectos (legal, gerencial, contábil, etc.), mas
que não produza os resultados desejados.
Os defensores da Administração Pública Gerencial enfatizam que ela
orienta-se, basicamente, pelo controle dos resultados, e não pelo controle passo a passo
das normas e procedimentos, como era feito no modelo burocrático Weberiano. Nesse
caso, a responsabilidade dos gestores públicos sempre foi voltada para dentro do Estado,
ou seja, a prestação de contas de uma administração deveria atender às necessidades,
padrões e exigências dos governos e dos órgãos de controle, não sendo a sociedade
sequer consultada.
Enquanto no modelo Weberiano buscava-se vigiar minuciosamente as
decisões tomadas pela burocracia desconfiando dos funcionários, a fim de evitar a
corrupção e a ineficácia administrativa, a administração gerencial tem como pressuposto
norteador a confiança limitada. Desse modo, a avaliação da administração se faz
principalmente pelo cumprimento ou não de metas, e não a partir do respeito a regras e
normas. Além disso, é bom acrescentar que o controle a posteriori dos resultados pode
ser um instrumento técnico capaz de fazer com que as organizações aprendam com seus
erros, corrijam seu curso e elaborem suas estratégias futuras para melhorar sua
performance e desenvolvam-se continuamente na prestação dos serviços públicos.
81
Para
o
Centro
Latino
Americano
de
Administração
para
o
Desenvolvimento - CLAD, o controle deveria deixar de ser o primordialmente
burocrático, o que buscava aferir se todos os procedimentos tinham sido cumpridos de
forma correta, e deveria se preocupar mais com a eficiência, eficácia e efetividade das
políticas públicas. Com a Reforma Gerencial do Estado, o controle, que antes era
realizado apenas pelos administradores e estruturas internas de controle externo e
interno, acopla novas formas de controle. Para a administração gerencial o controle deve
ocorrer de cinco maneiras:
1. por meio dos controles procedimentais clássicos;
2. mediante o controle parlamentar;
3. pela introdução da lógica dos resultados na administração pública;
4. pela concorrência administrada;
5. pelo controle social.
6.2 - Controles Procedimentais Clássicos
Considerado como um mecanismo horizontal de responsabilização,
realiza-se por meio de mecanismos internos à administração, tais como auditorias de
comportamento contábil, orçamentário, patrimonial, financeiro e jurídico, assim como
mediante mecanismos externos, como os tribunais de contas, as auditorias
independentes e o Poder Judiciário.
Os principais objetivos desta forma de responsabilização consistem em:
→ fazer que a burocracia administre de acordo com as disposições legais existentes,
de modo que se mantenha a obediência aos princípios estabelecidos na
constituição para a administração pública.
→ controlar as ações dos governantes para que respeitem os direitos dos cidadãos e
não cometam atos corruptos.
82
Nesse caso, normalmente os controladores são burocratas, merecendo
ressalva no tocante ao Poder Judicial, Ministério Público e Tribunal de Contas que
possuem status diferenciado do restante dos servidores públicos.
Na América Latina, diante da histórica fragilidade dos órgãos judiciários,
ao contrário da experiência norte-americana ou mesmo européia, é preciso reforçar o
controle judicial sobre atos ilícitos e também para garantir a uniformidade de tratamento
aos cidadãos. Duas razões justificam atualmente o reforço do Controle Judicial como
um aspecto importante do processo de reforma do Estado. A primeira é que a confiança
dos agentes econômicos no Judiciário, sobretudo em relação à fiscalização do Poder
público, é fundamental para estabelecer o bom funcionamento do mercado. Além disso,
é fundamental aprimorar o Controle Judicial no Continente Latino-Americano, pois os
direitos civis e a efetividade da lei não são respeitados integralmente pelo Poder
público.
6.3 - Controle Parlamentar
Constitui-se em um mecanismo horizontal clássico de controle,
possuindo como características principais o conceito liberal de limitação de poder tendo
os políticos como “controladores”. Possui como premissa não só a separa ção dos
poderes, mas a realização dos “checks and balances”, isto é, o controle mútuo entre o
Poder Executivo e o Poder Legislativo. Dentre as principais formas do controle
parlamentar destacam-se:
a) controle da elaboração e gestão orçamentária e da prestação de contas do executivo;
b) a avaliação das nomeações efetuadas pelo Poder Executivo para importantes cargos
públicos;
c) a existência e o funcionamento pleno de comissões parlamentares para avaliar
políticas públicas e investigar a transparência dos atos governamentais;
83
d) audiências públicas para avaliar leis em discussão no legislativo, projetos do
executivo ou programas governamentais.
6.4 - Introdução da Lógica dos Resultados
O objetivo da administração gerencial é passar de um modelo onde
prevalece o controle burocrático, passo a passo de normas e procedimentos, sem a
participação dos cidadãos, para outro em que o controle dos resultados da ação
governamental ocorre a posteriori. Neste, a sociedade deverá participar da definição das
metas e dos índices de desempenho, bem como da avaliação direta dos bens e serviços
públicos. No modelo gerencial, os governos devem prestar contas não só de sua
probidade ou de suas promessas eleitorais, mas também da efetividade de seus
programas. Os controladores são burocratas treinados para fazer avaliação de resultados,
entretanto a execução deste controle não pode se manifestar na forma insulada da
burocracia, e deve ser informado e fiscalizado pelas demandas da população e pelas
prioridades estabelecidas pelos representantes políticos.
Além disso, com esse tipo de controle procura-se alcançar dois objetivos:
→ modificação do comportamento auto-referenciado do funcionalismo público,
fiscalizando-o por meio de metas claras e contratualizadas, as quais se
encontram definidas não somente pelos burocratas, mas também por agentes
externos (cidadãos e políticos);
→ melhoria das ações governamentais para fazer com que o Estado recupere sua
legitimidade social.
6.5 - Concorrência Administrada
Baseia-se na premissa de que o monopólio na prestação de serviços
públicos é ineficaz e não responde bem às demandas dos cidadãos. Diante disso,
propõe-se aumentar o número de provedores e estabelecer concorrência administrada
84
entre eles, de modo que este processo competitivo proporcione uma utilização mais
racional dos recursos, propiciando ganhos de eficiência e efetividade ao sistema,
melhore a qualidade das políticas públicas e aumente o leque de serviços à disposição
dos cidadãos e a capacidade do governo prestar contas à população com relação aos
serviços públicos.
O adjetivo “administrada” significa que a concorrência é guiada por
índices e metas contratualizadas entre o órgão governamental central ou uma agência
reguladora e os prestadores de serviços públicos, com base nos quais os burocratas
podem penalizar, recompensar ou procurar corrigir a ação dos provedores. Nesse caso o
Estado atua em sistemas de quase-mercados para evitar efeitos indesejáveis da
concorrência, como o aumento da desigualdade no fornecimento dos bens ou serviços,
ou para responder a outras situações em que a pura lógica mercantil da concorrência não
é eficaz.
A concorrência administrada irá ocorrer em três situações:
→ na descentralização de funções entre órgãos governamentais;
→ na privatização sob regime de concessão de serviços públicos em que empresas
privadas competem entre si e buscam conquistar consumidores;
→ na delegação da prestação de serviços a entidades públicas não estatais.
6.6 - Controle Social
No tema da presente monografia, renúncia fiscal, o controle social se
reveste de grande importância, já que é imprescindível maior participação da sociedade
no processo, sendo para isso fundamental transparência e prestação de contas por parte
dos governos. Não que se deva prescindir de outros tipos de controle, pois muito
contribuem para a demonstração dos resultados e da real situação das políticas públicas.
Para BOBBIO, 1988, “a democracia é idealmente o governo do poder visível, ou do
85
governo cujos atos se desenvolvem em público, sob o controle da opinião pública”. Ele
diz mais, “a opacidade do poder é a negação da democracia.” p. 208/211
A responsabilização dos políticos, gestores e servidores públicos está
inserida em um sistema amplo, que é o moderno regime democrático, cujos princípios
basilares são a soberania popular e o controle dos governantes pelos governados. No
parágrafo único do art. 1°, a Constituição Federal estabelece que “todo o poder emana
do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituição”. Mas, para o exercício efetivo dessa soberania popular do controle
social é necessário que haja prestação de contas, “accountability” e transparência. A
seguir, passaremos trabalhar com esses conceitos.
Também o inciso LXXIII do art. 5° da nossa Constituição estatui:
qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular
ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e
do ônus da sucumbência.
Já o Art. 37 estabelece que
a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:"
...
§ 3º - “a lei disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral,
asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a
avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre
atos de governo, observado o disposto no art. 5º , X e XXXIII;
86
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de
cargo, emprego ou função na Administração Pública.
No artigo 34, a Lei Magna estabelece que “a União não intervirá nos
Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
...
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.”
Esse artigo manifesta-se muito importante por dois motivos: primeiro
porque eleva a prestação de contas a princípio constitucional e segundo dando grande
relevância a prestação de contas, considerando que o não cumprimento é motivo para
intervenção da União nos Estados e Distrito Federal.
