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UNIVERSIDADE DO EXTREMO SUL CATARINENSE – UNESC
CURSO DE DIREITO
BRUNA DE CASTRO RESIN
O PROCESSO DE IMPEACHMENT DO PRESIDENTE DA
REPÚBLICA: ASPECTOS JURÍDICOS E POLÍTICOS.
CRICIÚMA, DEZEMBRO DE 2009
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BRUNA DE CASTRO RESIN
O PROCESSO DE IMPEACHMENT DO PRESIDENTE DA
REPÚBLICA: ASPECTOS JURÍDICOS E POLÍTICOS.
Trabalho de Conclusão de Curso, apresentado
para obtenção do grau de Bacharel no curso de
Direito da Universidade do Extremo Sul
Catarinense, UNESC.
Orientador(a): Prof. MSc. Reginaldo de Souza
Vieira.
CRICIÚMA, DEZEMBRO DE 2009
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BRUNA DE CASTRO RESIN
O PROCESSO DE IMPEACHMENT DO PRESIDENTE DA
REPÚBLICA: ASPECTOS JURÍDICOS E POLÍTICOS.
Trabalho de Conclusão de Curso aprovado pela
Banca Examinadora para obtenção do Grau de
Graduação, no Curso de Direito da
Universidade do Extremo Sul Catarinense,
UNESC, com Linha de Pesquisa em Direito
Constitucional e Eleitoral.
Criciúma, 08 de dezembro de 2009.
BANCA EXAMINADORA
Prof. Reginaldo de Souza Vieira - Msc. – Doutorando pela Universidade Federal de
Santa Catarina, UFSC. Atualmente professor da Universidade do Extremo Sul
Catarinense - UNESC – Orientador
Prof.ª Janete Trichês – Mestre em Ciência Política pela Universidade de Brasília.
Atualmente professora da Universidade do Extremo Sul Catarinense – UNESC
Prof. Carlos Magno Sprcigo Venério - Msc. – Atualmente professor da Universidade
do Extremo Sul Catarinense - UNESC
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Dedico este trabalho as duas pessoas mais importantes da
minha vida, minha filha Eduarda e meu namorado Guilherme.
Em memória do sempre lembrado Lucas, meu irmão que me
ensinou que é nas coisas simples da vida que se guarda a
essência, que levaremos muito mais além.
A minha madrinha Rosane, por todo amor, afeto e incentivo,
grande exemplo para o meu crescimento.
A minha mãe Marli, e meu irmão Kévin, pelo amor e paciência.
E, enfim, a todos meus familiares, amigos, que contribuíram,
direta e indiretamente, para a conclusão da minha graduação,
grande conquista da minha vida.
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AGRADECIMENTOS
Primeiramente a minha filha Eduarda, que nesses cincos anos de
trajetória, me apoiou e me compreendeu na minha ausência para que eu pudesse
me dedicar aos estudos.
Ao meu namorado Guilherme, por todo amor e apoio, e pela paciência em
horas difíceis.
A minha madrinha, que foi o meu porto seguro, incentivo fundamental
para esta conquista em minha vida.
A minha mãe, pelo apoio nas horas de dificuldade, e por me ensinar a
sempre percorrer pelo caminho certo.
A todos os meus familiares, que sempre me apoiaram e souberam
compreender a minha falta em todos os momentos.
Aos meus amigos e colegas de classe, especialmente a Maiara, por todos
os momentos que passamos juntas, e, pela eterna amizade e solidariedade.
Ao meu orientador e professor Reginaldo, com muito apreço, quem me
dedicou todo o apoio, prontidão, atenção e muita paciência, para a concretização
deste Trabalho de Conclusão de Curso.
E, finalmente, a Deus por me mostrar que a vida é uma escalada, mas a
vista é ótima.
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“[...] a experiência eterna mostra que todo homem que
tem poder é tentado a dele abusar; vai além onde
encontra limites”.
Charles Louis de Secondat Montesquieu
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RESUMO
Este presente trabalho tem como pretensão analisar o processo de
Impeachment do Presidente da República, e, o mesmo está fundamentado numa
pesquisa bibliográfica, documento-legal e jurisprudencial. O método de pesquisa
utilizado foi o dedutivo, em um tipo de pesquisa qualitativa teórica. Utilizando
diversas citações de obras, legislações e jurisprudência relacionadas ao tema
abordado. Para tanto, necessário se faz explicar a forma federalista de Estado.
Considerado um dos pilares estruturais do Estado, resta claro que, o princípio
fundamental da forma Federativa de Estado é um princípio de estruturação e
organização do Estado. Através da Separação de Poderes apontada por Aristóteles,
esboçada por Jonh Locke e popularizada por Montesquieu é que temos um Estado
Democrático de Direito. Esta modalidade é de suma importância para o Estado,
impedindo o desenvolvimento de governos absolutos. A partir do desdobramento
histórico
do
federalismo,
é
que
compreende-se,
as
formas
de
governo
presidencialista e parlamentarista. Dessa forma, entende-se que o exercício do
Poder Político é que conceitua a forma de Estado, ou seja, o modelo em que o poder
público exerce sua função sobre os cidadãos dentro do seu território. Classifica-se o
Estado pela concentração de poder e forma como a estrutura estatal será realizada.
Diante disso, para que o Presidente da República seja processado por
impeachment, o mesmo deve cometer algum crime de responsabilidade, ou seja,
aquelas infrações consideradas político-administrativa. Neste sentido, a intervenção
do Poder Legislativo e do Poder Judiciário no processo deve respeitar os limites
estabelecidos na Constituição Federal e observar os impactos que tal discussão
acarretará da vida política do país.
Palavras-chave: Separação de poderes; Federalismo; Presidente da República;
Impeachment.
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LISTA DE ABREVIAÇÕES E SIGLAS
AL – Alagoas
ART – Artigo
CRFB de 1988 - Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
DEP – Deputado
DF – Distrito Federal
EC – Emenda Constitucional
Min – Ministro
MS – Mandado de Segurança
RCL – Reclamação
Rel – Relator
STF – Supremo Tribunal Federal
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SUMÁRIO
1INTRODUÇÃO.........................................................................................................10
2 A SEPARAÇÃO DE PODERES.............................................................................13
2.1 O princípio da separação de poderes: evolução histórica e regulamentação
jurídica........................................................................................................................13
2.2 O Federalismo; evolução histórica e federalismo no Estado brasileiro...............20
2.3 Sistema de governo Parlamentarista...................................................................27
2.4 Sistema de governo Presidencialista...................................................................32
3 OS PODERES DO ESTADO NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA
DO BRASIL................................................................................................................37
3.1 Do Poder Legislativo............................................................................................37
3.2 Do Poder Judiciário..............................................................................................39
3.3 Do Poder Executivo.............................................................................................42
3.3.1 Responsabilidades do Presidente da República: suas competências e
imunidades.................................................................................................................45
3.3.2 Os crimes de responsabilidade e os crimes comuns cometidos pelo Presidente
da República...............................................................................................................50
4 O PROCESSO DE IMPEACHMENT: UMA PERSPECTIVA JURÍDICO-MATERIAL
E POLÍTICA...............................................................................................................57
4.1 Origem e evolução histórica do processo de Impeachment................................57
4.2 Aspectos políticos da natureza do processo de impeachment............................60
4.3 O juízo de admissibilidade e o processo e julgamento no Impeachment do
Presidente da República............................................................................................62
4.4 Análise da aplicação do processo de Impeachment do Presidente da República:
Caso Collor.................................................................................................................66
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................................73
6 REFERÊNCIAS.......................................................................................................76
7 ANEXO A – Lei nº 1079/50....................................................................................82
8 ANEXO B – Resolução nº 101/1992 ..................................................................100
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1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por objetivo o estudo do processo de
impeachment do Presidente da República, a partir de suas características políticas e
processuais. Com o intuito de compreender a aplicação dos artigos 85 e 86, da
Constituição Federal de 1988, bem como a Lei dos Crimes de Responsabilidade nº
1.079/50.
A existência do processo de impeachment visa retirar do poder o chefe do
executivo que venha cometer algum crime de responsabilidade. Mesmo que o crime
de responsabilidade não seja caracterizado como crime em seu contexto, deve-se
ter em mente que existe uma conduta ativa ou omissa do agente que enseja a
tipificação, devendo entrar nos moldes da legislação vigente.
No primeiro capítulo analisar-se-á, primeiramente, o Princípio da
Separação de Poderes, traçando os seus conceitos, verificando o que vem a ser
esse princípio. Sua evolução histórica na concepção de Aristóteles, Locke e
Montesquieu. Como o sistema da tripartição de poderes foi implementado,
proporcionando as três esferas governamentais, independência e harmonia entre si,
tratando-se de um princípio geral do Direito Constitucional
Partindo dessa premissa, é necessário discorrer o desdobramento
histórico do instituto do federalismo. O federalismo surgiu com a Constituição norteamericana de 1787. Contudo, o Brasil só veio adotar este sistema com a
Proclamação da República de 1889.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 frisa no seu
artigo 1º que o Brasil é uma República Federativa. Em síntese, a criação do Estado
federal, trouxe uma caracterização sistemática de descentralização da política. Em
suma, pode-se dizer que o Estado perdeu a centralização absoluta do poder,
ganhando com isso, uma relação de equilíbrio muito significativa para o
desenvolvimento de uma sociedade democrática de direito.
O objetivo do federalismo é a limitação dos atos governamentais,
auxiliado pela Separação de Poderes. É através da Separação de Poderes que
temos um Estado Democrático de Direito. Esse instituto é de suma importância para
o Estado, pois tem como prerrogativa equilibrar os poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário, impedindo o desenvolvimento de governos absolutos.
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Examina-se o sistema parlamentarista como um sistema em que o Poder
executivo é dependente direta e indiretamente do parlamento, a fim de instituir e
governar o país. O Chefe do Poder Executivo, expressa seu poder por meio do voto
de confiança do parlamento. O parlamentarismo se instalou no Brasil em 1961,
trazendo consigo desastrosas conseqüências para o país. O Brasil abandonou o
sistema parlamentarista com a queda do Império.
O presidencialismo traz consigo o equilíbrio entre os poderes executivo e
legislativo, buscando uma convivência sem o fortalecimento de um poder só.
Diferente do presidencialismo em que o Poder Executivo é liderado pelo
Presidente da República, escolhido pelo povo, para exercer as funções de chefe de
estado e chefe de governo.
No segundo capítulo, tratar-se-á das orientações legais do Poder
Executivo, as responsabilidade do Presidente República e suas e imunidades. A
função de legislar e fiscalizar do Poder Legislativo e a função do Poder Judiciário
que é a interpretar as leis.
No terceiro e último capítulo estar-se-á apresentando e analisando de
forma sucinta o processo de impeachment, instituído para remover do poder o
agente político que cometer algum crime de responsabilidade. O processo de
impeachment divide-se em dois momentos: juízo de admissibilidade do processo e
processo e julgamento.
Com efeito, se a Câmara dos Deputados obtiver dois terços dos votos dos
membros da Casa pela procedência da denúncia, o Presidente será julgado perante
o Senado Federal, quando cometer crimes de responsabilidade. Porém se cometer
crime comum e também obtiver dois terços dos votos dos membros da Casa, o
Presidente será julgado pelo Supremo Tribunal Federal.
Tão somente, se o Presidente da República for condenado pela prática de
crime de responsabilidade, este perderá o mandato, tendo como pena a inabilitação
por oito anos para exercer qualquer função de cargo público, segundo o artigo 52,
parágrafo único da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
O Presidente da República dispõe ainda de imunidades no que diz
respeito aos crimes por ele cometidos, seja comum ou de responsabilidade. Contudo
só poderá ser processado após o juízo de admissibilidade, que acontece perante a
Câmara dos Deputados. Com relação à prisão não é muito diferente, nas infrações
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penais só poderá ser preso, depois do julgamento da sentença que o condenar,
modalidade esta prevista no artigo 86, parágrafo 3º, da Carta Magna.
Por se tratar de um tema de suma importância na órbita jurídica, política
e social, será comentado um pouco do procedimento que moveu o país no ano de
1992, o caso que dificilmente será esquecido pela população brasileira, em que o
ex-Presidente da República Fernando Collor de Melo foi denunciado por prática de
crimes de responsabilidade ensejando processo de impeachment,
depois de
cometer “alguns” abusos, sendo considerado o maior executor da corrupção já
sofrida pelo país.
Por fim, cabe ressaltar que o método de pesquisa utilizado foi o dedutivo,
em um tipo de pesquisa qualitativa teórica com o uso de material bibliográfico,
documental-legal e jurisprudencial. Utilizando diversas citações de obras, legislações
e jurisprudência relacionadas ao tema abordado.
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2. A SEPARAÇÃO DE PODERES
2.1 O princípio da separação de poderes: evolução histórica e regulamentação
jurídica
No presente capítulo analisar-se-á a separação de poderes, seu
desdobramento histórico e sua importância durante toda a formação do Estado
Democrático de Direito.
Cumpre acrescentar os fundamentos do sistema de separação de
poderes na visão de Rodrigo César Rabello Pinho (2006, p. 50), que destaca ser o
impedimento da concentração do poder nas mãos de um só indivíduo, a fim de evitar
o abuso de poder. Aplicação esta, devido à doutrina política de Montesquieu, que
visava limitar o poder e evitar o abuso deste.
É por esta razão que é importante explicar o que significa Estado de
Direito. O exercício do poder se submete ao direito, mas além deste elemento,
existem outros elementos caracterizadores, que é a separação de poderes e os
direitos fundamentais. Podemos compreender então, que o Estado Democrático de
Direito é um elemento do regime político, ou seja, regime democrático (a forma de
escolha dos nossos governantes). E quando se fala de Estado Democrático de
Direito, se refere ao exercício do poder submetido ao Direito e o exercício do poder
através da separação de poderes. (BONAVIDES, 2001, p. 72).
Numa breve explicação a separação de poderes é o meio para a garantia
de uma finalidade, o respeito e a liberdade individual que são considerados direitos
fundamentais. (BONAVIDES, 2001, p. 71).
Paulo Bonavides (2001, p. 72) acentua que a separação de poderes tem
caráter instrumental na garantia dos direitos individuais, através da descentralização
dos poderes para propiciar a idéia de um regime democrático de direito.
Além disso, a Revolução Francesa, que aconteceu em 1789, trazia
consigo a afirmação de que se uma sociedade não determinasse a separação de
poderes, não tinha Constituição. Pois a separação de poderes está diretamente
ligada às raízes do direito constitucional. (PINHO, 2006, p. 51).
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Primeiramente, a separação de poderes veio da idéia de Aristóteles,
dizendo que o poder concentrado nas mãos de um só indivíduo ofereceria riscos e
prejuízos para a sociedade. Acreditava-se ainda que o poder nas mãos de uma só
pessoa, além de ser de grande risco, seria insuficiente, pois este não conseguiria
dar conta de tudo que deveria fazer pela sociedade. (BONAVIDES, 2001, p. 50)
No mesmo sentido, acentua Berfolla: “Aristóteles foi por conceber
inicialmente a idéia de que, atribuir a um só indivíduo o exercício do poder poderia
apresentar-se injusto e perigoso a condição de salutar da sociedade” (2004, p. 313314).
Segundo Aristóteles (2004, p. 14-15) é a própria natureza que faz os
homens viverem em sociedade, por ser um animal político que necessita se
associar, tendo como princípio a união do homem e da mulher, sendo que desta
união surge à família, e conseqüentemente com a união de várias famílias formará a
pólis1.
Ademais salienta que a felicidade e a perfeição da pólis, seriam
alcançadas pela gestão de um governo dotado de virtudes, ou seja, esse governo
deveria estar nas mãos de cidadãos bons e honestos. (ARISTÓTELES, 2004, p. 94).
Argumenta ainda, que das formas de governo a mais bagunçada seria a
2
politéia considerada como república, mistura de democracia e oligarquia. Isso se
deu pelo fato do doutrinador não ter utilizado para distinguir a oligarquia da
democracia o critério numérico, apenas diferenciando os ricos dos pobres.
(ARISTÓTELES apud, BOBBIO, 2000, p. 60).
Com efeito, entende-se que a preocupação de Aristóteles era alcançar o
equilíbrio das classes sociais através da distribuição do exercício do poder político. A
fim de evitar eventuais conflitos entre ricos e pobres, sugere a divisão e distribuição
das funções estatais:
Existem em todo governo as três partes nas quais o legislador consciente
deve fazer valer o interesse e a conveniência particulares. Quando elas são
bem formadas, o governo é necessariamente bom, e as diversidades
existentes entre tais partes formam os diversos governos. Uma dessas três
partes está com o encargo de resolver sobre os negócios públicos; a
segunda é aquela que desempenha as magistraturas – e aqui é necessário
1
“A polis representava, como modelo ideal de agrupamento humano, algo mais do que uma forma possível de
organização: era uma dádiva divina que possibilitava conferir sentido e individualidade à existência humana”.
(WOLKMER org., 2003, p. 14).
2
Pode ser descrita como “democracia limitada”. ARITÓTELES apud MORRALL, 1985, p. 79
15
estabelecer quais as que devem ser criadas, qual precisa ser a sua
autoridade especial, e como devem ser eleitos os juízes. A terceira é aquela
que fornece a justiça. (ARISTÓTELES, 2004, p. 199).
Em suma, a teoria da separação de poderes na antiguidade não traz
todos os elementos, haja vista não haver impedimentos no exercício de mais uma
função por um cidadão, sendo que existe uma separação de órgãos e funções, mas
que para ele as funções públicas poderiam ser cumulativas para um só cidadão.
(ARISTÓTELES, 2004).
Locke (1998, p. 387) esclarece a forma em que o governo e a sociedade
devem ser organizados e começa definindo o estado de natureza, que por sua vez é
destituído de governo, sendo que o homem poderia fazer tudo o que julgasse ser
adequado a fim de preservar a sua propriedade e a sua conservação social.
Diante disso, o grande problema do estado de natureza é a necessidade
de uma série de fatores não abordados pelo filósofo. Entre eles: a criação de uma lei
a fim de solucionar os conflitos, mediante consentimento comum; um juiz dotado de
imparcialidade e com autoridade suficiente para solucionar os conflitos de
diferenças; e ainda a possibilidade de apoiar bem como dar sustento a sentença
quando esta for justa, proporcionando a sua precisa execução. Os homens no
estado de natureza são seus próprios juízes, sendo que eles resolviam suas causas
e suas diferenças o que propiciava um estado de guerra, se algumas dessas causas
ou conflitos entre dois homens não fossem resolvidos. É por esse motivo que foi
estabelecido um contrato social baseando-se no Estado e no poder político,
retirando das mãos de cada cidadão seus poderes individuais. (LOCKE, 1998, p.
495-497).
Assim Paulo Bonavides leciona:
Tinha Locke atrás de si uma revolução. Seu empenho máximo de pensador
era ditar a teoria política que restituísse à perturbadora consciência inglesa
aquela paz de espírito que os súditos haviam perdido ao expatriarem um rei,
derrubando-lhe o trono e a dinastia. (2007, p. 246).
Continua o nobre doutrinador:
Dizer que Montesquieu foi apenas o vulgarizador da Constituição inglesa, o
discípulo fervoroso de Locke, seria fazer grave injustiça ao pensador que se
serve do comentário à liberdade inglesa para tirar do exemplo da ilha
vizinha, por um glorioso equívoco, a técnica horizontal da separação de
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poderes e associá-la à técnica vertical de corpos intermediários, lançando
assim ao liberalismo as bases sobre as quais assentou no ocidente a
moderna experiência governativa do século XIX. (BONAVIDES, 2007, p.
249).
A grande preocupação de Montesquieu era com o funcionamento da
máquina estatal, pois o que importava era o problema quanto à estabilidade ou a
sobrevivência do Estado, ou seja, nenhum dos três poderes estatais funciona e nem
sobrevive se não tiverem a sustentação adequada a que se caracteriza. (BOBBIO,
2000, p. 145).
Montesquieu, foi o melhor tratadista na questão da separação de poderes,
visto que sua divisão não tem apenas caráter teórico, como na concepção de Locke,
correspondendo a uma distribuição de grande efetividade, sendo que a prática do
poder não se confunde entre os titulares. (BONAVIDES apud BAPTISTA, 2007, p.
145).
Os sistemas de governo quanto à separação de poderes são: o governo
parlamentar; o presidencialista e o constitucional, este último não será abordado
neste capítulo. De fato, a teoria da separação de poderes segundo Montesquieu em
relação às funções do Poder, é uma teoria clássica. (BERFOLLA, 2004, p. 315-316).
Por essa razão, quando se fala em separação de poderes, se refere à
descentralização do poder, com a preocupação maior, a liberdade individual. Pois se
existisse a concentração de poderes nas mãos de um só indivíduo, seria mais fácil
de criar um Estado ditatorial. (BERFOLLA, 2004, p. 315).
É necessário acrescentar, a separação de poderes na visão de
Montesquieu:
Posteriormente, Montesquieu, mesmo não sendo inovador no assunto, foi o
que melhor sistematizou a matéria, a fim de considerar a teoria da
separação de poderes como um sistema em que se conjugam o legislativo,
o executivo e o judiciário, harmônicos entre si, adotando praticamente a
configuração hoje presente na maioria das Constituições dos Estados.
(Apud BERFOLLA, 2004, p. 315).
Assim Berfolla (2004, p. 316) afirma ser evidente que, para Montesquieu
era inviável a organização de um poder para cada função, e como já foi dito
anteriormente, é necessário não concentrar o poder nas mãos de um só indivíduo,
para não enfraquecer o Estado.
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Dizia-se que era impossível delegar função constitucional de poder e
atribuí-la a outro. Essa afirmação é considerada como princípio axiológico da Teoria
Clássica da Separação de Poderes. (BONAVIDES, 2001, p. 71).
Como se sabe, no Estado contemporâneo essa divisão não aduz a
separação
rígida
destes
poderes,
sendo
classificada
como,
subsidiárias,
secundárias e excepcionais, ou não garantiria a segurança de liberdade dos
indivíduos, e não consistiria num Estado de caráter democrático. (BERFOLLA, 2004,
p. 314-316).
Pode-se afirmar segundo Paulo Bonavides (2001, p. 72) que os direitos
individuais de liberdade não foram garantidos pela separação de poderes, e muito
menos o caráter democrático de Estados. Neste sentido, por mais que a divisão de
poderes resguarda o direito de liberdade dos indivíduos de todas as classes, a
burguesia é quem era mais favorecida, e era ela quem falava em nome de toda a
sociedade.
Estas observações trazem a idéia da Teoria da Tripartição de Poderes
como um princípio importante do Estado Constitucional. Contudo, é importante
mencionar que Montesquieu tinha a idéia de separação de poderes dessa forma:
Poder Executivo, Legislativo e Judiciário, que estariam separados, mas contidos
mutuamente entre si. (HAMILTON; MADISON; JAY, 1984, p. 393).
No tocante, acrescenta Montesquieu:
Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura, o poder
legislativo está reunido ao poder executivo, não existe liberdade; porque se
pode temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado crie leis tirânicas
para executá-las tiranicamente. Tampouco existe liberdade se o poder de
julgar não for separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse
unido ao poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos
seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Se estivesse unido ao poder
executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor. (2000, p. 168).
Desta
feita, a repartição dos poderes estatais deveria dar garantia de
controle recíproco entre os Poderes. É a posição de Bonavides:
Montesquieu foi, incontestavelmente, um clássico do liberalismo burguês. O
que há de mais alto em sua doutrina da separação de poderes, segundo o
consenso dos melhores tratadistas, é que nele a divisão não tem apenas
caráter teórico, como em Locke, mas corresponde a uma distribuição efetiva
e prática do poder entre titulares que não de confundem. (2001, p. 49).
