UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
FACULDADE INTEGRADA AVM
“A modernização da administração pública brasileira através da
utilização de ferramentas de gestão.”
Por: Patrícia da Silva Von Der Way
Orientador: William Rocha
RIO DE JANEIRO
MARÇO/2011
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
FACULDADE INTEGRADA AVM
“A modernização da administração pública brasileira através da
utilização de ferramentas de gestão.”
Apresentação
de
monografia
à
Universidade Candido Mendes como
requisito parcial para obtenção do grau
de especialista em Gestão Pública.
Por: Patrícia da Silva Von Der Way
3
AGRADECIMENTOS
A Deus e aos meus familiares pelos
encorajamentos nos momentos difíceis,
aos chefes e colegas de trabalho na
Administração Pública por onde trilho
minha vida profissional e que me
ensinam e desafiam diariamente.
4
DEDICATÓRIA
A Deus e meus pais por talharem a
sede do conhecimento em mim, a
busca
pela
melhoria
contínua
da
pessoa humana e das organizações por
onde passo e estou.
RESUMO
Este trabalho acadêmico foi elaborado visando informar e desmistificar a
administração pública federal. A enfática leitura do texto promove um
conhecimento sucinto sobre esse ramo da administração, explicitando sua criação,
forma de atuação e adequação ao ambiente sócio cultural em que está inserido,
buscando sempre a promoção do bem-estar social, através de políticas públicas
eficazes que venham a beneficiar a sociedade que a permeia. Ressalta-se a
importância da administração pública no cotidiano de uma sociedade e o seu
desenvolvimento ao longo do tempo, inserindo no seu contexto normas e
ferramentas de gestão oriundas da ciência da administração com o intuito de
melhor exercê-la. Contudo, essas escolas administrativas por vezes foram
deturpadas em seus princípios no momento da implantação prática e geraram
empecilhos que hoje nos defrontamos e sobre os quais tentamos superar a fim de
promover o constante crescimento e desenvolvimento das organizações públicas.
Nesse momento de transição e profissionalização do setor público, abordamos a
importância do planejamento estratégico como ferramenta de gestão que visa
melhorar a administração pública e que venha a surtir o efeito desejado: uma
administração mais dinâmica e eficaz que atenda com presteza a todos os seus
colaboradores e clientes. Este estudo procurou correlacionar as bases do
planejamento estratégico com o modelo de administração pública adotada nos
órgãos públicos federais no Brasil.
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METODOLOGIA
A metodologia utilizada na confecção desse trabalho monográfico foi a
pesquisa bibliográfica, tais como: a leitura de livros, jornais, revistas sobre o tema
proposto.
E ainda, a vivência profissional do escritor na implantação, gerenciamento e
acompanhamento do planejamento estratégico em um órgão da esfera federal
situado no município do Rio de Janeiro, no período de julho de 2010 até o
presente momento.
Esse estudo buscou demonstrar a utilização do planejamento estratégico
como ferramenta de modernização da administração pública federal, mostrando
seus caminhos e possibilidades de desenvolvimento.
As obras utilizadas no desenvolvimento desse trabalho estão listadas ao
final.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO........................................................................................................08
CAPÍTULO I
AS BASES DA CIÊNCIA ADMINISTRAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.10
CAPÍTULO II
A EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.NO BRASIL............................31
CAPÍTULO III
APLICABILIDADE DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA................................................................................................................51
CONCLUSÃO.........................................................................................................78
ANEXOS I – REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................83
ANEXO II - INDICE DE FIGURAS.........................................................................85
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INTRODUÇÃO:
O mundo através da globalização e da transposição de barreiras conquistou
o acesso fácil e rápido aos mais diversos tipos de informações, diante disso,
ocorreram mudanças estruturais em todas as sociedades. As mudanças mais
notáveis foram: uma nova ordem econômica e as novas relações de trabalho.
Essas alterações são fatos importantes, pois interferem na vida de todos. Elas
contribuíram para que mudanças sociais ocorressem e hoje o mundo está mais
unificado.
A administração pública é um ramo da administração que vêm se tornando
mais técnica ao longo do tempo, favorecendo assim a atuação de administradores
e gestores. No entanto, é fato que as organizações têm dificuldades de elaborar
um planejamento que atenda as suas necessidades e provisione recursos tanto
para a realização de projetos, quanto para a ocorrência de intempéries a que
estão sujeitas as sociedades, devido as rápidas mudanças nesse mundo
globalizado. Com isso, sofrem pela fragilidade de não contar com um
planejamento que provenha a contento o suprimento de suas fragilidades ou de
seus projetos estruturais e sociais, prejudicando dessa forma a atuação da
organização pública para com a sociedade.
Em virtude do acima exposto, e sem perder o bonde da História, a
administração pública caminha pela implantação de mudanças, com base na
evolução dos modelos administrativos das grandes potências mundiais alicerçado
na ciência da Administração com o fito de atender a sua finalidade de promover o
bem estar social e o desenvolvimento da localidade que rege. Para isso, necessita
aprimorar suas atividades, reformulando sua forma de atuação, para atender
melhor os seus clientes.
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A evolução das sociedades, dos tipos de tecnologia disponíveis, dos meios
de informação, da cultura e grau de instrução das pessoas exige uma necessidade
de evolução dessas organizações públicas; algo que as torne mais eficientes e
eficazes, trazendo melhora no seu desempenho para com seus clientes internos e
externos. Nesse contexto, o planejamento atua de forma fundamental para o
desenvolvimento e sucesso organizacional.
Portanto, no trabalho que se segue apresentaremos um modelo amplamente
utilizado no aprimoramento de processos na administração, cujo título é o
planejamento estratégico. Nesse meio está contida a administração pública
federal, discutindo pontos que possam torná-la mais eficaz no atendimento às
demandas da população.
A administração pública tem peculiaridades em sua forma de gestão, uma
vez que o seu cliente espera além de qualidade no atendimento que ela exerça
uma melhora na qualidade de vida deste. Em vista disso, a finalidade desta
administração é a promoção do bem estar social aos contribuintes e isso é
alcançado através de formas de trabalho efetivas e responsáveis.
Algumas
modificações
já
ocorreram
principalmente
na
área
de
responsabilidade e estão regidas por leis, como a lei de responsabilidade fiscal e
outras referentes às questões financeiras e de orçamento.
Partindo desse pressuposto analisaremos como estudo de caso o
planejamento estratégico do Tribunal de Contas da União, órgão da administração
pública federal, concomitante com as teorias de planejamento relevantes para a
administração pública, realizando um diagnóstico da situação atual. Iremos
conceituar o planejamento como um princípio administrativo e abordar o
planejamento estratégico como instrumento para tornar as organizações mais
eficazes no alcance de seus objetivos.
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CAPÍTULO I
AS BASES DA CIÊNCIA ADMINISTRAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A ciência administração propicia as bases conceituais para a formação das
organizações. Dessa forma, a administração pública é uma ramificação dessa
ciência, seguindo seus conceitos e pressupostos.
“A administração surge no início do século XX, com a contribuição de
engenheiros como Taylor e Fayol, através da administração científica e
teoria clássica, ambas pertencentes a uma abordagem mecânica que
visava, sobretudo, alcançar a eficiência organizacional mediante a divisão
do trabalho.” (MARQUES, 2008, p. 1)
Diante do acima mencionado para compreender como se desenvolve e atua
a administração e principalmente a administração pública faz-se necessário
conhecer as bases teóricas que a originaram, as quais atuam continuamente
sobre as organizações públicas e privadas, pois, são uma evolução da forma de
gestão das organizações.
Notório é que as organizações evoluem de forma diferenciada, em graus e
amplitudes distintas e em sua maioria copiam modelos de gestão de outras
organizações que já os experimentaram e obtiveram sucesso com tal feito.
Pelo exposto, listamos a seguir as principais teorias administrativas que
nortearam e norteiam a administração no Brasil e no mundo desde a antiguidade
até os dias atuais.
1.1 – Teoria Clássica:
A Teoria Clássica é uma das primeiras teorias administrativas estudadas,
pois através dela dá-se o início da divisão de tarefas, da racionalização do
trabalho. Essa teoria tem como principal precursor Henry Fayol.
11
No desmembramento dos seus estudos, segundo Chiavenato (2004), Fayol
através da teoria clássica da administração, salienta que toda empresa possui seis
funções básicas, a saber: funções técnicas, relacionadas à produção de bens ou
serviços, atividade fim; funções comerciais, relacionadas à compra, venda e
permutação; funções financeiras, relacionadas à procura e gerência de capitais;
funções de segurança, relacionadas à proteção e preservação dos bens e das
pessoas; funções contábeis, relacionadas à inventários, registros, balanços,
custos e estatísticas; funções administrativas, relacionadas à integração de cúpula
das outras cinco funções. As funções administrativas da empresa, pairando
sempre acima das demais.
Fayol define o ato de administrar como sendo: prever, visualizar o futuro e
traçar um programa de ação. Organizar, constituir o duplo organismo material e
social da empresa. Comandar, dirigir e orientar o pessoal. Coordenar, ligar e
harmonizar todos os atos e todos os esforços coletivos. Controlar, verificar se tudo
ocorre de acordo com as regras e as ordens.
Esses são os elementos necessários ao desenvolvimento da Administração,
eles constituem o chamado processo administrativo.
Ainda segundo Chiavenato (2004), a função administrativa não se concentra
exclusivamente no topo da empresa, ela é distribuída proporcionalmente entre os
níveis hierárquicos, a medida que se desce na escala hierárquica ocorre uma
diminuição da função administrativa e aumento das outras funções da empresa.
Analogamente, quanto mais se sobe hierarquicamente ocorre um aumento da
função administrativa.
Fayol estabelece uma diferença entre administração e organização, para ele:
“Administração é um todo do qual a organização é uma das partes. O
conceito amplo e compreensivo de Administração – como um conjunto de
processos entrosados e unificados – abrange aspectos que a
organização por si só não envolve. A organização abrange apenas a
12
definição da estrutura e da forma, sendo, portanto, estática e limitada.”
(CHIAVENATO, 2004, p. 66)
Não há unanimidade quanto ao alcance da eficiência através da Teoria
Clássica, segundo Ferreira (2002), algumas considerações críticas são relevantes:
obsessão pelo comando – Fayol obteve a visão da organização a partir da
gerência administrativa, enfocando seus estudos nas atividades de comando,
autoridade e responsabilidade, tornando-se assim, um obcecado pelo comando
gerencial.
A maior crítica recai sobre a visão da empresa como um sistema fechado,
isolado do ambiente, sem considerar seu conteúdo psicológico e social, tem-se
uma abordagem incompleta da organização.
Dentre os princípios da administração clássica percebemos que todos estão
inseridos no ato de criação e administração de uma sociedade pública, pois tem o
intuito de conceder à administração a técnica necessária para que ela se
desenvolva de forma justa e adequada.
Sendo a administração pública comparada a uma sociedade antiga,
proveniente de modelos hierarquizados e tradicionais, ela se caracteriza numa
cadeia de comando, uma linha de autoridade que interliga as posições da
organização, gerando a hierarquia.
Dentre todos os princípios da escola clássica, nenhum é tão facilmente
visualizado
na
administração
pública
quanto
a
divisão
do
trabalho
e
especialização. Ainda segundo Chiavenato (2004), a teoria clássica se preocupa
com a divisão no nível dos órgãos que compõem a organização, pois a idéia
básica dessa teoria era a de que quanto mais departamentalizada a organização
fosse tanto mais eficiente ela seria. E a medida que essa organização se desdobra
13
em órgãos e departamentos aumenta a necessidade de coordenação para
assegurar a eficiência da organização como um todo.
Essa abordagem da teoria clássica contribuiu para a criação de
organizações estruturalmente grandes, complexas, mas restringiu o seu
funcionamento de forma eficiente uma vez que simplificou a organização formal e
não levou em consideração aspectos sociais e psicológicos. Essa teoria resultou
numa abordagem incompleta da organização, a medida que adotou somente as
organizações formais e as analisa como sendo sistemas fechados, compostos de
poucas variáveis, todas conhecidas e previsíveis.
Ao retratar a teoria clássica e adotá-la com preâmbulo para a administração
pública pode-se chegar ao corolário da busca pela eficiência. Contudo, esse
modelo foi ultrapassado por abordagens que o sucederam e vieram a acrescentar
informações que tornaram mais eficazes as organizações, capazes de
implementar mudanças a medida que elas fossem ocorrendo. Cabe salientar que
diversos anos se passaram e que atualmente a administração pública também
evoluiu, entretanto em um ritmo bem mais lento do que o esperado e necessário.
Tanto a teoria clássica como a científica, formam as bases da instituição
pública. Fayol contribui em maior parte, pois a teoria da administração clássica
enfatizava a estrutura que a organização deveria possuir para se tornar eficiente.
1.2 – Teoria das Relações Humanas:
A teoria das relações humanas surgiu no contexto técnico-administrativo na
década de 30, portanto 16 anos após o surgimento da teoria clássica. Essa teoria
estuda as pessoas e se contrapõem a teoria anterior à medida que contesta a
exacerbada valorização da máquina e do tratamento dispensado as pessoas
comparativamente a peças de uma engrenagem.
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A Teoria das Relações Humanas estuda o comportamento humano e
descobre a informalidade como condicionante da produtividade, a qual era até
então negligenciada pela abordagem clássica.
Essa teoria tem como princípios a valorização das pessoas, de seus
comportamentos, responsabilidades e habilidades, onde se destacam alguns
princípios: trata à organização com um grupo de pessoas, enfatiza as pessoas,
inspirada em sistemas de psicologia, delegação plena de autoridade, autonomia
do empregado, confiança e abertura, ênfase nas relações entre as pessoas,
dinâmica grupal e interpessoal.
Essa teoria produziu discrepâncias que logo apontaram para a necessidade
de normatização das tarefas executadas pelas pessoas, bem como pela hierarquia
a ser observada por elas. Assim sendo, criou as bases para o surgimento da
famosa teoria da burocracia.
1.3 Teoria da Burocracia:
A Teoria da Burocracia define a organização por excelência, legalmente
formalizada, regida por normas e regras escritas e cuja ênfase está na estrutura.