Contudo, é pertinente ressaltar que o tema da prestação de contas não é
novo na administração pública brasileira. O professor MEIRELLES assinala
que o dever de prestar contas é decorrência natural da administração como
encargo de gestão de bens e interesses alheios. No caso do administrador
público, esse dever ainda mais se alteia, porque a gestão se refere aos bens e
interesses da coletividade e assume o caráter de um múnus público, isto é, de
um encargo para com a comunidade. A prestação de contas não se refere
apenas aos dinheiros públicos, mas a todos os atos de governo e
administração. p. 92-93
Mas não basta a prestação de contas ser considerada um princípio
constitucional, e tratá-la como um ato formal, apenas dando publicidade aos atos do
governo e administração, publicando a prestação de contas em veículos oficiais de
comunicação, demonstrando que a gestão pública cumpriu as determinações legais e
que não houve desvios de recursos públicos. É preciso informar aos cidadãos, dar
transparência aos atos de gestão, divulgar com clareza os resultados.
A inserção do princípio da eficiência no caput do art. 37 e a nova redação
do § 3º , dada por meio da Emenda Constitucional n° 19 de 04/06/98, buscam preparar o
87
Estado para a administração gerencial e inserir novas possibilidades de maior controle
social dos recursos públicos.
Trataremos a seguir da “accountability”, que é um tema muito caro ao
controle social. O termo não tem tradução adequada para o português, sendo isso,
talvez, motivado pela inexistência do sentimento de falta do conceito nas relações
sociais e na comunicação e porque ele ainda não faça parte da nossa democracia.
Contudo, o conceito de “accountability” é básico para que haja participação social nas
políticas públicas, responsabilização dos gestores públicos e controle efetivo do gasto
público.
MOSHER apud CAMPOS, 1990,
apresenta “accountability” “
como um sinônimo de responsabilidade objetiva
ou obrigação de responder por algo e, portanto, como um conceito oposto ao
de responsabilidade subjetiva. Enquanto a responsabilidade subjetiva vem de
dentro da pessoa, a “accountability”, sendo uma responsabilidade objetiva,
acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organização perante outra
pessoa, por alguma coisa ou por algum tipo de desempenho”. Ele continua:
“quem falha no cumprimento de diretrizes legítimas é considerado
irresponsável e está sujeito a penalidades. A inexistência de controle efetivo e
de penalidades aplicáveis ao serviço público, em caso de falhas na execução de
diretrizes legítimas, enfraquece o ideal democrático do governo pelo povo,
porque expõe os cidadãos aos riscos potenciais da burocracia. p.33
Enfim, a “accountability” tem o sentido de responsabilização dos agentes
políticos, gestores e servidores públicos pelo resultado da administração pública frente à
sociedade e membros do poder legislativo aos quais prestam contas. PEREIRA, afirma
que:
um objetivo intermediário fundamental em qualquer regime democrático é
aumentar a responsabilização dos agentes públicos. Esses devem estar
permanentemente prestando contas aos cidadãos, e quanto mais clara for a
88
responsabilidade do agente público perante os cidadãos e a cobrança destes
em relação ao governante, mais democrático será o regime. p. 49
Para o CLAD, “accountability” sig nifica que o governo tem a obrigação
de prestar contas à sociedade, dependendo para isso de dois fatores:
- primeiro, da capacidade dos cidadãos para atuar na definição dos objetivos
coletivos de sua sociedade, já que uma forte apatia da população com respeito
à política torna inviável o processo de accountability;
- e em segundo lugar, é necessário construir mecanismos institucionais que
garantam o controle público das ações dos governantes, não só mediante as
eleições, mas também durante o mandato dos representantes. p. 10
Se a idéia da “accountability” se refere à prestação de contas contínua dos
governantes, então é necessário que existam formas de fiscalizá-los no
decorrer de seus mandatos e não apenas por ocasião das eleições, mediante a
aplicação de sanções, antes da próxima disputa eleitoral. A fiscalização dos
governos deve ser ininterrupta, com controles burocráticos, políticos, sociais e,
mais recentemente, mediante a transparência e a avaliação dos resultados das
políticas governamentais. p. 10
No entanto, CAMPOS, 1990, afirma que uma sociedade desmobilizada
não será capaz de garantir a “accountability”. O exercício da “accountability” é
determinado pela qualidade das relações entre governo e cidadãos, entre burocracia e
clientelas. A maior preocupação com “accountability”, ou a inexistência dela, em uma
democracia, está relacionada ao elo entre “accountability” e cidadania organizada e
explica-se pela diferença no estágio de desenvolvimento político do país. A cidadania
organizada, além de favorecer a cobrança de melhor desempenho do serviço público,
pode influenciar o processo de identificação de necessidades e canalização de demandas
bem como participar do processo decisório das políticas públicas. Concordamos com
CAMPOS, quando ela afirma existir uma relação de causalidade entre desenvolvimento
político e o controle da administração pública, ou seja, quanto mais amadurecida a
sociedade maior a possibilidade de ela se preocupar com a “accountability”.
89
Enfim, o desenvolvimento da consciência política da sociedade é
condição essencial para uma democracia verdadeiramente participativa e para a
“accountability”, pois quanto mais avançada a democracia, maior o interesse pela
“accountability” .
O controle social propriamente dito, um fenômeno que está ocorrendo
em diversas partes do mundo decorrente da nova gestão pública, é o conceito de
administração pública orientada para os cidadãos. Isto acarretou mudanças no conceito
de responsabilização no setor público. Essa responsabilização, mediante controle social,
faz dos cidadãos controladores dos governantes não somente nas eleições, mas também
durante o mandato de seus representantes. Deste modo a accountability, no decorrer do
mandato de governo, não fica restrita aos controles horizontais clássicos (parlamentares
e procedimentais) mas adota outras formas verticais de fiscalização.
O controle social, por meio do qual os cidadãos avaliarão os serviços
públicos ou participarão de sua gestão, é um instrumento fundamental para lidar com a
complexa relação entre os cidadãos e seus agentes, os políticos e os burocratas.
Obviamente, o controle parlamentar, feito pelos políticos sobre a burocracia, é essencial
na democracia representativa, mas não é o único que garante a informação necessária à
população para avaliar o caráter público das ações do Estado. O controle da população
sobre a burocracia é o que assegura a maior otimização da relação entre os cidadãos e
seus agentes governamentais, uma vez que o custo da informação é menor do que na
relação estabelecida entre políticos e burocratas, sendo maiores os ganhos imediatos da
sociedade.
Apesar de haver abertura para a participação da sociedade nos demais
tipos de controle, existem espaços especificamente vinculados com a responsabilização
pelo controle social, tais como cita o CLAD, 2000:
90
1. a participação na definição das principais diretrizes e destinação dos gastos
públicos;
2. na gestão direta de serviços públicos ou na participação em conselhos que
administrem determinados equipamentos sociais;
3. a utilização dos mecanismos de democracia semi-direta (plebiscito,
referendum, etc.);
4. a atuação em canais públicos para que os cidadãos avaliem e discutam a
orientação das políticas públicas;
5. a participação de integrantes da comunidade em órgãos de fiscalização
governamental, etc. p. 23
O CLAD, 2000, aponta quatro principais qualidades da responsabilização
mediante o controle social:
1ª - a possibilidade de ampliação do espaço público, fundamental para que os
governantes sejam mais controlados e respondam melhor às aspirações dos
cidadãos nos intervalos entre eleições. Ao contrário dos controles horizontais
clássicos (procedimentais e parlamentares) que permitem a fiscalização dos
cidadãos sobre a ação do Estado se torne indireta, (por meio de políticos ou
burocratas), e permitem a população novamente avaliar seus representantes
somente na próxima eleição (denominado controle vertical), os controles
sociais constituem um mecanismo fundamental para aumentar e dar
continuidade à responsabilização do sistema político;
2ª - os canais de participação da sociedade podem fortalecer a consciência
republicana, aspecto fundamental para as sociedades latino-americanas,
historicamente marcadas por comportamentos oligárquicos e que em várias
nações, possui inclusive, um alto grau de corrupção;
3ª - a responsabilização por meio da participação pode evitar que as reformas
em favor da nova gestão pública se limitem somente a um melhoramento do
aspecto gerencial do serviço público. Contra tal perspectiva, afirma PEREIRA
(1998a: 138): “jamais poderemos reduzir o Estado a um problema de
acionistas com seus interesses econômicos; o Estado será sempre um problema
de cidadãos com direitos políticos”;
91
4ª - ela, mediante a democratização das relações entre o Estado e a sociedade,
pode servir também para o fortalecimento das políticas gerenciais de
modernização do setor público, já que o antigo modelo burocrático autoreferenciado não conseguiu estabelecer um feedback adequado com os
usuários dos serviços públicos. p. 23
Mas, para que a responsabilização pelo controle social obtenha êxito
dependemos pelo menos de quatro variáveis:
1ª - o estabelecimento de uma articulação com as instituições da democracia
representativa, em lugar de contrapor-se a elas, toda vez que a democratização
da sociedade seja condição imprescindível para o incremento da participação
dos cidadãos;
2ª - fortalecimento das capacidades institucionais do Estado uma vez que a
responsabilização pelo controle social só pode redundar na produção de
melhores políticas se o aparato estatal tem funcionários públicos bons e
motivados, e garanta a equidade e a eficiência na distribuição de recursos. Do
contrário, o controle social pode reforçar o poder dos grupos mais organizados
da sociedade, em prejuízo dos mais pobres, e também exigir mais de um Estado
que não estará preparado para responder a estas demandas;
3ª - adequado desenho organizacional do Estado, fundamental para incentivar
aos cidadãos para atuar no espaço público. O compromisso dos membros da
comunidade na política não se dá de forma natural na sociedade moderna, e
inclusive nos países com um grande capital social, certas restrições
institucionais à participação inviabilizam a responsabilização por meio do
controle social;
4ª - difusão da informação, pois se os cidadãos tiverem informações
incompletas acerca das ações do Poder Público, eles terão dificuldades para
controlar a seus governantes. Sendo assim, é essencial que haja transparência
governamental para que possa tornar-se efetivo o valor da responsabilização.