18
Sobre a teoria da separação de poderes de Montesquieu, ressalta ainda
Bonavides, senão vejamos:
A separação de poderes é como vimos, técnica em declínio, sujeita a
gradual superação, imposta por requisitos novos de equilíbrio político e
acomodação a esquemas constitucionais cujo pensamento já não assenta
em razões individuais, conforme o teor clássico de sua elaboração inicial e
finalidade precípua do velho liberalismo.(2001, p. 65).
Daí colocarmos em tela o debate, é certo que à separação de poderes
serviu como técnica para a limitação da concentração de poder, que em tese
sustentaria nas mãos da burguesia. (HAMILTON; MADISON; JAY, 1984, p. 394).
Todas as vezes que versamos sobre os artigos que expõem à separação
de poderes, devemos mencionar o artigo 47 de Publius que falava da necessidade
de um governo central e fortificado. (HAMILTON; MADISON; JAY, 1984, p. 394).
Hamilton, Madison e Jay, fazem uma breve análise sobre o caso em tela:
Uma das principais objeções apresentadas pelos mais respeitáveis
adversários da Constituição é a suposta violação da máxima política
segundo o qual os ramos executivo, legislativo e judiciário devem ser
separados. (1984, p. 393).
Assim o princípio da separação de poderes era concluído por alguns
pensadores como uma preservação de liberdade. Dentro desta concepção,
constata-se que a separação de poderes é necessária a fim de não gerar acúmulo
de poderes nas mãos de um indivíduo só. Sabe-se, portanto, que se o poder estiver
nas mãos de uma pessoa só acarretará uma violação nos princípios constitucionais
de uma Constituição livre. (HAMILTON; MADISON; JAY, 1984, p. 395).
Quando se fala em não dar poder ao legislativo para garantir a defesa
nacional, entende-se a princípio que o bem maior a ser zelado é a liberdade,
podemos constatar diante disso, que esta idéia é mais excessiva do que nacional.
Nos Estados Unidos os legisladores são escolhidos de dois em dois anos, através
de voto formal. Estes não recebem nenhum fundo executivo para a sua manutenção.
(HAMILTON; MADISON; JAY, 1984, p. 395).
Com base nestes fatos, é o entendimento de Montesquieu, mencionado
por Hamilton, Madison e Jay:
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As razões em que Montesquieu fundamenta sua máxima representam uma
demonstração adicional de sua interpretação: “Quando os poderes
Legislativo e Executivo estão concentrados na mesma pessoa ou órgão,
não haverá liberdade, pois pode surgir receio de que o mesmo monarca ou
senado aprove leis tirânicas para executá-las de maneira também tirânica”.
Diz ainda Montesquieu “Se o poder de julgar fosse agregado ao de legislar,
a vida e a liberdade dos súditos ficariam expostas a um controle arbitrário,
eis que o 'juiz' seria então 'legislador'. Se aquele poder fosse agregado ao
Executivo, o juiz poderia conduzir-se com toda violência de opressor.
(APUD, 1984, p. 395).
Examinando estas considerações chegou-se a conclusão que de fato, os
poderes deviam ser mantidos separados, a fim de evitar intromissões dos poderes
entre si.
Na Constituição de Massachusetts, nota-se que um dos pontos
fundamentais da separação de poderes era que o poder Executivo não devia
interferir no poder Legislativo e este no judiciário. Modelo adotado pela teoria de
Montesquieu exatamente como ele sustentava, ou seja, nenhum poder podia
interferir no outro. Contudo esta Constituição permitiu uma mistura parcial entre os
poderes. (HAMILTON; MADISON; JAY 1984, p. 396).
Entre outras considerações entende-se que, os poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário, de certa forma não são mantidos separados entre si, pois
em muitos casos houve uma excessiva mistura e até mesmo uma violação, no que
concerne o princípio constitucional, para a organização e concentração de poderes
diferentes, proposta por uma constituição que visa concretizar ao máximo um
governo totalmente livre. (HAMILTON; MADISON; JAY, 1984, p. 399).
Toda essa análise pode ser expressa de certa forma, na doutrina utilizada
até o momento:
A conclusão que me propus extrair destas observações é que uma simples
demarcação, no papel, dos limites constitucionais dos diferentes ramos não
constitui uma barreira suficiente contra as violações que dão margem a uma
concentração abusiva de todos os poderes do governo nas mesmas mãos.
(HAMILTON; MADISON; JAY, 1984, p. 405).
Hamilton, Madison e Jay (1984, p. 401) explicam que ao exercer um
controle de constitucionalidade, em grau de separação de poderes, é necessário
entender que o Executivo, o Legislativo e o Judiciário têm seus limites devidamente
expressos na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e que estes
devem limitar-se aos poderes em que lhe foram fixados. E assim, deve-se assimilar
20
e compreender que no governo, os limites dos três ramos, não podem usurpar o
espírito dos poderes entre si, a fim de proteger os ramos mais fracos do governo
contra os ramos mais fortes.
2.2 O Federalismo: evolução histórica e federalismo no Estado brasileiro
O Federalismo é derivado da palavra foedus que significa aliança,
cooperação, bem como, promover a ação. Historicamente já existia a idéia de
cooperação entre os estados, o que significava um governo federalista, a fim de se
defender dos inimigos externos. Em análise, temos dois antecedentes do
federalismo. Um era discutido através da teoria política ou filosófica que visava ter
um Estado de acordo com o seu regime político. Já o outro se concentrava na união
de diferentes povos, em nome da autodefesa, pois a união destes povos não
resultava no surgimento de um novo Estado, mas apenas uma aliança que
conservava uma soberania. (ZIMMERMANN, 2005, p. 36).
Para Zimmermann:
Mormente ao conceito de Estado Federal, é possível constatar sê-lo de tipo
nacional e de forma plural; isto é, formador da pluralidade de ordenamentos
jurídicos, no qual o poder da União provém direta e indiretamente do povo
das diferentes regionalidades dispersas sobre o território nacional. (2005, p.
38).
Um breve histórico que consagra o federalismo é aquilo que chamamos
de confederação. Em 1291 a Confederação Helvética, um dos antecedentes mais
afastados do federalismo, foi criada através de um pacto feito por quatro pequenos
cantões suíços, para resistirem ao império que dominava quase todos os povos
daquela época. Essa confederação só veio a ser firmada em 1315, sobrevivendo até
o ano de 1848, transformada atualmente num país chamado Suíça. (TAVARES,
2008, p. 977).
Ao mesmo tempo em que, na Filosofia Política existe uma defesa da idéia
de que um pequeno Estado, quando exercido mais próximo das pessoas, é de certa
forma, adequado para a democracia onde surgem alianças entre localidades para
preservar a sua autonomia local. Cabe ressaltar, que:
21
Os estados mais tradicionais, tais como os da Suiça, dos EUA e da
Alemanha, são tradicionais exemplos de associação federativa. Mas se
estes países simplesmente despontaram do pacto federativo, bastante
peculiar à perspectiva racionalista da corrente sócio-contratual dos séculos
XVII e XVIII, a sistemática federativa, pelas suas inúmeras vantagens
comparativas ao modelo unitário, também inspiraria alguns Estados
unitários ao consentimento na outorga de autonomia às suas províncias,
aconselhando-se assim uma maior atividade na formação da vontade
política da Nação. (ZIMMERMANN, 2005, p. 41)
É muito importante utilizar os antecedentes históricos do Federalismo
para caracterizar a idéia de confederação, que é acordo, aliança, associação entre
diferentes Estados. Esta confederação não fazia com que os estados deixassem de
existir,
apenas
caracterizava
uma
aliança
com
objetivos
em
comum.
(ZIMMERMANN, 2005, p. 42).
Por sua vez, Zimmermann (2005, p. 38-39) aponta outra tentativa de
confederação que se deu em 1643, onde quatro colônias norte-americanas fizeram
um acordo de confederação das colônias da Nova Inglaterra. Desta feita, foi a partir
da declaração da independência das colônias norte-americanas no ano de 1776
subordinadas então pela Inglaterra, que começou a surgir historicamente o que
conhecemos hoje por Federalismo. Devido ao início de uma guerra contra a
Inglaterra, a fim de garantir a sua independência, sem deixar de existir, era o
objetivo dos Estados enquanto colônias, conseguir o poder de se autogovernar.
O artigo 2º da confederação ilustrava que cada Estado continuaria
independente e soberano, ou seja, cada colônia continuava existindo, mas como
Estado, mantendo a sua soberania. Mas esta idéia vislumbrava que em qualquer
momento os Estados Unidos desistiriam de fazer parte dessa confederação.
(TAVARES, 2008, p. 978)
Mediante ao surgimento do Federalismo é necessário expor o
entendimento de Lucio Levi:
[...] o Governo Federal, diferentemente do Estado nacional, que visa tornar
homogêneas todas as comunidades naturais que existem no seu território,
procurando impor a todos os cidadãos a mesma língua e os mesmos
costumes, é fortemente limitado, por que os Estados federados dispõem de
poderes suficientes para se governarem automaticamente. (Apud
TAVARES, 2008, p. 990).
22
Na expressão de Direito Constitucional, o federalismo nasceu em 1787
com a Constituição norte-americana. Tem como base a união da coletividade de
políticas autônomas. (SILVA, 2007, p. 99).
Por derradeiro, colacionam-se os ensinamentos de José Afonso da Silva:
Quando se fala em federalismo, em Direito Constitucional, quer-se referir a
uma forma de Estado, denominada federação ou Estado federal,
caracterizada pela união de coletividades públicas dotadas de autonomia
político-constitucional, autonomia federativa. (2007, p. 99).
Portanto, Tavares (2008, p. 991) respalda que o Estado federal é
composto por um conjunto de entidades independentes que aderem a uma junção
indissolúvel, agregando-o. Dessa agregação surge uma entidade distinta das
entidades componentes, que integra a Federação.
A descentralização é fundamental para a caracterização do Federalismo.
A idéia de Federalismo talvez tenha sido a mais importante na Constituição Norte
Americana, pois consistiu na separação de poderes e a supremacia da constituição
que estão ligadas a garantia do Federalismo. Visto que, se não houvesse essa
garantia de limitação ao exercício pelo Presidente da República como representante
do país por um órgão (suprema corte). Desta sorte, obteve-se a idéia de uma
Constituição que está acima da qualquer legislação, para que com isso, concedesse
aos estados a garantia de sua autonomia de poder. (ZIMMERMANN, 2005, p. 41).
Sobre a descentralização, é o ensinamento de Zimmermann:
Em se tratando de Estado federal, a descentralização promove a
diversidade necessária de ordenamentos jurídicos descentrais, resultando,
na prática, no pluralismo jurídico que se exprime através da própria
profusão de legislações diferenciáveis, às partes específicas no território
nacional. Distinguimos, nestes termos, a descentralização política operada
pelo federalismo daquela meramente administrativa ou financeira, que
também está presente nos Estados unitários descentralizados. (2005, p. 42)
Num único Estado passa-se a existir normas centrais que são obrigatórias
para todo o país, haja vista que, passa a conter normas locais valendo apenas para
um determinado estado, sendo este considerado um membro da federação. Todavia
não é mais uma confederação, pois ao mesmo tempo em que estes estados terão
23
autonomia3 de poderes, não terão soberania dado que a soberania é transferida
diretamente para a União. Contudo, merece ser ressaltada a criação de um órgão
legislativo, onde representaria cada estado igualmente e garantisse a participação
dos estados para definir as normas centrais, ou seja, a definição das normas que
vigorarão em todo o país. (SILVA, 2007, p. 100).
Consoante a elaboração de um acordo que alterasse os artigos da
confederação, Maluf (1978, p. 72) ressalta que se chegou num modelo de poder
político descentralizado chamado de Federalismo. Desta feita, existe a possibilidade
de um termo que poderíamos chamar de Estado Unitário ou Confederação.
Podemos chamar de Estado Unitário aquele que possui apenas normas centrais. Já
a Confederação é nada mais que a União de estados unitários. Contudo como já
mencionado anteriormente, a Federação é a união indissolúvel de Estados
autônomos, porém sem soberania.
Cabe ressaltar ainda, a existência de dois tipos de federalismo; o
federalismo por agregação, onde diferentes Estados se unem a fim de criar um novo
Estado; e o federalismo por desagregação, quando um único território se divide em
Estados concedendo autonomia, mas privando-o de soberania4. (ZIMMERMANN,
2005, p. 54).
Registra Zimmermann (2005, p. 301) que o Brasil era um Estado Unitário
dividido em províncias que não tinham autonomia em sentido federativo. Contudo
lutaram pela busca de tal autonomia, ou seja, a busca pelo federalismo. A
Constituição de 1891 transformou estas províncias em Estados com poderes de
autonomia, derivando assim o federalismo por desagregação. O que se seguiu após
a Constituição de 1891 no Brasil, foi a centralização do exercício de poderes e não o
Federalismo propriamente dito.
Desde então, quase todas as Constituições mantiveram a técnica de
competência da Constituição Republicana de 1891, já outras, agregaram novas
técnicas, sendo que aquela é que mantida como modelo, ou seja, os poderes da
União (o parlamento federal) são aqueles expressos na Constituição, todos os que
3
É, pois, poder limitado e circunscrito e é nisso que se verifica o equilíbrio da federação, que rege as relações
entre a União, Distrito Federal e Municípios, todos autônomos nos termos da Constituição (art. 18). (SILVA,
2007, p. 484).
4
A soberania, em termos gerais e no sentido moderno, traduz-se num poder supremo no plano interno e num
poder independente no plano internacional. (CANOTILHO, 2002, p. 89-90).
24
não forem expressos, conferem aos Estados, mediante a criação do Senado
Federal. (ZIMMERMANN, 2005, p. 302).
O primeiro modelo de federalismo surgido no Brasil foi o Federalismo
Dual, aquele em que existem os poderes expressos para a União, os poderes
reservados para os Estados, constituídos de um ordenamento jurídico central e
diversos ordenamentos locais. No Federalismo Dual é nítido existir 2 (dois)
ordenamentos jurídicos para cada Estado, isto é, um ordenamento jurídico a partir
de competências da União e outro ordenamento de competência do Estado,
devidamente separados em matéria de competências. (ZIMMERMANN, 2005, p.
298).
Importante ressaltar que este modelo de federalismo não supriu as
necessidades e nem foi capaz de atender aos problemas do país. Desta forma, à
medida que, o Estado se propõe a realizar uma série de tarefas que não são
características do liberalismo, ou seja, o Estado compromete-se a realizar as
mesmas, como instituir os serviços públicos, de telecomunicações nacionais, energia
elétrica nacional, saúde em âmbito nacional, isto é, se compromete cumprir as
referidas tarefas que demandam concentração de recursos e estratégias nacionais,
e este tipo de federalismo não atribuía às características do modelo Dual.
(NOVELINO, 2009, p. 532-533).
Atualmente explica Marcelo Novelino (2009, p. 533) por questões
econômicas do Estado Social de Direito5, usamos o modelo de Federalismo
Cooperativo – aquele em que se centraliza em torno da União, mas, sobretudo, com
tarefas comuns tanto para a União como para os Estados. No Brasil o modelo de
Federalismo Cooperativo teve início com a Constituição de 1934 (porém na prática
este modelo de federalismo nunca existiu). Por derradeiro, foi a partir da
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que se concretizou a
autonomia dos estados e municípios, ou seja, uma divisão de competências, que
nasceu com o federalismo cooperativo.
Tão somente explica Novelino (2009, p. 533) que foi com a passagem do
Estado Liberal6 para o Estado Social de Direito, que surgiu um novo modelo de
Estado Federativo, podendo ser chamado de federalismo de equilíbrio ou
5
[...] onde o “qualificativo social refere-se à correção do individualismo clássico liberal pela afirmação dos
chamados direitos sociais e realização de objetivos de justiça social. (ELIAZ DIAS apud SILVA, 2007, p. 115.
6
O Estado manifesta-se, pois, como criação deliberada e consciente da vontade dos indivíduos que o compõem,
consoante as doutrinas do contratualismo social. (BONAVIDES, 2001, p. 41).
25
federalismo cooperativo. Desta forma, criou- se uma separação de competências de
(normas locais e centrais, contudo há competências que são executadas por mais
de um componente da federação em um regime de cooperação na busca dos
objetivos do Estado Social de Direito).
Na medida em que o Estado vai além dos objetivos do Estado Real,
Marcelo Novelino (2009, p. 532) explica que o modelo de federalismo dual, não
consegue corresponder às obrigações que surgem num Estado Social de Direito, por
isso que este abandou o modelo de federalismo dual.
Na Visão de Zimmermann, o sistema federal brasileiro é:
O ideário federalista é bastante antigo no Brasil. Ele existiu desde os
tempos de Colônia, mas tomou força especialmente através do pensamento
político de grandes vultos do Império. Contudo, a Federação Brasileira
somente se fez presente no final do século XIX, quando uma desgastada
forma de estado unitário se descentralizou politicamente para a formação de
nosso primeiro regime republicano e federativo. Mas o projeto federalista foi,
ao longo de toda a Primeira República, completamente assolado pelos
interesses oligárquicos e autoritários, aqui presentes para o nosso maior
desfortúnio. (2005, p. 290).
O Federalismo Cooperativo manifestou-se dogmaticamente no texto da
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. O federalismo cooperativo é
um federalismo de equilíbrio. Não existe competência somente da União, ou só dos
Estados, existem, contudo competências para ambos, competências que são
delegadas para um e tanto como para outro, compartilhando assim, entre eles a
competência de ambos. Esta é a 1ª (primeira) característica do Federalismo
Cooperativo. (NOVELINO, 2009, p. 533).
Augusto
Zimmermann
(2005,
p.
57-58)
salienta
que
uma
das
características do Federalismo Cooperativo, é o surgimento do princípio da
indissolubilidade de vínculo, ou seja, não é possível separar os componentes da
federação, pois ao contrário este princípio restaria inconstitucional. Outra
característica é a soberania da União e a autonomia dos Estados e Municípios. A
União que tem o poder de soberania representa o Brasil nas relações internacionais.
Já os Estados e Municípios têm apenas autonomia e autogoverno em âmbito
nacional, em termos jurídicos significa dizer que: Estado e Municípios tem
capacidade de elaborar suas próprias normas internas, tem competência legislativa
própria, como também possuem competência administrativa, ou seja, o que faz que
26
tenhamos ordenamentos jurídicos locais. Esta autonomia possibilita a realização de
constituições estaduais e leis orgânicas municipais.
O Ato das Disposições Transitórias da Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 em seu artigo 11ª ressalta: “Art. 11. Cada assembléia
legislativa com poderes constituintes, elaborará a constituição do Estado no prazo
de 1 (um) ano contado com a promulgação da Constituição Federal, obedecendo os
princípios desta”. (BRASIL, 2008).
Este artigo garantiu a cada Estado, autonomia para a elaboração de uma
constituição própria, contudo, respeitando os princípios elencados na Constituição
Federal, através de sua própria assembléia legislativa como quórum legislativo local,
e o parágrafo único deste mesmo artigo assim determinaram:
Parágrafo único. Promulgada a Constituição do Estado caberá a câmara
municipal no prazo de 6 (seis) meses votar a lei orgânica respectiva em 2
(duas) turmas de discussão e votação respeitando o disposto na
Constituição Federal e na Constituição Estadual. (BRASIL, 2008).
Mediante ao parágrafo acima exposto, foi garantida também aos
municípios a faculdade de elaboração de lei orgânica municipal. Desta forma,
garantiu-se então, autonomia legislativa ao poder constituinte derivado. Esta
autonomia se resume então na possibilidade de elaborarem leis próprias e a
Constituição Federal garante também o autogoverno, que significa a existência dos
poderes executivo e legislativo, conforme as normas da Constituição Federal. A
existência de um poder executivo local e lei nos moldes estabelecidos pela
Constituição Federal, que são a rigor membros do Poder Executivo Federal e do
Poder Legislativo federal, porém com algumas diferenças entre si. (MORAES, 2005,
p. 247).
No que tange outra característica do federalismo, Zimmermann (2005, p.
57) explica ser inédita em âmbito mundial, pois se o Brasil adota-se o modelo dual,
este não seria visto como dual, mas sim como trial, ou seja, determinado por 3
componentes. A Constituição da República Federativa do Brasil é sedimentada pelo
artigo 18, de forma expressa como sendo uma Federação: “Art. 18. A organização
política administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os
Estados, o Distrito Federal, e os Municípios todos autônomos nos termos da
Constituição Federal”. (BRASIL, 2008).
27
Desse modo, resta claro que a Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988 garante autonomia para a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios. (MORAES, 2005, p. 247).
De outro lado, ressalta Azambuja (2005, p. 381) que a Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988 é capaz de enfraquecer ou abolir a
competência limitada aos poderes executivo, legislativo e judiciário. Se por um lado
vier a enfraquecer essa competência, essa redução não atingirá a qualidade de
Estado federativo, se por outro lado abolir, o Estado deixará de ser um Estado
Federal e passará a ser um Estado unitário.
Pode-se dizer, nas palavras de José Afonso da Silva (2007, p. 98-99) que
a intervenção federal é evidentemente uma interferência do poder central no poder
local com caráter do Federalismo, excepcionalmente para aquelas hipóteses em que
estes entes da federação não cumprem com as normas constitucionais que são
consideradas de suma importância. A intervenção está elencada nos artigos 34 e 35
da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, ou seja, somente nessas
hipóteses configuram-se no caso concreto o impedimento, a fim de que essa
intervenção não seja utilizada de forma arbitrária.
2. 3 O sistema de governo Parlamentarista
Não se pode começar a falar do parlamentarismo no Estado brasileiro
sem antes comentar a formação e expansão e a sua caracterização institucional.
Nas palavras de Manoel Gonçalves Ferreira Filho, o parlamentarismo surgiu:
[...] na Inglaterra do século XVIII de modo não institucional. Quer dizer,
formou-se pela prática política, sem que um projeto racional houvesse a
guiá-la. Assim, não tem um pai definido, nem deve sua existência ao
pensamento de um sábio. Desenvolveu-se, por isso, pela adaptação a
condições políticas especiais, e, ainda, hoje, pelo menos na Inglaterra,
continua a evoluir, levando em conta novas circunstâncias que afetam o
poder. (1993, p. 3).
No mesmo sentido, Sahid Maluf (1978, p. 238) enfatiza que as raízes do
parlamentarismo advieram da Inglaterra, espalhando-se pela França em meados do
28
ano de 1814, pela Bélgica, Polônia, Checoslováquia, Alemanha, Áustria, Finlândia,
Grécia, Iugoslávia, Espanha e em outros países. Contudo, esses países sofrerem
modificações sintéticas, assentadas pelos imperativos das políticas nacionais da
época.
Frisa-se que, a lenta criação do governo parlamentar incidiu da história
política da Inglaterra. Os escritores ingleses costumavam chamá-lo de governo de
gabinete. Azambuja acentua que “[...] refletiu exatamente, na sua formação e
evolução, as vicissitudes e peculiaridades do ambiente jurídico e político daquele
país”. (2005, p. 297).
Desta forma, o regime parlamentarista evoluiu no final do século XVII nos
moldes institucionais da tradição inglesa. Consoante ao compromisso de
administração do poder, quem detinha era o rei, mantida pela hereditariedade do
trono. (FERREIRA FILHO, 1993, p. 4).
O parlamentarismo segundo Sahid Maluf (1978, p. 238) é o governo do
povo num contexto geral, devendo estar ligado à cultura política nacional. Entretanto
os povos em formação não tinham a possibilidade imediata de resolver seus
problemas, haja vista a adaptação de um novo preceito dilatador na esfera das
ações das liberdades públicas. Além do mais, não se deve fazer uma conjuntura
sistemática de sua evolução, pois não é a cultura democrática e política que
motivam o sistema de um governo, este por sua vez deve procurar atuar com a
intenção de criar uma nova consciência cívica, bem como procurar aperfeiçoar a
cultura democrática nacional, atuando como uma escola prática.