Suas premissas são a ordem e exatidão, bem como justiça e imparcialidade nas
relações entre as classes.
Segundo Chiavenato, (2004), p. 209:
“A partir da década de 1940, às críticas feitas à Teoria Clássica pelo seu
mecanicismo revelaram a falta de uma teoria da organização sólida e
abrangente que servisse de orientação para o administrador. Alguns
estudiosos foram buscar nas obras de um economista e sociólogo já
falecido, Max Weber, a inspiração para essa nova teoria da organização.
Surgiu assim, a Teoria da Burocracia.”
15
A teoria da burocracia baseia-se na racionalidade das ações para atingir os
objetivos pretendidos, garantindo a máxima eficiência possível.
Weber distingue três tipos de sociedades: sociedade tradicional, com o
predomínio de características patriarcais e patrimonialistas e cita como exemplos
a família, o clã, a sociedade medieval; a sociedade carismática, onde há
predomínio de características místicas, arbitrárias e personalísticas, são exemplos
os grupos revolucionários, os partidos políticos, as nações em revolução;
sociedade legal, racional ou burocrática, com predomínio de normas impessoais e
racionalidade na escolha dos meios e dos fins, como nas grandes empresas, nos
estados modernos, nos exércitos.
Para cada tipo de sociedade corresponde, para Weber, um tipo de
autoridade. A autoridade traduz-se pela probabilidade de que um comando ou
ordem específica seja obedecido. A autoridade é o poder institucional sendo
obedecido, e para que isso aconteça a autoridade necessita de uma ferramenta
denominada poder. É através do poder que a autoridade é exercida; e esse poder
está ligado a autoridade de algumas formas.
Na autoridade tradicional, os subordinados aceitam as ordens dos
superiores de forma não racional, normalmente o poder de emitir ordens é
transmitido por herança e é conservador, obedecido por respeito ao status
tradicional, são exemplos dessa autoridade o pai de família, o chefe do clã, o
despotismo real.
Na autoridade carismática, os subordinados aceitam as ordens do superior
por empatia, há uma influência da personalidade e da liderança do superior. O
poder carismático não tem base racional, é instável e pode adquirir características
revolucionárias. Não é delegado nem recebido por herança. São exemplos, líderes
políticos, capitães de indústria.
16
Já na autoridade legal, racional ou burocrática, a subordinação as ordens
são obedecidas, pois há legitimidade. É a autoridade técnica, meritocrática e
administrativa, baseada em leis e normas escritas. A obediência não é a pessoa,
mas sim, ao conjunto de normas. A crença na justiça dá sustentáculo a
legitimação.
Segundo, Chiavenato, (2004), p. 212:
“O aparato administrativo na dominação legal é a burocracia. Ela se
fundamenta nas leis e na ordem legal. A posição dos funcionários
(burocratas) e suas relações com o governante e colegas burocratas são
definidas por regras impessoais e escritas que delineiam de forma
racional a hierarquia do aparato administrativo e os direitos e deveres
inerentes a cada posição. A burocracia é a organização típica da
sociedade moderna democrática e das grandes empresas. Existe na
moderna estrutura do Estado e nas organizações não estatais.”
O conceito de burocracia para Max Weber é: a burocracia é a organização
eficiente por excelência. Para alcançar a eficiência, a teoria da burocracia explica
minudentemente como as coisas deverão ser feitas, tendo assim as seguintes
características:
•
Caráter legal das normas e regulamentos: tem legislação própria que
define como a organização deverá funcionar. Exemplos: Constituição para
o Estado, Estatuto para as empresas.
•
Caráter formal das comunicações: todas as ações e procedimentos são
realizados por escrito para proporcionar a comprovação e assegurar
interpretação sem equívocos. Daí a criação de formulários.
•
Caráter racional e divisão do trabalho: a divisão do trabalho é primordial
para que cada um tenha clareza da importância e dos limites das suas
funções. Não interfirindo na competência alheia nem prejudicando a
estrutura existente.
17
•
Impessoalidade nas relações: a distribuição das atividades se dá por
cargos e funções e não por pessoas, assim assegura-se a continuidade da
realização do trabalho independente da pessoa; pois as pessoas vêm e
vão.
•
Hierarquia da autoridade: Nenhum cargo fica sem controle ou supervisão,
e a hierarquia protege as pessoas de arbitrariedades.
•
Rotinas e procedimentos: Há fixação de regras e normas para cada cargo,
regulando as atividades a serem desempenhadas. As atividades são
padronizadas segundo os objetivos da organização.
•
Competência técnica e meritocrática: As pessoas são escolhidas por
mérito e competências técnicas baseadas em critérios de avaliação e
classificação válidos para toda a organização.
•
Especialização da administração: Com a burocracia surge o profissional
responsável por gerir a organização, que não é o dono, ou acionista.
•
Profissionalização dos participantes: Cada funcionário da burocracia é um
profissional, pois: é um especialista, assalariado, ocupante de cargo,
nomeado pelo superior hierárquico, tem mandato por tempo indeterminado,
segue carreira dentro da organização, não possui a propriedade dos meios
de produção e administração, é fiel ao cargo e aos objetivos da empresa.
•
Previsibilidade do comportamento: Todos deverão se comportar de acordo
com as normas e regulamentos da organização.
Todas as características acima enunciadas visam prever as ocorrências e
criar rotinas de execução para facilitar o alcance dos objetivos proporcionando a
máxima eficiência do sistema.
18
Segundo Marques, (2008, p. 13), a adoção do modelo burocrático traz
como vantagens: racionalidade em relação ao alcance dos objetivos, precisão na
definição do cargo pelo conhecimento dos deveres, rapidez nas decisões, pois
cada um sabe o quê e como fazer, univocidade de interpretação, informação clara
e objetiva, uniformidade de rotinas e procedimentos, continuidade da organização,
redução de atrito entre as pessoas, constância, confiabilidade, benefícios para as
pessoas.
Com a burocracia, o trabalho é profissionalizado, o nepotismo é evitado e
as condições de trabalho favorecem a moralidade econômica e dificultam a
corrupção. Há equidade das normas burocráticas, sempre baseadas em padrões
universais de justiça e tratamento igualitário. A burocracia tem a virtude de
assegurar cooperação entre grande número de pessoas, sem que elas se sintam
cooperadoras. As pessoas cumprem regras porque os fins visados pela
organização são valorizados e cada qual deve fazer a sua parte para que o
objetivo global seja alcançado.
Weber percebeu a fragilidade da estrutura burocrática ao relatar que
existem pressões de forças exteriores para encorajar o burocrata a seguir outras
normas diferentes das da organização e, de outro, o compromisso dos
subordinados com as regras burocráticas tende a se enfraquecer gradativamente.
Para ser eficiente, a organização exige um tipo especial de legitimidade,
racionalidade, disciplina e limitação de alcance. Como nem sempre se atinge
esses padrões, a burocracia acaba por apresentar disfunções; que são as
conseqüências não desejadas dessa teoria.
As disfunções da burocracia são, segundo Chiavenato, (2004):
•
Internacionalização
das
regras
e
apego
aos
regulamentos se transformam de meios em objetivos.
regulamentos:
os
19
•
Excesso de formulário e papelório: a necessidade de documentar para fins
de testemunho conduz ao excesso de formalismo e papelório.
•
Resistência a mudanças: devido a padronização e previsibilidade da
burocracia, toda possibilidade de mudança tenda a ser interpretada com
algo desconhecido, trazendo perigo à segurança e tranqüilidade do
sistema.
•
Despersonalização do relacionamento: a ênfase nos cargos e não nas
pessoas que o ocupam provoca uma despersonalização do relacionamento
entre os funcionários.
•
Categorização como base do processo decisório: em virtude da rigidez
hierárquica, quem toma as decisões é aquele que ocupa o cargo de
categoria mais elevada, mesmo sem nada saber a respeito do problema a
ser resolvido, assim sendo, menor é a procura por alternativas de solução.
•
Superconformidade às rotinas e aos procedimentos: as regras e rotinas
tornam-se sagradas. As pessoas passam a trabalhar em função de
regulamentos e rotinas e não em função de objetivos organizacionais a
serem alcançados. Dessa forma o burocrata perde a iniciativa, a
criatividade e a inovação.
•
Exibição de sinais de autoridade: a ênfase na demonstração de quem tem
o poder se dá pela utilização de uniformes, tamanho de mesas e salas,
constituindo sinais de autoridade.
•
Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público: o
funcionário está voltado para o interior da organização, seus regulamentos
e seu superior hierárquico, essa conduta gera conflito com a pressão
externa que os clientes exercem sobre a organização.
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Após o estudo das características, vantagens e disfunções da burocracia,
chega-se a conclusão de que as organizações se apóiam nessa teoria não em sua
totalidade, mas existe uma dimensão salutar da aplicabilidade da burocracia para
que se atinjam os objetivos e se afastem as disfunções, são as chamadas
dimensões da burocracia. Uma organização pode ser mais, ou menos,
burocrática, dependendo do seu tamanho e complexidade.
Perrow, mostra-se defensor da burocracia, quando diz:
“Após estudar organizações complexas, cheguei a duas conclusões que
colidem com a literatura organizacional. A primeira é que os erros
atribuídos à burocracia não são erros de conceito, mas conseqüências do
fracasso em burocratizar adequadamente. Defendo a burocracia como o
tipo de organização nas organizações grandes e complexas. A segunda
conclusão é que a preocupação com reformar, descentralizar e
humanizar os burocratas é salutar, mas apenas obscurece a natureza da
burocracia e nos desvia do seu impacto sobre a sociedade. O impacto da
burocracia sobre a sociedade é mais importante do que o impacto sobre
os seus membros.” (CHIAVENATO, 2004, p. 222, 223)
Em suma, o modelo Weberiano é mecanicista e tem coisas em comum com
o modelo de Fayol, apresentando as mesmas falhas: conservadorismo,
abordagem de sistema fechado, não inclui a organização informal. Ressalta-se
nos dois modelos a ênfase na estrutura hierárquica da organização.
Na busca do aprimoramento da Teoria Clássica e da Burocracia, com o
intuito de avaliar melhor a organização e o seu contingente, iniciaremos o estudo
das
teorias
mais
recentes
que
podem
contribuir
eficazmente
para
o
desenvolvimento das organizações públicas.
1.4 – Teoria de Sistemas:
Primeiramente, analisaremos sucintamente a teoria de sistemas que tem
por objetivos proporcionar uma visão sistêmica das organizações, definir o
conceito de sistema aberto e seu intercâmbio com o ambiente.
21
A abordagem sistêmica chegou a teoria geral da administração a partir de
1960, com os trabalhos do biólogo alemão Ludwig von Bertalanffy e segundo
Ferreira (2002), sua difusão se deveu a uma necessidade de síntese e integração
das teorias precedentes.
O desenvolvimento de novas áreas científicas, como a informática,
possibilita a operacionalização e a aplicação da Teoria de Sistemas à
administração.
Os pesquisadores Johnson, Kast e Rosenzweig foram os primeiros a
defender que a integração da Teoria dos Sistemas à teoria administrativa levaria a
um aprimoramento da administração.
A Teoria dos Sistemas, segundo Ferreira, 2002, p. 59/60, tem como idéias
centrais:
•
Homem funcional: os papéis são mais enfatizados do que as pessoas.
•
Conflitos de papéis: as pessoas agem em função do papel que
representam. Expectativas frustradas dos papéis dos outros podem gerar
conflitos internos na organização.
•
Incentivos mistos: monetários e não monetários.
•
Equilíbrio integrado: Bertalanffy diz que “o sistema aberto define-se como
um sistema em troca de matéria com seu ambiente, apresentando
importação e exportação, construção e demolição dos materiais que o
compõem”. Dada a complexidade da integração dos diversos subgrupos na
formação do sistema empresarial, qualquer ação sobre uma unidade da
empresa atingirá todas as outras unidades. A necessidade de adaptação ou
reação obriga o sistema a responder de forma una a qualquer estímulo
externo.
22
•
Estado estável: para impedir a entropia, a empresa procura manter um
relação constante na troca de energia com o ambiente.
Toda organização se insere num meio ambiente onde se originam os
recursos utilizados para o desenvolvimento da sua atividade e para o qual se
destinam os resultados do seu trabalho.
O meio ambiente que envolve a organização influencia diretamente o
desempenho do sistema organizacional. Alguns aspectos são relevantes e
influenciam o sistema organizacional, segundo Ferreira (2002) são eles:
•
a atuação do Estado nas áreas política e legal, sancionando e
estabelecendo leis, decretos e normas que definem prioridades e regulam o
funcionamento
dos
agentes
econômicos
que
atuam
no
ambiente
empresarial.
•
a situação da economia e do sistema financeiro do país e a atuação do
Estado na gestão de empresas que operam em setores considerados
estratégicos.
•
o desenvolvimento tecnológico ou a disponibilidade de acesso às inovações
tecnológicas.
•
o nível educacional e cultural da sociedade, que influi na obtenção de mãode-obra qualificada, técnica e de nível superior, quanto no comportamento
do consumidor, refletido na exigência de um maior grau de qualidade e
sofisticação dos produtos colocados no mercado;
•
a concorrência com outras organizações.
•
a preocupação com a ecologia e a preservação do meio ambiente.
23
Os três elementos básicos de um sistema são:
Entradas (Inputs)
Processamento
Saídas (Outputs)
As entradas são os recursos que a empresa obtém ou extrai do ambiente.
Podendo ser: informações, capital, mão-de-obra, equipamento, matéria-prima.
O processamento são as competências das pessoas, aos procedimentos e
a tecnologia adotada pela organização, a transformação dos recursos em bens e
serviços.
As saídas são os resultados do processamento, são os produtos, serviços e
informações que serão destinados ao ambiente, aos clientes e usuários da
organização.
Segundo Chiavenato (2004), a Teoria dos Sistemas trouxe uma fantástica
ampliação na visão dos problemas organizacionais em contraposição à antiga
abordagem do sistema fechado. Seu caráter integrativo e abstrato e a
possibilidade de compreensão dos efeitos sinergéticos da organização são
surpreendentes. A visão do homem funcional dentro das organizações é a
decorrência principal sobre a concepção da natureza humana. Apesar do enorme
impulso, a Teoria de Sistemas ainda carece de melhor sistematização e
detalhamento, pois sua aplicação prática é ainda incipiente.