p. 24
Enfim, o controle social pode proporcionar a democratização do Estado,
melhorar a produção e execução de suas políticas e modificar o relacionamento da
92
população com os prestadores de serviços públicos. Tal como argumenta BARZELAY
APUD CLAD, 2000:
com o controle social os cidadãos podem se tornar, de fato, protagonistas das
políticas na medida em que o êxito das mesmas vá depender de um ajuste
mútuo e contínuo da relação entre os usuários e a burocracia. Disto resulta
que a luta por novos direitos fortalece os deveres públicos, e que os
funcionários públicos, antes de se manter como grupos externos à sociedade,
são incorporados por ela. p. 24
No caso da renúncia, é insuficiente saber o montante da mesma, avaliar
efetivamente os resultados econômicos e sociais, fazer uma relação de custo/benefício
sem informar claramente a sociedade para que ela decida sobre a manutenção da
política. Ela deverá opinar sobre quais tipos de benefícios oferecer bem como os setores
econômicos e regiões geográficas a serem beneficiados. Mas apenas a decisão sobre o
setor também não basta. É preciso que ele participe da escolha de qual segmento deverá
ser incentivado: se a grande, pequena ou micro-empresa, por exemplo. Deixar essa
tarefa somente para a decisão de políticos e burocratas não é de bom senso, nem
pertinente a um regime realmente democrático.
Enfim o controle não deve ser efetuado apenas pelos mecanismos
clássicos, mas é imprescindível o controle social para que consigamos fazer com que
essa política contemple a participação efetiva dos cidadãos, que em última instância, são
os mantenedores desta política. É preciso dar ao cidadão o direito de optar pela
manutenção do benefício fiscal em detrimento de um serviço que ser-lhe-ia prestado.
93
7 - DESONERAÇÕES TRIBUTÁRIAS E CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS
FINANCEIROS E CREDITÍCIOS
A SEF-MG, buscando atender ao disposto na legislação, elabora as
“Estimativas de Impacto das Desonerações Tributárias e da Concessão de Benefícios
Financeiros” para a proposta orçamentária e con seqüentemente, para o orçamento. Até
1996, as estimativas regionalizadas do impacto das desonerações tributárias e concessão
de benefícios financeiros, tinham as 10 regiões de planejamento do Estado como
referência. No entanto, de 1997 a 1999 passaram a ter como referência as 25 “Regiões
Administrativas do Estado” retornando para as 10 regiões de planejamento, no
orçamento de 2000.
O Decreto n° 43.193, de 14/02/03, que dispõe sobre a nova organização
da SEF, estabelece que o acompanhamento e controle dos impactos econômicos e
financeiros decorrentes de benefícios fiscais são de competência da “Diretoria de
Informações Fiscais”. Até então a Assessoria Econômica elaborava as “Estimativas de
Impacto das Desonerações” e mensurava precariamente os resultados des sa política.
A estimativa de impacto tem sofrido adequações e vem sendo
aperfeiçoada ao longo dos anos. Para o orçamento de 2001 foi incluída a renúncia fiscal
com a Lei de Incentivo a Cultura, enquanto que, para o orçamento de 2002 incluiu-se o
impacto da concessão de benefícios em outros tributos estaduais (IPVA, ITCD e Taxas).
7.1 - Estimativas do impacto das desonerações tributárias e da concessão dos
benefícios financeiros no Estado de Minas Gerais (1996-2002)
A Tabela 7 foi elaborada a partir das tabelas constantes nas estimativas
preparadas para o orçamento do Estado com vistas a cumprir o determinado na
legislação. No orçamento são demonstrados a “Perda de ICMS”, “Benefícios
Creditícios/Financeiros”, “Receita de ICMS” e “Receita Total”, e suas rel ações
94
(evidentemente valores estimados). A fim de enriquecer o estudo, acrescentamos outros
itens como a “Receita Efetiva de ICMS”, a “Receita Arrecadada”, a “Receita Estadual
Total” e a “Receita de ICMS do Brasil” os “Produtos Internos Brutos – PIB” de Mi nas e
do Brasil e elaboramos várias relações, comentando algumas e deixando outras como
indicadores possibilitando ao leitor outras análises que considerar pertinentes.
VIDE TABELA 7
Importante observar a relevância do ICMS para as finanças estaduais
tendo uma participação de aproximadamente 90% da receita tributária efetiva. De 1996
a 2002, apesar do aumento em valores absolutos saltando de R$ 5.312.334 mil para R$
9.390.485 mil, houve um pequeno decréscimo nessa participação (de 93,37% para
89,94%) podendo significar um maior empenho e melhor arrecadação nos outros
tributos, o que seria muito salutar para as finanças estaduais.
A participação da receita tributária perante a receita total tem variado
atingindo em 1998 (32,30%), o ponto mais baixo do período, devido ao aumento da
receita de capital oriunda do empréstimo da União para saneamento das instituições
financeiras. Nos últimos anos encontra-se próximo de 55%.
Quanto à renúncia fiscal, observando a evolução histórica, constatamos
que houve crescimento ao longo dos anos. Há que se ressaltar a informação da
Assessoria Econômica da SEF de que parte deste crescimento é decorrente do
aperfeiçoamento da forma (metodologia) de elaboração da estimativa da renúncia.
Podemos observar que a relação “Renúncia Tributária somada aos Benefícios
Financeiros e Creditícios” e “Receita Tributária Efetiva” cresceu acentuadamente nos
exercícios de 2001 e 2002, quando atingiu seu ápice, 35,88%.
Constatamos também, que a relação “Receita Tributária Efetiva” e “PIB”
vem crescendo desde 1997 alcançando o clímax em 2001 (PIB de 2002 ainda não se
95
encontra disponível) com 8,46%. Em contrapartida a relação “Renúncia Tributária
somada aos Benefícios Financeiros/Creditícios” versus PIB saiu de 1,29% em 2000 para
2,46% em 2001. É interessante notar que o aumento da carga tributária
concomitantemente com o aumento da renúncia fiscal pode ser um indicativo do
acirramento da injustiça tributária, fato sobejamente confirmado pelas estatísticas
brasileiras.
7.1.1 - Evolução da Renúncia no período de 1997-2002
Da série histórica da (TABELA 7), achamos por bem excluir de nossa
análise o exercício de 1996 por ser atípico, face ao valor da Renúncia do ICMS (R$
1.052.494 mil) destoante do conjunto o que afetaria os resultados das análises a serem
feitas. Diante disso, efetuamos nossa análise a partir do exercício de 1997, elaborando
relações para três períodos:
1ª ) de 1997-2002;
2ª ) de 1997-1999;
3ª ) 1999-2002 (coincidente com o Governo de Itamar Franco).
Com o objetivo de facilitar a avaliação da evolução histórica da Tabela 7,
elaboramos a tabela a seguir com as evoluções para cada período citado:
96
TABELA 8: EVOLUÇÃO COMPARATIVA DA RENÚNCIA - 1997-2002
Especificação
Evolução por períodos - %
1997-2002
1997-1999
1999-2002
Renúncia Tributária (A)
Ben. Financeiros e Creditícios (B)
Renúncia Total (A + B) = C
Receita Efetiva de ICMS
Receita Tributária Efetiva
Receita Arrecadada
Receita Efetiva Total
PIB – Minas Gerais
Fonte: SEF, SEPLAN, FJP.
291,10
227,31
278,18
70,97
75,86
72,68
40,47
44,87
20,79
50,45
26,79
12,68
14,56
16,29
-17,39
6,50
223,80
117,56
198,27
51,74
53,51
48,48
70,03
36,03
1 - Período 1997-2002
Nesse período, a renúncia tributária cresceu 291,10%, a renúncia total
278,18% enquanto que a Receita Efetiva de ICMS aumentou 70,97% e a tributária
75,86%, e o PIB cresceu apenas 44,87%.
2 - Período 1997-1999
Para esses anos, a renúncia tributária cresceu 20,79%, a renúncia total
26,79% enquanto que a Receita Efetiva de ICMS aumentou 12,68% e a tributária
14,56%, e o PIB cresceu em 6,50%.
3 - Período 1999-2002
Nesse quadriênio, a renúncia tributária cresceu 223,80%, a renúncia total
198,27% enquanto que a Receita Efetiva de ICMS aumentou 51,74% e a tributária
53,31% e o PIB cresceu apenas 36,03%.
97
É importante observar que durante o governo de Itamar Franco cuja
equipe econômica inicial, tinha como uma de suas metas principais, a reavaliação dos
benefícios fiscais vigentes, houve um crescimento acentuado destes. Ou não era essa a
real intenção do governo ou, provavelmente com a mudança do Secretário de Fazenda
(5 meses após a posse) e conseqüentemente dos demais integrantes da equipe, alterou-se
a política governamental quanto à renúncia, resultando na forte evolução desta, frente
aos demais itens.