Segundo Ferreira Fillho (1993, p. 4), o poder de formar as leis era detido
pelo parlamento, onde o rei com seu poder podia vetar o que era decidido pelo
parlamento. O rei por sua vez, podia aprovar novos tributos, administrar os gastos
por meio do controle político. O parlamentar gozava de poderes para processar e
julgar autoridades através de impeachment, podendo impor penas corporais, tais
como a decapitação.
Destaca Bonavides (2007, p. 282) que o parlamentarismo aprecia a idéia
de representação democrática, fielmente expressado pela livre vontade dos
cidadãos. A base de legitimidade do poder é a função representativa do Parlamento,
que deve governar sobre uma filosofia democrática no que tange os valores de
representação.
29
Em síntese, a caracterização institucional do parlamentarismo, se deu de
tal modo que, senão vejamos:
A observação das características do regime parlamentarista levou, por
indução, à definição de um modelo abstrato, o sistema parlamentarista. É
este que serve de orientação para os constituintes quando procuram
estabelecer nas Leis Fundamentais esse tipo de governo. (FERREIRA
FILHO, 1993, p. 9).
No Brasil o parlamentarismo iniciou-se na época do Império, criou-se o
cargo de primeiro-ministro pelo Decreto de 20 de julho de 1847, persistindo até
1889, com a Proclamação da República. (OLIVEIRA, 2009, p. 153).
É importante ressaltar que:
[...] a Constituição do Império consagrava o princípio da “divisão e harmonia
dos poderes políticos”, mas fugia da fórmula clássica de Montesquieu, ao
estabelecer quatro Poderes e não três – Legislativo, Executivo e Judiciário -,
pois a estes acrescentava o Poder Moderador. (FERREIRA FILHO, 1993, p.
66).
A Constituição de 1824 estabeleceu o padrão bicameral, o que atribuía a
Assembléia Geral, uma Câmara de Deputados e um Senador. A Assembléia Geral
tinha como função típica, o Poder Legislativo Constitucional Liberal. (FERREIRA
FILHO, 1993, p. 66).
Foi com a Constituição do Império que o sufrágio censitário surgiu, ou
seja, o direito de votar e o direito de ser votado eram condicionados pela nobreza.
No que tange aos poderes exercidos pelo Imperador oferecidos pela Constituição,
este exercia Poder Executivo e Moderador. Contudo estes dois Poderes eram um
pouco diferentes. Para entender melhor o contexto é necessário ressaltar os artigos
da Constituição Imperial que mencionam os dois Poderes:
Art. 98. O poder moderador é a chamada de toda a organização política, e é
delegado privativamente ao Imperador, como chefe supremo da nação e
seu primeiro representante, para que incessantemente vele sobre a
manutenção da independência, equilíbrio e harmonia dos mais poderes
políticos.
[...]
Art. 102. O imperador é o chefe do Poder Executivo, e o exercita pelos
ministros do Estado. (BRASIL, 2009-A).
30
Em face disso, estava claro que cabia aos ministros exercer o Poder
Executivo, somente por intermédio do Imperador. A legitimidade do parlamentarismo
consiste na tarefa de aproximar os poderes a fim de se coordenarem para
desempenhar tarefa harmônica no Estado, sem que haja competitividade e
ressentimento. Por isso acentua Paulo Bonavides, senão vejamos:
De antemão já se sabe que quem governa é o ministério, sob a chefia
responsável de um primeiro-ministro. E governa unicamente enquanto
mantiver a confiança da maioria parlamentar. A conexidade política do
governo com o Parlamento se faz tão íntima e estreita pelo instituto da
responsabilidade ministerial que embora distintos os dois Poderes, segundo
determina a doutrina, não se acham separados por um fosso de hostilidades
e ambições como no presidencialismo, mas antes predispostos a se
moverem de par na unidade que a confiança majoritária lhes confere ao
Parlamento. (2007, p. 281).
Para tanto, não se pode esquecer de mencionar a renúncia da Chefia da
Nação do Presidente Jânio Quadros em 25 de agosto de 1961. Visto que, seu
governo não começou muito bem desde o primeiro dia, o que levou a desnortear os
seus seguidores. Deixando de honrar com seus compromissos eleitorais, quando
tentou se aproximar de Cuba, bem como dos países do Leste Europeu, além disso,
rompeu com os líderes que o tinham apoiado, do mesmo modo que ia a caça dos
“corruptos” e também ia atrás dos líderes sindicais populistas. Depois desse
desfecho todo, começou a entrar em choque com o Congresso Nacional. Na
verdade a renúncia do Presidente da República provocou uma grave crise, que viera
a repercutir na vida política brasileira por passados mais 20 anos do ocorrido.
(FERREIRA FILHO, 1993, p. 70).
Contudo para resolver imediatamente o problema seria sucessor do
presidente, o qual salienta Manoel Gonçalves Ferreira Filho:
O Vice-Presidente João Goulart, símbolo do populismo varguista, do
continuísmo (pois fora vice também de Juscelino Kubitschek) e até do
esquerdismo, que devia suceder a Jânio nos termos da Constituição, era
inaceitável para as forças políticas que haviam elegido o Presidente
renunciante, e também para a maioria dos militares. Ademais, no momento
da renúncia, estava ele em visita à china comunista. (1993, p.70-71).
Com isso, foi implementada, a Emenda Constitucional nº 4/61 que
autoriza lei complementar (que fosse votada pela maioria absoluta de cada Casa do
31
Congresso)
podendo
determinar
um
plebiscito
para
a
manutenção
do
parlamentarismo ou mesmo a volta do sistema presidencialista. (FERREIRA FILHO,
1993, p. 72).
Explica
Canotilho
acerca
dos
traços
estruturantes
do
governo
parlamentar, dividido em três idéias:
(1) responsabilidade do gabinete perante o parlamento: o gabinete ou o
primeiro-ministro é nomeado pelo chefe de estado (rei ou presidente da
república), mas deve, antes, obter a confiança do parlamento, havendo a
obrigação de demitir-se no caso de aprovação de moções de censura ou de
rejeição de votos de confiança: (2) dissolução do parlamento pelo chefe do
estado, sob a proposta do gabinete (do primeiro-ministro), ou seja, a
dissolução é feita por decreto presidencial ou real (consoante se trate de
república ou de monarquia), mas trata-se de um acto de iniciativa do
gabinete que assume a responsabilidade política do mesmo através da
referenda (dissolução ministerial ou governamental); (3) eleição (no caso de
se tratar de um regime republicano) do presidente da república pelo
parlamento, sem relevantes funções de direcção política mas com um
estatuto constitucional de irresponsabilidade política perante o mesmo.
(2002, p. 579).
Frisa-se ainda, que o sistema parlamentarista era complexo e exigente,
pois trazia conseqüências desastrosas à investidura dos Gabinetes. O Senado tinha
participação no processo legislativo, viabilizando a permanência do governo, se por
algum motivo fossem por eles rejeitados os projetos de lei. Contudo o Conselho não
tinha proteção alguma para com as artimanhas dos partidos políticos que se
representavam na Câmara. Diante disso, em vista da difícil estabilidade deste
sistema, trazia a condição sine qua non da eficiência do governo. (FERREIRA
FILHO, 1993, p. 76).
Aliás, acrescenta Canotilho (2002, p. 579) que o parlamentarismo na
modernidade passou a ser pronunciado como um regime parlamentar maioritário, ou
seja, os governos de uma legislatura através de seus partidos políticos ou
coligações adquirem a maioria absoluta do Parlamento, permitindo assegurar a
duração do governo, estipulado pelo prazo da legislatura parlamentar. Pode-se dizer
que este tipo de regime (parlamentar maioritário) faz uma confusão de poderes
favorecendo um partido, sob a arbitragem dos eleitores e o controle da oposição.
2.4. O sistema de governo Presidencialista
32
Destaca-se primeiramente uma breve introdução do entendimento do
Ilustre doutrinador Alexandre de Moraes, acerca do regime presidencialista,
apontando que:
No processo dinâmico da História, o presidencialismo apresenta mudanças,
inicialmente caracterizadas por um modelo idealizador fraco (Rei em Coroa),
que nunca chegou a existir ou ser aplicado na prática, logo se tornando, por
um processo político autoritário e centralizador, um regime de governo, em
que torna a figura do presidente; e mais modernamente, em uma tentativa
de ampliação dos poderes de controles parlamentares e judiciais em
relação ao Executivo, para a garantia de maior estabelecida democrática.
(2004, p. 11).
No sistema presidencialista perfeito, o Presidente da República é o único
órgão constitucional do poder executivo, sendo que os seus colaborados são meros
coadjuvantes no seu governo; já o presidencialismo imperfeito é aquele em que a
Constituição prevê a existência de ministros detentores de poderes próprios, ainda
que sejam absolutamente dependentes do Presidente. (MIRANDA, 2007, p. 75).
Acentua Nalini (1997, p. 121) que o presidencialismo enfraquecido atenta
a função do Poder Executivo em conjunto com o Presidente da República e os
ministros, sendo a atuação presidencial limitada pela participação ministerial junto as
suas decisões executivas. Mesmo assim, o Presidente tem o poder de demitir os
ministros se assim o quiser, reflexo este fruto da tendência do governo
parlamentarista.
É necessário acrescentar, contudo, que:
No regime republicano presidencialista, importantíssimo tema diz respeito à
possibilidade de responsabilização presidencial, não meramente política
como ocorre no parlamento, pois o Presidente da República não é
dependente da confiança parlamentar, mas de desvios éticos de sua
conduta. Estudo específico foi destinado a esse controle, que complementa
o relacionamento entre o Executivo e o Legislativo, no sistema de freios e
contrapesos do regime presidencial. (MORAES, 2004, p. 13).
Através da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, temos
o sistema presidencialista puro, ou seja, um sistema que confia ao presidente o
papel chave na feitura das leis. Concedendo ao Presidente o direito de propor
emendas constitucionais, bem como projetos ao Congresso, e ainda, dispõe de
33
iniciativa legislativa exclusiva numa vasta variedade de áreas decisórias. (AMORIN
NETO, 2006, p. 129-130).
Sabe-se que, num sistema Presidencialista, a sua opção deve ser
honesta e transparente, devendo fugir da chamada hipocrisia tradicional, tentando
depois enfraquecer o Presidente da República que desta forma foi escolhido pelo
voto do povo e em conseqüência disso legitimado constitucionalmente. Por isso,
deve-se ter a plena percepção de uma escolha consciente, haja vista que é dotado
de virtudes e defeitos, mas que é uma opção de governo que melhor se adapta e
aprimoriza aos mecanismos de controle de um Estado Democrático de Direito.
(MORAES, 2004, 15-16).
Em virtude disso salienta Rodrigues (et. al, 1993, p. 83), ao mesmo tempo
que o Presidente é dotado de força como chefe maior da União, é também fraco em
relação a sustentação dos projetos efetivamente transformadores. Essa fraqueza é
um defeito do presidencialismo tradicional, deflagrando uma crise política no
desempenho básico do seu papel. Sendo que este direito está unido à utilidade do
regime presidencialista, em que à primeira vista pode transparecer inseparável dela.
É importante destacar que os norte-americanos foram os criadores do
presidencialismo. Sendo que essa instituição sofreu grandes choques, devido ao
abandono da teoria do Estado neutral, para assim dar espaço ao Estado interventor.
(GARCIA-PELAYO apud NALINI, 1997, 123-124).
No que diz respeito ao processo histórico do presidencialismo, Alexandre
de Moraes nos posiciona que:
[...] o presidencialismo apresenta mudanças, inicialmente caracterizadas por
um processo político autoritário e centralizador, em torno da figura
presidencial; e mais modernamente, em uma tentativa de ampliação dos
poderes de controle parlamentares e judiciais em relação ao Executivo, para
garantia de maior estabilidade democrática.
A luta pela concretização democrática, especialmente na América Latina e
África, que seguiram o modelo presidencialista norte-americano, tem gerado
grandes debates sobre as difíceis escolhas sobre os modelos institucionais
a serem implantados a fim de garantir-se, na gestão dos negócios públicos,
o necessário equilíbrio entre os diversos órgãos detentores do poder estatal,
bem como a possibilidade de controle e fiscalização. (MORAES, 2004, p.
16).
Desta maneira, o sistema presidencialista embasa-se pela entrega e
derrogação de certa parte da soberania proporcionada ao povo para a concretização
do governo, tendo como expressão a figura do Presidente, originando a criação de
34
um Estado democrático referente à sua origem, bem como o eventual abuso do
poder, em relação à realização de políticas nacionais de direção do Estado.
(BONAVIDES, apud, BERFOLLA, 2004, p. 344).
Além disso, no sistema representativo do Presidencialismo estão
presentes, a figura do chefe do Poder Executivo eleito pelo povo, o Poder unipessoal
do Executivo, a participação do Poder Executivo efetivamente na elaboração das
leis,
independência
dos
Poderes
Executivo,
Legislativo
e
Judiciário,
a
irresponsabilidade política, e, a supremacia da Constituição. (BERFOLLA, 2004, p.
345).
Estas observações introdutórias fazem moção ao controle efetivo do
Poder Executivo, que veio sendo devidamente construído pelo regime parlamentar,
surgindo para o desfecho da instituição presidencialista. O Presidencialismo foi
constituído por um cargo de presidente, figura esta, que veio a ser peça fundamental
para administração e representação da sociedade, ou seja, o Presidente da
República é instrumento fundamental para a efetivação do sistema presidencialista,
nos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. (MORAES, 2004, p. 32).
Mediante ao exposto acima se concluí que, a figura do Presidente da
República é importantíssima para o controle de um sistema, que deve ser respeitado
e honrado com os compromissos a que lhes são auferidos, pois é nas mãos dessa
figura que se concentra o maior poder na história da humanidade. (MORAES, 2004,
p. 32).
Assim, De Cicco e Gonzaga, de maneira didática explicam:
O sistema presidencialista é muito fiel à teoria tripartite proposta por
Montesquieu, uma vez que divide as funções precípuas de cada um dos
poderes. Apesar da clara delimitação de funções, é necessário ressaltar que
os poderes são independentes, mas não absolutos, sendo previsto na
Constituição sistema de vigilância recíproca entre o Legislativo, o Executivo
e o Judiciário. (2008, p. 89).
Alexandre de Moraes (2004, p. 34) ainda frisa que, foi sucessivamente ao
período da Segunda Guerra Mundial que o processo de transformação da divisão
dos poderes se fortaleceu. A reorganização dos poderes, ou seja, a sua divisão
caracterizou-se mediante ao centralismo federal, bem como o fortalecimento
administrativo do governo.
35
Com a evolução do presidencialismo nos Estados Unidos da América e a
sua implementação no Brasil republicano, a separação de poderes tornou-se
necessária e imprescindível a sua discussão, haja vista, que com este instituto a
figura do Chefe do Poder Executivo, o Presidente tornou-se figura central nesse
regime de governo. (MORAES, 2004, p. 34).
Além disso, a Constituição brasileira de 1891 em seu artigo 41, dizia o
seguinte: “Exerce o Poder Executivo o Presidente da República dos Estados Unidos
do Brasil, como chefe eletivo da Nação” (DE CICCO; GONZAGA, 2008, p. 88).
Portanto, à primeira vista, o regime presidencialista no Brasil, ocorreu da
seguinte forma:
Nossa tradição presidencialista iniciou-se, assim, com a primeira
Constituição da República dos Estados Unidos do Brazil, promulgada em 24
de fevereiro de 1891 (“art. 41. Exerce o Poder Executivo o Presidente da
República dos Estados Unidos do Brazil, como chefe electivo da nação”, e
manteve-se nas constituições seguintes de 16 de julho de 1934 (art. 51. O
Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República”),de 10 de
novembro de 1937 (“art. 73. O Presidente da República, autoridade
suprema do Estado, coordena a atividade dos órgãos representativos, de
grau superior, dirige a política interna e externa, promove e orienta a política
legislativa de interesse nacional, e superintende a administração do país.”),
de 18 de setembro de 1946 (“art. 78. O Poder Executivo é exercido pelo
Presidente da República”), de 24 de janeiro de 1967 (“art. 74. O Poder
Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos
Ministros do Estado”), inclusive com a redação dada e pela EC nº 1, de 17
de outubro de 1969 (“Art. 73. O Poder Executivo é exercido pelo Presidente
da República auxiliado pelos Ministros do Estado”); e, finalmente, pela
Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 5 de
outubro de 1988 (“art. 76. O poder Executivo é exercido pelo Presidente da
República auxiliado pelos Ministros do Estado”).(MORAES, 2004, p. 35).
Diante
disso,
Alexandre
de
Moraes,
acentua
através
de
seus
ensinamentos que o atual regime presidencialista (suas regras e características),
estruturado pela separação de poderes, continua a ser estudado, para uma melhor
compreensão do seu regime de governo nos poderes do Estado na Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, até se chegar a figura central, o Presidente.
(MORAES, 2004, p. 35).
3.
OS
PODERES
DO
FEDERATIVA DO BRASIL.
ESTADO
NA
CONSTITUIÇÃO
DA
REPÚBLICA
36
3.1. Do Poder Legislativo
O Poder Legislativo segundo Montesquieu, no seu conceito de tripartição
de poderes, seria o poder que produz as leis, ou seja, produz as normas de
condutas, ficando mais perto assim, à comunidade dos cidadãos, o Executivo teria
como tarefa aplicar a lei sem controvérsia. E caberia ao Judiciário através delas
solucionar os conflitos. (Apud, NALINI, 1997, p. 133).
Na visão de John Locke, o poder legislativo não é apenas o poder
soberano de uma comunidade, porém é sagrado e intocável nas mãos a quem o foi
confiado. Deste modo, não é possível que um superior, seja ele quem for, ou
apoiado por qualquer tipo de poder, ter validade e força de uma lei, se esta não
estiver prevista pelo legislativo, que é eleito pela comunidade. Se ao contrário fosse,
a lei não teria a sua finalidade e a sua força, que a própria emana de sua natureza.
(LOCKE, 2006, p. 98).
No que diz respeito ao conceito de lei, destaca-se que:
A Constituição é o parâmetro para se aferir o que é lei. Seus preceitos e
seus princípios asseguram a permanência de uma dimensão material nos
atos normativos. Se no preceito existe conteúdo material afinado com a
Constituição e se não reflete mera disciplina de ocasião para a resolução de
um problema casuístico, ele poderá ser reconhecido como lei, no sentido
técnico-jurídico. (NALINI, 1997, p. 134).
Observa Alexandre de Moraes (2005, p. 376) que o Poder Legislativo
exerce funções de legislar e fiscalizar, ambas seguidoras do mesmo patamar de
importância. Desta forma, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
prevê tanto as regras de processo legislativo, ou seja, o poder para a elaboração de
normas
jurídicas,
quanto
o
poder
de
fiscalizar
contábil,
financeiramente,
orçamentariamente, operacionalmente e patrimonialmente o Poder Executivo,
posição esta, exposta no artigo 70 da referida Lei.
Cabe salientar ainda, segundo Nalini (1997, p. 136) que a lei é um
produto advindo do Poder Legislativo, e como ela têm sentido formal. Destarte o ato
de praticar a lei é de competência do Legislativo. Além da função de produzir as leis,
37
o Legislativo exerce a tarefa de controle político, debatendo e fiscalizando a União e
entidades da administração direta e indireta, como já bem posicionado por
Alexandre de Moraes.
Importante citar ainda, o entendimento de Alexandre de Moraes acerca
das funções atípicas exercidas pelo Poder legislativo, ao dizer que:
As funções atípicas constituem-se em administrar e julgar. A primeira ocorre
exemplificativamente, quando o Legislativo dispõe sobre sua organização e
operacionalidade interna, provimento de cargos, promoções de seus
servidores; enquanto a segunda ocorrerá, por exemplo, no processo de
julgamento do Presidente da República por crime de responsabilidade.
(2005, p. 376).
O Poder Legislativo Federal no exercício de suas funções, está revestido
de um amparo no que diz respeito ao rol de prerrogativas e imunidades, e ainda
algumas incompatibilidades. (MORAES, 2005, p. 376).
Na visão de Mendes, Coelho e Branco, a estrutura e o funcionamento do
Poder Legislativo são atuados pelo Congresso Nacional, sistema este bicameral,
haja vista que sua composição é exercida por duas Casas, ou seja, a Câmara dos
deputados e o Senado Federal. (2008, p. 855).
Para Bastos, a função de elaborar as leis não é o único papel do Poder
Legislativo. “Por tradição compete a ele exercer a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial do Poder Executivo, consoante ao disposto
no art. 70 da Constituição Federal”. (1997, 347).
Forçoso não apontar a visão de Moraes que acentua o seguinte:
O bicameralismo do Legislativo Federal está intimamente ligado à escolha
pelo legislador constituinte da forma federativa de Estado, pois no Senado
Federal encontra-se, de forma paritária, representantes de todos os
Estados-membros e do Distrito Federal, consagrando o equilíbrio entre as
partes contratantes da Federação. (2005, p. 377).
Para tanto, cabe aos Tribunais de Contas, órgão vinculado ao Legislativo
e em alguns efeitos, a assimilação dos órgãos jurisdicionais, em fiscalizar o controle
externo. Todavia, a forma mais original para exercer o controle político é através do
impeachment. (NALINI, 1997, p. 137).
No que diz respeito à origem brasileira do impeachment, José Renato Nalini
expõe que:
38
No Brasil, foi previsto a partir da Constituição Imperial de 1824 e figurou em
todas as demais, inclusive na atual Carta. Até 1992, nenhum Presidente
fora destituído em razão do impeachment e, na verdade, apenas
reflexamente ele foi utilizado para a destituição do presidente da República.
(1997, p. 137).
Na maioria dos Estados adota-se a forma de organização bicameral, para
os Estados com menor dimensão populacional e territorial é empregada a forma
unicameral.
Ademais, a função legislativa tem como conjunto de atos de presunção
normativa para que possa tornar-se norma de direito que compõe o processo
legislativo, desígnio de regulamentação da Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988. (MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p. 875).
3.2. Do Poder Judiciário
Cabe ao Poder Judiciário distribuir a justiça e aplicar a lei para solucionar
os casos que apresentarem conflito de interesses. Alexandre de Moraes conceitua o
Poder Judiciário como sendo:
O Poder Judiciário é um dos três poderes clássicos previstos pela doutrina e
consagrado como poder autônomo e independente de importância
crescente no Estado de Direito, pois, como afirma Sanches Viamonte, sua
função não consiste somente em administrar a Justiça, sendo mais, por seu
mister é ser o verdadeiro guardião da Constituição, com a finalidade de
preservar, basicamente, os princípios da legalidade e igualdade, sem os
quais os demais tornariam-se vazios. Esta concepção resultou na
consolidação de grandes princípios de organização política, incorporados
pelas necessidades jurídicas na solução de conflitos. (2005, p. 456).
Além disso, ressalta Marcelo Novelino:
Por apresentar sempre o mesmo conteúdo e a mesma finalidade, o Poder
Judiciário é uno: não é federal, nem estadual, mas nacional. Trata-se de um
único e mesmo poder que atua por meio de diversos órgãos, estes sim,
federais e estaduais. (2009, p. 643).