1.5 – Teoria da Contingência:
As teorias estudadas até o presente momento demonstraram falhas ou
decorrências não desejadas em virtude de uma apreciação restrita das
organizações. Na tentativa de integrá-las promovendo o melhor desenvolvimento
organizacional, apresentamos agora a Teoria da Contingência que tem como
premissa: não há nada de absoluto nas organizações ou na teoria administrativa.
24
Tudo é relativo e sob esse pressuposto expõe uma relação funcional entre
as condições do ambiente e as técnicas administrativas apropriadas para o
alcance eficaz dos objetivos da organização.
Segundo Chiavenato (2004, p. 393):
“As variáveis ambientais são variáveis independentes, enquanto as
técnicas administrativas são variáveis dependentes dentro de uma
relação funcional. Na realidade, não há uma causalidade direta entre as
variáveis independentes e dependentes, pois o ambiente não causa a
ocorrência de técnicas administrativas. Em vez de uma relação linear de
causa e efeito entre variáveis independentes, há uma relação funcional
entre elas. Essa relação funcional do tipo “se...então” pode levar ao
alcance eficaz dos objetivos da organização.”
Segundo pesquisa de Burns e Stalker sobre organizações, existem dois
tipos: organizações “mecanísticas” e “orgânicas”.
As organizações mecanísticas apresentam as seguintes características:
•
Estrutura burocrática baseada em uma minuciosa divisão do trabalho.
•
Cargos ocupados por especialistas com atribuições claramente definidas.
•
Decisões centralizadas e concentradas na cúpula da empresa.
•
Hierarquia rígida de autoridade baseada no comando único.
•
Sistema rígido de controle: a informação sobe através dos filtros, e as
decisões descem através de uma sucessão de amplificadores.
•
Predomínio da integração vertical entre superior e subordinado.
•
Amplitude de controle administrativo mais estreita.
•
Ênfase nas regras e nos procedimentos formais.
•
Ênfase nos princípios universais da Teoria Clássica.
25
Já as organizações orgânicas apresentam as seguintes características:
•
Estruturas organizacionais flexíveis com pouca divisão de trabalho.
•
Cargos continuamente modificados e redefinidos através da interação com
outras pessoas que participam da tarefa.
•
Decisões descentralizadas e delegadas aos níveis inferiores.
•
Tarefas executadas através do conhecimento que as pessoas têm da
empresa como um todo.
•
Hierarquia flexível, com predomínio da interação lateral sobre a vertical.
•
Amplitude de controle administrativo mais ampla.
•
Maior confiabilidade nas comunicações informais.
•
Ênfase nos princípios de relacionamento humano da Teoria das Relações
Humanas.
A conclusão de Burns e Stalker é que a forma mecanística de organização
é apropriada para condições ambientais estáveis, enquanto a forma orgânica é
apropriada para condições de mudança e inovação. Parece haver um imperativo
ambiental: o ambiente determina a estrutura e o funcionamento das organizações.
Devido a relevância do ambiente evidenciado na explanação acima na
estrutura da organização, passou-se á avaliá-lo. Nesse contexto a pesquisa de
Lawrence e Larsch defrontou a organização e o ambiente e concluiu que os
problemas organizacionais básicos são a diferenciação e a integração.
A diferenciação caracteriza-se pela divisão do trabalho na organização
sob a forma de departamentos, cada qual desempenhando uma tarefa específica
para um contexto ambiental também específico. Assim cada departamento reage
26
somente à parte do ambiente que é relevante a sua tarefa. A diferenciação no
ambiente de tarefa provoca diferenciação na estrutura dos departamentos.
Contrariamente a integração refere-se ao processo oposto à diferenciação e é
gerado por pressões vindas do ambiente da organização no sentido de obter
unidade de esforços e coordenação entre os vários departamentos.
A necessidade de divisão de trabalho gera a diferenciação. Contudo, os
departamentos precisam fazer um esforço convergente e unificado para atingir os
objetivos globais da organização. Daí a necessidade de integração.
A Teoria da Contingência apresenta como características, segundo
Chiavenato (2004):
•
A organização é de natureza sistêmica, isto é, ela é um sistema aberto.
•
As características organizacionais apresentam uma interação entre si e
com o ambiente. Isso explica a relação entre as variáveis externas (certeza
e estabilidade do ambiente) e as características da organização
(diferenciação e integração organizacionais).
•
As características ambientais funcionam como variáveis independentes,
enquanto as características organizacionais são variáveis dependentes.
Para melhor compreender as características da organização, detalhamos
o ambiente como sendo o contexto que envolve externamente a organização.
Como a organização é um sistema aberto, ela mantém transações e intercâmbio
com seu ambiente. Assim sendo, tudo que ocorre externamente a organização, ou
seja, no ambiente passa a influenciar internamente o que ocorre na organização.
Existem dois tipos de ambientes: o ambiente geral, o macroambiente, é o
ambiente genérico, comum a todas as organizações e nele estão inseridas uma
série de condições legais, condições políticas, condições econômicas, condições
demográficas, condições ecológicas, condições culturais. E o ambiente tarefa, que
27
é o mais próximo e imediato de cada organização. É deste segmento que a
organização extrai suas entradas e deposita suas saídas. É constituído por:
fornecedores
de
entradas,
clientes
e
usuários,
concorrentes,
entidades
reguladoras.
Os ambientes ainda se subdividem quanto à estrutura: em homogêneo,
quando há pouca segmentação ou diferenciação dos mercados; e ambiente
heterogêneo, quando há muita diferenciação dos mercados. E ainda quanto à sua
dinâmica, podendo ser: estáveis, com pouca ou nenhuma mudança, tranqüilo e
previsível, ou instável, dinâmico e mutável; gerando incerteza a organização.
As organizações ao se estruturarem se dividem em níveis, sendo esses,
segundo Chiavenato (2004):
•
Nível institucional ou estratégico – é o nível mais elevado e corresponde ao
nível onde as decisões são tomadas (diretores, acionistas), mantém uma
interface com o ambiente. Por isso, lida com a incerteza pelo fato de não
controlar os eventos ambientais.
•
Nível intermediário – cuida da articulação ente o nível estratégico e o
operário, é a média administração. São as pessoas ou órgãos que
transformam
as
estratégias
formuladas
para
atingir
os
objetivos
empresariais em programas de ação.
•
Nível gerencial – se localiza na base da organização. É responsável pela
execução das tarefas e realização das operações de forma eficiente de
maneira a cumprir as exigências impostas.
Para que a organização atinja seus objetivos é importante que sua
estrutura esteja bem organizada, para isso tem-se o arranjo organizacional.
28
As organizações são sistemas abertos e sua eficácia reside na tomada de
decisões capazes de permitir que a organização se antecipe às oportunidades, se
defenda das coações e se ajuste às contingências do ambiente.
Por outro lado, as organizações também funcionam como sistemas
fechados. No nível operacional trabalha-se como certeza e previsibilidade. Nesse
caso a eficiência reside na execução das operações estarem em conformidade
com os padrões e a otimização dos recursos disponíveis.
Segundo Chiavenato (2004), a estrutura organizacional deve caracterizarse pela flexibilidade e adaptabilidade ao ambiente e à tecnologia. Quanto maior a
incerteza ambiental, maior a flexibilidade da estrutura organizacional.
Assim sendo, têm-se os seguintes tipos de estruturas:
•
Matricial – conjuga duas formas de departamentalização, a funcional e a
departamentalização de produto ou projeto.
•
Organização por redes – delega autoridade e responsabilidade em todos
os níveis, torna as organizações mais flexíveis e ágeis para o ambiente
global e competitivo.
•
Abordagens em rede – transfere algumas funções a outras empresas ou
unidades separadas, interligadas através de um órgão coordenador.
Todas elas visam o melhor desempenho organizacional em seu nicho de
atuação.
Com a mudança na forma de tratar a estrutura organizacional e o homem
a
teoria
contingencial
altera
também
o
tratamento
dado
a
estratégia
organizacional. A estratégia deixa de ser um processo formal, seqüencial e rígido,
que seguia etapas preestabelecidas para ser um comportamento global e
contingente em relação aos eventos ambientais.
29
Evidencia-se a necessidade de analisar a organização minuciosamente,
diagnosticando seus pontos fortes e fracos internamente e as ameaças e
oportunidades externamente, utilizando a matriz BCG, Boston Consulting Group, e
a partir desses dados estabelecer melhorias e objetivos a serem alcançados.
Por fim, pode-se afirmar que a abordagem contingencial é a mais eclética e
integrativa de todas as teorias administrativas. Além de considerar todas as
contribuições das teorias anteriores, ela abrange e dosa as seis variáveis básicas
da teoria administrativa: tarefas, estrutura, pessoas, tecnologia, ambiente e
competitividade. Com ela percebe-se que as fronteiras entre as diversas teorias
administrativas estão se tornando cada vez mais permeáveis e incertas devido a
um crescente e pujante intercâmbio de idéias e conceitos. Isso demonstra que no
futuro, a teoria geral da administração tenderá a ser uma teoria integrada e única,
em vez de um emaranhado de teorias individualizadas.
As teorias se sucedem e aprimoram as anteriores, promovendo a
qualidade e melhor desenvolvimento organizacional, trabalhando para erradicar os
erros e tornando-as cada vez mais dinâmicas e adaptativas, reconhecendo os
vários tipos de organizações e suas peculiaridades. Tais teorias tendem a não
estabelecer regras rígidas que venham a controlar excessivamente a organização
tornando-a inoperante, mas sim, cada dia mais mutáveis e abertas interagindo
sempre com o ambiente interno e externo, estando atenta as mudanças;
prolongando a sua existência e promovendo o crescimento salutar da
organização.
Conclui-se que as teorias administrativas são uma expressão de
planejamento administrativo, pois vieram introduzir um ordenamento na maneira
de conduzir uma organização, satisfazendo uma exigência das organizações. O
planejamento nas teorias administrativas está convencionado como o ato de
prever.
E qual a atuação das teorias administrativas na administração pública?
30
Segundo Marques (2008, p. 2):
“ A Administração Pública é sensível às mudanças das teorias
administrativa, adequando-se com um pouco mais de lentidão que as
organizações privadas, uma vez que essas necessitam, para sua
sobrevivência, adaptar-se ao mercado extremamente competitivo.”
31
Capítulo II
A Evolução da Administração Pública no Brasil:
A Administração Pública é o instrumento de ação do Estado, estabelecido
com o propósito de possibilitar o cumprimento de suas funções básicas, sobretudo
as relativas à realização dos serviços indispensáveis à satisfação das
necessidades coletivas e reúne os processos pelo meio dos quais os recursos
públicos, oriundos das funções das teorias administrativas: materiais, humanos,
financeiros e institucionais são utilizados para a implementação das políticas
públicas e a realização de obras e serviços demandados pelas necessidades
coletivas da sociedade a qual se destina.
Além
das
teorias
administrativas
que
orientam
e
influenciam
a
Administração Pública, outra ciência predomina em sua regência: o direito
administrativo.
As divisões da Administração Pública no Brasil são regidas pela
Constituição do país e englobam: Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,
que se subdividem em órgãos da administração pública direta e indireta. Essa
divisão e conseqüentes desdobramentos são constituídos para departamentalizar
e em princípio facilitar o acesso aos serviços públicos e o desenvolvimento das
políticas e objetivos organizacionais das instituições públicas.
A seguir explicitaremos a composição da administração pública, seus
âmbitos, formas de atuação, de criação de entidades e demais características
necessárias a compreensão dessa vasta organização.
Segundo Odete Medauar apud Marques (2008, p. 3):
“Administração Pública como objeto precípuo do direito administrativo
encontra-se inserida no Poder Executivo. Pode ser considerada sob o
ângulo funcional e sob o ângulo organizacional.
32
No aspecto funcional, Administração Pública significa um conjunto de
atividades do Estado que auxiliam as instituições políticas de cúpula no
exercício de funções de governo, que organizam a realização das
finalidades públicas postas por tais instituições e que produzem serviços,
bens e utilidades para a população, como, por exemplo: ensino público,
calcamento de ruas, coleta de lixo.
(...)
Sob o ângulo organizacional, Administração Pública representa o
conjunto de órgãos e entes estatais que produzem serviços, bens e
utilidades para a população, coadjuvando as instituições políticas de
cúpula no exercício das funções de governo. Nesse enfoque predomina a
visão de uma estrutura ou aparelhamento articulado, destinado à
realização de tais atividades; pensa-se, por exemplo, em ministérios,
secretarias, departamentos, coordenadorias, etc.”
A administração pública desde os primórdios é criticada por ser deficitária,
burocrática, não atendendo a contento seus colaboradores e clientes. Entretanto,
cabe ressaltar que ela progride estruturando-se administrativamente. A velocidade
de implantação das técnicas da Administração em sua gestão é demasiadamente
lenta, tornando-a sempre defasada quando comparada às organizações privadas.
Nesse contexto e procurando elucidar os caminhos que a levarão à eficácia,
estudamos seus fundamentos, normas, regulamentos, bem como as formas de
planejamento estratégico em que se pauta atualmente e suas perspectivas
futuras:
2.1 – Diferenciação dos tipos de Administração Pública:
A administração pública caracteriza-se, segundo Meirelles (2001), por ser o
conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo, é,
pois, o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à
satisfação das necessidades coletivas.
A administração pública é definida como o conjunto de organizações com a
finalidade de promover os objetivos do Estado, causando o bem-estar social nos
mais diversos âmbitos de atuação.
33
Daí, dá-se a criação das entidades estatais, autárquicas, fundacionais,
empresariais e paraestatais com a incumbência de realizar atividades pertinentes
ao Estado.
2.1.1- Entidades da Administração Pública:
O Governo e a Administração atuam por intermédio de suas entidades
(pessoas jurídicas), de seus órgãos (centros de decisão) e de seus agentes
(pessoas físicas investidas em cargos e funções). São elas: entidades estatais,
autárquicas, fundacionais, empresariais, paraestatais.