Podemos observar em todo o período (1997-2002) que até 1998, a
Receita de ICMS estava estagnada e não superava o patamar de R$ 5.500.000 mil. A
partir de 1999 começou a crescer, saindo de R$ 6.188.652 mil para R$ 9.390.485 mil
(51,74%). Em contrapartida a Renúncia deslocou de R$1.256.034 mil para R$
3.746.347 mil (198,27%).
Durante todos os períodos analisados, podemos observar o descompasso
entre o crescimento da Receita do ICMS e a Tributária frente ao da Renúncia Fiscal. O
Estado vem transferindo renda para o setor privado e em contrapartida não vem
aumento sua receita tributária, nem o PIB na mesma proporção ou pelo menos, em um
percentual mais próximo da evolução da renúncia.
Elaboramos o gráfico a seguir, para demonstrar com clareza este
descompasso:
98
EVOLUÇÃO COMPARATIVA DA RENÚNCIA
300
260
Renúncia Tributária (A)
Evolução (%)
220
Ben. Financ. e Creditícios (B)
180
Renúncia Total (A + B) = C
Receita Efetiva de ICMS
140
Receita Tributária Efetiva
Receita Arrecadada
100
Receita Efetiva Total
60
PIB - Minas Gerais
20
-20
1997-2002
1997-1999
1999-2002
7.2 - Demonstrativo Regionalizado da Renúncia
Como foi ressaltado no início deste capítulo, o demonstrativo
regionalizado da renúncia, do exercício de 1997 a 1999, considerou as 25 regiões
administrativas do Estado. Diante disso, optamos por relacionar apenas os anos em que
foram consideradas as 10 regiões de planejamento acrescendo também, os dados
referentes ao orçamento estadual para 2003.
99
TABELA 9: A RENÚNCIA POR REGIÕES DO ESTADO
1996
Região
R$ mil
01 – Central
2000
%
627.010 51,50
02 – Mata
R$ mil
2001
%
R$ mil
2002
%
R$ mil
2003
%
R$ mil
%
796.014 58,31 1.787.403 63,02 2.083.066 67,42 2.416.532 67,90
59.657 4,90
159.190 11,66
207.823 7,33
135.646 4,39
159.911 4,49
03 - Sul de Minas
122.967 10,10
150.059 10,99
268.575 9,47
236.820 7,67
257.378 7,23
04 – Triângulo
219.149 18,00
113.830 8,34
273.592 9,65
312.094 10,10
350.333 9,84
17.045 1,40
16.895 1,24
29.992 1,06
35.196 1,14
38.288 1,08
34.090 2,80
28.925 2,12
52.500 1,85
63.349 2,05
73.359 2,06
4.870 0,40
5.406 0,40
7.986 0,28
8.922 0,29
9.660 0,27
34.090 2,80
27.813 2,04
64.519 2,27
43.213 1,40
52.024 1,46
4.870 0,40
4.382 0,32
9.763 0,34
9.908 0,32
10.041 0,28
93.747 7,70
62.671 4,59
134.071 4,73
161.392 5,22
191.281 5,37
05 - Alto Paranaíba
06 - Centro-Oeste
de Minas
07 - Noroeste de
Minas
08 - Norte de
Minas
09 - Jequitinhonha/
Mucuri
10 - Rio Doce
Total
1.217.494 100 1.365.185 100 2.836.224 100 3.089.606 100 3.558.807 100
Fonte: Orçamentos do Estado de Minas Gerais
Observamos que a região Central, a mais rica, onde se situam Belo
Horizonte, Contagem e Betim, possui maior participação (durante todo o período
analisado) na renúncia tributária e nos benefícios financeiros e creditícios (67,90% em
2003) vindo em segundo lugar a Região do Triângulo (2001 a 2003). Ressaltamos que a
Região Central vem aumentando sua participação enquanto que regiões mais pobres
como a Jequitinhonha/Mucuri e Noroeste de Minas têm suas participações diminuídas.
De certa forma, em termos econômicos, isso era esperado devido à força econômica da
região, haja vista que ao beneficiar-se setores econômicos, é evidente que estando as
empresas concentradas nas regiões mais ricas, fará com que seja afetada a distribuição
espacial dos benefícios no estado na mesma proporção.
No entanto, é necessário questionar se a política de concessão de
benefícios tributários financeiros está atingindo seus objetivos, tendo em vista que um
dos principais, é diminuir a desigualdade entre as regiões e promover a desconcentração
de renda. É preciso questionar se essa política pública é a mais adequada para fazer com
100
que o estado atinja os objetivos fundamentais expressos na Carta Magna da República,
os dispostos na Constituição Estadual e no Plano Plurianual de Ação Governamental do
Estado de Minas Gerais.
7.3 - Demonstrativo da Renúncia de ICMS por Setores da Atividade Econômica
Elaboramos a tabela a seguir demonstrando a participação dos setores
econômicos na renúncia de ICMS. É importante relembrar que o ano de referência é o
tomado para que a partir do qual sejam projetadas as mudanças econômicas e da
legislação, para estimar os efeitos que a renúncia tributária no ano da estimativa.
VIDE TABELA 10
Podemos observar que até a Lei Complementar 87/96 o valor mais
expressivo era o das exportações isentas (54,91% em 1997). A LC 87/96 estabeleceu a
imunidade para este setor mas estranhamente não houve decréscimo no montante da
renúncia tributária, pelo contrário ela continuou crescendo no exercício seguinte, 1998.
A Lei Complementar permitiu o aproveitamento de crédito de "bens destinados ao
ativo" e de "energia elétrica" e ambos passaram a ser bem representativos nos exercícios
de 1998, 1999 e 2000, representando juntos respectivamente, 35,13%, 35,95% e 39,48%
da renúncia tributária. Depois, com base em entendimento da SLT/SEF, não foram
consideradas como desonerações mas este fato também não fez que a estimativa da
renúncia tributária diminuísse. Em contrapartida a “cesta básica” que participava com
aproximadamente R$ mil 155.000,00 (em média) saltou abruptamente para R$ 614.752
mil e R$ 658.252 mil em 2001 e 2002 respectivamente. Esses fatos parecem-nos
denotar fragilidades nas estimativas elaboradas para compor o orçamento estadual.
Ressaltamos contudo, que o objetivo do presente trabalho não é avaliar a
correção das estimativas, nem fazer juízo se os valores apresentados por elas são exatos,
nem que a participação relativa dos setores seja realmente as mencionadas no
101
orçamento. Evidentemente que esse deve ser o propósito do governo mas, para o nosso
estudo pretendemos ter uma ordem de grandeza do montante despendido nesta política
pública, compará-los com outros itens importantes do orçamento estadual e
principalmente levantar a questão sobre a real necessidade da política e do valor
designado para este fim.
7.4 - A Renúncia Tributária Versus Despesa Executada do Estado
Elaboramos a tabela a seguir, referente ao exercício de 2002, a fim de
compararmos a despesa estadual executada pelos setores do Estado, com a da Renúncia
Tributária, estimada em R$ 3.089.606 mil, conforme citado anteriormente.
TABELA 11: A RENÚNCIA TRIBUTÁRIA x DESPESA EXECUTADA
R$ mil
Cód.
Descrição do Setor
1
2
3
4
5
6
7
8
Legislativo
Judiciário
Ministério Público
Governadoria
Casa Civil
Comunicação Social
Governo e Assuntos Municipais
Planejamento e Coordenação Geral
Fazenda
Encargos Gerais do Estado
Recursos Humanos e Administração
Educação
Saúde
Trabalho, Assistência Social, Criança
e Adolescente
Habitação e Desenvolvimento Urbano
Cultura
9
10
11
12
13
14
15
Despesa
Executada
520.622,21
994.659,07
288.452,90
1.068.021,49
72.286,30
40.501,93
17.439,44
273.391,20
723.093,61
5.883.804,53
182.939,87
3.643.563,30
1.169.923,34
Percentual - %
Renúncia
Despesa do
Tributária/
Setor/
Desp. Executada
Despesa Total
do Setor
2,41
593,44
4,60
310,62
1,34
1.071,10
4,94
289,28
0,33
4.274,12
0,19
7.628,29
0,08
17.716,20
1,27
1.130,10
3,35
427,28
27,23
52,51
0,85
1.688,86
16,86
84,80
5,41
264,09
68.229,25
0,32
4.528,27
19.934,32
28.468,61
0,09
0,13
15.498,93
10.852,68
102
R$ mil
Cód.
Descrição do Setor
16
17
18
19
20
21
22
23
24
Esportes
Justiça e Direitos Humanos
Segurança Pública
Polícia Militar
Corpo de Bombeiros
Agropecuária
Indústria e Comércio
Turismo
Ciência e Tecnologia
Meio Ambiente e Desenvolvimento
25
Sustentável
Transportes, Obras Públicas e
26
Saneamento
27 Minas e Energia
Total da Despesa Executada do Estado
por Setores
Despesa
Executada
20.994,23
165.172,69
567.966,95
2.120.963,84
113.124,06
176.056,21
434.743,53
5.189,01
64.132,25
Percentual - %
Renúncia
Despesa do
Tributária/
Setor/
Desp. Executada
Despesa Total
do Setor
0,10
14.716,46
0,76
1.870,53
2,63
543,98
9,82
145,67
0,52
2.731,17
0,81
1.754,90
2,01
710,67
0,02
59.541,39
0,30
4.817,55
65.407,92
0,30
4.723,60
1.160.402,88
5,37
266,25
1.716.792,35
7,95
179,96
21.606.277,31
100,00
14,30
Fonte: Auditoria Geral do Estado/AUGE - Relatório de Auditoria da Execução do Orçamento de 2002.