39
Desde a primeira Constituição brasileira, ao Poder Judiciário foi reservado
o Poder do Estado, onde atua com independência e imparcialidade para a solução
dos conflitos, em meio à utilização do processo. Desta forma, fica difícil conceituar o
Estado Democrático de Direito sem a existência do Poder Judiciário independente e
autônomo para exercer a função de guardião das Leis. (MORAES, 2005, p. 456)
Contudo pode-se dizer que a consagração constitucional do judiciário
como Poder do Estado, in verbis:
[...] parcela de soberania estatal, situado em igualdade junto aos demais
poderes, não produziu consciência plena dos integrantes da Instituição de
que exercem um papel político. Embora a Constituição assegure autonomia
administrativa e financeira aos Tribunais, as propostas elaboradas pelo
Judiciário merecem cortes dos setores orçamentários do Poder Executivo e
essas drásticas reduções vêm sendo naturalmente assimiladas pela Justiça.
(NALINI, 1997, p. 155).
Ademais, cabe ressaltar ainda os ensinamentos de Andre Ramos
Tavares:
Com o advento do Estado de Direito e mesmo antes dele, no Estado feudal
e nas Repúblicas grega e romana, as inconveniências e arbitrariedades da
justiça privada mostravam que o poder constituído devia assumir, com total
ou relativa exclusividade, a função de distribuir justiça, declarando e
realizando o direito. (2008, p. 1067).
Alexandre de Moraes sustenta algumas garantias que possibilitam
viabilizar a aplicação dos princípios essenciais do Direito Constitucional: [...] (a) a
regra da proteção dos direitos individuais; (b) a regra do processo jurídico regular;
(c) a regra do razoável ou do equilíbrio de interesses; e (d) a regra da igualdade de
direito à proteção legal. (2005, p. 459)
Explica Alexandre de Moraes (2005, p. 459) que, as garantias aferidas
aos membros que integram o Poder Judiciário, viabilizam a necessidade da
independência para o exercício da Jurisdição, acautelando-se das pressões sofridas
pelos Poderes Executivo e Legislativo, assegurando o livre desempenho do
Judiciário, a fim de possibilitar sua independência e autonomia.
O Poder Judiciário desempenha funções típicas. A função típica, também
conhecida como função imediata, primária ou própria, é tão somente julgar, ou seja,
compete ao Judiciário promover a solução dos conflitos de interesses, aplicando as
40
leis indicadas a cada caso concreto, fazendo valer a coisa julgada, formal e material,
no que supre a vontade das partes. Daí está a sua função jurisdicional, tendo o
poder-dever de aplicar as normas jurídicas, substituindo, contudo, atividade pública
por uma alheia, mediante demandas contenciosas. (BULOS, 2008-A, p. 1049-1050).
Nesse mister, Jose Afonso aponta a função jurisdicional do Poder
Judiciário que diz que:
Os conflitos de interesses são compostos, solucionados, pelos órgãos do
Poder Judiciário com fundamento em ordens gerais e abstratas, que são
ordens legais, constantes ora de corpos escritos que são as leis, ora de
costumes, ou de simples normas gerais, que devem ser aplicadas por eles,
pois está praticamente abandonado o sistema de composição de lides com
base em ordem singular erigida especialmente para solucionar determinado
conflito. (SILVA, 2007, p. 553-554).
Além disso, cabe ressaltar que os órgãos do judiciário (juízes e tribunais)
devem atuar e decidir com base no direito objetivo, descartando critérios
particulares, próprios ou privados, para que possam resolver os conflitos de
interesses bem como, distribuir a justiça. Salvo quando se tratar do juízo de
equidade, que é uma exceção a regra, pois o juiz, normalmente aplica apenas os
critérios adotados e editados pelo legislador. (SILVA, 2007, p. 554).
3.3. Do Poder Executivo
A monarquia absoluta pode ter sido a forma de governo mais utilizada
após o governo patriarcal. O poder era caracterizado pela concentração do governo
nas mãos de seu chefe supremo, onde atuava em todas as funções, sem limitações
nenhuma. (NALINI. 1997, p 117).
Desta forma, após o crescimento dos senhores feudais a monarquia
procurou sua subsistência na doutrina do Direito Divino, se não vejamos:
[...] O poder conferido a qualquer monarca o fora por vontade divina e
inobservância das ordens temporais do rei implicaria em sanções religiosas.
Daí estabeleceu-se um longo período histórico de convivência entre a
monarquia e a Igreja, detentora da verdade cristã revelada. A investidura do
rei chegou a ser considerado o oitavo sacramento. (NALINI, 1997, p. 117).
41
Os direitos conquistados pela burguesia e pela nobreza perante a Coroa
foram sendo efetivados muito lentamente. Para Nalini (1997, p. 118), as funções
legislativa e judicial, têm origem que se perdeu ao passar dos tempos, já a função
executiva presidencialista tem origem numa experiência histórica definida. Foi com a
Convenção da Filadélfia que o conceito de um Executivo unipessoal foi afeiçoada,
exteriorizando-se na Seção 1ª do artigo II da Constituição: “[...] o Poder Executivo
será investido em um Presidente dos Estados Unidos da América”.
Em regra, Marcelo Novelino aponta que, o Poder executivo, por ser um
órgão constitucional abrange a desempenho de exercer atos de chefia de Estado,
bem como, do governo e da administração. (2009, p. 633).
Para Novelino, o Chefe do Poder Executivo é, senão vejamos:
[...] é o responsável por traçar as diretrizes políticas do Estado. O Chefe de
Estado representa a unidade estatal, colocando-se acima das lutas políticas
e zelando basicamente pela continuidade do Estado e harmonia entre os
poderes. As funções de Chefe de Estado e de Governo podem ser
exercidas pela mesma pessoa ou por pessoas distintas, conforme a espécie
de sistema de governo. No sistema parlamentarista, o Chefe de Estado
pode ser o presidente, caso a forma de governo adotada seja a republicana;
ou, o Monarca, na hipótese de monarquia. A Chefia do Governo é exercida
pelo Primeiro-Ministro, chefe de gabinete, que depende da confiança do
Congresso. Neste sistema verifica-se o deslocamento de uma parcela da
atividade executiva para o Legislativo, fortalecendo a figura do parlamento.
No sistema presidencialista há o acúmulo das duas funções em uma só
pessoa. (2009, p. 633).
Desta forma, segundo o artigo 84, incisos VII, VIII, XV, XIX, XX, XXI e
XXII da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, nas suas relações
internacionais é o próprio Presidente da República que exerce a respectiva função
de Chefe de Estado, representando assim, o Brasil. (NOVELINO, 2009, p. 634).
Sobre o tema, é indispensável à lição de José Afonso da Silva (2007, p.
542), onde acentua que em nossa Constituição da República Federativa do Brasil de
1988, a expressão Poder Executivo pode revelar tanto a função elencada no seu
artigo 76, quanto o expresso no seu artigo 2°, de órgão (cargo e ocupante).
Deste modo, o seu assunto abrange faculdades, prerrogativas e poderes
das mais diversas formas de natureza. Assim, pode-se comentar acerca de que o
Poder Executivo é um órgão constitucional supremo, tendo como atividades praticar
atos de chefia de Estado, bem como de governo e ainda de administração. (SILVA,
2007, p. 542).
42
Na visão de Maurice Duverger:
[...] o Executivo reveste na prática formas as mais diversas, encontrando-se
executivo democrático (Rei, Imperador, Ditador, Presidente), executivo
colegial (para ele, é o exercido por dois homens com poderes iguais, como
os cônsules romanos), executivo diretorial (grupos de homens em comitê,
como era na ex-URSS e ainda é na Suíça) e executivo dual (próprio do
parlamentarismo, um Chefe de Estado e um Conselho de Ministros, ou seja,
um indivíduo isolado e um comitê). (Apud SILVA, 2007, p. 542).
Segundo a orientação de Duverger que expõe que o poder é exercido por
um só indivíduo sendo classificado como Executivo Democrático. (Apud SILVA,
2007, p. 542).
No entendimento de José Afonso da Silva (2007, p. 542-543), é preciso
deixar claro que no sistema de governo presidencialista o Chefe do Poder Executivo
não depende da confiança do congresso, para reunir funções, tais como de Chefe
de Estado e Chefe de Governo.
Mendes, Coelho e Branco seguem essa mesma linha de pensamento,
senão vejamos:
A referência ao Poder Executivo contempla atividades diversas e variadas,
que envolvem atos típicos da Chefia do Estado (relações com Estados
estrangeiros, celebração de tratados), e atos concernentes à Chefia do
governo e da administração em geral, como a fixação das diretrizes políticas
da administração e a disciplina das atividades administrativas (direção
superior da Administração Federal), a iniciativa de projetos de lei e edição
de medidas provisórias, a expedição de regulamentos para execução das
leis etc. (CF, art. 84), a iniciativa quanto ao planejamento e controle
orçamentários, bem como sobre o controle de despesas (CF, arts. 163-169)
e a direção das Forças Armadas.
Como se pode depreender, a designação Poder Executivo acaba por
descrever, de forma acanhada, as funções desempenhadas, que, por óbvio,
transcendem a mera execução da lei. Daí anota Konrad Hesse que a
expressão Poder Executivo acabou por transformar-se numa referência
geral daquilo que não está compreendido nas atividades do Poder
Legislativo e do Poder Judiciário. A idéia abrange funções de governo e
administração. (2008, p. 907).
No que tange as funções tradicionais do Poder Executivo, seu maior
objetivo era fazer com que as deliberações legislativas e judiciais fossem
alcançadas. Na tripartição de poderes, cabia ao Parlamento criar a norma, já o
Executivo tinha a função de aplicar essas leis aos casos que não fossem
controversos e o Judiciário tinha como obrigação fazer incorrê-las aos casos
controversos. (NALINI. 1997, p. 118-119).
43
No direito constitucional moderno o Poder Executivo se divide em três: 1)
Executivo presidencial; 2) Executivo parlamentar; 3) Executivo colegiado. No
Executivo presidencial o governo é representado pelo chefe do executivo, isto é,
Chefe do Estado, que detém o poder em suas mãos sem parti-lo, seja com os seus
ministros, ou com meros assessores em que pese nos assuntos especializados, com
características jurídicas de um regime de separação de poderes. (NALINI. 1997, p.
119).
Segundo Nalini, o Executivo parlamentar se caracteriza por:
[...] não exercer o Chefe do Estado – pode ser rei ou presidente – o Poder
Executivo. A Constituição declara politicamente irresponsável. Nasceu na
Inglaterra, conseqüência de lutas seculares entre o poder absoluto da coroa
e os representantes da Nação. Como solução de compromisso, outorgou-se
ao Parlamento a função de eleger os ministros. Estes formam o Gabinete e,
dentre eles, é escolhido o primeiro-ministro, que exerce a chefia do
Executivo. (1997, p. 120).
Desta forma, temos um regime de partido que está sujeito a alterações e
também dissolução do Parlamento, característica esta, negada no princípio da
Separação de Poderes. (NALINI. 1997, p. 120).
O Executivo colegiado assemelha-se ao parlamentarismo típico, ou seja,
o Executivo é exercido por um colegiado ou órgão pluripessoal, podendo ser
chamado de sistema suíço por estar previsto na Constituição Helvética de 1874. Ao
Conselho Federal é entregue a autoridade direta e executiva superior da
Confederação. (NALINI, 1997, p. 121).
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 traz no seu
texto dois significados distintos para a distinção do Poder Executivo, são eles:
Órgão executivo ou administrativo – nesse sentido, nos referimos ao Poder
Executivo do mesmo modo que falamos em Poder Legislativo e Poder
Judiciário (CF, art. 2º); foi à acepção utilizada por Montesquieu para
designar a atividade responsável pelo gerenciamento das relações internas
e externas do Estado; e função executiva ou administrativa – aqui o Poder
Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos
Ministros de Estado (art. 76). Engendra competências, faculdades, deveres,
encargos e prerrogativas, com vistas à prática dos atos de chefia de Estado,
de governo e de administração. (BULOS, 2008-A, p. 1017).
44
Todavia, exerce também a função típica de administrador, podendo
legislar através de medidas provisórias (CRFB de 1988, art. 62), exerce, contudo
tarefas atípicas, onde julga no contencioso administrativo. (NALINI, 1997, p. 132).
3.3.1. Responsabilidades do Presidente da República: suas competências e
imunidades
A partir da Constituição de 1891 a responsabilidade do Presidente da
República tem sido estudada com uma dedicação especial. Desta forma, as
Constituições posteriores definem os crimes de responsabilidade em lei especial.
São crimes de responsabilidade os atos ilícitos praticados pelo Presidente que
versem sobre a União, a Constituição bem como, a forma do governo federal entre
outros, previstos no artigo 85, da Constituição da República Federativa do Brasil de
1988. (MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p. 926-927).
Reflete Alexandre de Moraes (2005, p. 427) que o Presidente da
República, assim chamado de Chefe do Poder Executivo, tem como prerrogativas a
serem representadas, as relações internacionais previstas no artigo 84, incisos VII e
VIII, XIX da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, e ainda reunir
os elementos dispersos à unidade interna do Estado.
Além do mais, Alexandre de Moraes ainda explica que:
Como chefe de Governo, a função presidencial corresponde à
representação interna, na gerência dos negócios internos, tanto os de
natureza política (participação no processo legislativo), como nos de
natureza eminentemente administrativa (art. 84, I, II, III, IV, V, VI, X a XXVII).
Assim, o Chefe do Governo exercerá a liderança da política nacional, pela
orientação das decisões gerais e pela direção da máquina administrativa.
(2005, p. 427).
Na ocasião, entende-se que compete ao chefe de governo, ou seja, o
Presidente da República, gerenciar os negócios internos, bem como administrar
internamente, os órgãos a ele vinculados. (TAVARES, 2008, p. 1019).
Ademais cabe ressaltar que, o sistema político adotado no Brasil é
presidencialista, diferente do parlamentarista, que tem como Chefe de Estado o
45
Presidente ou Monarca, e de Chefe de Governo o Primeiro Ministro, que por sua
vez, chefia o gabinete. (MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p. 402).
As atribuições do Presidente da República acumularam-se na figura
presidencial em Chefe de Estado e Chefe de Governo, estabelecidas no artigo 84,
da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. (MORAES, 2005, p.
431). Desta feita, compete privativamente ao Presidente da República:
[...] nomear e exonerar Ministros de Estado; exercer, com auxílio dos
Ministros do Estado,a direção superior da administração federal; iniciar o
processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;
sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e
regulamentos para a sua fiel execução; vetar projetos de lei; total ou
parcialmente; dispor, mediante decreto, sobre a organização e
funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de
despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos ou, ainda, dispor,
mediante decreto, sobre a extinção de funções de cargos públicos, quando
vagos; [...] prover e extinguir os cargos públicos federais, na forma da lei;
editar medidas provisórias com força de lei, nos termos do art. 62, bem
como exercer outras atribuições previstas na constituição. (MORAES, 2005,
p. 432).
Acrescenta
o mesmo jurista que, a Constituição da República Federativa
do Brasil de 1988 no seu artigo 84, inciso IV, prevê em relação ao poder de
regulamentar do Presidente da República, que compete privativamente a ele,
expedir decretos bem como, os regulamentos para que a lei seja fielmente
executada. (MORAES, 2005, p. 433).
Enfatiza o Ministro Carlos Mario da Silva Velloso, o conceito de
regulamentos na precisa definição de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, leia-se:
[...] 'são regras jurídicas gerais, abstratas, impessoais, em desenvolvimento
da lei, referentes à organização e ação do Estado, enquanto poder público'.
Editados pelo Poder Executivo, visam tornar efetivo o cumprimento da lei,
propiciando facilidades para que a lei seja fielmente executada. É que as
leis devem, segundo a melhor técnica, ser regidas em termos gerais, não só
para abranger a totalidade das relações que nelas incidem, senão também,
para poderem ser aplicadas, com flexibilidade correspondente, às mutações
de fato das quais estas mesmas relações resultam. Por isso, as leis não
devem descer a detalhes, mas, conforme acima ficou expresso, conter,
apenas, regras gerais. Os regulamentos, estes sim, é que serão detalhistas.
Bem por isso, leciona Esmein, ' são elas prescrições práticas que têm por
fim preparar a execução das leis complementando-as em detalhes, sem
lhes alterar, todavia, nem o texto, nem o espírito'. (MELLO apud VELLOSO,
1994, p. 421).
46
Não se pode esquecer que, o Presidente da República só não poderá
estabelecer normas gerais criadoras de direitos e obrigações, em casos de situação
de relevância e urgência (medidas provisórias), por ser função exclusiva do Poder
Legislativo. (VELLOSO, 1994, p. 423).
Compreende-se que o Poder Executivo por meio de regulamento exerce a
sua atividade normativa de forma intensiva. Na disposição Cléve acentua que o: “[...]
poder regulamentar, conferido ao Presidente da República pela Constituição,
consiste no mais importante meio pelo qual a Administração Pública exerce
atividade normativa secundária [...]”. (2000. p. 271.)
Segundo Clémerson Merlin Cléve (2000, p. 272), dentre essas atribuições
chega-se à compreensão de que, o Presidente da República desempenha duas
funções de representação ao Poder Executivo, a de Chefe de Estado e de Chefe de
Governo, encarregando-se de mostrar a importância do vínculo moral dentro do
Estado, e ainda representando o Estado nas relações internas e externas. Cabendo
a ele versar tanto na função administrativa em relação à execução da lei, como na
questão política, orientando as decisões do Estado.
No âmbito administrativo, o controle de legalidade no Brasil vem sendo
bem estudado, já no âmbito político a orientação ainda é pouco discutida. Dessa
forma, nossa doutrina jurídica parece esquecer que também cabe ao presidente uma
função política, demarcada sim pelo princípio da legalidade, mas de vasta liberdade
de atuação, de larga margem de liberdade, ou seja, de ampla discricionariedade.
(MENDES; COELHO; BRANCO, 2008, p. 450).
Há de salientar que, na esfera do presidencialismo, cabe ao Presidente
da República a responsabilidade pela fixação das diretrizes do Poder Executivo.
Assim como, oficialmente a única pessoa que tem o poder e a responsabilidade,
ante aos atos e práticas desse órgão, é o Presidente da República. (DALLARI,
1998, p. 204).
Além disso, é necessário expor o entendimento de Uadi Lammêngo Bulos
em sua Constituição Federal Anotada:
A responsabilidade é o prius da República. Substancial ao presidencialismo
brasileiro, trata-se de noção insuscetível de gradações. Daí a improbidade
assertiva, segundo a qual o chefe do Executivo é relativamente
irresponsável, afinal presidentes da República podem ser afastados do
cargo, processados e julgados por delitos funcionais (art. 52, I), sem
prejuízo de serem punidos pela prática de crimes comuns (art. 102, I, b).
47
Quando estão exercendo o munus que lhes foi confiado, óbvio que não
poderão ser processados por atos estranhos à sua função, embora nada
obste de sofrerem reprimendas por ações levianas e impensadas que
causem prejuízo ao erário público. (2008-B, p. 914).
Sob esse enfoque Moraes (2005, p. 438) destaca a existência do princípio
da absoluta irresponsabilidade, por ser inerente ao caráter vitalício do cargo real,
que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 dispõe de regras
especiais quando se trata da responsabilidade do Presidente da República, seja por
infrações político-administrativas ou por infrações penais.
Cumpre destacar as imunidades do Presidente da República segundo os
ensinamentos de Alexandre de Moraes:
O presidente da República possui imunidades formais em relação ao
processo, pois somente poderá ser processado, seja por crime comum, seja
por crime de responsabilidade, após o juízo de admissibilidade da Câmara
dos Deputados, que necessitará do voto de 2/3 de seus membros para
autorizar o processo. E, também, em relação à prisão, pois não poderá ser
preso nas infrações penais comuns, enquanto não sobrevier sentença
condenatória, como preceitua a Carta Magna (CF, art. 86, § 3º). (MOARES,
2005, p. 438).
Ademais colaciona Moraes (2005, p. 438) que, o Presidente da República
é irresponsável relativamente, ou seja, não poderá ser responsabilizado na vigência
de seu mandato, por atos que sejam estranhos ao exercício estabelecidos para suas
funções.
No mesmo sentido Bulos (2008-A, p. 1033) frisa que, o artigo 86,
parágrafo 4º da Constituição da República Federativa do Brasil, trata da imunidade
do Presidente da República ou cláusula de irresponsabilidade penal relativa, que são
os atos estranhos ao exercício de suas funções.
Ainda sobre o referido artigo Nagib Slaibi Filho destaca que:
O § 3º veda a prisão provisória do Presidente da República nas infrações
comuns, o que se pode entender que alcança não só os crimes comuns
como os casos de prisão civil (inadimplemento da obrigação alimentar e
depositário infiel) e até mesmo militar, se incidir em tal sanção (aliás, como
ele é o Chefe Supremo das Forças Armadas, tal previsão de prisão se
mostra evidentemente impossibilitada...). (2006, p. 536).
E continua:
48
O § 4º institui imunidade temporária do Presidente da República, nas
dimensões civil, penal e administrativa, o qual não pode ser
responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções. Se, por
exemplo, praticar crime comum ou ato de responsabilidade civil, sua
responsabilidade ficará suspensa – não correndo prescrição – até se
encerrar o exercício do mandato. Caso haja condenação do Presidente da
República em ação popular, para indenizar eventuais atos lesivos ao Erário,
a execução da sentença ficará suspensa. (SLAIBI FILHO, 2006, p. 536).
Diante disso, o parágrafo 4º, do artigo 86, da Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988, veda a responsabilização criminal do Presidente da
República por atos estranhos que sejam praticados no exercício de suas funções.
(ARAUJO; NUNES JUNIOR, 2007, p. 331).
Ainda sobre o parágrafo 4º, do mesmo artigo, Nestor Sampaio Penteado
Filho, expõe que:
Por mais óbvio que possa parecer, o parágrafo 4º do artigo 86 da Carta
Maior diz que o Presidente da República, durante o seu mandato, não
poderá ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas
funções.
A intenção do constituinte foi afastar a idéia de responsabilidade pessoal da
responsabilidade funcional ou política do Presidente. (2005, p.192).
Vale ressaltar ainda o artigo 15, inciso III, da Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 que o Presidente da República poderá perder seu
cargo, por efeitos reflexos e indiretos, quando houver condenação de natureza
penal. (OLIVEIRA, 2009, p. 89).
Assim sendo, Mendes, Coelho e Branco (2008, p. 930) apontam que na
existência de persecução criminal, nos casos de prática de atos estranhos ao
exercício de suas funções, anteriores ou não ao seu mandato, o processo será
suspenso provisoriamente e ainda à suspensão do prazo prescrição.
O Presidente da República ainda dispõe da prerrogativa de foro, ou seja,
somente o Supremo Tribunal Federal tem a competência para julgar e processar,
quando aquele cometer algum crime previsto no artigo 102, inciso I, alínea a, da
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, os chamados crimes
comuns. (MORAES, 2005, p. 438).
Tão somente, Alexandre de Moraes (2005, p. 438) acentua conforme o
exposto no artigo 52, inciso I, da Constituição da República Federativa do Brasil, que
49
no âmbito dos crimes de responsabilidade, cabe ao Senado processar e julgar o
Presidente da República.
3.3.2. Os crimes de responsabilidade e os crimes comuns cometidos pelo
Presidente da República
Os chamados crimes de responsabilidade do Presidente da República
estão previstos no artigo 85 da CRFB de 1988. No entanto, o artigo 86 da CRFB de
1988, respalda o juízo natural para processar e julgar os crimes de responsabilidade
praticados pelo Presidente da República. Cabe ao Senado essa função, mas antes
disso, têm que passar pelo juízo de admissibilidade da Câmara de Deputados.
(MORAES, 2005, pág. 438).