Distingue-se que as entidades conceituadas como estatais são as de direito
Público e integram a estrutura hierárquica do Estado, por isso são denominadas
de administração direta, por estarem diretamente subordinadas ao poder público,
tendo este autonomia política, administrativa e financeira. As demais entidades
são de direito Privado, não integram a estrutura hierárquica do Estado, são
chamadas de administração pública indireta, o Estado atua nessas entidades, mas
não de forma totalitária, essas administrações têm interesses além dos do Estado.
Todas essas instituições são órgãos que integram a estrutura do Estado e
das demais pessoas jurídicas como partes desses corpos vivos, dotados de
vontades e capazes de exercer direitos e contrair obrigações para com a
consecução de seus fins institucionais.
Como bem acentua Alessi, a Administração Pública é o conjunto
de órgãos e serviços do Estado e objetivamente é a expressão do Estado
agindo in concreto para satisfação de seus fins de conservação, de bemestar individual dos cidadãos e de progresso social. Na amplitude desse
conceito entram não só os órgãos pertencentes ao Poder Público como
também, as instituições e empresas particulares que colaboram com o
Estado no desempenho de serviços de utilidade pública ou de interesse
coletivo, ou seja, a Administração centralizada (entidades estatais direta) e a descentralizada (entidades autárquicas, fundacionais e
empresariais - indireta) e os entes da corporação (entidades
paraestatais). (MEIRELLES, 2001, p. 63).
34
Administração Pública, portanto, é a gestão de bens de interesses
qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, seguindo os
preceitos do Direito e da Moral, visando ao bem comum.
A administração pública conhecida como direta cria entidades regidas por
pessoas jurídicas de direito público, enquanto a administração pública indireta é
regida por pessoas jurídicas de direito privado.
Ou seja, na administração pública de direito público, ou administração
pública direta, o Estado tem obrigações a cumprir e não pode transferi-las ou
delegá-las a outrem. As entidades estão sujeitas aos poderes políticos e
administrativos do Estado. No caso das autarquias estas têm autonomia,
entretanto realizam atividades outorgadas pelo Estado.
Já nas entidades da administração pública indireta, as fundações,
empresas, paraestatais, tem autonomia política e administrativa. No caso
específico das sociedades de economia mista, esta tem por finalidade a prestação
de serviço público que possa ser explorado no modo empresarial, ou deve exercer
atividade econômica de relevante interesse coletivo. O Estado através de lei a
institui, porém seu gerenciamento é autônomo.
A
finalidade
da
criação
da
empresa de
economia
mista é
a
descentralização do Estado e a utilização do modelo empresarial privado,
buscando o melhor atendimento dos usuários do serviço público. É formada por
capital público e privado, e embora tenha estrutura e funcionamento particular,
pertence à Administração Pública indireta.
35
FIGURA 1: Resumidamente os componentes da administração pública são:
Tipo
Instituída por:
Regime
Atividades:
Personalidade:
Capital
Trabalhista
Autarquia
Criadas por lei
Estatutário ou Atividades
CLT
Fundação
Lei
autoriza Estatutário
Pública
sua criação
típicas
Personalidade
do Jurídica
de
Estado.
Direito Público
Atividades
Personalidade
Socialmente
Jurídica
relevantes
Direito
de
Público
ou
Personalidade
Jurídica
de
Direito Privado
Empresa
Lei
autoriza CLT
Serviços
Personalidade
Pública
sua criação
Capital
Públicos/
Jurídica
Atividades
Direito Privado
Público
Serviços
Personalidade
O
Públicos/
Jurídica
Economia
Atividades
Direito Privado
Mista
Econômicas
de Integralmente
Econômicas
Sociedade Lei
de
autoriza CLT
sua criação
Poder
de Público
detém 50% +
1 ação com
direito a voto
FONTE: DIMITRI, J. Administração Pública. 2005. 15 f. Notas de aula
2.1.2 – Premissas e fundamentos das sociedades de economia mista:
Segundo Meirelles (2001), as sociedades de economia mista são pessoas
jurídicas de Direito Privado, com participação do Poder Público e de particulares
no seu capital e na sua administração, para a realização de atividade econômica
ou serviço público outorgado pelo Estado. Logo a administração pública indireta
36
neste caso caracteriza-se por ser uma forma de transferência da responsabilidade
do Estado a outrem.
As sociedades de economia mista revestem-se da mesma forma das
empresas particulares, admitem lucro e regem-se pelas normas das sociedades
mercantis, com as adaptações impostas pelas leis que autorizarem sua criação e
funcionamento. São entidades que integram a Administração indireta do Estado,
como instrumentos de descentralização de seus serviços (em sentido amplo:
serviços, obras, atividades).
Por ser uma pessoa jurídica privada, a sociedade de economia mista deve
realizar, em seu nome, por sua conta e risco, serviços públicos de natureza
industrial, ou atividade econômica de produção ou comercialização de bens,
suscetíveis de produzir renda e lucro, que o Estado reputa de relevante interesse
coletivo ou indispensável à segurança nacional.
Tal descentralização tem como objetivo utilizar o modelo empresarial
privado, com o intuito de melhor atender aos usuários do serviço público, ou
então, para melhorar o rendimento na exploração da atividade econômica. Além
disso, a sociedade de economia mista permite a captação de capitais privados,
assim como a colaboração desse setor na direção da empresa.
Desse modo à sociedade de economia mista visa conciliar a estrutura das
empresas privadas com os objetivos de interesse público.
Meirelles (2001, p.351) conceitua a relação entre o público e o privado da
seguinte forma:
“Vivem, portanto, em simbiose o empreendimento particular com o
amparo estatal.
Embora pertencendo a Administração indireta, a sociedade de
economia mista ostenta estrutura e funcionamento da empresa particular,
porque isto constitui, precisamente, sua própria razão de ser. Nem se
compreenderia que se burocratizasse tal sociedade a ponto de emperrarlhe os movimentos e a flexibilidade mercantil, com os métodos estatais.
O que se visa com essa organização mista é, no dizer abalizado de
37
Ascarelli, a “utilizar-se da agilidade dos instrumentos de técnica jurídica
elaborados pelo Direito Privado.”
Conforme relatado acima a sociedade de economia mista será toda
aquela que contar com a participação ativa do Estado e do particular, em conjunto
no seu capital ou na sua direção, vale dizer, na sua economia interna. Ressalta-se
que nem sempre é o capital o elemento propulsor das atividades societárias. O
fomento estatal, através de incentivos oficiais ou ajuda técnica, poderá ser tão
eficiente e decisivo para o sucesso de determinadas empresas como a ajuda
financeira na constituição de seu capital.
Ressalva-se
que
nem
toda
participação
estatal
converte
o
empreendimento particular em sociedade de economia mista. Absolutamente, não.
Pode o Estado subscrever parte do capital de uma sociedade sem lhe atribuir o
caráter de empresa governamental. O que define a sociedade de economia mista
é a participação ativa do Poder Público na vida e realização da empresa. Não
importa seja o Estado sócio majoritário ou minoritário, o que importa é que lhe
reserve, por lei ou convenção, o poder de atuar nos negócios sociais.
Ainda segundo Meirelles (2001, p.351):
O Dec-lei 200/67, ao estabelecer os princípios da reforma
administrativa federal, colocou-a na administração indireta (art 4º, II,’c’) e
assim a conceituou: ”Sociedade de economia mista – a entidade dotada
de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a
exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima,
cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a
entidade da Administração indireta” (art. 5º, III, com a redação dada pelo
Dec-lei 900/69).
Com este conceito, restritivo e incorreto, a União autolimitou-se ao
impor-lhe a forma de sociedade anônima, quando poderia revestir forma
de outra sociedade; ao confirmar seu objeto no campo de atividade
econômica, quando poderia realizar outras atividades ou serviços de
interesse público; ao obrigar que o capital público votante seja
majoritário, quando seria admissível fosse minoritário, desde que o
Governo viesse a conduzir, por outros meios, a atuação estatutária da
sociedade. Agora, a Constituição de 1988 só permite a criação dessa
sociedade mediante autorização por lei específica, o mesmo ocorrendo
com suas subsidiárias e sua participação em outras companhias (art. 37,
XIX e XX).
38
A lei das Sociedades Anônimas (Lei 6.404 de 15.12.1976) estabelece que
as sociedades de economia mista ficam sujeitas aos seus preceitos, sem prejuízo
de disposições especiais de lei federal (art. 235). Consequentemente, Estados e
Municípios também deverão obedecer a essa forma de organização, já que não
têm competência para legislar sobre Direito Civil e Comercial. Mais ainda: tais
sociedades deverão submeter-se às disposições que forem expedidas no âmbito
federal.
Mas nem por isso fica a entidade estatal instituidora impedida de
estabelecer normas administrativas para a consecução dos objetivos estatutários
e para o controle final da sociedade, que é a empresa estatal, integrante da
Administração
indireta
ou
descentralizada
do
Estado.
Esses
preceitos
administrativos devem ser estabelecidos na lei que autoriza a criação da
sociedade, para sua reprodução no estatuto, a ser aprovado nos moldes
societários próprios e arquivado no Registro competente. Só após esse registro é
que a sociedade de economia mista adquire personalidade, como as demais
pessoas jurídicas de Direito Privado (CC, arts. 16, II, e 18).
Como instrumento de descentralização de atividades ou serviços públicos
ou de interesse coletivo, a sociedade de economia mista tanto pode ser instituída
pela União como pelos Estados-membros e Municípios, o que realmente vem
acontecendo em todos os níveis governamentais.
O objetivo da sociedade de economia mista tanto pode ser um serviço
público como uma atividade econômica empresarial. Quando for serviço público,
sua liberdade operacional é ampla e irrestrita; quando for atividade econômica,
fica limitada aos preceitos constitucionais da subsidiariedade e da não
competitividade com a iniciativa privada.
Após a explanação acima sobre as formas como pode se subdividir a
administração pública avaliaremos os progressos dessas instituições, sua forma
39
de comportamento organizacional ao longo de sua trajetória de atuação no Estado
brasileiro.
Segundo Marques (2008, p. 29):
“Estado e sociedade formam, numa democracia, um todo indivisível.
O Estado, cuja competência e limites de atuação estão definidos
precipuamente na Constituição, deriva ser poder de legislar e de tributar
a população da legitimidade que lhe outorga a cidadania, via processo
eleitoral. A sociedade, por seu turno, manifesta seus anseios e demandas
por canais formais ou informais de contato com as autoridades
constituídas. É pelo diálogo democrático entre o Estado e a sociedade
que se definem as prioridades a que o governo deve ater-se para a
construção de um país mais próspero e justo.”
Nos últimos anos assistimos graves crises econômicas e sociais que
fizeram as sociedades repensarem o papel do Estado na atualidade. No entanto,
para compreender o papel do Estado hoje, necessitamos entender a evolução do
papel do Estado ao longo do tempo. Para tal detalharemos a seguir as formas
adotadas pela administração pública dos primórdios aos dias atuais no Brasil.
A administração pública no Brasil apresenta três formas distintas
evolutivamente: Patrimonialista , burocrática e gerencial.
2.2 – Administração Pública Patrimonialista:
A Administração pública patrimonialista deriva do poder dos reis e dos
príncipes, ou seja, da nobreza real, do poder supremo do soberano e acompanhou
a forma de atuação da monarquia distribuindo títulos e favores aos seus pares,
pessoas mais achegadas na convivência e sobre as quais tinha o poder de
comando.
Essas pessoas se aproximavam dos reis com a intenção de receberem
títulos e favores e assim compunham uma rede de barganha, conhecida
posteriormente como aqueles que compunham a nobreza.
40
O poder soberano dos reis permitia a esses favorecer seus bem
aventurados, com benefícios pelo grau de amizade e aproximação da nobreza.
Logo, ser amigo ou serviçal dos reis era algo que concedia status as pessoas.
Ressalte-se que a monarquia estruturava-se também como forma de
Estado, e assim sendo, as funções de Estado eram delegadas pelos reis e
príncipes a pessoas da sociedade que deveriam fomentar, instituir ou exercer
funções públicas.
O soberano escolhia dentre seus entes confiáveis ou por interesses
econômicos a pessoa e concedia-lhe autoridade para exercer funções de Estado e
de Governo na sociedade. Assim iniciou-se a Administração Pública no mundo.
Conforme Marques (2008, p. 34):
“Administração pública patrimonialista: no patrimonialismo, o aparelho
do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus
auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são
considerados prebendas. A res publica não é diferenciada da res
principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a
esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a
democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil
passam a se distinguir do Estado. Nesse novo momento histórico, a
administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável.”
Diante da descrição acima pode-se depreender que a administração
patrimonialista vigorou por um tempo e ainda hoje observamos resquícios dessa,
mas acentuadamente em estados e municípios pequenos, cuja capacidade
econômica é incipiente, dependendo muitas vezes de agronegócios, donde
surgem coronéis ou donos de terra que exercem uma influência tal qual a dos reis
na época da monarquia.
Contudo, na Administração Pública federal e nos estados e municípios
mais desenvolvidos esse tipo de administração tende ao desaparecimento, pois,
com a elevação do grau de instrução das pessoas, do acesso as informações, os
cidadãos a cada dia interagem mais com as formas de governo.
41
Atrele-se ao supracitado o fato de a Constituição Federal de 1988 ter
criado condições de igualdade e demais princípios norteadores que favorecem a
normatização dos procedimentos, a diminuição dos cargos públicos por indicação,
os chamados cargos de confiança, valorizando o ingresso na administração
pública por concurso, ou seja, por mérito.
Entretanto, a transformação do Estado patrimonialista para o atual não foi
tão simples assim, após a administração patrimonialista surge a administração
pública burocrática.