O valor da renúncia tributária supera em cerca de 4,93 e 2,11 vezes a
despesa executada respectivamente pelo “Poder Legislativo” e “Poder Judiciário” e
corresponde a aproximadamente, 2,64 vezes a do setor “Saúde” e a 84,80% da
executada pelo setor “Educação”
A despesa executada com o setor “Justiça”, “Segurança Pública”,
“Polícia Militar” e “Corpo de Bombeiros”, correspondente na atual organização
administrativa do Estado ao da “Defesa Social”, no montante de R$ 2.967.227,55 mil é
cerca de 4% menor que o valor da renúncia tributária. Os valores executados nos setores
“Turismo”, “Habitação
e Desenvolvimento Urbano”, “Esportes” e “Cultura” são
ínfimos diante da renúncia tributária.
A renúncia tributária só é menor do que a despesa executada no setor
“Educação” e dos “Encargos Gerais do Estado” correspondendo a 52,51% do valor. No
103
setor Encargos Gerais
estão consignados as “Despesas com Serviço da Dívida”,
Transferências a Municípios, ao Fundo Nacional de Segurança e Educação de Trânsito
- FUNSET e Indenizações Administrativas e Judiciais”.
7.5 - A Renúncia Tributária Versus Despesas de Pessoal no Exercício de 2002
TABELA 12: A RENÚNCIA TRIBUTÁRIA x DESPESA DE PESSOAL
Despesas de Pessoal
Despesa Líquida com Pessoal do Poder Executivo
Serviços de Terceiros no Poder Executivo
Receita Corrente Líquida – RCL
Percentual do total da despesa líquida com pessoal
Limite Legal (Inc I, II e III, art 20 da LRF) - 49% RCL
Excedente do limite legal da Despesa
Despesa Liquidada (R$ mil)
7.735.116
1.398.611
12.542.039
61,67
6.145.599
1.589.517
Fonte: SEF – Relatório de Gestão Fiscal – 2002
Podemos observar que a Despesa Líquida de Pessoal do Poder Executivo
extrapola em R$ 1.589.517 mil, o limite legal de 49% estabelecido pela Lei
Complementar 101/00. Comparando esse valor com o da renúncia tributária de R$
3.089.606 mil constatamos a sua importância no contexto orçamentário-financeiro do
estado. Não sugerimos simplesmente o corte da renúncia fiscal o que poderia denotar
uma atitude corporativista. Mas mesmo considerando como correto o pressuposto de
que a iniciativa privada é economicamente mais eficaz, na gestão e aplicação dos
recursos, pensamos que é imperioso rever os benefícios e cortar aqueles que não
atendam aos interesses da sociedade. Talvez, a revisão dos benefícios possa contribuir
relevantemente para o Estado no enquadramento nos limites impostos pela LRF.
Diante do exposto anteriormente podemos perceber a importância do
controle efetivo dessa política pública.
104
7.6 - Estimativa dos Benefícios Previstos para o ano de 2003
7.6.1 - Tributários
Reproduzimos a seguir as tabelas, constante no orçamento do Estado de
Minas Gerais para 2003:
TABELA 13: A RENÚNCIA TRIBUTÁRIA - 2003
ESPECIFICAÇÃO
Valor
R$ Mil
ICMS
Isenções
Redução de Alíquota
Redução de Base de Cálculo
Lei Kandir (exportação produtos semi-elaborados/primários e
respectivos créditos)
Lei de Incentivo à Cultura
Microgerais
Aproveitamento créditos nas exportações produtos
industrializados
Outros Tributos
IPVA
ITCD
TAXAS
TOTAL
Part.
Relativa
%
3.527.716
317.343
1.683.711
277.472
99,1
8,9
47,3
7,8
511.189
14,4
20.315
500.214
0,6
14,1
217.472
6,1
31.091
6.706
0,9
0,2
6.080
18.305
0,2
0,5
3.558.807
100,0
Fonte: dados básicos: DIEF/SEF-MG, CEMIG, CEASA, DER, DEMETRÔ, SUFRAMA, FUND.
UNIVERSITÁRIA MENDES PIMENTEL, FUNED E SEC. DA SAÚDE/MG
105
7.6.2 - Benefícios Financeiros e Creditícios
TABELA 14: BENEFÍCIOS FINANCEIROS E CREDITÍCIOS - 2003
ESPECIFICAÇÃO
Valor
R$ Mil
FUNDIEST
PROE-INDÚSTRIA
Part.
Relativa
%
124.700
64.425
24,76
12,79
35.775
17.150
7.350
7,10
3,40
1,46
FIND
PRO-INDÚSTRIA
PROIM
248.001
50.000
198.001
49,23
9,93
39,31
FUNDESE
131.031
26,01
TOTAL
503.732
100,0
PROE-ESTRUTURAÇÃO
PROE-AGROINDÚSTRIA
PROE-ELETRÔNICA
Fonte: SUCOR/SEPLAN e Secretaria de Indústria e Comércio
7.7 - A Renúncia Fiscal Versus Outros Itens Orçamentários
A Tabela seguinte tem como objetivo principal demonstrar a ordem de
grandeza da renúncia tributária e dos benefícios financeiros e creditícios e fazer uma
análise vertical frente a outros itens orçamentários importantes.
106
TABELA 14: A RENÚNCIA FISCAL x ITENS ORÇAMENTÁRIOS
2002
2003
Valores
Relação
Benef.
Tribut.
Relação
Benef.
Financ.
Valores
R$ mil
%
%
R$ mil
%
%
3.089.606
-----
-----
3.558.807
----
-----
656.741
-----
-----
503.732
-----
----
3.746.347
82,47
17,53
4.062.539 87,60
12,40
Receita Tributária
11.119.785
27,78
5,91
11.502.353 30,94
4,38
Receita Total
19.506.153
15,84
3,37
19.513.795 18,24
2,58
Despesa Total
19.506.153
15,84
3,37
19.513.795 18,24
2,58
Despesa com Pessoal
8.795.040
35,13
7,47
8.961.993 39,71
5,62
Despesa com Custeio
6.511.790
47,45
10,09
6.925.233 51,39
7,27
Investimento + Inversões Financeiras 2.403.449 128,55
27,32
1.749.993 203,36
28,78
Serviço da Dívida
1.627.779 189,81
Fonte: SEF, Relatório de Gestão Fiscal - 2002
40,35
1.753.856 202,91
28,72
Discriminação
Benefícios Tributários
Benefícios Financeiros e Creditícios
Total dos Benefícios
Relação Relação
Ben.
Ben.
Tribut. Financ.
Verifica-se que o montante dos Benefícios Tributários projetados para
2003 atinge R$3.558.807 mil, sendo que a do ICMS, equivalente a R$ 3.527.716 mil,
correspondentes a 99,1% das Renúncias. Para os exercícios, os Benefícios Tributários
correspondem a 27,78 e 30,94% da receita tributária prevista, para 2002 e 2003
respectivamente. Ela também equivale a 15,84 % e 18,24% da Receita (Despesa) Total
do Orçamento estadual para os mesmos anos. Constata-se também que a renúncia
tributária atinge em 2003 a 39,71% dos Gastos com Pessoal, e 51,39% da Despesa com
Custeio, superando os Investimentos e Inversões Financeiras em 103,36%, e o Serviço
da Dívida em 102,91%. Observa-se também que os Benefícios Financeiros e Creditícios
correspondem a 40,35% e 28,72% do Serviço da Dívida em 2002 e 2003,
respectivamente. Os percentuais citados indicam a grandeza, confirmam a importância e
a necessidade de que essa política pública seja muito bem acompanhada.
107
7.8 - A Previsão de Renúncia Tributária até 2006
O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2004, nos anexos de
Metas e Riscos Fiscais, em cumprimento do o art. 4º , § 1º, § 2º e § 3º da Lei
Complementar nº 101/00, estima a renúncia tributária para o período de 2004-2006.
Os valores estão consignados na tabela a seguir:
TABELA 15: A RENÚNCIA TRIBUTÁRIA 2002-2006
Especificação
ICMS
IPVA
ITCD
Taxas
Renúncia Tributária Total
Receita Tributária
Renúncia Tributária/
Receita Tributária (%)
2002
3.027.949
7.578
6.861
26.460
3.068.848
11.152.093
27,52
Valor - R$ mil
2003
2004
2005
3.500.039
3.743.394 4.008.652
8.624
9.263
9.969
7.808
8.386
9.026
30.112
32.342
34.810
3.546.583
3.793.385 4.062.457
12.691.455 13.631.338 14.671.438
27,94
27,83
27,69
2006
4.263.366
10.630
9.624
37.117
4.320.737
15.643.865
27,62
Fonte: SEPLAG – Anexo Metas e Riscos Fiscais da proposta orçamentária para 2004.
Pela tabela observamos o fato de que a relação “Renúncia Tributária
sobre a Receita Tributária” se mantém em torno de 27,7%. Este é um indicativo claro de
que o presente governo de Minas Gerais (Aécio Neves) pretende conservar a política de
renúncia tributária do governo anterior, mantendo-a no mesmo patamar. Para confirmar
esse fato temos o quadro a seguir (também presente no Anexo Metas e Riscos Fiscais),
haja vista que o governo não inclui nas medidas para solucionar o déficit
financeiro/orçamentário do Estado, o acompanhamento, avaliação e revisão dos
benefícios tributários, financeiros e creditícios.