Desta feita, é necessário expor o conceito de crimes de responsabilidade
para uma melhor compreensão do referido assunto, Mendes, Branco e Coelhos
apontam:
No caso do Presidente da República, os crimes de responsabilidade
caracterizam-se como infrações político-administrativas que dão ensejo à
perda do cargo e à inabilitação para o exercício de função pública pelo
prazo de oito anos (CF, art. 52, parágrafo único). (2008, p. 927-928).
Na mesma esteia de pensamento, Alexandre de Moraes, também destaca
a sua posição quanto aos crimes de responsabilidade praticados pelo Presidente da
República, ad litterun:
Crimes de responsabilidade são infrações político-administrativas definidas
na legislação federal, cometidas no desempenho da função, que atentam
contra a existência da União, o livre exercício dos Poderes do Estado, a
segurança interna do País, a probidade da Administração, a lei
orçamentária, o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais e o
cumprimento das leis e das decisões judiciais. (2005, p. 438-439).
Tendo em vista a postura do artigo 85 da Constituição da República
Federativa do Brasil, o Presidente da República está sujeito a mecanismos
controladores de seus atos, um modo que o Estado Democrático de Direito impôs
para que não haja extrapolação das funções que lhes são atribuídas. Portanto a
50
Carta Magna vigente teve o cuidado de manter essas responsabilidades a cargo
principalmente do Presidente da República, para que não sejam praticados atos que
possam ensejar a um processo de cassação de cargo, no caso do Presidente da
República, o Impeachment. (MORAES, 2005, p. 440).
Discute Luís Roberto Barroso (2006, p. 437) que os crimes de
responsabilidade previstos no artigo 85 da Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988, serão definidos em lei especial, ou seja, só podem ser crimes de
responsabilidade aqueles elencados no corpo do dispositivo. Desta maneira, debatese quanto à destinação constitucional que não se modifica quanto à expansão por
parte do legislador.
Acrescenta Celso Ribeiro Bastos, caracterizando assim, a denominada
responsabilidade política, in verbis:
[...] ocupantes de altos cargos públicos do Estado estão sujeitos não só às
sanções previstas para a prática de atos infringentes das leis penais do
País, mas também a uma especial apenação que consiste na
desinvestidura do cargo que ocupam. (2000, p. 374).
Por tal razão, pode-se dizer, que o Estado Democrático de Direito, não
admite a contemplação da prática de atos ilícitos no exercício do Poder, sem que
haja a sua justa responsabilização, impedindo a tirania, o despotismo. (MORAES,
2005, p. 442).
É por essa razão que o ilustre doutrinador J. J. Gomes Canotilho com
toda sua ponderação sustenta a situação do controlado perante o controlante. Por
tais razões, esta situação consiste na produção de conseqüências ao titular do órgão
controlado, transmitindo ao controlante autoconfiança em suas relações, tão
somente respondendo por todos os atos que venha a praticar e posteriormente pelos
resultados que venham a suceder e ainda responde pelos esclarecimentos políticos
decorrentes de sua atividade. (2002, p. 535-536).
Com efeito, os crimes de responsabilidade são aqueles que possibilitam
ao agente político a prática em razão das funções públicas ocupadas. A nossa Carta
Maior faz uma menção geral dos crimes dessa natureza no artigo 85, incisos II a VII,
e também no parágrafo único que afirma: “Esses crimes serão definidos em lei
especial, que estabelecerá as normas do processo e julgamento”. (BARROSO,
2006, p. 438).
51
Muito importante comentar os crimes de responsabilidade do Presidente da
República descritos no artigo 85 da Constituição da República Federativa do Brasil,
senão vejamos:
Art. 85. São crimes de responsabilidade dos atos do Presidente da
República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente
contra:
I – a existência da União;
II – o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério
Público e dos Poderes constitucionais das unidades de Federação;
III – o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;
IV – a segurança interna do País;
V – a probidade na administração;
VI – a lei orçamentária;
VII – o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que
estabelecerá as normas de processo e julgamentos. (BRASIL, 2008).
O parágrafo único nos mostra que os crimes de responsabilidade são
definidos em lei especial que estabelece especificamente tais ilícitos que estão
descritos no artigo 85 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. A
lei dos crimes de responsabilidade é a Lei nº. 1.079 de abril de 1950. (BULOS, 2008B, p. 921).
Tal previsão é bem salientada por Alexandre de Moraes, no que diz
respeito ao termo abordado:
A Lei nº. 1.079/50 regula os crimes de responsabilidade do Presidente da
República, de Ministros do Estado, dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal, do Procurador-Geral da República e outros, que ensejarão
imposição de sanção política, ainda quando simplesmente testados.
Ressalta-se que embora os crimes de responsabilidade não tenham a
mesma tipicidade específica das infrações penais, não poderão ficar de tal
forma indefinidos que impossibilitem a ampla defesa. (2005, p. 439).
Por ora o artigo 52, parágrafo único, da Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 prevê ainda duas sanções cumulativas para aquele
que incorrer e for condenado por crime de responsabilidade. Sendo assim, aquele
que vier a cometer algum crime de responsabilidade estará sujeito à: perda do cargo
52
ou inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública. (MORAES, 2005,
p. 439).
Para
melhor
compreender,
pode-se
dizer
que
os
crimes
de
responsabilidade são infrações estranhas à esfera penal, portanto são infrações
políticas decorrente da competência do Direito Constitucional. Pois se assim não
fossem consideradas infrações políticas, conseqüentemente trariam e muitas vezes
trazem a idéia de que os crimes de responsabilidade se tratam de infrações de
caráter criminal. (BROSSARD, 1992, p. 56).
Respalda o parágrafo único do referido artigo da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988:
Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como
Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que
somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à
perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função
pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis. (BRASIL,
2008).
Os crimes comuns são aqueles que compreendem todas as modalidades
de infrações penais, englobando os crimes eleitorais, os crimes contra a vida e ainda
as contravenções penais. Tendo como característica de suma importância, a
necessidade da prática dos crimes exercidos no exercício de suas funções. (SALIM,
et. al, 2009, p. 116).
No mesmo sentido frisa Alexandre de Moraes (2005, p. 450) que os
crimes comuns lato sensu tenham perseguição penal durante o mandato
presidencial, devem ter sido cometidos no período de sua vigência. Desta feita, e
não mais importante devem ainda, tratar-se de ilícitos penais que tenham sido
praticados in officio ou cometidos em propter officium.
Acentua ainda que as infrações penais comuns praticadas no momento
anterior ao da investidura do cargo de Chefe do Executivo da União, bem assim
aquelas praticadas na vigência do mandato, desde que estranhas ao ofício
presidencial. [...] Os ilícitos penais cometidos em momento anterior ao da investidura
do candidato eleito na Presidência da República – exatamente por que não
configuram delicta in officio – também são alcançados pela norma tutelar positivada
no § 4º do art. 86 da Lei Fundamental, cuja eficácia subordinante e imperativa inibe
53
provisoriamente o exercício, pelo Estado, do seu poder de persecução criminal.
(MORAES, 2005, p. 451).
Com efeito, Coelho conceitua crime comum:
[...] pode-se dizer que o “crime comum” é o que está previsto no Direito
Penal Comum, tanto o codificado (fundamental) como o extravagante, e que
por conseqüência, pode ser aplicado a qualquer pessoa. É nessa acepção
que se diz que aqui o crime comum é comum em “sentido lato”, enquanto
na dicotomia de “comum” e “próprio”, o comum é usado em “sentido estrito”.
(1998, p. 161).
Aliás, reputam-se ainda, as infrações comuns cometidas pelo Presidente
da República, como sendo aquelas tipificadas no Código Penal e na legislação penal
extravagante. Cometendo tais crimes, o Presidente da República será julgado
perante o Supremo Tribunal Federal. (COELHO, 1998, p. 166).
Mostra o artigo 102, inciso I, alíneas b e c, da Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda
da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
[...]
b) nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o VicePresidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios Ministros e
o Procurador-Geral da República;
c) nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os
Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da
Aeronáutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros dos Tribunais
Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão
diplomática de caráter permanente;(Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 23, de 1999). (BRASIL, 2008).
O artigo acima exposto versa sobre a prerrogativa de foro quanto aos
ditos crimes comuns, abrangendo todas as infrações penais, bem como os delitos
eleitorais, incluindo os crimes contra a vida e as contravenções penais. (COELHO,
1998, 170).
54
Percebe-se, que os crimes comuns não agregam regras de posição
quanto ao sujeito ativo ou passivo, e nem impõem qualquer qualidade especial.
(JUNQUEIRA, 2008, p. 157).
Ademais, Paulo Brossard (1992, p. 73) explica que não existe uma
relação obrigatória entre crimes comuns e crimes de responsabilidade. Sendo que,
se um crime de responsabilidade for definido como crime no Código Penal, não
perderá sua característica de crime político, continuando a ser o que é, tão somente,
crime político, tendo que ser apreciado numa jurisdição política, pelo fato de seus
critérios serem políticos.
Cretella Junior ainda acrescenta que, os crimes de responsabilidade não
se confundem com os crimes comuns, pois o julgamento entre ambos é diferente, os
crimes estão previstos em leis diferentes e as conseqüências jurídicas e políticas
também são diferentes. (1992, p. 51).
Coelho (1998, p. 163) explica que os crimes políticos podem afetar o
interesse dos particulares, ou ainda, ir contra os interesses específicos do Estado,
atentando-se ao titular do bem jurídico ameaçado ou ofendido. Encaixam-se em
crimes contra os interesses do Estado: os crimes contra a boa administração
pública, como por exemplo, o peculato; ou os crimes contra a organização política
do Estado. Os componentes do crime político ultrapassam a esfera penal,
relacionando-se ainda com o Direito Público, bem como o Direito Internacional.
Sendo assim é de suma importância fazer uma menção do crime de
corrupção passiva que mesmo estando respaldado no Código Penal atenta contra
administração pública, tendo característica político-criminal. Explica E. Magalhães
Noronha (2003, p. 254) que o crime de corrupção passiva é de natureza grave e
generalizada, haja vista se tratar de crime cometido contra a administração pública.
Tendo como objetivo a busca do ouro, não se preocupando nos meios escolhidos
para obtê-lo. O funcionário inescrupuloso aufere os seus proveitos degradando sua
função, através de uma conduta torpe, verdadeiro rufião de sua função.
Ressalta (COELHO, 1998, p. 164) sob a égide do subjetivismo jurídico,
conceitua-se crime político cuja característica é de natureza política, isto é,
abalroando a ordem jurídica já estabelecida, quiçá, nos planos políticos, sociais e
econômicos.
Nesse campo, portanto, para o crime político é feita uma divisão
fundamentalmente importante, a fim de assegurar uma melhor compreensão.
55
Existem os crimes políticos puros, são os ditos exclusivamente políticos, pois afetam
exclusivamente a ordem constituída, e os crimes políticos mistos ou relativos, que
são co-relacionados com á prática de crimes comuns, aos quais afetam os bens
jurídicos do indivíduo, da família e sociedade. (COELHO, 1998, p. 165).
56
4. O PROCESSO DE IMPEACHMENT: UMA PERSPECTIVA JURÍDICOMATERIAL E POLÍTICA
4.1 Origem e evolução histórica do processo de Impeachment
Com a intenção de tornar efetiva a responsabilidade do Poder Executivo,
foi implementado através da Constituição um processo parlamentar, seguindo a
linha de exigência da responsabilização de toda autoridade. (BROSSARD, 1992, p.
4).
Compreende-se que, na Grã-Bretanha o impeachment desenvolveu papel
muito significativo para a construção do princípio da responsabilidade política e em
conseqüência disso o parlamentarismo. Foi em 1688, com a Revolução Gloriosa,
que supriu o direito de graça aos condenados por meio do impeachment. Até então,
as autoridades políticas não podiam depositar confiança na proteção do monarca,
para com isso, resistir à pressão parlamentar. (SOARES, 1993, p. 61).
Segundo Uadi Lammêgo Bulos: “O impeachment nasceu na Inglaterra, no
final da Idade Média, quando a Câmara dos Comuns acusava os ministros do rei,
para que os Lordes os julgassem”. (2008-A, p. 1037).
Em sua ilustre obra Paulo Brossard leciona que:
Pelo que se vê dos textos constitucionais, o processo estabelecido é o que,
originário da Inglaterra e adaptado pelos Estados Unidos, se denomina
impeachment, na terminologia do Direito Constitucional. A rigor, porém, por
impeachment se entende, apenas, a acusação formulada pela
representação popular, ou seja, a primeira fase do processo de
responsabilidade, que, no sistema brasileiro, termina com o afastamento
provisório da autoridade processada, o que não ocorre, por exemplo, nos
Estados Unidos e na Argentina. Contudo, pelo mesmo vocábulo, anglicismo
incorporado à nossa língua, se designa, e comumente, o processo político
começa e termina no seio do Poder Legislativo. Instaurado na Câmara dos
Deputados, ela decreta a acusação do Presidente da República (e
eventualmente de Ministros do Estado) pelo voto de sua maioria absoluta, e
o submete ao julgamento do Senado Federal; este, sob a direção do
Supremo Tribunal Federal e mediante o sufrágio condenatório, e irrecorrível,
de dois terços de seus membros, despoja definitivamente do cargo e afasta
transitoriamente do poder a autoridade considerada inconveniente ou
prejudicial ao governo e que em relação ao governo se mostrou
incompatibilizada, por atos ou omissões entre nós denominados, “crimes de
responsabilidade”. (1992, p. 5-6).
57
Registra-se que o impeachment nos Estados Unidos foi previsto na
Constituição da Filadélfia, nos artigos 1º, seção 3º e 2º, seção 4º. Vale ressaltar
ainda que, este instituto se incluía com os crimes políticos cometidos por
funcionários que eram nomeados pelo Presidente da República, deixando de lado os
deputados e senadores. (BULOS, 2008-A, p. 1037).
Ademais acentua Mariz (1992, p. 13) “O impeachment, sob a constituição
dos Estados Unidos, é um processo exclusivamente político, não atinge a pessoa e
nem aos seus bens [...]”, sendo que apenas retira a sua capacidade política.
Entretanto, considera-se a idéia de responsabilidade ao conceito de
democracia, ou seja, o impeachment, que é instrumento eficaz na apuração dos
crimes de responsabilidade, está aprimorado na definição de democracia.
(BROSSARD, 1992, p. 6).
Para Moraes (2005, p. 440), o impeachment no Brasil tem as suas raízes
no modelo norte-americano, baseado na Carta de 1891, possuindo, contudo,
características e peculiaridades próprias no que diz respeito, principalmente na
definição dos crimes de responsabilidade, no seu procedimento e julgamento que,
no modelo brasileiro, serão definidos por lei ordinária.
No mesmo sentido, expõe Bulos que o processo de impeachment foi
instituído no Brasil com a primeira Carta republicana, de 1891, tendo uma grande
aplicação nas três esferas governamentais, principalmente na esfera municipal.
Exceto a Constituição de 1937 previa esse instituto, sendo que todas as outras
previam, porém umas com maior intensidade que as outras. (2008-A, p. 1038).
Segundo Pontes de Miranda o impeachment brasileiro advém do direito
Imperial, ou seja, a sua legislação era de caráter criminal ao passo que, para
Aurelino Leal o impeachment brasileiro surgiu da legislação do Primeiro Reinado,
isto é, a responsabilidade a que estavam sujeitos os Ministros e Conselheiros de
Estado, era de natureza política. (Apud BROSSARD, 1992, p. 44).
Ademais Paulo Brossard (1992, p. 44) acentua que mesmo o instituto
brasileiro do impeachment seja semelhante ao dos Estados Unidos, este abre
margens para que crimes como a traição, a corrupção e dentre outros crimes sejam
processados no instituto do impeachment; já na Argentina, porém, os crimes comuns
são processados pelo juízo político, como os delitos praticados no exercício de suas
funções e ainda quando houver o mau desempenho do cargo. Acontece que, no
Brasil,
a
Constituição
determina
que,
praticados
os
ditos
“crimes
de
58
responsabilidades”,
estes
serão
definidos
em
lei
especial
que
também
regulamentará o processo.
No direito Inglês o impeachment era visto como instituto de direito penal,
tanto no processo, quanto o seu julgamento e no tribunal de acusação. Diferente do
impeachment norte americano, que tem característica nitidamente política, como o
brasileiro, sendo que, fica reservado aos tribunais comuns o julgamento no direito
comum. (OLIVEIRA FILHO, apud, CRETELLA JUNIOR, 1992, p. 15).
Ao discutir o tema, aponta Soares sobre o impeachment no direito
americano:
Foi, entretanto, o direito americano que deu ao impeachment a feição que
ele tem no direito brasileiro. Como o direito de vários Estados (Virgínia,
Massachusetts, etc.) a Constituição federal americana consagrou esse
instituto. Alterou-o, todavia, ao estabelecer que a condenação apenas
importa perda do cargo, sem a imposição de uma pena, estritamente
falando [...]. (1993, p. 61).
Nos Estados Unidos, aquele que violar os termos contidos expressamente
na Constituição, ou mesmo em qualquer outra Lei, praticando funções não
discricionárias à altura de seu cargo, serão julgados pelo juízo político ainda que
sejam considerados crimes ou traição, pela Lei do Congresso, ou ainda aqueles
abordados no direito consuetudinário Inglês. (BROSSARD, 1992, p. 47).
Observa-se que, não é muito preciso o entendimento ao qual diz que todo
ato praticado pelo Presidente da República que atentado contra a Constituição
enseja em crime de responsabilidade, é que, com essa liberdade, tanto a Câmara
quanto o Senado poderiam tirar o cargo do Chefe do Executivo como acontece com
muita facilidade nos Estados Unidos e na Argentina. (BROSSARD, 1992, p. 54).
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 proporciona
tratamento próprio ao processo por crimes de responsabilidades praticados pelo
Presidente da República, por força da recente instabilidade desse instituto no país,
amplamente debatido na Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, bem como na
doutrina. Com isso, a necessidade de se fazer uma conceituação breve, porém
conveniente, abordando os aspectos referentes à natureza, aos fundamentos e o
mais importante, o objeto do processo de impeachment. (BARROSO, 2006, p. 439).
59
4.2 Aspectos políticos da natureza do processo de impeachment
O
impeachment
pode
ser
entendido
como
um
remédio
do
presidencialismo, criado para retirar do poder os presidentes que cometerem algum
crime de responsabilidade. Entretanto nenhum outro país seguiu o modelo
institucional dos Estados Unidos, nem mesmo em nosso Direito Constitucional, pois
os seus patronos teóricos defendiam, como sendo um ativador de crises e colapsos
da legalidade, e não viam como um restaurador da verdade constitucional pelos
abusos pessoas praticados pelo primeiro magistrado da nação. (SILVA, 2007, p.
67).
A natureza do instituto impeachment sem sombras de dúvida é de âmbito
político, sujeito ao rito processual, ao qual o torna também um instituto de caráter
jurídico, possibilitando ao acusado o direito de se defender, baseado no princípio do
contraditório. Há que se dizer ainda que o impeachment é um “remédio
constitucional” para as horas críticas, ou seja, quando houver abuso do poder oficial
que ponha a proteção dos interesses públicos em risco, ou ainda, quando ocorrer
negligência, bem como a prática de alguma conduta que seja estranha a dignidade
do cargo. (CRETELLA JUNIOR, 1992, p. 17).
Mariz (1994, p. 5) sustenta que é inquestionável que os aspectos
concernentes à natureza eminentemente política do instituto do impeachment e o
caráter político de sua motivação e da própria sanção a que dá lugar não
constituem, em nosso sistema jurídico, fatores que, por si só, afastem a
possibilidade de controle jurisdicional dos atos emanados das Casas do Congresso
Nacional, aí incluídas as deliberações do próprio Senado da República, sempre que
infringentes de normas ou de direitos públicos subjetivos assegurados pela
Constituição.
A pessoa que está investida no cargo que comete algum crime de
responsabilidade é o sujeito passivo no processo de impeachment. Assim entendese que apenas o ocupante do cargo que fizer algum mal ao Estado, sofrerá a
acusação parlamentar, cuja finalidade é de abduzir do Estado, aquela autoridade
que malfazer, de forma negligente, abusiva, facciosa ou ilegal, que seja incompatível
com a dignidade, a honra e a decência do cargo. (BROSSARD, 1992, p. 133).
Interessante citar a lição de Ilustre Doutrinador Paulo Brossard ao dizer
que:
60
Tão marcante é a natureza política do instituto que, se a autoridade
corrupta, violenta ou inepta, em uma palavra, nociva, se desligar
definitivamente do cargo, contra ela não será instaurado processo e, se
iniciado, não prosseguirá.
O término do mandato, por exemplo, ou a renúncia ao cargo trancam o
impeachment ou impedem sua instauração. Não pode a pessoa que,
despojada de sua condição oficial, perdeu a qualidade de agente político.
Não teria objetivo, seria inútil o processo. (1992, p. 133-134).
Dessa forma, a natureza do processo de impeachment é conclusivamente
político-administrativa, possuindo a finalidade de destituir todo e qualquer membro
do Governo que cometa algum crime de responsabilidade previsto na Lei n. 1.079,
ou ainda que venha a cometer algum crime comum, que faça o povo perder a
confiança. (CRETELLA JUNIOR, 1992, p. 18).
Barroso (2006, p. 439) considera outro fator importante a ser frisado o da
influência da sistemática norte-americana, sendo que boa parte da doutrina foi
fragmentada da crença, embora hoje tenha vencido a tese de que a natureza do
processo de impeachment é inteiramente política. Tendo esse entendimento, em
conseqüência disso faltou ao Poder Judiciário à jurisdição para reconhecer
quaisquer demandas do tema. Entretanto não se tem como negar que a extensão do
processo de impeachment é política, tanto pelo interesse das pessoas envolvidas
quanto das suas circunstâncias elencadas no artigo 93, inciso IX, da Constituição da
República Federativa do Brasil, senão vejamos:
Art. 93. Lei Complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal,
disporá sobre o Estatuto da magistratura, observados os seguintes
princípios:
[...]
IX – todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e
fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei
limitar a presença, em determinados atos, às próprias partes e a seus
advogados, ou somente a estes, em caso nos quais a preservação do
direito à intimidade do interessado no sigilo não prejudique o interesse
público à informação; (BRASIL, 2008).
Conforme o artigo acima citado entende-se que, as decisões não devem
ter relação à severidade da motivação e objetividade que se atribuem aos
pronunciamentos judiciais.
61
4.3. O juízo de admissibilidade e o processo e julgamento no Impeachment do
Presidente da República
A lei que regula os crimes de responsabilidade é a Lei n°. 1.079/50.
Entende-se que mesmo os crimes de responsabilidade não tenham nas infrações
penais a mesma tipicidade, estes não poderão ficar sem uma definição, pois deve
possibilitar o direito à ampla defesa.
É necessário, contudo, fazer uma menção sobre o que é O Supremo
Tribunal de Federal, nas palavras de Luiz Rodrigues Wambier:
O STF é a cúpula do Poder Judiciário no Brasil. Foi criado logo após a
Proclamação da República, pelo Decreto 848, de 11 de outubro de 1890.
Sua função principal é a de manter a integridade da ordem constitucional.
Sua competência está disciplinada no art. 102, da CF, cujo caput dispõe
que “compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da
Constituição...”. É, portanto, o órgão que incube a jurisdição constitucional.
(et. al, 2007, p. 86).
É preciso, portanto, não perder jamais de perspectiva o fato da jurisdição
da Suprema Corte sobre os demais Poderes da República assenta-se no texto da
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, de cujas prescrições
extraem a inquestionável autoridade subordinante dos seus pronunciamentos
jurisdicionais, em plena harmonia, desse modo, com as formulações doutrinárias.