2.3 – Administração Pública Burocrática:
A
Administração
Pública
burocrática
surgiu
no
século
passado
conjuntamente com o Estado Liberal, exatamente como uma forma de defender a
coisa pública contra o patrimonialismo. Daí, essa forma de administração deriva
da teoria da burocracia estudada no capítulo anterior e assim pode-se afirmar:
“Administração pública burocrática – surge na segunda metade do
século XIX, na época do Estado Liberal, como forma de combater a
corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios
orientadores do ser desenvolvimento a profissionalização, a idéia de
carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em
síntese, o poder racional legal. Os controles administrativos visando
evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma
desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a
eles dirigem demandas. Por isso, são sempre necessários controles
rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas
compras e no atendimento a exigências. Por outro lado, o controle – a
garantia do poder do Estado – transforma-se na própria razão de ser do
funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo,
perdendo a noção de sua missão básica, que é servir a sociedade. A
qualidade fundamental da administração pública burocrática é a
efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a autoreferência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos
como clientes. Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na
época do surgimento da administração pública burocrática porque os
serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter
a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a
prosperidade.(Marques, 2008, p 34/35)
42
A administração burocrática foi norteada pelos avanços e formas que a
teoria da burocracia trouxe, tais como a normatização, o mérito, combatendo a
corrupção e o nepotismo oriundo da administração patrimonialista.
No Brasil, a administração pública burocrática se inicia a partir do governo
de Getúlio Vargas, na década de 1930. Á época a Constituição de 1937
estabelecia; apud Marques(2008, p.15)
“Haverá junto à Presidência da República, organizado por decreto do
Presidente, um Departamento de Administrativo com as seguintes
atribuições:
a)
o estudo pormenorizado das repartições, departamentos e
estabelecimentos públicos, com o fim de determinar, do ponto
de vista da economia e da eficiência, as modificações a serem
feitas na organização dos serviços públicos, sua distribuição e
agrupamento, dotações orçamentárias, condições e processos
de trabalho, relações de uns com os outros e com o público;
b)
organizar anualmente, de acordo com as instruções do
Presidente da República, a proposta orçamentária a ser
enviada por este à Câmara dos Deputados;
c)
fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na
conformidade das suas instruções, a execução orçamentária.”
Pelo exposto, fica evidente a preocupação com o ordenamento das
funções públicas executadas pelo Estado, com a forma de realizar os processos
de trabalho e a condução da estrutura organizacional dos departamentos,
repartições e estabelecimentos públicos. Sobremaneira ressalte-se o pilar da
teoria da burocracia, a busca da eficiência.
Logo após essa Constituição, em 1938, através do Decreto-Lei n.º 579 foi
adicionado as atribuições supracitadas as seguintes atribuições:
d)
e)
f)
g)
h)
“selecionar os candidatos aos cargos públicos federais,
excetuados os das secretarias da Câmara dos Deputados e do
Conselho Federal e os do magistério e da magistratura;
promover a readaptação e aperfeiçoamento dos funcionários
civis da União;
estudar e fixar os padrões e especificações do material para
uso nos serviços públicos;
auxiliar o Presidente da República no exame dos projetos de lei
submetidos à sanção;
inspecionar os serviços públicos;
i)
43
apresentar anualmente ao Presidente relatório pormenorizado
dos trabalhos realizados e em andamento.” (Marques, 2008,
p.15/16)
De acordo com as atribuições mencionadas, fica indubitavelmente
caracterizada a implantação das premissas da teoria da burocracia na
administração pública federal no Brasil.
Ressalte-se que o Brasil se caracterizava por uma forte cultura
patrimonialista e o governo de Getúlio Vargas, nessa época, idos de 1930 era
considerado visionário e audacioso por estruturar o Estado dessa forma, trazendo
conceitos de meritocracia, controle, melhoria de processos e demais evoluções
advindas da burocracia.
Em conseqüência, tem-se o marco da nova forma de gestão com a
criação do Departamento de Administração de Serviço Público – DASP, em 1936.
Com o DASP ocorreram no Brasil as primeiras reformas administrativas do
Estado, principalmente no período de 1930 a 1940, alavancando e estruturando a
administração pública da época.
A administração burocrática perpassou inúmeros governos no Brasil, tais
como o de Juscelino Kubitschek - JK que se caracterizava por ser
desenvolvimentista e por isso propôs a criação da Comissão de Simplificação da
Burocracia (COSB), pois, nesse momento, a burocracia apresentava suas
distorções e contribuía desfavoravelmente para os projetos do Presidente.
Após o governo JK, e com o ingresso dos governos militares a burocracia
retomou o seu status, contudo carecendo de reformulação pelas circunstâncias
políticas, sociais e econômicas que o país atravessava. No tocante a esse tema foi
promulgado em 1967 o Decreto Lei 200, o qual dispunha sobre a organização da
Administração Pública federal e estabelecia normas e diretrizes para a reforma
administrativa. Nessa época o governante era Castelo Branco.
44
Ainda durante o período militar outro intento de melhorar a burocracia foi
proposto pelo presidente João Figueiredo, em 1979 com o Programa Nacional de
Desburocratização com a emissão dos decretos n.º 83.740 e 83936/79, os quais
previam a dispensa de documentos desde que caracterizada a boa-fé do
solicitante e condições financeiras precárias que dificultariam o acesso aos
serviços públicos pelos cidadãos dentre outras diretrizes.
No entanto, a burocracia se reformulava, mas jamais de forma a
efetivamente produzir tais anseios, uma facilidade de acesso dos cidadãos aos
serviços públicos. A máquina estatal ainda estava focada em métodos, processos
e papelório, dificultando o andamento dos projetos.
O Brasil mudou politicamente com a finalização dos governos militares e a
abertura para uma democracia, isso no início da década de 80, e a burocracia se
fez presente com o Decreto lei n.º 2.300/86 para reger as licitações e contratos
administrativos, e com a promulgação da Constituição Federal de 1988.
Fica assegurado que os intentos da teoria da burocracia trouxeram
ordenamento, planejamento e controle aos órgãos públicos, mas a dificuldade de
lidar com as questões deixou cicatrizes nas instituições, ficando apenas o marco
das disfunções dessa bela teoria e das dificuldades de implantá-la plenamente.
Assim, resta a fama e a evidência de sua ineficácia para os leigos. Aos estudiosos
do assunto, a certeza da aplicabilidade, dos resultados e dos méritos.
Essa administração também herdou as disfunções da burocracia, dentre
elas, o excesso de formalismo e papelório, a ênfase nos processos e em si
mesma.
De acordo com Matias Pereira (2009, p.51):
“Para Kliksberg (1994) e Matias Pereira (2005, 2006) a administração
burocrática no serviço público, embora tenha sido criada para esse fim,
com o surgimento do grande Estado social e econômico do século XX,
não garante nem rapidez, nem boa qualidade, nem custo baixo para os
serviços prestados ao público, sendo na verdade lenta, cara,
45
autorreferida, ou seja, pouco ou nada orientada para o atendimento das
demandas dos cidadãos. Por sua vez, argumenta Bresser Pereira (1996,
1997) que o novo papel do Estado, com vista a atender a estas
demandas, é o de facilitar a competitividade internacional, o que pode ser
conseguido mediante melhoria dos seus sistemas de gestão para uma
ação mais efetiva e eficiente em beneficio da sociedade.”
Á medida, porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa
dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi se percebendo que os custos
dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso nesse
século, as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por um novo tipo de
administração: a administração gerencial.
2.4 – Administração Pública Gerencial:
Ante ao exposto, a administração pública gerencial surge para promover a
modernização das formas de gestão, trazendo da burocracia o que ela tem de
atributo, suavizando o controle dos processos, delegando as responsabilidades e
preocupando-se com o resultado ao invés do processo.
“Administração pública gerencial – emerge na segunda metade do
século XX como resposta, de um lado, à expansão das funções
econômicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento
tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos
deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo
anterior. A eficiência da administração pública – a necessidade de reduzir
custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como
beneficiário – torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado
passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e
qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de
uma cultura gerencial nas organizações. (Marques, 2008, p. 35)
A administração pública gerencial constituiu um avanço. Ela está apoiada
na administração pública burocrática, da qual conserva, embora flexibilizando,
alguns dos seus princípios fundamentais, com ao admissão segundo rígidos
critérios de mérito, a existência dede um sistema estruturado universal de
remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento
sistemático.
46
A principal diferença está na forma de controle que deixa de basear-se
nos
processos
para
concentrar-se
nos
resultados,
e
não
na
rigorosa
profissionalização da administração pública, que continua um princípio básico.
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se :
a)
para a definição precisa dos objetivos que o administrador
público deverá atingir em sua unidade;
b)
para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos
recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem
colocados
à
disposição
para
que
atinja
os
objetivos
contratados; e
c)
para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.
A Administração pública gerencial traz como aditivo novo a administração
pública a competitividade no interior do próprio Estado, quando há possibilidade
de estabelecer concorrência entre as unidades internas.
No que tange a estrutura organizacional prima pela descentralização e a
redução dos níveis hierárquicos, restando apenas os considerados essenciais. As
organizacionais são horizontalizadas facilitando a comunicação e a integração
entre as pessoas e equipes.
Quanto ao ambiente externo afirma-se que a administração pública deve
ser permeável à maior participação dos agentes privados, aos agentes das
organizações civis e deslocar a ênfase dos procedimentos para os resultados.
A administração pública gerencial é a que mais inspira-se na administração
de empresas, mas não pode ser confundida com esta última. As empresas
privadas dependem de pagamentos que os clientes fazem devido a compra e
47
venda de seus produtos e serviços, já a receita do Estado deriva de impostos, ou
seja, de contribuições obrigatória, sem contrapartida direta.
Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade
por intermédio de políticos eleitos deve controlar a administração pública.
Na administração pública burocrática tínhamos o conceito de interesse
público identificado com o poder do Estado. Com esse entendimento os
administradores públicos burocráticos direcionavam uma parte substancial das
atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da
própria burocracia, identificada com o poder do Estado. Os conteúdos das
políticas públicas ficavam relegados a um segundo plano.
A administração pública gerencial nega essa visão do interesse púbico e o
relaciona com o interesse da coletividade, e não com o do aparato do Estado.
Logo a administração gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos
e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são
considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e
são seguros como quer a administração pública burocrática, mas porque as
necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.
“ O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios
da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de
gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções,
incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do
rigor técnico da burocracia tradicional. A avaliação sistemática, à
recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram
características da boa administração burocrática, acrescentam-se os
princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por
resultados, e da competição administrada. O modelo gerencial tornou-se
realidade no mundo desenvolvido quando, através da definição clara de
objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da
mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de
comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz
de promover aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais
oferecidos pelo setor público.” (Marques, 2008, p. 37)
48
No Brasil a aplicabilidade da administração pública gerencial poderia ter
sido sentido se todos os avanços contidos no decreto n.º 200/67 tivessem sido
cumpridos, o que não ocorreu.
A Constituição de 1988 foi um retrocesso burocrático. As distorções
provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No governo do
presidente Fernando Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas
agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir a
antiga forma de gestão, ao invés de construir um novo modelo.
O discurso de reforma administrativa assume uma nova dimensão a partir
de 1994, quando a campanha presidencial introduz a perspectiva da mudança
organizacional e cultural da administração pública no sentido de uma
administração gerencial.
Em 1995, o Presidente Fernando Henrique Cardoso apresenta o Plano
Diretor de reforma do Estado como sendo a condução rumo ao gerenciamento.
Esse plano foi elaborado pelo então ministro Bresser Pereira.
Em sua apresentação o presidente Fernando Henrique salienta:
“A crise brasileira do último ano foi também uma crise de Estado. Em
razão do modelo de desenvolvimento que Governos anteriores adotaram,
o Estado desviou-se de suas funções básicas...Nesse sentido, a reforma
do Estado passou a ser instrumento indispensável para consolidar a
estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia.
...determinei a elaboração do “Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado”, que define objetivos e estabelece diretrizes para a reforma da
administração pública brasileira...
Este “Plano Diretor” procura criar condições para a reconstrução da
administração pública em bases modernas e racionais. No passado,
constituiu grande avanço a implementação de uma administração pública
formal, baseada em princípios racional-burocráticos, os quais se
contrapunham ao patrimonialismo, ao clientelismo, ao nepotismo, vícios
estes que ainda persistem e que precisam ser extirpados. Mas o sistema
introduzido, ao limitar-se a padrões hierárquicos rígidos e ao concentrarse no controle dos processos e não dos resultados, revelou-se lento e
ineficiente para a magnitude e a complexidade dos desafios que o País
passou a enfrentar diante da globalização econômica...
...É preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma
administração pública que chamaria de “gerencial”, baseada em
49
conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para o controle
dos resultados e descentralizada para poder chegar ao cidadão...”
(Fernando Henrique Cardoso, 1995)
A modernização da administração pública até a chegada aos dias atuais
atinge seu auge com a adoção da administração pública gerencial. Para o
desenvolvimento dessa administração gerencial foram revistos os papéis
desempenhados pelo Estado, divididos os objetivos pelos níveis estratégicos, para
as atividades definidas como exclusivas do Estado e os serviços tidos como não
exclusivos de serem desempenhados pelo Estado.
A partir dessas definições o Estado através do poder executivo federal
propôs emendas a Constituição.
Novas formas de gestão foram introduzidas tais como: agências
autônomas, organizações sociais, publicização, a medição dos serviços
executados através de ferramentas como indicadores de desempenho, qualidade
e participação, nova política de recursos humanos.
As mudanças acima descritas estão cercadas de cuidados e para que
possam ser efetivamente mensuradas requereram um sistema de gestão pública.
Com base nisso foi reformulado o Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão – MPOG, o qual cabe realizar e alavancar a difusão da administração
gerencial no Brasil.
Há legislações desenvolvidas para ratificar a administração gerencial que
foram promulgadas e resultaram em grandes avanços, a saber:
a)
emenda constitucional 19/98 – modifica o regime jurídico dos
servidores públicos e dispõe sobre princípios da Administração
Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e
finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito
Federal.
50
b)
Lei de responsabilidade fiscal -LC n.º 101/2000
E ainda a orientação para o governo eletrônico, com a introdução do
conceito de acountability, que pode ser traduzido por transparência nas ações e
prestação de contas aos cidadãos de forma prática por meio digital.
A presença do governo eletrônico na prática da cidadania inclui a
transparência nos assuntos de: orçamento, fiscalização e controle, prevenção e
combate à corrupção, prestação de contas e denúncias.