108
QUADRO 1: MEDIDAS PARA SOLUCIONAR O DÉFICIT PÚBLICO
Medidas para elevação da receita
Instituição da Contribuição de Melhoria e
Taxas contra serviços prestados, para a
parcela da população com capacidade de
pagamento.
Esforço para a realização dos créditos
inscritos em Dívida Ativa.
Implementação do programa de Gestão da
Arrecadação, com vistas a inibir a elisão
fiscal intra e inter-unidades da Federação.
Programa de incentivo para que órgãos,
entidades e empresas dependentes
aumentem a participação dos recursos
diretamente arrecadados no total.
Medidas para redução da despesa
Gestão da Folha de Pagamento, alteração
da legislação que dispõe sobre vantagens e
benefícios pessoais e programas de
incremento da produtividade.
Disseminação do pregão eletrônico, com a
meta de reduzir despesas com custeio e
capital.
Instituição de incentivos para redução e
racionalização das despesas.
Revisão de processos (gestão),
inicialmente nas Secretarias de Defesa
Social, Fazenda e Planejamento e Gestão.
Fonte: SEPLAG – Anexo Metas e Riscos Fiscais da proposta orçamentária para 2004.
Além de manter a política anterior, no que diz respeito à concessão de
benefícios, pelo conteúdo das medidas propostas anteriormente, nota-se igualmente a
ausência de uma política de acompanhamento e avaliação dos benefícios fiscais como
alternativa para diminuir o déficit público.
109
8 – CONCLUSÕES / SUGESTÕES
8.1 - Conclusões
8.1.1 - Importância e Atualidade do Tema
Os Estados Federados, durante o período de inflação alta no país, deram
maior atenção à Administração Financeira do que à Tributária e não acompanharam
devidamente os efeitos das concessões dos benefícios tributários, financeiros e
creditícios. Com o recrudescimento da crise fiscal, vem-se exigindo maior controle
destes custos por parte do ente público, fato confirmado pelo receituário do Fundo
Monetário Internacional – FMI, culminando na promulgação da Lei Complementar n°.
101/00 - “Lei de Responsabilidade Fiscal”.
É importante ressaltar que parte considerável do gasto público (em Minas
Gerais, cerca de 18% em 2002) é realizada indiretamente mediante a concessão de
benefícios tributários e financeiros. No país, a preocupação com estes gastos passou a
ganhar maior importância com a Constituição de 1988 que determinou a demonstração
dos mesmos, no orçamento. O assunto vem sendo abordado na proposta de reforma
tributária, em diversos textos, monografias, artigos, documentos oficiais e entrevistas
como a do Ministro Antônio Palocci Filho, ao Jornal Folha de São Paulo, em 08/06/03,
cujo trecho reproduzimos a seguir:
Folha S. Paulo - O documento “Política Econômica e Reformas Estruturais”
critica o volume de incentivos fiscais concedidos pela União. A Fazenda avalia
que há margem para suportar mais incentivos, com que o governo acena na
discussão da política industrial e no programa “Primeiro Emprego”?
Antonio Palocci - O governo considera que deve mudar os critérios de
benefícios fiscais. Eles devem responder a claro interesse público e a objetivos
estratégicos econômicos ou sociais e, principalmente, devem ser temporários e
passar por avaliação permanente.
110
Na medida em que se pretende reavaliar os atuais incentivos, em especial
dentro da nova política industrial e de incentivos tecnológicos, pode se criar
espaço para novos incentivos fiscais.
Folha S. Paulo - Existe alguma avaliação sobre a eficácia dos incentivos por
parte da Receita Federal, algo que justifique a concessão dos benefícios
existentes?
Antônio Palocci - Isso está sendo feito neste momento, e as conclusões serão
encaminhadas ao presidente Lula. Mas algumas questões já foram detectadas:
1) não há acompanhamento de resultados; 2) os incentivos criados em caráter
temporário acabaram permanentes; e 3) muitas concessões foram obtidas
inadequadamente.
Além disso, na Proposta de Reforma Tributária (PEC-41/2003) em
discussão, o Governo Federal expõe como um dos motivos fundamentais a alteração do
ICMS, uniformizando a legislação, proibindo a concessão de benefícios e incentivos
fiscais a fim de coibir a guerra fiscal.
8.1.2 - Ausência de um Acompanhamento Sistemático
Apesar de importante, o cumprimento do disposto na Carta Magna é
insuficiente, no tocante a estimativa do impacto dos benefícios. Atualmente, começa-se
a observar maior preocupação com a quantificação, o acompanhamento, a avaliação e a
destinação dos benefícios tributários. Isso fica claro no trecho da entrevista do Ministro,
reproduzida anteriormente. Sobre esse aspecto, o Orçamento do Estado de Minas Gerais
para 2002, coloca:
A desoneração tributária, com regras permanentes, a seu turno permite
mensurações e projeções a partir de sua referência relativa com os montantes
de receita e despesa conforme demonstrado. São, contudo, estimativas teóricas
para exercício futuro, apontando patamares relativos de renúncia. Tais valores
111
e índices, e sua correlação com os números do orçamento de 2002, permitem
uma visão da grandeza relativa do conjunto de benefícios legais inseridos na
legislação fiscal do Estado. Todavia, mais do que simples mensuração dos
benefícios concedidos, restaria relevante apurar o retorno dos incentivos e a
consecução das metas de cada um.
Como observamos no capítulo 7, a renúncia vem crescendo mais do que
a receita e até mesmo que o próprio PIB. Parece que este fato, por si só, permite afirmar
que, das duas, uma: ou o Governo Estadual pretende, deliberadamente, aumentar o nível
de renúncia, e assim cada vez mais abrir mão de receitas – o que parece inimaginável,
dado o grau de penúria em que se encontram as finanças estaduais –, ou vem
concedendo os benefícios de forma completamente aleatória, sem nenhum controle e
avaliação, ao sabor das pressões políticas e econômicas, restando evidente a ausência de
qualquer política ou planejamento relativamente à matéria.
Muitos outros aspectos mencionados no capítulo 7 corroboram com esta
posição, como por exemplo, o valor da renúncia comparado com o valor destinado a
outras despesas do Estado, ou mesmo o aumento da participação na renúncia da Região
Central do Estado (mais desenvolvida e rica) enquanto que regiões mais pobres como
Jequitinhonha/Mucuri e Noroeste de Minas têm suas participações diminuídas.
8.1.3 - Renúncia Afeta a Governabilidade
A ausência de um acompanhamento sistemático dos efeitos das
desonerações tributárias, prejudica os resultados da administração pública. Em
contraposição, uma boa gestão tributária é um fator importante para a governabilidade,
sendo que uma das formas desta boa gestão é a transparência na concessão dos
benefícios e sua efetiva avaliação. Especificamente, em Minas Gerais, essa boa gestão
poderia possibilitar o alcance do equilíbrio fiscal, fator fundamental para uma boa
governabilidade.
112
LEMGRUBER afirma:
Na luta pela atração de novos investimentos, os Estados renunciam o controle
de seus próprios instrumentos de governabilidade, reduzindo salários,
impostos, benefícios sociais e controles ambientais para tornarem-se mais
competitivos. A menor arrecadação leva à sub-provisão de bens públicos e,
assim, o equilíbrio é ineficiente. Além disso, há um impacto diferenciado entre
os diversos grupos sociais, pois aqueles que passam a se beneficiar com o novo
investimento não são os mesmos que se beneficiavam com os serviços públicos
que deixaram de ser oferecidos. p. 5
8.1.4 - Renúncia: Decréscimo da Receita e Aumento da Despesa
Com a renúncia, o ente público deixa de receber o valor que seria
arrecadado, bem como, também, abre mão da contrapartida social que a receita poderia
proporcionar, em obras e serviços à população. Além da perda da receita, normalmente
ocorre uma demanda maior por infra-estrutura pública. Os benefícios concedidos
juntamente com a obrigação do estado de proporcionar infra-estrutura, concomitante
com a falta de recursos, culminam com o não cumprimento por parte do governo dos
acordos celebrados por ocasião da implantação do empreendimento, o que gera
descontentamento, transtorno e crise de governabilidade. Além disso, há uma
preferência por gastos que afetam o lado produtivo da economia (infra-estrutura), em
prejuízo de outras despesas como bibliotecas, parques, museus ou serviços sociais.
8.1.5 - As Finanças Municipais são afetadas pela Renúncia do ICMS
É importante ressaltar é que as renúncias do ICMS não afetam somente
as finanças estaduais, mas também as municipais onde serão instalados os
empreendimentos, haja vista que 25% do ICMS, são transferidos aos municípios. Além
113
das renúncias relativas ao ICMS, é comum a do IPTU, ISSQN e taxas, bem como a
doação de terrenos, terraplenagem, estrutura viária necessária e até modificação e
criação de legislação municipal e estadual quando necessário. É bom ressaltar que parte
da infraestrutura, como postos de saúde e escolas, é de responsabilidade do município, o
que afetará ainda mais as finanças municipais.