Em uma palavra: a preeminência do Supremo Tribunal Federal, na esfera dos
conflitos que antagonizam os órgãos estatais, constitui natural imposição que deriva
da própria teoria da separação de poderes, vocacionada – a partir das razões que a
inspiraram – a conter os excessos eventualmente cometidos pelos agentes ou
instituições que compõem o aparelho de Estado. (MARIZ, 1994, p. 14).
Salienta-se que é de competência da Câmara dos Deputados autorizar a
instauração do processo de impeachment contra o Presidente da República,
conforme definido no artigo 51, inciso I, da Constituição da República Federativa do
Brasil de 1988:
Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:
62
I - autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo
contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de
Estado; (BRASIL, 2008)
No juízo de admissibilidade admitida por dois terços dos votos dos
membros da Câmara dos Deputados a acusação do Presidente da República por
Crimes de Responsabilidade, este será submetido a julgamento perante o Senado
Federal como consta no artigo 86, caput, da Constituição da República Federativa
do Brasil bem assevera:
Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois
terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante
o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o
Senado Federal, nos crimes de responsabilidade. (BRASIL, 2008).
É necessário mencionar o julgamento político dos Estados Unidos, em
que havendo prática de crime de alta traição pelo Presidente da República, cabe à
Câmara dos Representantes acusá-lo e aos senadores a pronunciação de sua
destituição. Tendo o Presidente ainda que participar de um júri, em que será
decidida a sua liberdade ou mesmo a sua vida. (TOCQUEVILLE, 2001, p. 122).
Uadi Lammêgo Bulos (2008-B, p. 921) enfatiza que a instauração de
inquérito policial, bem como o oferecimento da denúncia não são impedidos pela
necessidade de licença. Apenas impede o seu recebimento, este por sua vez é o
primeiro ato de prosseguimento desempenhado pelo Supremo Tribunal Federal.
É importante esclarecer que, segundo Mendes, Coelho e Branco (2008, p.
928) o impeachment apresenta duas fases, o juízo de admissibilidade que ocorre
diante a Câmara dos Deputados como já foi anteriormente explicado e o processo e
julgamento, que fica a cargo do Senado Federal.
Da mesma maneira, explica Marcelo Novelino (2009, p. 637-638) que
cabe à Câmara de Deputados autorizar a instauração do processo por crime de
responsabilidade, por dois terços dos seus membros segundo o artigo 51, inciso I,
da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Deste modo, incumbe a
Câmara dos Deputados acolher a acusação feita por qualquer parlamentar ou ainda,
qualquer cidadão que esteja no gozo dos seus direitos políticos.
Após a autorização para a instauração do processo pela Câmara dos
Deputados, o Senado Federal fica comprometido a instaurar o processo, o
63
Presidente ficará suspenso de suas funções pelo prazo de 180 (cento e oitenta)
dias, conforme artigo 86, parágrafo primeiro, inciso II, da Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988. (MORAES, 2005, p. 444).
Depois da autorização pela Câmara dos Deputados comenta Novelino
(2009, p. 637), incumbe ao Senado Federal como consta no artigo 52, inciso I, da
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, o processo e julgamento.
Importante deixar claro que o processo vem instruído da Câmara dos Deputados,
assim a ampla defesa deverá ser garantida nesta Casa. Neste ínterim assevera o
referido artigo:
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos
crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os
Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da
mesma natureza conexos com aqueles; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 23, de 02/09/99). (BRASIL, 2008).
Sobre a competência do Senado Federal é necessário expor as palavras
de Alexandre de Moraes (2007, p. 1028), em sua Constituição Federal Interpretada,
em que apresenta a competência privativa do Senado Federal através de resolução
normativa.
Esta competência salienta-se como papel de Casa Moderadora do
Estado Federal, tendo como função processar e julgar os agentes políticos que
vierem a cometer crimes de responsabilidade [...].
Cléverson Melin Cléve (1998, p. 48-49) faz um comentário muito
importante ao qual afirma que a tese do Senado Federal é perfeitamente defensável,
quando o assunto é o exercício da função jurisdicional para julgar o Presidente da
República, quando este cometer algum crime de responsabilidade no exercício de
suas funções. E afirma ainda que essa atividade do Senado Federal é uma possível
exceção ao monopólio do Poder Judiciário nas suas atividades jurisdicionais no
Brasil.
Desta maneira, instaurado o processo, o documento será lido em
expediente da sessão seguinte, e será eleita a comissão constituída por um quarto
da
composição
do
Senado
na
mesma
sessão,
sempre
obedecendo
à
proporcionalidade da Casa, tendo em vista que depois de constituída a comissão
64
tornar-se-á um Tribunal Político de colegiado heterogêneo, sendo que terá a
participação de todos os senadores, mas precisamente presidido por uma
autoridade alheia ao Poder Legislativo, o Ministro Presidente do Supremo Tribunal
Federal. (MORAES, 2007, p. 1290).
Havendo condenação o Presidente da República perderá o cargo e será
inabilitado por oito anos para qualquer exercício de função pública, “sem prejuízo
das demais sanções cabíveis (CF, art. 52, parágrafo único)”. Se acontecer a
renúncia após a abertura do processo de crimes de responsabilidade, deverá ter o
devido prosseguimento até o seu julgamento final. (NOVELINO, 2009, p. 638).
Ademais salienta José Afonso da Silva, em regra, o Senado Federal
limita-se à decisão decretada no processo de impeachment, a perda do cargo e a
inabilitação por oito anos das funções públicas. Diante dessa prerrogativa, a opinião
era de que com a ocorrência da inabilitação, a perda do cargo seria uma
conseqüência daquela. Todavia o Senado Federal ao julgar o caso Fernando Collor
interpretou o texto de outra maneira, sendo que mesmo com a renúncia do
Presidente durante o julgamento do processo, este prosseguirá para então, aplicar a
pena de inabilitação pelo prazo postulado. Assim sendo, a perda do cargo pela
renúncia produziu o mesmo efeito da perda decidida no juízo político [...]. (2007, p.
551-552)
Faz-se necessário explicar a perda e suspensão dos direitos políticos nas
palavras de Marcos Ramayana (2007, p. 85), ou seja, tanto a perda quanto a
suspensão possuem o mesmo efeito, ensejando a perda de cargo o qual não pode
ser preenchido por aquele que não for cidadão, acarretando ainda, sob aqueles que
tiverem mandatos representativos.
Para tanto, os direitos políticos são indispensáveis na vida política do
cidadão, em que pese o direito de votar e o direito de ser votado. Contudo, as
inelegibilidades dentro do contexto normativo vigente, são exceções constitucionais
e infraconstitucionais. Em se tratando da exceção, merece tratamento de
hermenêutica adstrito. (RAMAYANA, 2007, p. 71).
65
4.4. Análise da aplicação do processo de Impeachment e suas controvérsias:
Caso Collor
A desonestidade funcional dos agentes públicos é uma das grandes
facetas da má gestão. Pode-se dizer com segurança que a desonestidade funcional
dos homens públicos, é a aspecto mais notório, antigo e evidente da má gestão
pública, acoplada à deterioração da moralidade dos agentes do estado. (OSÓRIO,
2007, p. 56).
Cabe apontar, antes de entrar no mérito da análise do caso Collor, nas
palavras do Osório (2007, p. 57) que como a podridão da moralidade do homem
público, a corrupção é dotada de caráter universal e global, mesmo que a sua
incidência nos países subdesenvolvidos seja vasta, pois são cheio de peculiaridades
de grande carência, e de fácil desenvolvimento de práticas delituosas, ficando quase
que impunes das práticas corruptas e corruptoras.
José Cretella Junior (1992, p. 18-19), também acentua que o processo de
impeachment deve ser usado com ponderação, equilíbrio e cautela, haja vista, a
grande repercussão negativa que o emprego desse instituto pode causar.
Acrescenta ainda, acerca do enfraquecimento que esse instituto pode sofrer, senão
vejamos: “Nos processos de impeachment, perde-se a objetividade, fervilha a paixão
política, sempre má conselheira, como toda emoção o é”.
Assim, aponta Djalma Pinto:
Mesmo que inexistisse norma alguma sobre o tema, o agente público não
poderia agir para provocar dano ao Poder Público, porquanto deve ele
sempre atuar com boa-fé. A explicitação da necessidade de probidade, na
própria Constituição da Republica, decorreu de uma exigência do povo
brasileiro, ditada pela realidade pontilhada de desvios de verba pública a
provocar incontida indignação em todos os segmentos da sociedade. (2005,
p. 295).
Em se tratando da figura do Presidente da República, o Senado Federal,
nos termos do artigo 52, inciso I, e o Supremo Tribunal Federal, conforme dispõe o
artigo 102, inciso I, alínea b, ambos dispositivos da Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988, processaram e julgaram o ex-Presidente Fernando
Collor. Diante disso, o Senado Federal impetrou com processo de impeachment,
66
levando à edição da Resolução nº 101/92, sendo objeto de súplica de antecipação
de tutela no requerimento postulando Declaração de Status Civitatis enviado por
Fernando Collor ao Juiz da 2ª Zona Eleitoral de Maceió-AL, ao qual reconheceu sua
competência para processar bem como julgar a Resolução que trata da investidura e
o exercício em cargo político. (CONSULEX, 1988, p. 14).
A inelegibilidade do
ex-Presidente Fernando Collor, nas palavras de
Dalmo de Abreu Dallari (CONSULEX, 1998, p. 19) é decorrente da condenação pelo
processo de impeachment que seguiu devidamente nas determinações do artigo 52
da Constituição Federal de 1988, assegurando ao réu o direito de plena defesa.
Em 1º de setembro de 1992, dois cidadãos brasileiros ofereceram
denúncia contra o então Presidente Fernando Collor de Mello, perante a Câmara de
Deputados, alegando descumprimento ao preceito elencado no artigo 85, incisos IV
e V, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, para com isso,
decretar a perda do cargo eletivo e conseqüentemente a sua inabilitação temporária
concernentes ao exercício das funções públicas. (MORAES, 2005, p. 442).
Destaca-se nas fls. 3, da petição inicial nº 1365 QO, itens 2 a 4:
2. Os denunciantes, na peça inaugural, esclareceram que a denúncia era
feita 'com base nas provas colhidas pela Comissão Parlamentar Mista de
Inquérito', criada pelo Requerimento nº. 52/92, do Congresso Nacional, para
'apurar fatos contidos nas denúncias do senhor Pedro Collor de Mello
referente as atividades do senhor Paulo César Cavalcante Farias', cujo
Relatório Final juntaram. Ainda como produção de prova documental,
pediram a requisição de 'cópias do inteiro teor dos autos do inquérito
realizado pela Comissão Mista de Inquérito, e de todas as peças, colhidas
até agora, no inquérito policial instaurado pela Polícia Federal acerca das
mesmas imputações, e do respectivo relatório, se já estiver concluído'
3. A referida denúncia foi entregue ao Presidente da Câmara dos Dep.
Ibsen Pinheiro, em inusitado e estrepitoso ato público, que colimou com
inflamado discurso da autoridade legislativa, declarando inclusive, que
“aquilo que o povo quer, esta Casa acaba sempre querendo”. Por aquele
despacho da mesma data – 1/9/92 -, o Presidente da Câmara dos
Deputados deu seguimento à denúncia. Constituiu a Comissão Especial
destinada a dar parecer e, ao seu alvedrio, impôs regras processuais mistas
que não eram as da Lei nº. 1.079/50 nem as do Regimento Interno.
4. A comissão Especial aprovou o parecer do Relator, Dep. Nelson Jobim,
que acolhia a denúncia e admitia a processualidade da acusação. Aos 29
de setembro de 1992, a Câmara dos Deputados, aprovando o parecer da
Comissão Especial, autorizou o Senado Federal a processar e julgar o
Presidente da República, por crime de Responsabilidade. (BRASIL, 2009B).
Por se tratar de decisão de extrema importância, transcrever-se-á a
ementa tendo como relator o Ministro Octávio Gallotti:
67
CONSTITUCIONAL. "IMPEACHMENT". PROCESSO E SECRETO E VOTO
EM ABERTO. RECEPÇÃO PELA CF/88 DA NORMA INSCRITA NO ART.
23 DA LEI 1079/50. REVOGAÇÃO DE CRIMES DE RESPONSABILIDADE
PELA EC 4/61. REPRISTINAÇÃO EXPRESSA PELA EC N. 6/63. CF., ART.
5., LV; ART. 51, I; ART. 52, I; ART. 86, "CAPUT", PAR. 1., II, PAR. 2.;
EMENDA CONSTITUCIONAL N. 4, DE 1961; EMENDA CONSTITUCIONAL
N. 6, DE 1.963. LEI N. 1.079/50, ART. 14, ART. 23. I. - "IMPEACHMENT"
DO PRESIDENTE DA REPUBLICA: COMPETE AO SENADO FEDERAL
PROCESSAR E JULGAR O PRESIDENTE DA REPUBLICA NOS CRIMES
DE RESPONSABILIDADE (CF., ART. 52, I; ART. 86, PAR. 1., II), DEPOIS
DE AUTORIZADA, PELA CÂMARA DOS DEPUTADOS, POR DOIS
TERCOS DE SEUS MEMBROS, A INSTAURAÇÃO DO PROCESSO (CF.,
ART. 51, I), OU ADMITIDA A ACUSAÇÃO (CF., ART. 86). E DIZER: O
"IMPEACHMENT"
DO
PRESIDENTE
DA
REPUBLICA
SERÁ
PROCESSADO E JULGADO PELO SENADO. O SENADO E NÃO MAIS A
CÂMARA DOS DEPUTADOS FORMULARA A ACUSAÇÃO (JUÍZO DE
PRONUNCIA) E PROFERIRA O JULGAMENTO (CF., ART. 51, I; ART. 52,
I; ART. 86, PAR. 1., II, PAR. 2.). II. - NO REGIME DA CARTA DE 1988, A
CÂMARA DOS DEPUTADOS, DIANTE DA DENUNCIA OFERECIDA
CONTRA
O
PRESIDENTE
DA
REPUBLICA,
EXAMINA
A
ADMISSIBILIDADE DA ACUSAÇÃO (CF., ART. 86, "CAPUT"), PODENDO,
PORTANTO, REJEITAR A DENUNCIA OFERECIDA NA FORMA DO ART.
14 DA LEI 1079/50. III. - NO PROCEDIMENTO DE ADMISSIBILIDADE DA
DENUNCIA, A CÂMARA DOS DEPUTADOS PROFERE JUÍZO POLÍTICO.
DEVE SER CONCEDIDO AO ACUSADO PRAZO PARA DEFESA, DEFESA
QUE DECORRE DO PRINCÍPIO INSCRITO NO ART. 5., LV, DA
CONSTITUIÇÃO, OBSERVADAS, ENTRETANTO, AS LIMITAÇÕES DO
FATO DE A ACUSAÇÃO SOMENTE MATERIALIZAR-SE COM A
INSTAURAÇÃO DO PROCESSO, NO SENADO. NESTE, E QUE A
DENUNCIA SERÁ RECEBIDA, OU NÃO, D ADO QUE, NA CÂMARA
OCORRE, APENAS, A ADMISSIBILIDADE DA ACUSAÇÃO, A PARTIR DA
EDIÇÃO DE UM JUÍZO POLÍTICO, EM QUE A CÂMARA VERIFICARA SE
A ACUSAÇÃO E CONSISTENTE, SE TEM ELA BASE EM ALEGAÇÕES E
FUNDAMENTOS PLAUSIVEIS, OU SE A NOTICIA DO FATO
REPROVAVEL TEM RAZOAVEL PROCEDENCIA, NÃO SENDO A
ACUSAÇÃO SIMPLESMENTE FRUTO DE QUIZILIAS OU DESAVENCAS
POLITICAS. POR ISSO, SERÁ NA ESFERA INSTITUCIONAL DO
SENADO, QUE PROCESSA E JULGA O PRESIDENTE DA REPUBLICA,
NOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE, QUE ESTE PODERA
PROMOVER AS INDAGAÇÕES PROBATORIAS ADMISSIVEIS. IV. RECEPÇÃO, PELA CF/88, DA NORMA INSCRITA NO ART. 23 DA LEI
1079/50. VOTAÇÃO NOMINAL, ASSIM OSTENSIVA (RI/CÂMARA DOS
DEPUTADOS, ART. 187, PAR. 1., VI). V. - ADMITINDO-SE A
REVOGAÇÃO, PELA EC N. 4, DE 1961, QUE INSTITUIU O SISTEMA
PARLAMENTAR DE GOVERNO, DOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE
NÃO TIPIFICADOS NO SEU ARTIGO 5., COMO FIZERA A CF/46, ART. 89,
V A VIII, CERTO E QUE A EC N. 6, DE 1.963, QUE REVOGOU A EC N. 4,
DE 1961, RESTABELECEU O SISTEMA PRESIDENCIAL INSTITUIDO
PELA CF/46, SALVO O DISPOSTO NO SEU ART. 61 (EC N. 6/63, ART.
1.). E DIZER: RESTABELECIDO TUDO QUANTO CONSTAVA DA CF/46,
NO TOCANTE AO SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOVERNO, OCORREU
REPRISTINAÇÃO EXPRESSA DE TODO O SISTEMA. VI. - MANDADO DE
SEGURANÇA DEFERIDO, EM PARTE, PARA O FIM DE ASSEGURAR AO
IMPETRANTE O PRAZO DE DEZ SESSÕES, PARA APRESENTAÇÃO DE
DEFESA.
JULGAMENTO:
SENADO
FEDERAL.
ACUSAÇÃO:
ADMISSIBILIDADE: CÂMARA DOS DEPUTADOS. DEFESA. PROVAS:
INSTÂNCIA ONDE DEVEM SER REQUERIDAS. VOTO. (BRASIL, 2009-C)
68
Por conveniência e necessidade ressalta-se que, a denúncia por crime de
responsabilidade contra o ex-Presidente Fernando Collor foi publicada no
Suplemento ao Diário do Congresso Nacional, Seção I (Câmara), na data de
03/09/1992. O Parecer (P.C 5/1992) da Comissão Especial saiu no Suplemento ao
Diário do Congresso Nacional, Seção I (Câmara), na data de 25/09/1992. A Câmara
dos Deputados autorizou a instauração do processo em sessão no dia 29/09/1992,
publicada no Diário do Congresso Nacional, Seção I (Câmara), na data de
30/09/1992, mas as discussões foram iniciadas na sessão plenária anterior
(publicada em 29/09/1992). Usando de sua competência privativa (Constituição
Federal, art. 52, I), o Senado Federal julgou o ex-Presidente em 29/12/1992,
declarando sua inabilitação para o exercício da função pública por 8 anos. Deste
modo, o processo de impeachment ficou prejudicado pela renúncia ao mandato
presidencial. A votação no Senado foi publicada no Diário do Congresso Nacional,
Seção II (Senado Federal), na data de 30/12/1992. (BRASIL, 2009-E).
Por derradeiro, pode-se dizer que a tarefa foi difícil e delicada, pois estava
em julgamento o Chefe do Governo, o cargo mais alto da Nação, este por sua vez,
fora apontado como praticante de crime de responsabilidade durante o seu mandato,
assim sendo, em conseqüência desse acontecimento, tornou-se indigno de
continuar no poder, por ser um administrador ímprobo. (MARIZ, 1994, p. 5).
É importante citar as palavras finais do Senador Antonio Mariz, sobre a
maior causa política da história do país:
Em mais de um século de vivência republicana, pela primeira vez
comparece o Presidente da República ante o Senado, instituído esse órgão
judiciário. Permanecerá na memória do povo brasileiro o desfecho do
processo de impeachment, qualquer que seja ele.
Que não se assinalem, porém, no dramático episódio, apenas seus
aspectos negativos – o descrédito da autoridade, o vilipêndio das
instituições, o comprometimento do Estado. Mas, ao contrário, que se
constitua no marco inicial dos tempos emergentes, onde democracia e
responsabilidade política assuma sua indissociabilidade, firme e
perenemente. Destes acontecimentos e deste tempo, remanesça a lição, às
gerações presentes e à posteriore, do imperativo da honra e da dignidade
na vida pública brasileira, pedra angular da construção democrática. (1994,
p. 6).
Em conseqüência disso, que em setembro de 1992 o Brasil se deparou
com uma dramática crise política, apresentando desfechos de um governo em
decomposição. Tendo a cada dia, mais comprovações de um grande esquema de
69
corrupção, através das minuciosas investigações decorrentes da denúncia inicial.
Causando uma decepção de grande repercussão negativa pela população brasileira,
a quem lhe confiou o cargo de Chefe da Nação. O lamentável episódio que o país
presenciou de um ex-governante que ao invés de guardar e defender a Constituição
Federal aniquilou-a de forma a destrinchar toda uma avalanche de dúvidas e
incertezas, enfraquecendo a União e ferindo o estado democrático de direito e a
ordem jurídica do país. (MARIZ, 1994, p. 5).
É de suma importância mencionar a questão das controvérsias no
prosseguimento do processo de impeachment do Presidente da República, nos
casos de renúncia deste. Consoante a doutrina tradicional do impeachment em caso
de renúncia ou afastamento voluntário do Presidente, o processo não poderia ter o
seu prosseguimento devido ao notável caráter político do processo. (MENDES,
COELHO; BRANCO, 2008, p. 930).
Assim, o Tribunal decidiu pelo indeferimento do pedido realizado pelo
Presidente Collor, que era pela aplicação do processo sob a forma de voto secreto,
como prevê a norma regimental. Aquele analisou e manifestou-se pela manutenção
da Lei nº 1.079/50, que estabelece o voto aberto. (MENDES, COELHO; BRANCO,
2008, p. 929).
Não
há
dúvida
que
o
agente
político
que
comete
crime
de
responsabilidade no exercício de suas funções, ainda que venha a renunciar ao
cargo, seja julgado pelo Supremo Tribunal Federal. Pois a mera renúncia não altera
o foro para apuração da prática do delito. (BRASIL, 2009-C).
Com efeito, colhe-se do corpo do acórdão, assim como pertence:
[...] As sanções que o art. 2º impõe aludem à perda do cargo, mas também
alcançam a inabilitação temporária para o exercício de qualquer função
pública. Assim, ainda que o agente já tenha deixado o cargo haverá pena a
lhe ser imposta, justificando a continuidade do processo. Lembro episódio
histórico,na década de 90, quando a renúncia de um Presidente da
República após já ter sido iniciada a ação não conduziu à alteração do foro
constitucionalmente definido para julgá-lo e não foi tido como sem objeto o
respectivo processo. (BRASIL, 2009-C).
De outro norte, alegou o impetrante (Fernando Collor de Mello) conforme
exame do mérito do Mandado de Segurança (BRASIL, 2009-D), invocando
nulidades contra decisão do Senado Federal, e sustentando que a pena aplicada
após a sua renúncia não poderia produzir efeitos, haja vista a sua renúncia ter sido
70
antes da cominação da pena, invocando deste modo o artigo 33 da Lei nº 1079/50,
servindo apenas de caráter acessório a pena imposta:
Art. 33. No caso de condenação, o Senado por iniciativa do presidente
fixará o prazo de inabilitação do condenado para o exercício de qualquer
função pública; e no caso de haver crime comum deliberará ainda sobre se
o Presidente o deverá submeter à justiça ordinária, independentemente da
ação de qualquer interessado. (BRASIL, 2008).
Ademais, o voto do Senhor Ministro Eros Grau, na Reclamação 2.138 –
DF, afirma que mesmo que o agente político tenha deixado o cargo depois da
ocorrência dos fatos, a apuração do crime de responsabilidade não será alterada em
função da sua renúncia e conseqüentemente haverá pena a ser imposta, justificando
assim a continuidade do processo. (BRASIL, 2009-C).
Importante mencionar que, os crimes pertencentes à Lei nº 1. 079, de 10
de abril de 1950, não deixam de ser penas ante a renúncia do agente do seu cargo
político.