Na gestão dessa administração pública gerencial descrita até aqui, além
dos mecanismos já explicitados a principal ferramenta é a gestão estratégica que
pressupõem a utilização da ferramenta de gestão do tipo: planejamento
estratégico para elaborar diretrizes que quando devidamente conduzidas e
efetivadas resultam na consecução dos objetivos.
O grande salto que a administração gerencial agregou na administração
pública foi e continua sendo a administração pautada em planejamento, execução,
e controle. A aplicação do planejamento estratégico viabiliza a consecução dos
resultados e esse o enfoque da administração gerencial: os resultados.
A seguir, estudaremos como o planejamento estratégico atua na
administração pública brasileira.
51
CAPÍTULO III
APLICABILIDADE DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA FEDERAL NO BRASIL:
Existem semelhanças enormes e diferenças abissais entre a iniciativa
privada e o poder público, dentre elas: o serviço público é uma organização que só
trabalha com aquilo que a lei permite ou obriga. Na iniciativa privada, faz-se tudo o
que se quer menos as amarras da lei; visa-se o lucro, já a administração pública
não, ela depende das decisões do Legislativo, a privada, não. Com certeza a
maior das diferenças está na sua sobrevivência; na empresa privada existe a
possibilidade de falência, no poder público não, ele nunca fecha as portas.
É por essas e outras diferenças que quando se pensa na modernização da
administração pública federal, não se pode buscar uma receita pronta na iniciativa
privada. É necessário conhecer o que há de mais avançado e adaptar o que há de
melhor, como por exemplo, as ferramentas de gestão e tecnologias da informação.
Gerir o Governo como uma empresa particular não é possível e nem
desejável. Faz-se necessário entender que o serviço público tem uma
responsabilidade social inata e é obrigado a dar conta de alguns atendimentos
básicos à população, como Saúde e Educação. Portanto, a filosofia é inteiramente
diferente.
O que se adota hoje no processo de modernização da gestão federal,
passando da burocracia Weberiana a uma estrutura mais flexível, um modelo
contingencial, segundo Costa (2004), são medidas que visam alcançar os cortes
de custos e de prazo, a modernização e implantação de uma cultura tecnológica,
uma administração profissional, a busca da eficácia.
O setor público sempre se preocupou com a aplicação dos recursos
financeiros. Agora, como na iniciativa privada, está começando a se preocupar
52
com a obtenção do resultado ótimo, com a excelência. Para quebrar barreiras está
utilizando conceitos inovadores, tais como: definição de metas, corte de custos,
qualidade total, balanced scorecard, administração por processos.
Se antes estas inovações eram impensáveis na gestão pública, hoje estão
cada vez mais presentes.
Segundo Costa (2004, p.16):
A imagem da estrutura organizacional da gestão era a de uma
pirâmide organizacional trazendo consigo as disfunções, os feudos, os
excessivos níveis organizacionais, retratando a Era Industrial, distante do
público-alvo, dos funcionários e da cidade. Era preciso buscar uma nova
lógica que suporte as exigências contemporâneas.
A pirâmide organizacional definida e criticada por Costa é justamente o
modelo defendido por Fayol, na Teoria Clássica, como o modelo que pregava a
divisão de tarefas e de níveis hierárquicos buscando a máxima eficiência.
A estrutura organizacional da administração pública estava pautada em
rotinas e procedimentos, tal qual os pressupostos de Weber, na Teoria da
Burocracia, que defendia a criação desses métodos como forma de tornar
previsível as ações administrativas e com isso alcançar também a eficiência
máxima.
A Teoria da Burocracia determinava que as relações de poder deveriam
estar claramente definidas, e inúmeras vezes isso se dava através da utilização de
informações indiretas, tais como: o tamanho das salas, a diferenciação nos
uniformes, distinguindo os chefes e seus subordinados. Na administração federal
isso se dava também desta forma. Costa (ibid) ressalta que quanto maior era a
mesa e mais alto o espaldar da cadeira, maior era o poder do seu ocupante.
53
A administração federal ficou conhecida muito mais pelas distorções
trazidas pelas teorias Clássica e da Burocracia do que pela eficiência almejada
quando da instituição desses modelos.
Para evidenciar, Costa (ibid) diz: a estrutura organizacional moldou a
gestão organizacional pelo organograma. Para qualquer tarefa, os papéis passam
pelas mesmas pessoas, mesmo que não precisassem opinar sobre aquele
documento.
Tradicionalmente, o serviço público funciona assim: cada área é
responsável por uma tarefa bem definida e a executa isoladamente. Ou seja, o
setor recebe o processo, faz o que tem que fazer e depois passa para o setor
seguinte. Não se pensa no caminho entre a demanda e o resultado final,
restringisse a execução da tarefa na repartição. A responsabilidade é pontual,
para a repartição não importa o resultado final, apenas que seu trabalho foi
executado, não se vê a organização como um todo, mas sim células
intermediárias. Incorre-se aí no maior equívoco das teorias Clássica e da
Burocracia, a falta de uma visão sistêmica da organização.
Segundo Costa (ibid, p. 47):
Levando-se em conta a tecnologia crescente e o decorrente avanço
em administração, as empresas privadas foram mais ágeis adotando
novos sistemas de gestão e repensando os processos de seus negócios
de forma integrada com a Tecnologia de Informação (TI). Com isso, há
uma enorme diferença entre os serviços que estas empresas prestavam
no passado para o que prestam hoje, tanto em custos quanto em
qualidade e agilidade. Na transição da era industrial para a era pósindustrial, o funcionalismo público se viu culpado pela sociedade por
lentidão e burocracia, legando a esse mesmo funcionalismo um estigma
difícil, mas nunca impossível, de ser apagado.
Evidencia-se a necessidade de mudanças na administração pública federal
com o objetivo de tornar-se uma organização dinâmica e que atenda as
expectativas de seus clientes e colaboradores. Executando as funções pertinentes
54
de Estado de forma eficaz, provendo a sociedade com os recursos necessários ao
seu pleno desenvolvimento.
Segundo Cesar Maia (apud Costa, 2004):
No Brasil, nos últimos tempos, quando alguém pede a palavra para
falar do serviço público, ou da máquina estatal, já se pode esperar: é
quase certo que venha dali algum comentário sobre lentidão, desperdício,
desatenção com o povo – quando não de corrupção. Com perdão da
imagem vulgar, pode-se dizer que o Estado virou um saco de pancadas
do debate político nacional. Na minha opinião, há neste fenômeno uma
mistura de verdade e ignorância. A ignorância está na falta de percepção
de que os servidores brasileiros foram – e são - , em grande medida, a
base da organização deste país em sociedade. A verdade é que o Estado
brasileiro precisa de um choque de modernidade...
Em termos de gestão, trata-se de recuperar um atraso de décadas.
Resumindo temos que reprogramar o cérebro da máquina, curá-la do
vício de funcionar em função de si mesma. Hierarquia, processos e
recursos precisam obedecer à única lógica do Estado: servir a sociedade.
O discurso acima tem como base fomentar a necessidade da mudança na
esfera administrativa uma vez que as distorções das teorias anteriores
emperraram o desenvolvimento organizacional instalando o caos, a falta de
produtividade condizente com a demanda. Essa organização estava fadada a
falência, que só não ocorreu, pois não é aceita na administração pública.
Ressalta-se ainda a abordagem contingencial do homem, ao afirmar que o
servidor é o responsável pela base da organização pública, é o seu desempenho e
responsabilidade para com a organização que determina em grande parte o
sucesso organizacional. A valorização da mão-de-obra é fundamental para que se
atinjam os objetivos.
Citando Costa (ibid, p. 3):
Como diz Anthony Guiddens, politólogo britânico e mentor da Terceira
Via, o mundo deve repensar as políticas públicas e buscar a
transformação do Estado Burocrático em Estado Facilitador as ações e
da vida em sociedade. Todo trabalho deve ter este foco. Redesenhar a
administração pública para reduzir sua burocracia, aumentar a
produtividade com processos mais simples e com menos custos para a
sociedade..
55
A citação acima incorpora um conceito básico da Teoria de Sistemas, que é
o entendimento da organização como um sistema aberto em constante
interatividade com o ambiente externo, que dele provêm seus recursos que
sabiamente são transformados e que para ele retornam em serviços, sendo a
administração pública tradicionalmente uma facilitadora da vida das pessoas ao
cumprir com eficácia suas funções de Estado.
A modernização da gestão pública passou pela delineação dos seguintes
pressupostos:
•
necessidade do processo de mudança, em função do desgaste do modelo
antigo, dos entraves administrativos, dos altos custos, da falta de
atendimento eficaz a população.
•
foco no cidadão: muitas organizações perdem a razão de existir, pois,
depois de um período, não sabem mais por que foram criadas.
•
qualidade na prestação de serviços: quanto mais simples e ágeis os
processos administrativos, menor o custo e melhor o resultado para o
cidadão.
•
organização focada em processos, informação e tecnologia disponíveis:
abandonar a lógica piramidal, departamental e hierárquica como a base
organizacional e passar a enxergar a organização pública de forma
integrada.
Os itens acima formam a base do processo de mudança e inserção da
gestão pública no modelo contingencial das organizações modernas, uma vez que
alia tecnologia, informação, racionalização do trabalho e valorização do ser
humano, como agentes transformadores e conscientes da responsabilidade para
com a organização e uma visão sistêmica. Todos contribuem para o produto final
e são co-responsáveis pela qualidade do serviço que prestam.
56
Sabe-se que nenhuma mudança estrutural numa organização pode ser
bem-sucedida se as pessoas, da cúpula a base, não estiverem comprometidas.
Segundo Costa (ibid, p.23):
O primeiro passo é aumentar a auto-confiança e a auto-estima das
pessoas, diminuindo os enraizados grupos de poder que se
manifestavam onde menos se esperava. Na Era Industrial, a hierarquia
era observada com rigor militar, e este reflexo era claro na administração
pública: chefes praticamente não escutavam seus subordinados.
Evidencia-se o fato da comunicação na organização estar prejudicada,
dificultando a realização dos processos. Esse caso típico se desfaz a medida que
adota-se um modelo de gestão que valoriza o ser humano, suas habilidades e
criatividade, inserindo todos no sistema aberto que é a organização, ultrapassando
as barreiras da comunicação, e a informação fluindo com mais rapidez,
favorecendo a realização do trabalho.
No serviço público, é preciso ser criativo para motivar as pessoas. O
caminho é mostrar o sentido das atividades realizadas, e que milhões de pessoas
dependem deste trabalho bem-feito. O nobre sentimento de ser útil aos outros tem
que ser despertado.
Figura 2: A modernização da administração, passa pelos seguintes
estágios:
Era Fordista
Era da Informação – Serviços
Intensivo em energia
Intensivo em informação
Padronização
Customização
Mix de produtos estável
Rápidas mudanças no mix de produtos
Firmas isoladas
Redes de firmas
57
Estruturas hierárquicas
Estruturas horizontais
Departamental
Integradas
Produtos com serviços
Serviços com produtos
Centralização
Inteligência distribuída
Especialização
Polivalência
“Planejamento”
Visão
Controle governamental
Papel do governo: informação, coordenação e
regulação
FONTE: UFRJ (apud Costa, 2004, p. 31)
Este quadro produzido pela Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ
mostra, de maneira simples e didática, o que vem sendo a mudança no mundo
das organizações. O que as empresas tem feito para se manter no mercado.
Um governo precisa diariamente reafirmar sua credibilidade. E para isso, no
mundo de hoje, é preciso oferecer respostas rápidas às demandas da sociedade.
Para tanto, deve ser modernizado tanto quanto as empresas de ponta.
A estrutura organizacional da administração federal moldava a gestão pelo
organograma. Agora, com os novos modelos de gestão, a necessidade passou a
moldar a estrutura através de um organograma que só define os gestores maiores.
Fez-se uma transição de uma estrutura organizacional piramidal ultrapassada para
implantar um modelo de gestão interligado, mais moderno, baseado em
processos.
O novo modelo organizacional reduziu a verticalidade, facilitando o acesso
à informação e o processo de tomada de decisão.
58
A noção de responsabilidade sobre o resultado do trabalho passou a ser
compartilhada por todos. Na busca da nova configuração da função administrativa,
havia a necessidade de definir, explicitar e registrar não só os processos de
trabalho, como também compatibilizá-los com a disponibilidade dos ativos
tecnológicos disponíveis ou a serem desenvolvidos, garantindo-se a adequação.
Ao fim da transição do modelo Clássico - Burocrático para o modelo
Sistemático-Contingencial a administração federal tinha conseguido os seguintes
resultados: passar de um modelo operacional para um modelo gerencial, modificar
o foco da estrutura organizacional do organograma para o processo, sair do
modelo de tomada de decisão e conhecimento centralizado para um modelo de
conhecimento disseminado. Estes resultados representam a administração federal
e sua nova forma de se relacionar com o ambiente de trabalho e com o serviço
público. Faz com que o servidor sinta orgulho e seja reconhecido pelo que faz,
principalmente porque percebe o propósito da mudança e o respeito humano no
método utilizado.
Segundo Costa, (ibid, p. 96/97):
Num mundo onde as organizações são abertas, trabalham em
parceria, com produtos cada vez mais personalizados, onde a tecnologia
refaz totalmente o conceito de administração, os governos têm uma
enorme oportunidade de repensar seu formato, redesenhar seus
processos aumentando a velocidade de suas ações e, com isso, reduzir
custos desnecessários ao funcionamento da máquina pública. Ao fazer
isto, poderão investir mais na requalificação e remuneração do seu maior
ativo: o servidor público e, obviamente, incrementar mais seus serviços.
Devem aproveitar o momento de transição da Era Industrial para a
chamada Era da Informação ou do Conhecimento e se modernizar
intensamente. De controlar, o Governo passou a ter o papel de informar,
coordenar e regular. Mas deve ir além. O Governo deve ser o agente
indutor de desenvolvimento, servir de suporte para que a sociedade
tenha nele um parceiro, um colaborador e não apenas um sócio
involuntário de todos os resultados do mercado privado...
Novas formas de humanizar o aparelho estatal aproximando-o das
pessoas devem ser discutidas e implementadas.
59
Utilizando-se das teorias administrativas vigentes a gestão pública altera
seu modo de gestão conjugando inovação, humanização do ambiente de trabalho,
transpondo os muros invisíveis e as crenças de que revolucionar a administração
pública é um obstáculo intransponível.
