O critério de indenização pela intervenção do Estado
na propriedade particular
Leopoldo Nicoli e Marcelo Tostes
A Constituição Federal (CF/88) protege o direito à propriedade (artigo 5º, incisos XXII
e XXIII; artigo 170, incisos II, III e VI; artigo 225) desde que a propriedade atenda à
função social e ambiental. As restrições fazem com que, para o bem da coletividade,
fique permitido ao Poder Público intervir na coisa privada a fim de utilizar imóveis
particulares, mediante pagamento de indenização justa e prévia (art. 5º, inciso XXIV),
ou ulterior e se houver dano (art. 5º, inciso XXV).
A indenização justa e prévia ao proprietário é prevista no procedimento de
desapropriação regulamentado pelo Decreto-Lei nº 3.365/41. Neste caso, retira-se o
bem do domínio privado, passando ele a suportar um uso público. Nos dizeres de
Celso Antônio Bandeira de Mello, a desapropriação é definida como:
"(...) o procedimento através do qual o Poder Público, fundado em
necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente
despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em
caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro,
salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em
desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a
indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas
anuais e sucessivas, preservado seu valor real." (2001, 711)
A ulterior indenização é prevista para a forma de limitação do uso da propriedade
definida como Servidão Administrativa. Aqui, a Administração Pública, amparada pelo
interesse público, pode, unilateral e compulsoriamente, segundo Edimur Faria "(...)
usar bens de particulares sem que o seu proprietário perca a titularidade sobre os
mesmos. O particular proprietário sofre apenas algumas restrições ao uso e gozo da
propriedade onerada com a servidão administrativa." Todavia, a ulterior indenização
apenas será devida caso seja constado algum dano à propriedade privada (2001,
418).
Apesar de ambas, servidão administrativa e desapropriação, serem modalidades de
intervenção do Estado na propriedade particular, para Helly Lopes Meirelles a
desapropriação não se resume a uma mera restrição à propriedade. Ao contrário
disso, ela representa a retirada do bem do domínio particular, mediante o pagamento
de indenização justa, prévia e em dinheiro. Confira-se:
"(...) não se confunde a servidão administrativa com a desapropriação, porque
esta retira a propriedade do particular, ao passo que aquela conserva a
propriedade com o particular, mas lhe impõe o ônus de suportar um uso
público. Na desapropriação despoja-se o proprietário do domínio e, por isso
mesmo, indeniza-se a propriedade, enquanto que na servidão administrativa
mantém-se a propriedade com o particular mas onera-se essa propriedade
com o uso publico e, por esta razão, indeniza-se o prejuízo (não a
propriedade) que este uso, pelo Poder Publico, venha a causar ao titular do
domínio privado. Se este uso publico acarreta dano à propriedade serviente,
indeniza-se este dano; se não acarreta, nada há que indenizar. Vê-se,
portanto,
que
na
desapropriação
indeniza-se
sempre,
na
servidão
administrativa, nem sempre." (2008, 633).
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE MINAS GERAIS entende que “a indenização em
virtude de instalação de servidão administrativa apresenta fundamento distinto
daquelas nas quais ocorre a desapropriação do bem, pois não implica na perda da
propriedade. Em certas situações pode, inclusive, inexistir direito à indenização, caso
se apure que a servidão não trouxe prejuízos ao proprietário” (TJMG - Agravo de
Instrumento nº 0665352-67.2010.813.000 – voto da Desembargadora Relatora Dra.
Heloísa Combat – 4ª Câmara Cível – publicado em 28/02/2011).
Certo é que o artigo 40 do Decreto-Lei nº 3.365/1941, recepcionou tanto a servidão
administrativa como a desapropriação por utilidade pública, mediante pagamento,
respectivamente, de indenização prévia e justa, ou ulterior, se houver dano. No caso
da desapropriação, havendo o depósito de certa quantia, o Poder Público poderá se
imitir, de forma imediata e provisória, na posse do bem, desde que alegue urgência,
conforme artigo 15 do referido Decreto-Lei. No caso da servidão administrativa,
embora a indenização seja ulterior, por obedecer ao rito da ação de desapropriação, a
imissão provisória na posse do bem será deferida desde que cumpridos os requisitos
do aludido dispositivo legal. Isso porque o direito de propriedade não é intocado,
imperando sobre ele o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.
Bibliografia:
FARIA, Edimur Ferreira de. Curso de direito administrativo positivo. Belo Horizonte:
Del Rey, 2001.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13 ed. - São
Paulo: Malheiros Editores, 2001.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 34ª ed., São Paulo,
Malheiros Editores Ltda., 2008.