Em contraposição ao problema financeiro que será causado ao município
(e região), o político (governador, prefeitos, deputados e vereadores) tem grande
interesse no processo de atração de empresas, pelo prestígio que confere, porquanto
muitas vezes, este fato é apresentado como um bom desempenho do político na defesa
dos interesses dos seus eleitores, quais sejam, aumento da oferta de emprego,
movimentação da economia, melhoria de renda, etc. Na verdade, a sociedade em sua
maior parte desconhece os termos dos acordos da concessão dos benefícios e só fica
ciente do fato por meio da imprensa. Aliás, no mais das vezes, nem mesmo a imprensa
ou quaisquer outros órgãos e entidades do próprio setor público, aí incluídos o Poder
Legislativo, o Tribunal de Contas, etc. têm conhecimento dos termos dos acordos de
concessão dos benefícios, mantidos que são como verdadeiros “segredos de Estado”.
8.1.6 - Posição da Imprensa Brasileira
É interessante notar que não se vê, por parte da grande imprensa, com
relação à concessão dos benefícios, o mesmo desejo de diminuição da participação do
Estado na economia, como se via, por exemplo, na questão da privatização, embora
parte dos benefícios não passe de mera privatização do Estado, pelo poder políticoeconômico.
114
8.1.7 - Necessidade de Participação do Legislativo no Processo de Concessão
É importante ressaltar que não é usual a concessão dos benefícios
(definidos via Convênios) por Lei Estadual, ferindo o princípio da estrita legalidade
tributária (exigência de lei formal e material para sua instituição, majoração, redução ou
exclusão). Sobre esse fato, a professora Misabel Derzi, no recente seminário (16 a
18/06/03) “Minas na Reforma Tributária” , afirmou: “O ICMS é um imposto bandoleiro,
porquanto o Poder Legislativo não participa das discussões e deliberações das
concessões de benefícios sendo sempre decidido entre os executivos estaduais”.
Também no seminário “Déficit Público: Minas tem Soluç ão?” SILVA,
2002, defendeu:
Em se tratando de ICMS é necessário convênio prévio, unânime dos Estados e,
além disso, uma lei estadual ou um ato legislativo estadual equivalente a lei,
que pode ser, do ponto de vista formal, uma resolução da Assembléia ou um
decreto legislativo. Enfim, do meu ponto de vista, o regime jurídico
estabelecido pela Constituição de 88 e reforçado pela Emenda de n° 3 não
admite, em nenhuma hipótese, que qualquer benefício fiscal em tema de ICMS
seja concedido por outros mecanismos, por outras formas normativas que não
o convênio interestadual e a lei estadual (ou qualquer outro ato legislativo
estadual que ratifique esse convênio). p. 87
Indubitavelmente, isso prejudica o controle social, haja vista que não há
análise, nem confirmação dessa política pelo poder legislativo, que é legítimo
representante da sociedade, deixando-se assim de praticar a “accountability” em seu
nível mais básico. Em termos ideais, os deputados, representantes de regiões e
municípios, deveriam avaliar o quanto suas regiões perderiam na partilha de impostos e
somente aprovar a concessão dos incentivos se os ganhos forem superiores à perda
imposta. Além disso, poderiam comparar com os recursos destinados no orçamento a
programas prioritários do ponto de vista econômico e social.
115
ALMEIDA, 2001, em comentário sobre a renúncia no âmbito da União,
mas aplicável aos outros entes federados, afirma:
Pode-se também argüir que a receita pública renunciada pelo governo para
financiar projetos, programas e atividades de interesse de determinadas
regiões geográficas, setores econômicos ou segmentos de contribuintes deixa
de ser carreada aos orçamentos da União para custeio de atividades públicas
de interesse da sociedade em geral e, por via de conseqüência, deve ser objeto
de rigoroso controle dos Poderes Legislativo e Executivo e dos Órgãos de
Controle Externo e Interno da Administração Pública Federal, quanto aos
aspectos da legalidade, eficiência e eficácia e da efetiva consecução dos
objetivos pretendidos. p. 64
8.1.8 - Complexidade da Legislação Tributária
A renúncia contribui para a complexidade da legislação tributária, já que
se trata de exceção à regra, com número substancial de artigos e é estabelecida
normalmente via decretos, ocupando boa parte dos regulamentos. Além de tornar o
sistema tributário cada vez mais complexo, contribui para a queda da neutralidade
tributária fazendo-o muitas vezes injusto e gerador de custos para as empresas e órgãos
arrecadadores. Essa complexidade da legislação tributária dificulta a administração do
tributo e o cumprimento das obrigações tributárias pelos contribuintes.
8.1.9 - Conseqüências na Concorrência e na Economia
A renúncia pode provocar distorções na competição e na concorrência,
incerteza e insegurança na atividade econômica, má alocação de recursos e baixa
eficiência na economia. O documento do Ministério da Fazenda “Política Econômica e
116
Reformas Estruturais” que tem como objetivo apresentar as prioridades da agenda
econômica do Ministério da Fazenda para o ano de 2003, afirma:
Dentre as distorções presentes no atual sistema tributário, uma das mais
relevantes do ponto de vista da eficiência econômica refere-se à incidência do
ICMS, que possui uma infinidade de alíquotas e benefícios fiscais, com 27
diferentes normas estaduais em constante mudança, dada a disputa entre os
Estados da Federação. Assim, a arrecadação do ICMS pelos Estados
é prejudicada em função dos benefícios e da sonegação, facilitados pela
própria complexidade e pela ineficiência de seu atual conjunto de normas de
incidência.
Esse cenário cria insegurança na definição dos investimentos privados, pois a
mudança constante nos benefícios fiscais retira competitividade da economia,
ao tornar sempre presente para qualquer empresa a hipótese de rápida perda
de competitividade em relação a outras empresas do setor.
As exportações
brasileiras também são prejudicadas, na medida em que muitos Estados não
conseguem arcar com os créditos oriundos da exportação. p. 81
8.1.10 - Quem São os Beneficiários da Renúncia?
A falta de acompanhamento e avaliação sistematizados, envolvendo
entidades e órgãos diversos do Estado, impossibilita saber quais os resultados e o
efetivo retorno sócio-econômico-financeiro de tais benefícios. Este fato pode não
somente revelar negligência, incompetência ou descuido, podendo até mesmo ser
intencional na medida em que os governos, pouco democráticos, não têm interesse em
demonstrar claramente os reais resultados de suas políticas, especialmente a econômicatributária. Afinal, quem são os verdadeiros beneficiados? Esta é uma questão
importante!
117
Em uma conhecida expressão norte-americana traduzida como “em
economia não existe almoço de graça”, que poderia ser interpretada: mesmo que houver
a aparência de gratuidade, na realidade os processos são onerosos. Concordando com tal
afirmativa, nos resta saber quem está pagando a conta pela renúncia fiscal. Comumente,
no Brasil pagam os sem-voz, os sem-dinheiro, os sem-“lobby” os sem -representação e
os demais “sem”.
8.1.11 - A Quem Beneficiar?
Esta é uma questão de extrema importância: beneficiar montadoras de
automóveis ou padarias? Micro-empresa ou mega-empresa? Turismo ou Cultura?
O fato é que diversos segmentos reclamam que não são contemplados, e,
quando o são, solicitam maior volume de recursos. Como exemplo, podemos citar os
incentivos ligados à “Lei de Incentivo à Cultura”. BARACHO, 2002, elabora ensaio
sobre a estimativa de desoneração para o exercício de 2002, defendendo que o valor de
R$ 19,8 milhões, correspondente a 0,65% do volume total da renúncia tributária, é
muito acanhado e afirma que:
“os números evidenciam que uma expansão de 1.000% no montante de
recursos previstos para alocação no setor cultural por intermédio da Lei
Estadual de Incentivo à Cultura, que possibilitaria atingir o volume de
R$
218,4 milhões em 2002, implicaria uma redução de apenas 6,5% no montante
previsto para outras especificações no âmbito da política tributária estadual.
...
Como argumento complementar favorável a essa expansão, além do
demonstrado no ensaio, é importante retomar, aqui, os resultados relativos à
participação do segmento cultural no PIB - Produto Interno Bruto, na geração
de emprego e renda, em análises comparativas com outros setores da atividade
econômica.” p. 24-25
118
Não entrando, no âmago do assunto quanto à correção dos argumentos,
se o pleito é pertinente e o valor adequado, nem quanto à prioridade da Cultura frente a
outras demandas estatais, é preciso fazer algumas considerações no que concerne a uma
política pública de incentivo e ao papel do Estado:
→ é perigoso e grave que o Estado, numa atitude tal qual a de Pilatos, busque resumir
sua política cultural a concessão de benefícios fiscais por meio da “Lei de
Incentivo a Cultura”. Não se pode esquecer que os negócios privados têm como
fonte propulsora o lucro e sendo assim via de regra serão beneficiados aqueles
projetos que provavelmente possibilitem retorno (imagem, marketing) para as
empresas. E quanto os demais projetos pouco vendáveis, mas culturalmente tão ou
mais importantes para a sociedade?
→ outro ponto relevante diz respeito aos resultados efetivos e o acompanhamento dos
gastos: se eles são ou não realizados efetivamente como determina a lei. Esta
questão evidenciou-se muito séria no âmbito da União, com intervenção do
Tribunal de Contas da União e envolvimento de artistas9 e produtores de renome,
na aplicação irregular dos recursos. Em Minas o acompanhamento dos gastos
referentes à Lei de Incentivo a Cultura tem-se demonstrado frágil, não havendo
responsabilização pelas inconformidades ocorridas.
Citamos, como exemplo, o setor Cultural, mas existem inúmeros outros,
cada um como sua peculiaridade exigindo zelo do Estado na escolha do segmento/setor,
na implementação, acompanhamento e avaliação de sua política de benefícios fiscais.