A administração pública brasileira segue esses mesmos princípios.
Entretanto, a necessidade de comando e controle principalmente, fez com que ela
se arraigasse a teoria da burocracia, a fim de assegurar eficiência e controle das
suas ações, respeitando assim outro princípio do direito administrativo: a
publicidade nas ações públicas. Esse princípio traduz-se pela transparência
perante a sociedade das ações tomadas pelo governo ao gerir os recursos
arrecadados dos contribuintes, por isso a necessidade de controle ser tão
exacerbada no funcionamento da organização pública.
Assim sendo, a estrutura das organizações públicas e seus princípios
tornaram-se tão enfáticos que se sobrepujaram sobre a sua finalidade que é
promover o bem-estar social.
Logo, a burocracia e a necessidade de comando e controle provenientes da
administração clássica fizeram com que a administração pública crescesse como
organização e se emperrasse em suas próprias normas e procedimentos. Tal
comportamento só contribui para que ela se torne ineficiente, não atingindo
eficazmente sua finalidade; gerando um descrédito por parte dos seus clientes e
colaboradores.
Quando se chega ao produto da atividade fim, normalmente, este já se
encontra defasado, pois, a interação com o ambiente e suas necessidades, não
ocorreu ao longo do processo. Surge então, um novo procedimento burocrático
que continuamente geram serviços obsoletos e inadequados as necessidades dos
contribuintes.
60
Segundo Chiavenato (2004) a teoria clássica e a teoria da burocracia foram
pertinentes no momento em que surgiram como respostas aos problemas de sua
época. Portanto, não podem ser utilizadas hoje da mesma maneira.
A administração pública necessita evoluir e adotar um modelo contingencial
de gestão, interagindo com o ambiente, tornando-se mais dinâmica, menos
burocrática, atendendo então a demanda de seus clientes e colaboradores a
contento, propiciando eficiência e eficácia na sua atuação.
Para tal modernização utiliza ferramentas de gestão apropriadas, como o
planejamento estratégico.
3.1. Planejamento estratégico:
As organizações não trabalham com improvisos, ou pelo menos, não
deveriam trabalhar, é necessário para que o trabalho transcorra com naturalidade
que elas façam uma previsão das medidas à serem tomadas para o
desenvolvimento de seus processos e conseqüentemente o cumprimento de sua
finalidade. Segundo Chiavenato (2004), o planejamento é a função administrativa
que determina antecipadamente quais são os objetivos que devem ser atingidos e
como se deve fazer para alcançá-los. Trata-se, pois, de um modelo teórico para a
ação futura.
Essa função administrativa determina onde a organização deseja chegar e
traça o plano, ou seja, os métodos e recursos necessários a serem empregados
para que se atinja os objetivos traçados da melhor maneira possível. Assim sendo,
planejar pode ser traduzido como a definição de objetivos e a escolha antecipada
do melhor curso de ação para alcançá-los.
Para que o planejamento seja bem realizado ele deve conter as seguintes
etapas: a definição exata de onde se pretende chegar, o que deverá ser realizado
61
para que se chegue ao objetivo, em quanto tempo e descrever cada etapa a ser
realizada e a seqüência dessas ações. Dessa forma, ter-se-á um cronograma das
atividades a serem desenvolvidas para que se obtenha êxito e os resultados
detalhados nos objetivos iniciais sejam alcançados.
O ponto de partida para o planejamento é a definição dos objetivos, pois, é
imprescindível traçá-los para em seguida, determinar quais as ações deverão ser
cumpridas para alcançá-los. Não basta a organização almejar os objetivos, isso
seria um planejamento incompleto. É preciso que a organização trace os objetivos
e os meios de alcançá-los.
Ainda, segundo Chiavenato (2004, p. ):
Objetivos são resultados futuros que se pretende atingir. São alvos
escolhidos que se pretende alcançar dentro de um certo espaço de
tempo, aplicando-se determinados recursos disponíveis e possíveis.
Assim, os objetivos são pretensões futuras que, uma vez alcançadas,
deixam de ser objetivos para se tornarem realidade.
As organizações têm delineado vários objetivos ao mesmo tempo, logo
existe um planejamento geral e os específicos, todos integrados para o alcance
dos objetivos. O planejamento divide-se em: planejamento estratégico, o tático e o
operacional.
1. O planejamento estratégico é o mais amplo e abrange toda a organização,
tem características de ser de longo prazo e envolve a empresa como um
todo. Cabe ao nível estratégico da organização defini-lo.
2. O planejamento tático abrange os objetivos dos departamentos da
organização, tem como característica ser de médio prazo, geralmente
abrange um exercício contábil, atua na área de abrangência de um
departamento da organização e é uma atribuição do nível intermediário da
organização.
62
3. O planejamento operacional tem por finalidade uma tarefa específica, logo
é um projeto de curto prazo ou imediato. Esse planejamento envolve uma
atividade específica para atingir uma meta e é definido pelo nível
operacional da organização.
Os planejamentos acima descritos estão escalonados por ordem de
complexidade, o planejamento estratégico é o mais complexo, o planejamento
tático tem grau de complexidade intermediário e o planejamento operacional é o
menos complexo.
Quando relatamos o planejamento como ferramenta da administração
financeira, por exemplo, estamos restringindo sua atuação e especializando-o nos
assuntos relacionados ao dinheiro. Nesse planejamento iremos tratar do
planejamento de receitas, despesas em um dado espaço de tempo. Logo
podemos admitir que o planejamento financeiro, pode ser traduzido, conforme
Chiavenato (2004, p. ):
São planos relacionados com dinheiro, receita ou despesa, dentro de
um determinado espaço de tempo. Conforme suas dimensões e efeitos,
os orçamentos são planos estratégicos quando envolvem a empresa
como uma totalidade e abrangem um período longo, como é o caso do
planejamento financeiro estratégico. São planos táticos quando cobrem
uma determinada unidade ou departamento da empresa por médio prazo,
como é o caso dos orçamentos dos departamentais de despesas que
envolvem o exercício anual, dos orçamentos anuais de despesas com
propaganda etd. São planos operacionais quando sua dimensão é local e
sua temporalidade é de curto prazo, como é o caso do fluxo de caixa
(cash flow), dos orçamentos de reparos ou de manutenção etc.
Após a escolha e fixação dos objetivos organizacionais, o próximo passo é
determinar como alcançá-los, ou seja, estabelecer a estratégia empresarial a ser
utilizada para alcançar os objetivos almejados. No campo do planejamento
estratégico, devido a sua alta complexidade, essa vertente tem desdobramentos
os quais deverão percorrer o seguinte caminho, Chiavenato (2004):
63
O planejamento estratégico refere-se à maneira pela qual a empresa
pretende aplicar determinada estratégia para alcançar os objetivos
propostos, É um planejamento global de longo prazo. A elaboração do
planejamento estratégico exige quatro fases:
a) Formulação dos objetivos organizacionais.
b) Análise interna da empresa.
c) Análise externa do ambiente.
d) Formulação das alternativas estratégicas.
O acima descrito permite que a organização escolha seus objetivos globais
e defina a ordem de importância e prioridade no alcance dos mesmos. Em
seguida, faz uma análise das condições internas, ou seja, dos recursos que
dispõem para alcançá-los, e uma análise externa, do ambiente em que está
inserida e das intempéries a que está sujeita, dessa forma, ela delimita seus
pontos fracos e fortes e identifica seus recursos, sua estrutura, seu desempenho.
Após conhecer e mensurar suas limitações e capacidade de reação é possível ao
corpo estratégico da empresa formular as alternativas estratégicas para o alcance
dos objetivos propostos.
Como desdobramento da hierarquia dos objetivos serão traçados planos
no nível tático que somados irão propiciar o alcance dos objetivos estratégicos. Os
planos táticos precisam ser integrados e coordenados para que se atinja o
planejamento estratégico. Assim os objetivos alcançados serão o produto do
entrosamento dos planos estratégicos, táticos e operacionais. Dessa forma,
corroboramos o princípio administrativo do planejamento como sendo primordial
para o alcance dos objetivos organizacionais, promovendo o desenvolvimento e
sucesso das empresas. Corroborando o descrito Chiavenato e Sapiro (2003, p.
39) afirmam que:
O planejamento estratégico está relacionado com os objetivos
estratégicos de médio e longo prazo que afetam a direção ou a
viabilidade da empresa. Mas aplicado isoladamente, é insuficiente, pois
não trabalha apenas com ações imediatas e operacionais: é preciso que,
no processo de planejamento estratégico, sejam elaborados de maneira
integrada e articulada todos os planos táticos e operacionais da empresa.
64
O planejamento estratégico é uma ferramenta utilizada pela alta
administração da organização para abordar e priorizar os objetivos, e
consequentemente, dirimir os conflitos básicos inerentes ao negócio da
organização. Para que os objetivos traçados sejam alcançados e todas as áreas
envolvidas possam realizar seus planejamentos táticos e operacionais tem-se o
acompanhamento da execução do planejamento estratégico para auxiliar no
processo de alimentação da organização com recursos disponíveis para a
realização do trabalho necessário.
Em qualquer trabalho o planejamento requer deveras a maior atenção,
pois quando bem contextualizado promove uma segurança e inviabiliza grandes
distorções ao longo da execuação do projeto, reduzindo os custos e o gasto de
tempo e recursos com situações imprevistas. No caso da administração federal
tem-se o mesmo objetivo; o planejamento estratégico auxilia de forma
fundamental o alcance dos objetivos da organização no menor tempo possível
com a utilização eficiente de seus recursos, tudo isso gerenciado por profissionais
qualificados e que realizaram um planejamento eficaz. Assim sendo, a utilização
dessa ferramenta propicia o alcance dos objetivos da melhor forma possível,
logrando êxito a organização e gerando satisfação aos clientes internos e externos
da mesma.
O planejamento estratégico auxilia todos os demais planejamentos, pois é
um modelo organizado e sistemático que quantifica os benefícios e serve para
transformar as aspirações definidas como objetivos do planejamento estratégico
em realidade.
O administrador público irá decidir diante das necessidades de recursos,
qual dos objetivos traçados no planejamento é o mais apropriado em virtude das
demandas organizacionais. No entanto, nenhuma empresa trabalha somente com
um tipo de planejamento, podemos dizer que a administração bem realizada
conjuga o planejamento de curto prazo com o planejamento de longo prazo.
65
Assim, o administrador que souber equalizar da melhor maneira possível
esses dois métodos de planejamento proporcionará a organização o alcance dos
objetivos traçados no planejamento estratégico com o mínimo de sacrifício
possível.
Por derradeiro, pode-se afirmar que o planejamento é a forma de alcançar
os resultados esperados, utilizando-se de ferramentas e recursos, que possibilitem
o alcance dos objetivos com o menor esforço organizacional. Nesse processo é
possível utilizar todas as ferramentas e métodos da administração para propiciar
os recursos necessários para o alcance dos resultados almejados.
A esse respeito destacam-se Marcelino, Matias Pereira e Berbert (2008.p.
115)
“Verifica-se que nas últimas três décadas, as práticas do planejamento
estratégico passaram a ser aplicadas de forma mais consistente nas
organizações públicas, a partir das reformas dos órgãos do Estado
orientadas sob o enfoque do modelo gerencial, que passou a dar ênfase
aos conceitos de eficiência, eficácia e efetividade governamental.”
Oportuno destacar que o planejamento estratégico já vem sendo utilizado
na administração pública de diversos países, como, por exemplo, no Chile, nas
definições estratégicas e produtos usuários; Uruguai, na elaboração dos planos de
gestão com base no orçamento; Estados Unidos da América , na elabaoração do
orçamento público; e na Costa Rica.
O planejamento estratégico está sendo utilizado por grande parcela dos
países que estão avançando para ter um orçamento mais focado no desempenho,
bem como na elaboração de orçamentos participativos.
Essa ferramenta de gestão se apresenta como uma técnica que pode
contribuir de forma efetiva para que esses aperfeiçoamentos sejam realizados
com inteligência. Nesse sentido, deve-se entender o planejamento estratégico
66
como uma ferramenta e uma técnica para gerenciar o caminho que leva aos
objetivos desejados por qualquer organização.
Observa-se que os vários processos de planejamento estratégico
apresentam aspectos diferenciados. Para Osborne e Gaebler (1994, p. 255 apud
Matias Pereira, 2009, p 138):
“Alguns caminhos básicos, entretanto, são comuns à grande maioria
deles: análise da situação interna e externa; diagnóstico ou identificação
das questões mais importantes à frente da organização; definição da sua
missão fundamental; articulação dos seus objetivos básicos; criação de
uma visão do sucesso almejado; desenvolvimento de uma estratégia
para realizar a visão e os objetivos definidos; elaboração de um
calendário para executar a estratégia; e mensuração e avaliação dos
resultados alcançados.”
Nos governos, conforme sustentam Osborne e Gaebler (1994, p.256 apud
Matias Pereira, 2009, p.138), há um elemento que deve ser acrescentado ao
processo de planejamento estratégico, o consenso, pois é preciso que haja uma
concordância entre a população sobre o rumo a ser tomado. Ao criar consenso em
torno de uma determinada visão de futuro, a organização ou a comunidade
promovem em todos os seus membros uma percepção comum do objetivo a
alcançar. Isso faz com que todos, e não apenas os líderes, entendam em que
direções devem desenvolver-se.
Em síntese, os temas mais relevantes sobre o planejamento estratégico
são:
a) reflexão estratégica: missão, valores e a conquista da visão alternativa;
b) instrumentos de reformulação estratégica: diálogo estratégico, análises
ambientais e organizacionais, cenários futuros alternativos e as intenções
estratégicas;
67
c) Monitoramento de fatores controláveis e incontroláveis: reconhecimento de
fatores críticos, identificação de oportunidades e ameaças e redefinição de
pistas estratégicas;
d) Decisões estratégicas: as relações da instituição com a comunidade.