Acentua Alexandre de Moraes (2005, p. 445-446) que o Senado Federal
resolveu mediante Resolução nº 101, de 1992, que dispõe sobre as sanções do
Processo de Impeachment impetrado contra Fernando Collor, nos termos do artigo
86, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, pelo Presidente do
Senado Mauro Benevides:
Art. 1º É considerado prejudicado o pedido de aplicação da sanção de
perda do cargo de Presidente da República, em virtude da renúncia ao
mandato apresentada pelo Senhor Fernando Affonso Collor de Mello e
formalizada perante o Congresso Nacional, ficando o processo extinto
nessa parte.
Art. 2º É julgada procedente a denúncia por crimes de responsabilidade,
previstos nos arts. 85, incisos IV e V, da Constituição Federal, e arts. 8º,
item 7, e 9º, item 7, da Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950.
Art. 3º Em conseqüência do disposto no artigo anterior, é imposta ao
Senhor Fernando Affonso Collor de Mello, nos termos do art. 52, parágrafo
único, da Constituição Federal, a sanção de inabilitação, por oito anos, para
o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais
cabíveis.
Art. 4º Esta resolução entra em vigor na data de sua publicação. (BRASIL,
2009-F)
71
Como já explanado anteriormente, mesmo com o ajuizamento do
Mandado de Segurança pela defesa, o Supremo Tribunal Federal decidiu que a
renúncia do Presidente Fernando Collor não ensejava paralisação do processo de
impeachment. (MORAES, 2005, p. 446).
Aduz ainda que, no caso Fernando Collor, houve a pronunciação do
Senado, haja vista que a renúncia pelo Presidente deu-se no momento em que este
estava sendo julgado, e como havia falta de precedentes, cabia verificar se dava por
encerrado o processo ou se prosseguiria para aplicação da pena de inabilitação para
o exercício de qualquer cargo público pelo prazo de oito anos. Com efeito, decidiuse pelo prosseguimento do processo a fim de concluir o seu julgamento, alegando
que a pena de inabilitação não poderia ser diferente, pois a renúncia já enseja perda
do cargo. (SILVA, 2007, p. 552).
Analisando ao caso acima exposto, verifica-se como bem já foi estudado
por Norberto Bobbio (2000, p. 173), que tanto a política quanto a moral são iguais no
domínio de ação e da práxis humana. Mas diferenciam-se entre si nos seus critérios
de justificação e de avaliação das ações, em que aquilo que é de obrigação na moral
pode não ser obrigatório na política, bem como aquilo que é legal na política pode
ser não ser legal na moral e pode ainda existir ações morais que são apolíticas e
ações políticas que são amorais.
A partir de todo esse desfecho de grande repercussão nacional, cabe citar
as palavras de Bobbio (2000, p. 180), que diz: “a honestidade política nada mais é
que a capacidade política”.
Desta maneira, o que o cidadão deseja é que o Chefe do Governo seja
digno, honesto e incorruptível. Sendo capaz de combater a corrupção, a sonegação.
Fazer transparecer a verdade no tratamento da coisa pública e pessoal, combatendo
o crime e nunca se vincular a ele. (MARTINS, 1992, p, 61).
Cabe salientar, como bem respalda Diogo de Figueiredo Moreira Neto
(1992, p. 39), que esse é o preço que pagamos, por ficar na inércia em relação às
ações políticas praticadas pelos nossos governantes, pois a diminuição do cuidado
dos atos políticos estimula-os a praticar abusos e desmandos, e se não bastasse
ainda, despreparando as gerações futuras para a verdadeira democracia.
72
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nesta Monografia de conclusão de curso verificou-se o processo de
impeachment do Presidente da República, sua origem e desdobramento histórico.
Tão somente, abordou-se o seu procedimento junto a Câmara de Deputados e
Senado Federal. Sendo que foi possível extrair do presente estudo, que este
instituto é dotado de freio e contrapesos concernentes ao Poder Legislativo para
impedir a prática ilícita pelos agentes políticos nos seus respectivos mandatos.
Neste aspecto, porém, fez-se necessária toda uma pesquisa histórica
para atingir ao tema principal. Inicialmente analisou-se todo o processo de
desenvolvimento do Princípio da Separação de Poderes, tendo como finalidade a
descentralização dos poderes a fim de proporcionar a garantia dos direitos
individuais, instituto do Estado Democrático de Direito.
Primeiramente, a Separação de Poderes foi estudada por Aristóteles e
ademais por Jonh Locke e bem frisada por Montesquieu. A Separação de Poderes
para Montesquieu é fruto do modelo de Estado Liberal. Sua maior preocupação era
com o funcionamento da máquina estatal, sendo que o grande problema era a
estabilidade e a sobrevivência do Estado, para o bom funcionamento dos três
poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário.
Importantíssimo
frisar
o
consagrado
instituto
do
Federalismo,
descendente da Confederação Helvética de 1291. Foi com a independência dessas
colônias que o Federalismo começou a se fortalecer. Com efeito, o Federalismo é o
conjunto de entidades independentes que condescendem uma conexão indissolúvel.
No Brasil o primeiro modelo de Federalismo adotado foi o dual, tendo
poderes expressos pela União, e ainda poderes reservado ao Estado, instituídos por
um ordenamento jurídico central e diversos ordenamentos locais. Este modelo de
Federalismo não conseguiu atender a todos os problemas e necessidades do país.
Porém, atualmente o modelo de Federalismo utilizado é o coorporativo, podendo ser
chamado de Federalismo de equilíbrio que é centralizado em torno da União, mas
com tarefas comuns tanto para a União como para os Estados.
A caracterização e expansão do parlamentarismo decorrem do regime
adota na Inglaterra no século XVIII. Esse sistema de governo é dirigido pelo
parlamento (Poder Legislativo) que ampara direta e indiretamente as ações do
73
Poder Executivo, oferecendo sustentação política concernente ao seu modo de
governo.
Assim, a trajetória do presidencialismo colocou nas mãos do Chefe do
Executivo, o mais alto grau de autoridade dentro do Estado. Tendo como base o
controle do poder pelo poder, ou seja, o Presidente tem limites a serem respeitados,
para assim evitar eventuais abusos e concentração exagerada de poder em suas
mãos.
Contudo no Brasil, o presidencialismo sofre de um desequilíbrio
consoante aos órgãos e Poderes do Estado. Sendo assim o Poder Legislativo sofre
com a fiscalização inadequada do Chefe do Poder Executivo, dando margens à
prática de atos ilícitos durante o seu mandato.
verifica-se
que
o
presidencialismo
brasileiro
Ainda e não menos importante,
sofre
com
a
influência
do
parlamentarismo, visto que o Chefe do Poder Executivo dispõe de uma liberdade de
desempenho muito vasta, típica do sistema parlamentarista.
Através da Separação de Poderes é que temos um Estado Democrático
de Direito. Esta modalidade é de suma importância para o Estado, impedindo o
desenvolvimento de governos absolutos.
Como se vê na atualidade, o exercício do Poder Executivo está
influenciando de forma intensa o Poder legislativo, ferindo as limitações que lhe são
atribuídas. Desta forma, se não existisse violação e nem atentados ao livre exercício
do poder, seria mais fácil controlar a limitação dos poderes atribuídos ao Presidente
da República no que diz respeito às outras áreas de competências dos outros
Poderes.
Embora existam controvérsias acerca da natureza do processo de
impeachment e pelas confusões que se fazem ao decorrer deste, há que se falar
que pelo seu procedimento a sua natureza é especialmente política, haja vista
decorrer de causas políticas, e julgado segundo os critérios adotados por ordem
política. Para se entender os aspectos políticos e processuais do impeachment foi
preciso fazer uma menção dos crimes de responsabilidades e dos crimes comuns.
Com isso, pode-se dizer que os crimes de responsabilidade estão
definidos em lei especial, já os crimes comuns, estão expressamente previstos no
Código Penal.
Ademais o processo de impeachment apresenta dois momentos: o juízo
de admissibilidade que é de competência da Câmara dos Deputados, em obter a
74
decisão por dois terços dos votos dos membros da Casa para dar a procedência da
denúncia. Portanto se ocorrer a procedência da denúncia o segundo momento será
o processo e julgamento que será perante o Senado Federal se for denunciado por
crimes de responsabilidade ou pelo Supremo Tribunal Federal se a denúncia for por
crimes comuns.
A Lei que regula os crimes de responsabilidade é a Lei nº 1.079/50.
Entende-se que mesmo que os crimes de responsabilidade não atribuam à mesma
tipicidade que as infrações penais, aqueles não podem ficar sem definição, pois
possibilitam o direito de ampla defesa.
Por fim, houve a necessidade de comentar o caso do ex-Presidente
Fernando Collor, ensejando uma afronta a lei de tamanha repercussão nacional,
iniciando-se um movimento de pressão pelo povo para a instauração do processo
depois das inúmeras provas obtidas pela investigação assídua. Isso de dá pela
repercussão negativa que este tipo de processo pode causar.
Sendo que, o Presidente da República é eleito pelo povo, e com isso tem
o dever de manter sua moralidade, ética e fazer valer os valores fundamentais da
justiça. Por isso é que o processo de impeachment deve ser usado com cautela,
pois percorre sob ele um grande jogo de interesses, a pressão social pelo povo e
pelo próprio denunciado.
Inúmeras foram as tentativas do ex-Presidente para que o processo não
continuasse optando pela posição de renunciar ao cargo no momento em que
estava sendo julgado pelo Senado Federal. Tal procedimento não obteve êxito. Foi
aplicada a ele, pena de inabilitação para qualquer função de cargo público por oito
anos.
75
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81
ANEXO A
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
LEI Nº 1.079, DE 10 DE ABRIL DE 1950.
Define os crimes de responsabilidade e
regula o respectivo processo de julgamento.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional
decreta eu sanciono a seguinte Lei:
PARTE PRIMEIRA
Do Presidente da República e Ministros de Estado
Art. 1º São crimes de responsabilidade os que esta lei especifica.
Art. 2º Os crimes definidos nesta lei, ainda quando simplesmente tentados, são
passíveis da pena de perda do cargo, com inabilitação, até cinco anos, para o
exercício de qualquer função pública, imposta pelo Senado Federal nos processos
contra o Presidente da República ou Ministros de Estado, contra os Ministros do
Supremo Tribunal Federal ou contra o Procurador Geral da República.
Art. 3º A imposição da pena referida no artigo anterior não exclui o processo e
julgamento do acusado por crime comum, na justiça ordinária, nos termos das leis
de processo penal.
Art. 4º São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que
atentarem contra a Constituição Federal, e, especialmente, contra:
I - A existência da União:
II - O livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e dos poderes
constitucionais dos Estados;
82
III - O exercício dos direitos políticos, individuais e sociais:
IV - A segurança interna do país:
V - A probidade na administração;
VI - A lei orçamentária;
VII - A guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos;
VIII - O cumprimento das decisões judiciárias (Constituição, artigo 89).
TÍTULO I
CAPÍTULO I
DOS CRIMES CONTRA A EXISTÊNCIA DA UNIÃO
Art. 5º São crimes de responsabilidade contra a existência política da União:
1 - entreter, direta ou indiretamente, inteligência com governo estrangeiro,
provocando-o a fazer guerra ou cometer hostilidade contra a República, prometerlhe assistência ou favor, ou dar-lhe qualquer auxílio nos preparativos ou planos de
guerra contra a República;
2 - tentar, diretamente e por fatos, submeter a União ou algum dos Estados ou
Territórios a domínio estrangeiro, ou dela separar qualquer Estado ou porção do
território nacional;
3 - cometer ato de hostilidade contra nação estrangeira, expondo a República
ao perigo da guerra, ou comprometendo-lhe a neutralidade;
4 - revelar negócios políticos ou militares, que devam ser mantidos secretos a
bem da defesa da segurança externa ou dos interesses da Nação;
5 - auxiliar, por qualquer modo, nação inimiga a fazer a guerra ou a cometer
hostilidade contra a República;
6 - celebrar tratados, convenções ou ajustes que comprometam a dignidade da
Nação;
7 - violar a imunidade dos embaixadores ou ministros estrangeiros acreditados
no país;
8 - declarar a guerra, salvo os casos de invasão ou agressão estrangeira, ou
fazer a paz, sem autorização do Congresso Nacional.
9 - não empregar contra o inimigo os meios de defesa de que poderia dispor;
83
10 - permitir o Presidente da República, durante as sessões legislativas e sem
autorização do Congresso Nacional, que forças estrangeiras transitem pelo território
do país, ou, por motivo de guerra, nele permaneçam temporariamente;
11 - violar tratados legitimamente feitos com nações estrangeiras.
CAPÍTULO II
DOS CRIMES CONTRA O LIVRE EXERCÍCIO DOS PODERES
CONSTITUCIONAIS
Art. 6º São crimes de responsabilidade contra o livre exercício dos poderes
legislativo e judiciário e dos poderes constitucionais dos Estados:
1 - tentar dissolver o Congresso Nacional, impedir a reunião ou tentar impedir
por qualquer modo o funcionamento de qualquer de suas Câmaras;
2 - usar de violência ou ameaça contra algum representante da Nação para
afastá-lo da Câmara a que pertença ou para coagí-lo no modo de exercer o seu
mandato bem como conseguir ou tentar conseguir o mesmo objetivo mediante
suborno ou outras formas de corrupção;
3 - violar as imunidades asseguradas aos membros do Congresso Nacional,
das Assembléias Legislativas dos Estados, da Câmara dos Vereadores do Distrito
Federal e das Câmaras Municipais;
4 - permitir que força estrangeira transite pelo território do país ou nele
permaneça quando a isso se oponha o Congresso Nacional;
5 - opor-se diretamente e por fatos ao livre exercício do Poder Judiciário, ou
obstar, por meios violentos, ao efeito dos seus atos, mandados ou sentenças;
6 - usar de violência ou ameaça, para constranger juiz, ou jurado, a proferir ou
deixar de proferir despacho, sentença ou voto, ou a fazer ou deixar de fazer ato do
seu ofício;
7 - praticar contra os poderes estaduais ou municipais ato definido como crime
neste artigo;
8 - intervir em negócios peculiares aos Estados ou aos Municípios com
desobediência às normas constitucionais.
CAPÍTULO III
DOS CRIMES CONTRA O EXERCÍCIO DOS DIREITOS POLÍTICOS, INDIVIDUAIS
E SOCIAIS
Art. 7º São crimes de responsabilidade contra o livre exercício dos direitos
políticos, individuais e sociais:
84
1- impedir por violência, ameaça ou corrupção, o livre exercício do voto;
2 - obstar ao livre exercício das funções dos mesários eleitorais;
3 - violar o escrutínio de seção eleitoral ou inquinar de nulidade o seu resultado
pela subtração, desvio ou inutilização do respectivo material;
4 - utilizar o poder federal para impedir a livre execução da lei eleitoral;
5 - servir-se das autoridades sob sua subordinação imediata para praticar
abuso do poder, ou tolerar que essas autoridades o pratiquem sem repressão sua;
6 - subverter ou tentar subverter por meios violentos a ordem política e social;
7 - incitar militares à desobediência à lei ou infração à disciplina;
8 - provocar animosidade entre as classes armadas ou contra elas, ou delas
contra as instituições civis;
9 - violar patentemente qualquer direito ou garantia individual constante do art.
141 e bem assim os direitos sociais assegurados no artigo 157 da Constituição;
10 - tomar ou autorizar durante o estado de sítio, medidas de repressão que
excedam os limites estabelecidos na Constituição.
CAPÍTULO IV
DOS CRIMES CONTRA A SEGURANÇA INTERNA DO PAÍS
Art. 8º São crimes contra a segurança interna do país:
1 - tentar mudar por violência a forma de governo da República;
2 - tentar mudar por violência a Constituição Federal ou de algum dos Estados,
ou lei da União, de Estado ou Município;
3 - decretar o estado de sítio, estando reunido o Congresso Nacional, ou no
recesso deste, não havendo comoção interna grave nem fatos que evidenciem estar
a mesma a irromper ou não ocorrendo guerra externa;
4 - praticar ou concorrer para que se perpetre qualquer dos crimes contra a
segurança interna, definidos na legislação penal;
5 - não dar as providências de sua competência para impedir ou frustrar a
execução desses crimes;
6 - ausentar-se do país sem autorização do Congresso Nacional;
7 - permitir, de forma expressa ou tácita, a infração de lei federal de ordem
pública;
85
8 - deixar de tomar, nos prazos fixados, as providências determinadas por lei ou
tratado federal e necessário a sua execução e cumprimento.
CAPÍTULO V
DOS CRIMES CONTRA A PROBIDADE NA ADMINISTRAÇÃO
Art. 9º São crimes de responsabilidade contra a probidade na administração:
1 - omitir ou retardar dolosamente a publicação das leis e resoluções do Poder
Legislativo ou dos atos do Poder Executivo;
2 - não prestar ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura
da sessão legislativa, as contas relativas ao exercício anterior;
3 - não tornar efetiva a responsabilidade dos seus subordinados, quando
manifesta em delitos funcionais ou na prática de atos contrários à Constituição;
4 - expedir ordens ou fazer requisição de forma contrária às disposições
expressas da Constituição;
5 - infringir no provimento dos cargos públicos, as normas legais;
6 - Usar de violência ou ameaça contra funcionário público para coagí-lo a
proceder ilegalmente, bem como utilizar-se de suborno ou de qualquer outra forma
de corrupção para o mesmo fim;
7 - proceder de modo incompatível com a dignidade, a honra e o decôro do
cargo.
CAPÍTULO VI
DOS CRIMES CONTRA A LEI ORÇAMENTÁRIA
Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária:
1- Não apresentar ao Congresso Nacional a proposta do orçamento da
República dentro dos primeiros dois meses de cada sessão legislativa;
2 - Exceder ou transportar, sem autorização legal, as verbas do orçamento;
3 - Realizar o estorno de verbas;
4 - Infringir , patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária.
5) deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos
estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação
do limite máximo fixado pelo Senado Federal; (Incluído pela Lei nº 10.028, de
19.10.2000)
86
6) ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de
crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal; (Incluído pela Lei nº
10.028, de 19.10.2000)
7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento, a
amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de
crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido
em lei; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 19.10.2000)
8) deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de
crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e
demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro; (Incluído pela Lei nº
10.028, de 19.10.2000)
9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de
crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades
da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou
postergação de dívida contraída anteriormente; ((Incluído pela Lei nº 10.028, de
19.10.2000)
10) captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição
cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido; (Incluído pela Lei nº 10.028, de
19.10.2000)
11) ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de
títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou; (Incluído pela Lei nº
10.028, de 19.10.2000)
12) realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou
condição estabelecida em lei. (Incluído pela Lei nº 10.028, de 19.10.2000)
CAPÍTULO VII
DOS CRIMES CONTRA A GUARDA E LEGAL EMPREGO DOS DINHEIROS
PÚBLICOS:
Art. 11. São crimes contra a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos:
1 - ordenar despesas não autorizadas por lei ou sem observânciadas
prescrições legais relativas às mesmas;
2 - Abrir crédito sem fundamento em lei ou sem as formalidades legais;
3 - Contrair empréstimo, emitir moeda corrente ou apólices, ou efetuar
operação de crédito sem autorização legal;
4 - alienar imóveis nacionais ou empenhar rendas públicas sem autorização
legal;
87
5 - negligenciar a arrecadação das rendas impostos e taxas, bem como a
conservação do patrimônio nacional.
CAPÍTULO VIII
DOS CRIMES CONTRA O CUMPRIMENTO DAS DECISÕES JUDICIÁRIAS;
Art. 12. São crimes contra o cumprimento das decisões judiciárias:
1 - impedir, por qualquer meio, o efeito dos atos, mandados ou decisões do
Poder Judiciário;
2 - Recusar o cumprimento das decisões do Poder Judiciário no que depender
do exercício das funções do Poder Executivo;
3 - deixar de atender a requisição de intervenção federal do Supremo Tribunal
Federal ou do Tribunal Superior Eleitoral;
4 - Impedir ou frustrar pagamento determinado por sentença judiciária.
TÍTULO II
DOS MINISTROS DE ESTADO
Art. 13. São crimes de responsabilidade dos Ministros de Estado;
1 - os atos definidos nesta lei, quando por eles praticados ou ordenados;
2 - os atos previstos nesta lei que os Ministros assinarem com o Presidente da
República ou por ordem deste praticarem;
3 - A falta de comparecimento sem justificação, perante a Câmara dos
Deputados ou o Senado Federal, ou qualquer das suas comissões, quando uma ou
outra casa do Congresso os convocar para pessoalmente, prestarem informações
acerca de assunto previamente determinado;
4 - Não prestarem dentro em trinta dias e sem motivo justo, a qualquer das
Câmaras do Congresso Nacional, as informações que ela lhes solicitar por escrito,
ou prestarem-nas com falsidade.
PARTE SEGUNDA
PROCESSO E JULGAMENTO
TÍTULO ÚNICO
DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA E MINISTROS DE ESTADO
CAPÍTULO I
88
DA DENÚNCIA
Art. 14. É permitido a qualquer cidadão denunciar o Presidente da República ou
Ministro de Estado, por crime de responsabilidade, perante a Câmara dos
Deputados.
Art. 15. A denúncia só poderá ser recebida enquanto o denunciado não tiver,
por qualquer motivo, deixado definitivamente o cargo.
Art. 16. A denúncia assinada pelo denunciante e com a firma reconhecida, deve
ser acompanhada dos documentos que a comprovem, ou da declaração de
impossibilidade de apresentá-los, com a indicação do local onde possam ser
encontrados, nos crimes de que haja prova testemunhal, a denúncia deverá conter o
rol das testemunhas, em número de cinco no mínimo.
Art. 17. No processo de crime de responsabilidade, servirá de escrivão um
funcionário da Secretaria da Câmara dos Deputados, ou do Senado, conforme se
achar o mesmo em uma ou outra casa do Congresso Nacional.
Art. 18. As testemunhas arroladas no processo deverão comparecer para
prestar o seu depoimento, e a Mesa da Câmara dos Deputados ou do Senado por
ordem de quem serão notificadas, tomará as providências legais que se tornarem
necessárias legais que se tornarem necessárias para compelí-las a obediência.
CAPÍTULO II
DA ACUSAÇÃO
Art. 19. Recebida a denúncia, será lida no expediente da sessão seguinte e
despachada a uma comissão especial eleita, da qual participem, observada a
respectiva proporção, representantes de todos os partidos para opinar sobre a
mesma.
Art.20. A comissão a que alude o artigo anterior se reunirá dentro de 48 horas
e, depois de eleger seu presidente e relator, emitirá parecer, dentro do prazo de dez
dias, sobre se a denúncia deve ser ou não julgada objeto de deliberação. Dentro
desse período poderá a comissão proceder às diligências que julgar necessárias ao
esclarecimento da denúncia.
par. 1º O parecer da comissão especial será lido no expediente da sessão da
Câmara dos Deputados e publicado integralmente no Diário do Congresso Nacional
e em avulsos, juntamente com a denúncia, devendo as publicações ser distribuídas
a todos os deputados.
par. 2º Quarenta e oito horas após a publicação oficial do parecer da Comissão
especial, será o mesmo incluído, em primeiro lugar, na ordem do dia da Câmara dos
Deputados, para uma discussão única.
89
Art. 21. Cinco representantes de cada partido poderão falar, durante uma hora,
sobre o parecer, ressalvado ao relator da comissão especial o direito de responder a
cada um.