9
No processo TC- 001.474/2000-0, de 15/05/2002, o TCU determinou que Norma Bengell e Sônia
Nercessian devolvesse ao Erário o valor de R$ 2.262.136,11 acrescido de juros e correção monetária.
119
8.1.12 - A Proposta de Reforma Tributária e a Renúncia Fiscal
A proposta de reforma tributária tem como objetivo, dentre outros,
proibir a concessão de benefícios fiscais na intenção de acabar com a guerra fiscal no
tocante ao ICMS. Independentemente de ela obter sucesso ou não, o relatado nessa
monografia é pertinente também a outros tributos (por exemplo: IPVA – estadual; IPTU
e ISSQN – municipal). Além disso, a necessidade de Transparência e de Controle
Social, quanto às finanças públicas, é imperiosa para o desenvolvimento sócioeconômico com justiça social e imprescindível para a verdadeira democracia.
8.2 - Sugestões
Considerando que “a democracia é idealmente o governo do poder
visível, ou do governo cujos atos se desenvolvem em público, sob o controle da opinião
pública” é imprescindível que o Estado estabeleça uma política de acompanhamento,
avaliação e controle dos resultados da Política de renúncia tributária e benefícios
financeiros e creditícios. Esclarecemos que essa sugestão não é novidade. O PPAG
(2000-2003) apresenta como objetivo das finanças públicas estaduais, dentre outros:
fortalecer a receita estadual, visando ampliar a capacidade de financiamento
do setor público e recuperar seu papel de indutor do processo de
desenvolvimento sustentável. Além da revisão dos montantes de incentivos
atuais destinados ao setor privado o estado deverá avaliar continuamente a
política de renúncias fiscais para diminuir vazamentos desnecessários e
inócuos de receitas que apenas debilitam financeiramente o tesouro, sem se
traduzirem em retornos efetivos da sociedade. Para isso, torna-se
imprescindível a montagem de um moderno sistema de análise e avaliação dos
resultados gerados pelos projetos incentivados. p. 47
Aperfeiçoar e ou criar mecanismos e metodologia de acompanhamento,
mensuração e avaliação da renúncia, por meio de um trabalho intersetorial, envolvendo
entidades e órgãos como SEF, SEPLAG, Secretaria de Desenvolvimento Econômico SEDE, Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais – BDMG, FJP. Essa avaliação
120
deverá contemplar não somente a observância dos princípios da legalidade, eficiência,
eficácia, economicidade, efetividade, mas também quanto ao alcance dos resultados
sócio-econômicos.
Entretanto, somente isso não basta, devendo-se também discutir junto à
sociedade qual a prioridade desses gastos, pois muitas vezes possuem destinatários
específicos, enquanto existem carências de políticas públicas sociais e de
disponibilização serviços públicos essenciais não fornecidos adequadamente à
população.
Elaborar relações de custo-benefício (de fácil entendimento) do processo
de renúncia a fim de informar a população sobre o montante renunciado, perda
(raramente aumento) da arrecadação, menor disponibilização de serviços públicos
versus crescimento da economia, geração de tecnologia e empregos. A inexistência
dessa transparência impossibilita que a sociedade perceba as perdas e os ganhos e quem
são os reais beneficiados do processo. Pelo contrário, a transparência possibilita um
debate público mais claro e melhor informado sobre os objetivos e resultados esperados.
Dar publicidade aos contratos e normas relativos a incentivos tributários,
financeiros e creditícios, assegurando a transparência à gestão da renúncia fiscal,
possibilitando aos governos serem mais responsáveis, fortalecendo a credibilidade do
governo e contribuindo, assim, para uma boa governança10.
Raramente o contribuinte ou o setor beneficiado apresenta os resultados
pactuados com a administração pública quando da concessão dos benefícios. Diante
disso, elaborar norma (lei, decreto) constando os itens pactuados, (valor da renúncia,
empregos a serem criados, aumento do faturamento, aumento – decréscimo – da
10
Capacidade de tornar efetiva as decisões do governo. Capacidade financeira e administrativa de
implementar as decisões políticas tomadas pelo governo.
121
arrecadação, desenvolvimento de tecnologia, etc.) estabelecendo penalidades pelo não
cumprimento do acordado.
Criar um conselho para o estabelecimento de critérios (estratégico,
temporário, por prazo certo, por exemplo) e trâmites para a concessão de benefícios
com a participação de diversos segmentos como: representantes da sociedade civil
organizada, do grande e do pequeno empresariado, sindicatos de trabalhadores,
representantes do governo, etc.
Rever as renúncias fiscais, mantendo somente aquelas que continuam
pertinentes e atendam efetivamente aos objetivos da administração pública e concorram
para o real desenvolvimento do Estado ou para a diminuição das desigualdades
econômicas e regionais, extinguindo as que representam meras doações de recursos
públicos para o setor privado. Além disso, não se pode ignorar a revisão da renúncia
fiscal, como forma de possibilitar a elevação da receita, aumentando-se a base
contributiva e contemplando o princípio da justiça fiscal.
Estabelecer a revisão periódica de todos os benefícios fiscais. A
comissão sugerida anteriormente poderia avaliar não somente os novos benefícios, mas
a manutenção dos antigos. Os novos incentivos deveriam ser distinguidos claramente no
orçamento anual de incentivos já em vigor.
Outra medida a ser estudada é a concessão, prioritariamente, por meio
dos orçamentos como forma de dar maior transparência ao processo, bem como
minimizar os valores, haja vista que a transferência de recursos que já entraram nos
cofres públicos é bem mais difícil. No entanto é uma tese polêmica: primeiro porque a
concessão do incentivo após a entrada do tributo faz com que o Estado também aumente
os repasses que lhe são obrigatórios pela legislação (para os municípios, saúde,
educação, dentre outras). Isso diminuiria o valor disponível para tal política. Além desse
fato, citaremos a seguir os argumentos de dois ex-secretários da Receita Federal, cada
122
um defendendo um ponto de vista. MACIEL em entrevista ao “Jornal Estado de São
Paulo”, defendendo a revisão da renúncia fiscal, afirmou que:
é a favor da inclusão da renúncia fiscal como despesa no Orçamento para que
possam ser suspensos ou reduzidos como os demais gastos do governo em
momentos de crises fiscais. Na opinião do secretário, a Lei de
Responsabilidade Fiscal deveria ter sido mais rigorosa e fixado um limite para
o valor dos incentivos fiscais. A lei estabelece que daqui para frente às receitas
perdidas com novos benefícios tributários sejam compensadas com a elevação
de outros impostos ou então pelo corte de despesas. "Essa compensação é um
avanço, pois impedirá o surgimento de novos incentivos, mas o montante vai
continuar crescendo junto com a economia, base de cálculo dos tributos”.
De acordo com Maciel, a renúncia fiscal é conseqüência da falta de uma
política permanente de desenvolvimento regional e só acabará quando um
substituto for colocado no lugar. Segundo ele, esses benefícios resultam "de
casuísmos que acabaram forçando novos incentivos setoriais para evitar
maiores distorções econômicas”.
Já LOPES FILHO no texto “A Eternização da Pobreza Regional”
comenta sobre a forma da “entrega clara e pública de recursos, pelo ente público, ao
titular do empreendimento que se deseje fomentar”.
Esse novo mecanismo de fomento, no frigir dos ovos, é altamente concentrador
do desenvolvimento econômico do país. Se adotado no novo ICMS, beneficiará
preponderantemente os estados-membros mais desenvolvidos. Encerra, por
conseqüente,
clara
discriminação
contra
os
estados-membros
menos
desenvolvidos, localizados majoritariamente nas regiões Norte, Nordeste e
Centro-Oeste.
É que, nessas regiões de desenvolvimento retardado, não há, nem haverá por
muito tempo, nos orçamentos fiscais dos seus estados, disponibilidade de
123
recursos para financiar gastos, objetivando atrair novos investimentos, com a
mesma fartura dos existentes nos estados mais desenvolvidos.
Como dito anteriormente, não basta a prestação de contas ser
considerada um princípio Constitucional e tratá-la como um ato formal, a fim de dar
publicidade aos atos do governo e administração, publicando a prestação de contas em
veículos oficiais de comunicação, demonstrando que a gestão pública cumpriu as
determinações legais e que não houve desvios de recursos públicos. É preciso informar
aos cidadãos, dar transparência aos atos de gestão, divulgar com clareza os resultados.
Neste sentido, sugerimos a disponibilização por meio da internet do Parecer do Tribunal
de Contas do Estado de Minas Gerais sobre a “Prestação de Contas do Governador do
Estado”, especialmente no tocante a concessão de benefícios tributários, financeiros e
creditícios, disponibilizando-o em “sites” do próprio TCMG, da Assembléia Legislativa
de Minas Gerais, da SEF e SEPLAG.
Além disso, torna-se necessário elaborar relações de fácil entendimento
para população que não possui formação em contabilidade e orçamento público,
utilizando uma linguagem acessível ao cidadão comum. Consideramos que apenas
publicá-lo na “Imprensa Oficial de Minas Gerais” não contribui muito para a divulgação
da avaliação da execução orçamentária e financeira, e é pouco para a transparência
necessária às finanças públicas numa verdadeira democracia. É preciso evitar que o
Estado seja privatizado por grupos que possuem interesse diverso dos da sociedade.
Para isso, a transparência e o controle social são fundamentais.
124
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