Art. 22. Encerrada a discussão do parecer, e submetido o mesmo a votação
nominal, será a denúncia, com os documentos que a instruam, arquivada, se não for
considerada objeto de deliberação. No caso contrário, será remetida por cópia
autêntica ao denunciado, que terá o prazo de vinte dias para contestá-la e indicar os
meios de prova com que pretenda demonstrar a verdade do alegado.
§
3º Publicado e distribuído esse parecer na forma do par. 1º do art. 20, serão
mesmo incluído na ordem do dias da sessão imediata para ser submetido a duas
discussões, com o interregno de 48 horas entre uma e outra.
§
4º Nas discussões do parecer sobre a procedência ou improcedência da
denúncia, cada representante de partido poderá falar uma só vez e durante uma
hora, ficando as questões de ordem subordinadas ao disposto no par. 2º do art. 20.
Art. 23. Encerrada a discussão do parecer, será o mesmo submetido a votação
nominal, não sendo permitidas então, questões de ordem, nem encaminhamento de
votação.
§
1º Se da aprovação do parecer resultar a procedência da denúncia,
considerar-se-á decretada a acusação pela Câmara dos Deputados.
§
2º Decretada a acusação, será o denunciado intimado imediatamente pela
Mesa da Câmara dos Deputados, por intermédio do 1º Secretário.
§
3º Se o denunciado estiver ausente do Distrito Federal, a sua intimação será
solicitada pela Mesa da Câmara dos Deputados, ao Presidente do Tribunal de
Justiça do Estado em que ele se encontrar.
par. 4º A Câmara dos Deputados elegerá uma comissão de três membros para
acompanhar o julgamento do acusado.
§
5º São efeitos imediatos ao decreto da acusação do Presidente da República,
ou de Ministro de Estado, a suspensão do exercício das funções do acusado e da
metade do subsídio ou do vencimento, até sentença final.
§
6º Conforme se trate da acusação de crime comum ou de responsabilidade, o
processo será enviado ao Supremo Tribunal Federal ou ao Senado Federal.
CAPÍTULO III
DO JULGAMENTO
Art. 24. Recebido no Senado o decreto de acusação com o processo enviado
pela Câmara dos Deputados e apresentado o libelo pela comissão acusadora,
remeterá o Presidente cópia de tudo ao acusado, que, na mesma ocasião e nos
90
termos dos parágrafos 2º e 3º do art. 23, será notificado para comparecer em dia
prefixado perante o Senado.
Parágrafo único. Ao Presidente do Supremo Tribunal Federal enviar-se-á o
processo em original, com a comunicação do dia designado para o julgamento.
Art. 25. O acusado comparecerá, por si ou pêlos seus advogados, podendo,
ainda, oferecer novos meios de prova.
Art. 26. No caso de revelia, marcará o Presidente novo dia para o julgamento e
nomeará para a defesa do acusado um advogado, a quem se facultará o exame de
todas as peças de acusação.
Art. 27. No dia aprazado para o julgamento, presentes o acusado, seus
advogados, ou o defensor nomeado a sua revelia, e a comissão acusadora, o
Presidente do Supremo Tribunal Federal, abrindo a sessão, mandará ler o processo
preparatório o libelo e os artigos de defesa; em seguida inquirirá as testemunhas,
que deverão depor publicamente e fora da presença umas das outras.
Art. 28. Qualquer membro da Comissão acusadora ou do Senado, e bem assim
o acusado ou seus advogados, poderão requerer que se façam às testemunhas
perguntas que julgarem necessárias.
Parágrafo único. A Comissão acusadora, ou o acusado ou seus advogados,
poderão contestar ou argüir as testemunhas sem contudo interrompê-las e requerer
a acareação.
Art. 29. Realizar-se-á a seguir o debate verbal entre a comissão acusadora e o
acusado ou os seus advogados pelo prazo que o Presidente fixar e que não poderá
exceder de duas horas.
Art. 30. Findos os debates orais e retiradas as partes, abrir-se-á discussão
sobre o objeto da acusação.
Art. 31. Encerrada a discussão o Presidente do Supremo Tribunal Federal fará
relatório resumido da denúncia e das provas da acusação e da defesa e submeterá
a votação nominal dos senadores o julgamento.
Art. 32. Se o julgamento for absolutório produzirá desde logo, todos os efeitos a
favor do acusado.
Art. 33. No caso de condenação, o Senado por iniciativa do presidente fixará o
prazo de inabilitação do condenado para o exercício de qualquer função pública; e
no caso de haver crime comum deliberará ainda sobre se o Presidente o deverá
submeter à justiça ordinária, independentemente da ação de qualquer interessado.
Art. 34. Proferida a sentença condenatória, o acusado estará, ipso facto
destituído do cargo.
91
Art. 35. A resolução do Senado constará de sentença que será lavrada, nos
autos do processo, pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, assinada pêlos
senadores que funcionarem como juizes, transcrita na ata da sessão e, dentro desta,
publicada no Diário Oficial e no Diário do Congresso Nacional.
Art. 36. Não pode interferir, em nenhuma fase do processo de responsabilidade
do Presidente da República ou dos Ministros de Estado, o deputado ou senador;
a) que tiver parentesco consangüíneo ou afim, com o acusado, em linha reta;
em linha colateral, os irmãos cunhados, enquanto durar o cunhado, e os primos coirmãos;
b) que, como testemunha do processo tiver deposto de ciência própria.
Art. 37. O congresso Nacional deverá ser convocado, extraordinariamente, pelo
terço de uma de suas câmaras, caso a sessão legislativa se encerre sem que se
tenha ultimado o julgamento do Presidente da República ou de Ministro de Estado,
bem como no caso de ser necessário o início imediato do processo.
Art. 38. No processo e julgamento do Presidente da República e dos Ministros
de Estado, serão subsidiários desta lei, naquilo em que lhes forem aplicáveis, assim
os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, como o
Código de Processo Penal.
PARTE TERCEIRA
TÍTULO I
CAPÍTULO I
DOS MINISTROS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Art. 39. São crimes de responsabilidade dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal:
1- altera, por qualquer forma, exceto por via de recurso, a decisão ou voto já
proferido em sessão do Tribunal;
2 - proferir julgamento, quando, por lei, seja suspeito na causa;
3 - ser patentemente desidioso no cumprimento dos deveres do cargo:
5 - proceder de modo incompatível com a honra dignidade e decôro de suas
funções.
Art. 39-A. Constituem, também, crimes de responsabilidade do Presidente do
Supremo Tribunal Federal ou de seu substituto quando no exercício da Presidência,
as condutas previstas no art. 10 desta Lei, quando por eles ordenadas ou
praticadas. (Incluído pela Lei nº 10.028, de 19.10.2000)
92
Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se aos Presidentes, e
respectivos substitutos quando no exercício da Presidência, dos Tribunais
Superiores, dos Tribunais de Contas, dos Tribunais Regionais Federais, do Trabalho
e Eleitorais, dos Tribunais de Justiça e de Alçada dos Estados e do Distrito Federal,
e aos Juízes Diretores de Foro ou função equivalente no primeiro grau de jurisdição.
(Incluído pela Lei nº 10.028, de 19.10.2000)
CAPÍTULO II
DO PROCURADOR GERAL DA REPÚBLICA
Art. 40. São crimes de responsabilidade do Procurador Geral da República:
1 - emitir parecer, quando, por lei, seja suspeito na causa;
2 - recusar-se a prática de ato que lhe incumba;
3 - ser patentemente desidioso no cumprimento de suas atribuições;
4 - proceder de modo incompatível com a dignidade e o decôro do cargo.
Art. 40-A. Constituem, também, crimes de responsabilidade do ProcuradorGeral da República, ou de seu substituto quando no exercício da chefia do Ministério
Público da União, as condutas previstas no art. 10 desta Lei, quando por eles
ordenadas ou praticadas. (Incluído pela Lei nº 10.028, de 19.10.2000)
Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se: (Incluído pela Lei nº 10.028,
de 19.10.2000)
I – ao Advogado-Geral da União; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 19.10.2000)
II – aos Procuradores-Gerais do Trabalho, Eleitoral e Militar, aos ProcuradoresGerais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, aos Procuradores-Gerais dos
Estados e do Distrito Federal, e aos membros do Ministério Público da União e dos
Estados, da Advocacia-Geral da União, das Procuradorias dos Estados e do Distrito
Federal, quando no exercício de função de chefia das unidades regionais ou locais
das respectivas instituições. (Incluído pela Lei nº 10.028, de 19.10.2000)
TÍTULO II
DO PROCESSO E JULGAMENTO
CAPÍTULO I
DA DENÚNCIA
Art. 41. É permitido a todo cidadão denunciar perante o Senado Federal, os
Ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador Geral da República, pêlos
crimes de responsabilidade que cometerem (artigos 39 e 40).
93
Art. 41-A. Respeitada a prerrogativa de foro que assiste às autoridades a que
se referem o parágrafo único do art. 39-A e o inciso II do parágrafo único do art. 40A, as ações penais contra elas ajuizadas pela prática dos crimes de
responsabilidade previstos no art. 10 desta Lei serão processadas e julgadas de
acordo com o rito instituído pela Lei no 8.038, de 28 de maio de 1990, permitido, a
todo cidadão, o oferecimento da denúncia. (Incluído pela Lei nº 10.028, de
19.10.2000)
Art. 42. A denúncia só poderá ser recebida se o denunciado não tiver, por
qualquer motivo, deixado definitivamente o cargo.
Art. 43. A denúncia, assinada pelo denunciante com a firma reconhecida deve
ser acompanhada dos documentos que a comprovem ou da declaração de
impossibilidade de apresentá-los, com a indicação do local onde possam ser
encontrados. Nos crimes de que haja prova testemunhal, a denúncia deverá conter o
rol das testemunhas, em número de cinco, no mínimo.
Art. 44. Recebida a denúncia pela Mesa do Senado, será lida no expediente da
sessão seguinte e despachada a uma comissão especial, eleita para opinar sobre a
mesma.
Art. 45. A comissão a que alude o artigo anterior, reunir-se-á dentro de 48 horas
e, depois de eleger o seu presidente e relator, emitirá parecer no prazo de 10 dias
sobre se a denúncia deve ser, ou não julgada objeto de deliberação. Dentro desse
período poderá a comissão proceder às diligências que julgar necessárias.
Art. 46. O parecer da comissão, com a denúncia e os documentos que a
instruírem, será lido no expediente de sessão do Senado, publicado no Diário do
Congresso Nacional e em avulsos, que deverão ser distribuídos entre os senadores,
e dado para ordem do dia da sessão seguinte.
Art. 47. O parecer será submetido a uma só discussão, e a votação nominal
considerando-se aprovado se reunir a maioria simples de votos.
Art. 48. Se o Senado resolver que a denúncia não deve constituir objeto de
deliberação, serão os papeis arquivados.
Art. 49. Se a denúncia for considerada objeto de deliberação, a Mesa remeterá
cópia de tudo ao denunciado, para responder à acusação no prazo de 10 dias.
Art. 50. Se o denunciado estiver fora do Distrito Federal, a cópia lhe será
entregue pelo Presidente do Tribunal de Justiça do Estado em que se achar. Caso
se ache fora do país ou em lugar incerto e não sabido, o que será verificado pelo 1º
Secretário do Senado, a intimação farse-á por edital, publicado no Diário do
Congresso Nacional, com a antecedência de 60 dias, aos quais se acrescerá, em
comparecendo o denunciado, o prazo do art. 49.
Art. 51. Findo o prazo para a resposta do denunciado, seja esta recebida, ou
não, a comissão dará parecer, dentro de dez dias, sobre a procedência ou
improcedência da acusação.
94
Art. 52. Perante a comissão, o denunciante e o denunciado poderão
comparecer pessoalmente ou por procurador, assistir a todos os atos e diligências
por ela praticados, inquirir, reinquirir, contestar testemunhas e requerer a sua
acareação. Para esse efeito, a comissão dará aos interessados conhecimento das
suas reuniões e das diligências a que deva proceder, com a indicação de lugar, dia e
hora.
Art. 53. Findas as diligências, a comissão emitirá sobre o seu parecer, que será
publicado e distribuído, com todas as peças que o instruírem e dado para ordem do
dia 48 horas, no mínimo, depois da distribuição.
Art. 54. Esse parecer terá uma só discussão e considerar-se-á aprovado se, em
votação nominal, reunir a maioria simples dos votos.
Art. 55. Se o Senado entender que não procede a acusação, serão os papeis
arquivados. Caso decida o contrário, a Mesa dará imediato conhecimento dessa
decisão ao Supremo Tribunal Federal, ao Presidente da República, ao denunciante
e ao ser-lhe-á comunicada a requisição que será verificado pelo 1º Secretário
denunciado.
Art. 56. Se o denunciado não estiver no Distrito Federal, a decisão da Mesa,
pelo Presidente do Tribunal de Justiça do Estado onde se achar. Se estiver fora do
país ou em lugar incerto e não sabido, o Secretário do Senado, far-se-á a intimação
mediante edital pelo Diário do Congresso Nacional, com a antecedência de 60 dias.
Art. 57. A decisão produzirá desde a data da sua intimação os seguintes
efeitos, contra o denunciado:
a) ficar suspenso do exercício das suas funções até sentença final;
b) ficar sujeito a acusação criminal;
c) perder, até sentença final, um terço dos vencimentos, que lhe será pago no
caso de absolvição.
CAPÍTULO II
DA ACUSAÇÃO E DA DEFESA
Art. 53. Intimado o denunciante ou o seu procurador da decisão a que aludem
os três últimos artigos, ser-lhe-á dada vista do processo, na Secretaria do Senado,
para, dentro de 48 horas, oferecer o libelo acusatório e o rol das testemunhas. Em
seguida abrir-se-á vista ao denunciado ou ao seu defensor, pelo mesmo prazo para
oferecer a contrariedade e o rol das testemunhas.
Art. 59. Decorridos esses prazos, com o libelo e a contrariedade ou sem eles,
serão os autos remetidos, em original, ao Presidente do Supremo Tribunal Federal,
ou ao seu substituto legal, quando seja ele o denunciado, comunicando-se-lhe o dia
designado para o julgamento e convidando-o para presidir a sessão.
95
Art. 60. O denunciante e o acusado serão notificados pela forma estabelecida
no art. 56. para assistirem ao julgamento, devendo as testemunhas ser, por um
magistrado, intimadas a comparecer a requisição da Mesa.
Parágrafo único. Entre a notificação e o julgamento deverá mediar o prazo
mínimo de 10 dias.
Art. 61. No dia e hora marcados para o julgamento, o Senado reunir-se-á, sob a
presidência do Presidente do Supremo Tribunal Federal ou do seu substituto legal.
Verificada a presença de número legal de senadores, será aberta a sessão e feita a
chamada das partes, acusador e acusado, que poderão comparecer pessoalmente
ou pêlos seus procuradores.
Art. 62. A revelia do acusador não importará transferência do julgamento, nem
perempção da acusação.
par. 1º A revelia do acusado determinará o adiamento do julgamento, para o
qual o Presidente designará novo dia, nomeando um advogado para defender o
revel.
par. 2º Ao defensor nomeado será facultado o exame de todas as peças do
processo.
Art. 63. No dia definitivamente aprazado para o julgamento, verificado o número
legal de senadores será aberta a sessão e facultado o ingresso às partes ou aos
seus procuradores. Serão juizes todos os senadores presentes, com exceção dos
impedidos nos termos do art. 36.
Parágrafo único. O impedimento poderá ser oposto pelo acusador ou pelo
acusado e invocado por qualquer senador.
Art. 64. Constituído o Senado em Tribunal de julgamento, o Presidente
mandará ler o processo e, em seguida, inquirirá publicamente as testemunhas, fora
da presença umas das outras.
Art. 65. O acusador e o acusado, ou os seus procuradores, poderão reinquirir
as testemunhas, contestá-las sem interrompê-las e requerer a sua acareação sejam
feitas as perguntas que julgar necessárias.
Art. 66. Finda a inquirição, haverá debate oral, facultadas a réplica e a tréplica
entre o acusador e o acusado, pelo prazo que o Presidente determinar,
Parágrafo único. Ultimado o debate, retirar-se-ão partes do recinto da sessão e
abrir-se-á uma discussão única entre os senadores sobre o objeto da acusação.
Art. 67. Encerrada a discussão, fará o Presidente um relatório resumido dos
fundamentos da acusação e da defesa, bem como das respectivas provas,
submetendo em seguida o caso a julgamento.
CAPÍTULO III
96
DA SENTENÇA
Art. 68. O julgamento será feito, em votação nominal pêlos senadores
desimpedidos que responderão "sim" ou "não" à seguinte pergunta enunciada pelo
Presidente: "Cometeu o acusado F. o crime que lhe é imputado e deve ser
condenado à perda do seu cargo?"
Parágrafo único. Se a resposta afirmativa obtiver, pelo menos, dois terços dos
votos dos senadores presentes, o Presidente fará nova consulta ao plenário sobre o
tempo não excedente de cinco anos, durante o qual o condenado deverá ficar
inabilitado para o exercício de qualquer função pública.
Art. 69. De acordo com a decisão do Senado, o Presidente lavrará nos autos, a
sentença que será assinada por ele e pêlos senadores, que tiverem tomado parte no
julgamento, e transcrita na ata.
Art. 70. No caso de condenação, fica o acusado desde logo destituído do seu
cargo. Se a sentença for absolutória, produzirá a imediata reabilitação do acusado,
que voltará ao exercício do cargo, com direito à parte dos vencimentos de que tenha
sido privado.
Art. 71. Da sentença, dar-se-á imediato conhecimento ao Presidente da
República, ao Supremo Tribunal Federal e ao acusado.
Art. 72. Se no dia do encerramento do Congresso Nacional não estiver
concluído o processo ou julgamento de Ministro do Supremo Tribunal Federal ou do
Procurador Geral da República, deverá ele ser convocado extraordinariamente pelo
terço do Senado Federal.
Art. 73 No processo e julgamento de Ministro do Supremo Tribunal, ou do
Procurador Geral da República serão subsidiários desta lei, naquilo em que lhes
forem aplicáveis, o Regimento Interno do Senado Federal e o Código de Processo
Penal.
PARTE QUARTA
TÍTULO ÚNICO
CAPÍTULO I
DOS GOVERNADORES E SECRETÁRIOS DOS ESTADOS
Art. 74. Constituem crimes de responsabilidade dos governadores dos Estados
ou dos seus Secretários, quando por eles praticados, os atos definidos como crimes
nesta lei.
CAPÍTULO II
DA DENÚNCIA, ACUSAÇÃO E JULGAMENTO
97
Art. 75. É permitido a todo cidadão denunciar o Governador perante a
Assembléia Legislativa, por crime de responsabilidade.
Art. 76.A denúncia assinada pelo denunciante e com a firma reconhecida, deve
ser acompanhada dos documentos que a comprovem, ou da declaração de
impossibilidade de apresentá-los com a indicação do local em que possam ser
encontrados. Nos crimes de que houver prova testemunhal, conterão rol das
testemunhas, em número de cinco pelo menos.
Parágrafo único. Não será recebida a denúncia depois que o Governador, por
qualquer motivo, houver deixado definitivamente o cargo.
Art. 77. Apresentada a denúncia e julgada objeto de deliberação, se a
Assembléia Legislativa por maioria absoluta, decretar a procedência da acusação,
será o Governador imediatamente suspenso de suas funções.
Art. 78. O Governador será julgado nos crimes de responsabilidade, pela forma
que determinar a Constituição do Estado e não poderá ser condenado senão a
perda do cargo, com inabilitação até cinco anos para o exercício de qualquer função
pública, sem prejuízo da ação da justiça comum.
§
1º Quando o tribunal de julgamento for de jurisdição mista serão iguais, pelo
número, os representantes dos órgãos que o integrarem, excluído o Presidente, que
será o Presidente do Tribunal de Justiça.
§
2º Em qualquer hipótese, só poderá ser decretada a condenação pelo voto de
dois terços dos membros de que se compuser o tribunal de julgamento.
§
3º Nos Estados, onde as Constituições não determinarem o processo nos
crimes de responsabilidade dos Governadores, aplicar-se-á o disposto nesta lei,
devendo, porém, o julgamento ser proferido por um tribunal composto de cinco
membros do Legislativo e de cinco desembargadores sob a presidência do
Presidente do Tribunal de Justiça local, que terá direito de voto no caso de empate.
A escolha desse Tribunal será feita - a dos membros dos membros do legislativo,
mediante eleição pela Assembléia; a dos desembargadores, mediante sorteio.
§
4º Esses atos deverão ser executados dentro em cinco dias contados da data
em que a Assembléia enviar ao Presidente do Tribunal de Justiça os autos do
processo, depois de decretada a procedência da acusação.
Art. 79. No processo e julgamento do Governador serão subsidiários desta lei
naquilo em que lhe forem aplicáveis, assim o regimento interno da Assembléia
Legislativa e do Tribunal de Justiça, como o Código de Processo Penal.
Parágrafo único. Os Secretários de Estado, nos crimes conexos com os dos
governadores, serão sujeitos ao mesmo processo e julgamento.
DISPOSIÇÕES GERAIS
98
Art. 80. Nos crimes de responsabilidade do Presidente da República e dos
Ministros de Estado, a Câmara dos Deputados é tribunal de pronuncia e o Senado
Federal, tribunal de julgamento; nos crimes de responsabilidade dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal e do Procurador Geral da República, o Senado Federal é,
simultaneamente, tribunal de pronuncia e julgamento.
Parágrafo único. O Senado Federal, na apuração e julgamento dos crimes de
responsabilidade funciona sob a presidência do Presidente do Supremo Tribunal, e
só proferirá sentença condenatória pelo voto de dois terços dos seus membros.
Art. 81 A declaração de procedência da acusação nos crimes de
responsabilidade só poderá ser decretada pela maioria absoluta da Câmara que a
preferir.
Art. 82. Não poderá exceder de cento e vinte dias, contados da data da
declaração da procedência da acusação, o prazo para o processo e julgamento dos
crimes definidos nesta lei.
Rio de Janeiro, 10 de abril de 1950; 129º da Independência e 62º da República.
EURICO GASPAR DUTRA
Honório Monteiro
Sylvic de Noronha
Canrobert P. da Costa
Raul Fernandes
Guilherme da Silveira
João Valdetaro de Amorim e Mello
Daniel de Carvalho
Clemente Mariani
Armando Trompowsky
Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 12.4.1950
99
ANEXO B
Senado Federal
Subsecretaria de Informações
Faço saber que o Senado Federal julgou, nos termos do art. 86, in fine, da
Constituição, e eu, MAURO BENEVIDES, Presidente, promulgo a seguinte
RESOLUÇÃO Nº 101, DE 1992
Dispõe sobre sanções no Processo de "Impeachment" contra o Presidente da
República, Fernando Affonso Collor de Mello, e dá outras providências.
O SENADO FEDERAL resolve:
Art. 1º É considerado prejudicado o pedido de aplicação da sanção de perda do
cargo de Presidente da República, em virtude da renúncia ao mandato apresentada
pelo Senhor Fernando Affonso Collor de Mello e formalizada perante o Congresso
Nacional, ficando o processo extinto nessa parte.
Art. 2º É julgada procedente a denúncia por crimes de responsabilidade, previstos
nos arts. 85, incisos IV e V, da Constituição Federal, e arts. 8º, item 7, e 9º, item 7,
da Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950.
Art. 3º Em conseqüência do disposto no artigo anterior, é imposta ao Senhor
Fernando Affonso Collor de Mello, nos termos do art. 52, parágrafo único, da
Constituição Federal, a sanção de inabilitação, por oito anos, para o exercício de
função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.
Art. 4º Esta resolução entra em vigor na data de sua publicação.
Senado Federal, 30 de dezembro de 1992.
SENADOR MAURO BENEVIDES
Presidente
Diário Oficial da União 31/12/1992 p. 018975