3.1.1) Etapas do planejamento estratégico:
A implementação do planejamento estratégico em uma organização pública
ou privada não se constitui em uma tarefa fácil, os seguintes passos devem ser
obedecidos:
•
Sensibilização e mobilização dos atores: definição de quem é o ator ou
grupo que planeja. Essa etapa é importante especialmente para instituições
onde não existe uma cultura de planejamento. Busca ajudar a esclarecer os
efeitos positivos das ações de planejamento no dia-a-dia de trabalho dos
atores envolvidos.
•
Diagnóstico prévio: iniciar a partir de um roteiro e ferramentas simples,
visando
identificar
e
sistematizar
problemas
percebidos,
atores,
experiência, políticas e condicionantes existentes, identificação das linhas
de ação já existentes e recursos e projetos em andamento. Os resultados
desta fase ajudam o consultores a definir as ênfases que devem ser dadas
aos vários momentos da oficina e a selecionar as técnicas e instrumentos
mais adequados, face às características do público.
•
Oficinas: devem ser organizadas e oito momentos, sob a forma modular.
Podem assumir pesos diferenciados segundo cada localidade/realidade,
contendo os seguintes elementos:
o Mandato e papel, diretrizes existentes (políticas gerais).
68
o Identificação e análise de problemas.
o Análise do ambiente: características e contribuições dos atores
envolvidos, recursos potenciais e disponíveis.
o Estratégias: caminhos possíveis, objetivos gerais e linhas de ação/
resultados.
o Atividades e recursos necessários por linha de ação.
o Calendário e responsáveis.
o Ações imediatas de viabilização do plano.
o Plano de gestão: formas de coordenação, plano de monitoramento,
mecanismos de revisão e avaliação.
•
Implementação: na efetivação do planejamento é necessária a realização
de procedimentos específicos, que visam incorporar as linhas de ação
traçadas ao dia-a-dia das organizações. Pode-se aplicar nesse processo
técnicas que visam através de dinâmicas de grupo aproximar as diretrizes e
ações definidas nas oficinas ao cotidiano de trabalho dos atores.
•
Monitoramento: é a atividade de monitoramento da implementação do
plano. Deve-se buscar identificar os seguintes dados;
o Indicadores de resultados. É a mensuração das metas físicas (e/ou
financeiras) do planejamento.
o Indicadores de processo. Busca medir o desempenho
das
atividades-meio.
o Indicadores contextuais. Visam acompanhar a evolução das
condições externas que embasaram o planejamento.
69
•
Revisão: a revisão do planejamento deve estar balizada pelas informações
obtidas por meio do monitoramento e deve ter um caráter periódico e
sistemático, de forma a evitar o surgimento de espaços entre as diretrizes
estabelecidas no plano e a realidade concreta das instituições e dos
contextos nos quais elas atuam. O planejamento deve prever mecanismos
de revisão e atualização. Esses mecanismos devem ser objetos de
acompanhamento e de aperfeiçoamentos sistemáticos.
Para melhor ilustrar os avanços do planejamento estratégico na
administração pública no Brasil, algumas definições de missão e objetivos
estratégicos de órgãos públicos federais são importantes, a saber (Matias Pereira,
2009, p. 146 e 147):
•
Missão do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA):
Formular e implementar as políticas para o desenvolvimento do
agronegócio integrando os aspectos de mercado, tecnológicos, organizacionais e
ambientais, para o atendimento dos consumidores do país e do exterior,
promovendo a segurança alimentar, a geração de renda e emprego, a redução
das desigualdades e a inclusão social.
•
Missão e Visão da Universidade de Brasília:
Missão: a missão da Universidade de Brasília é produzir, aplicar, preservar
e difundir idéias e conhecimentos, pesquisar, propor soluções e abrir caminhos
para a sociedade, atuando como um centro dinâmico de progresso e
desenvolvimento regional, nacional e internacional, comprometido com a formação
profissional de alta qualificação de cidadãos éticos, socialmente responsáveis e
com visão à frente do seu tempo.
70
•
Visão: ser reconhecida como centro de excelência pelos padrões de ensino,
pesquisa e extensão, em nível nacional e internacional.
•
Objetivos estratégicos da Secretaria do Tesouro Nacional:
o Promover medidas de políticas econômico-fiscais adequadas e
compatíveis com a sustentabilidade macroeconômica do país.
o Aperfeiçoar a Gestão da Dívida Pública Federal de responsabilidade
do Tesouro Nacional, desenvolvendo política de gerenciamento de
risco e fomentando o mercado secundário de títulos públicos
federais, aumentando a base dos investidores.
o Aperfeiçoar a gestão dos haveres mobiliários e financeiros do
Tesouro Nacional.
o Apoiar e acompanhar o processo de ajuste fiscal dos entes
federativos, em atendimento à Lei de Responsabilidade Fiscal.
o Aperfeiçoar a programação financeira do Tesouro Nacional,
gerenciando a conta única, avaliando os gastos governamentais e
estabelecendo normas sobre a execução orçamentária, financeira e
contábil.
o Tornar públicas as informações econômico-fiscais em cumprimento a
dispositivos legais, obrigações e/ou acordos internacionais.
o Promover a consolidação das Contas Públicas das três esferas de
governo.
o Garantir a transparência do gasto público.
71
o Buscar o equilíbrio dinâmico e permanente das receitas e despesas
públicas.
o Modernizar a Gestão do Tesouro Nacional.
A partir da Missão, Visão e Objetivos estratégicos definidos são traçadas as
metas a serem atingidas. Para construção de metas é necessário levar em
consideração o compromisso dos participantes, tendo como referência o
cumprimento das metas, isso não deve depender de outras organizações ou
fatores exógenos.
Após traçadas as metas ocorre a fase de monitoramento do desempenho,
que é o acompanhamento da execução do plano estratégico. Para cada meta são
delineados planos de ação onde os executores cumprem as tarefas descritas e
periodicamente se reúnem para monitorar a execução e consequentemente o
alcance dos objetivos.
O controle da execução das ações estratégicas ocorre em três estágios:
•
1º estágio: A função principal do acompanhamento é verificar a
implementação dos projetos e atividades programadas, comparando o
realizado com o previsto, identificando atrasos, insuficiência de meios e
desvio de objetivos.
•
2º estágio: A ação de avaliação é um juízo de valor sobre a efetividade das
ações estratégicas, ou seja, sobre a pertinência dos objetivos programados.
•
3º estágio: Na realimentação são feitas as correções na execução dos
planos e modificações de políticas e, quando necessário, nas próprias
estratégias.
72
A aplicabilidade do planejamento estratégico resultará no alcance dos
objetivos estratégicos traçados pelo nível estratégico da organização o que a
elevará a uma condição melhor, assegurando o sucesso organizacional.
De uma forma ampla, pode-se dizer que o grande planejamento estratégico
do governo, independente de órgão público é a confecção do plano plurianual,
pois nele estão contidos os objetivos, metas e resultados a serem alcançados,
delimitados pelo tempo de aplicabilidade de quatro anos.
Compõem o Plano Plurianual: as diretrizes do Governo, programas,
objetivos, ações e metas.
•
Diretrizes do Governo: apontam ou tração as direções, regulam os planos
do governo, estabelecem critérios para o planejamento. Definem os
principais e maiores resultados a serem alcançados. São detalhadas em
objetivos por meio dos programas.
•
Programas: São o instrumento de organização da atuação do governo.
Articulam o conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum e
preestabelecido, mensurados pro indicadores estabelecidos no PPA,
visando o alcance de um objetivo.
•
Objetivos: São o detalhamento ou decomposição dos programas que
deverão ser atendidos, de forma a concretizar as diretrizes, indicando os
resultados pretendidos pela Administração a serem realizados pelas ações.
•
Ações: São as medidas necessárias para cumprir os objetivos dos
programas sobre as quais devem ser estabelecidas as metas.
•
Metas: São a mensuração das ações de governo para definir quantitativa e
qualitativamente o que se propõe ser atendido e qual parcela da população
se beneficiará com a referida ação.
73
Para consolidar o estudo ora apresentado, explicitaremos o planejamento
estratégico realizado no Tribunal de Contas da União – TCU.
3.1.2) Planejamento estratégico do Tribunal de Contas da União - TCU
O planejamento estratégico apresentado é uma compilação do Plano
Estratégico do Tribunal de Contas da União, para o período de 2003 a 2007.
Segundo apresentação do plano pelo presidente do referido tribunal em
janeiro de 2003, (apud Marques, 2008, p. 239):
“Esse Plano Estratégico contempla as principais orientações
corporativas de Tribunal de Contas da União (TCU) para o período de
2003 a 2007. Constitui, assim, importante instrumento gerencial, que
busca otimizar o uso racional dos recursos disponíveis e direcionar e
impulsionar, constantemente, o Tribunal jpara resultados que expressem
a grandeza de suas atribuições e tradição, mantendo-o na vanguarda das
instituições públicas e na contribuição para o exercício da democracia e
para a melhoria da ação estatal.
Desse modo, é fundamental desenvolver o compromisso
institucional com o referencial estratégico do TCU, de modo a mobilizar
para a concretização da visão de futuro e o cumprimento de nossa
missão institucional.
O documento representa a direção a ser seguida e a motivação
das ações institucionais e, portanto, merece a devida celeridade da
atuação gerencial e a participação ativa de todo corpo funcional. Ainda
explicita o referencial estratégico do TCU composto por negócio, visão,
missão, valores, objetivos estratégicos a serem seguidos, bem como
pelas estratégias que lhes dão suporte.
O presente plano não tem o condão da perenidade. Seu significado
e valor residem no fato de identificar, de forma realista, ações
institucionais que devem ser adotadas para que o Tribunal supere
obstáculos e cumpra sua missão. A periodicidade é, portanto, atributo
fundamental do processo de revisão, que, de pronto, necessita de
constante percepção do ambiente que o cerca e, mais ainda, do dever de
considerar as incessantes mudanças de cenário, da evolução tecnológica
e do aprendizado organizacional. Brasília, DF, janeiro de 2003. Valmir
Campelo – Presidente do TCU”
3.1.2.1) Objetivos estratégicos:
1. Cumprir com tempestividade e qualidade as competências do TCU.
74
2. Fortalecer o relacionamento com a sociedade, órgãos públicos,
Congresso Nacional e mídia.
3. Combater a corrupção, o desvio e a fraude na gestão dos recursos
públicos federais.
4. Contribuir para a melhoria a prestação dos serviços públicos.
5. Aprimorar política interna de gestão de pessoas.
3.1.2.2) Metas estratégicas:
1. Ampliar e aprimorar o uso da tecnologia da informação.
2. Adotar postura proativa que contribua para o aperfeiçoamento de
normativos relativos à administração pública e ao exercício do controle
externo.
3. Fortalecer parcerias do TCU com demais órgãos públicos.
4. Fortalecer as ações de controle voltadas para melhoria do desempenho
da gestão pública.
5. Gerenciar a imagem institucional e o diálogo público.
6. Estimular o controle social.
7. Desenvolver política de gestão do conhecimento.
8. Aperfeiçoar o sistema de planejamento e gestão do TCU.
9. Aperfeiçoar os processos de trabalho do TCU.
10. Assegurar elevado nível de satisfação dos servidores do TCU.
75
3.1.2.3) Valores:
•
Ética.
•
Efetividade.
•
Independência.
•
Justiça
•
Profissionalismo
3.1.2.4) Missão:
Assegurar a efetiva e regular gestão dos recursos públicos, em benefício da
sociedade.
3.1.2.5) Visão:
Ser
instituição
de
excelência
no
controle
e
contribuir
aperfeiçoamento da administração pública.
3.1.2.6) Indicadores de gestão:
1. Índice de processos apreciados no prazo.
2. Tempo médio de atendimento dos processos.
3. Tempo médio de atendimento potencial dos processos.
4. Número de processos em estoque.
para
o
76
5. Idade média dos estoques de processos.
6. Índice de cumprimento das deliberações do TCU.
7. Benefícios não-financeiros da ação de controle.
8. Benefícios financeiros da ação de controle.
9. Número de condenações não-pecuniárias aplicadas.
10. Número de condenações pecuniárias aplicadas.
11. Índice de recuperação de débitos e multas.
12. Índice de responsáveis condenados pelo TCU.
13. Índice de recursos providos.
14. Índice de TCEs por motivo de instauração.
15. Índice de TCEs julgadas irregulares.
16. Total de processos encaminhados ao Ministério Público.
17. Número de responsáveis com indícios de crime encaminhados ao
Ministério Público.
18. Índice de satisfação do Congresso Nacional com os serviços do TCU.
19. Índice de confiança na atuação do TCU.
20. Índice de satisfação com as informações apresentadas pelo TCU.
21. Índice de utilidade das informações prestadas pelo TCU.
22. Índice de conhecimento do TCU
77
23. Número de informações veiculadas na mídia
24. Índice de satisfação dos servidores do TCU..
Com base no monitoramento da realização das metas estratégicas, sendo
atribuídos valores para o grau de realização, o TCU alavancou sua atuação,
visualizou os setores mais engajados na execução do plano, atingiu os objetivos
previstos e reavaliou sua atuação.
Diante do exemplo do planejamento estratégico realizado TCU, tem-se que
com tudo isso efetivamente realizado, a Administração Pública no Brasil salta em
qualidade, eficiência e efetividade, conquistando a gratidão de todos os
contribuintes e cidadãos brasileiros.
Logo, essa ferramenta de gestão deve ser amplamente difundida por todos
os órgãos que compõem a administração pública, pelos gestores comprometidos,
para que os clientes, os contribuintes e cidadãos, possam ter seus anseios
satisfeitos e consequentemente a sociedade progrida para ser mais democrática e
com uma elevação do nível de bem-estar da população brasileira a medida que os
objetivos a que a administração pública se propõem estejam cumpridos com
efetividade.
78
CONCLUSÃO:
Analisando o presente procedimento de estudo chega-se ao corolário de
que
o
planejamento
estratégico
e
especificamente
o
financeiro
foram
desenvolvidos com o intuito de tornar as organizações mais eficientes e eficazes
ao longo do tempo.
Dentre os relatos apresentados nesse trabalho tem-se uma evolução
cronológica das teorias administrativas condizentes com o momento em que
surgiram. Seguindo este princípio abordou-se primeiramente a Escola Clássica,
criada por Henri Fayol, que destacava a importância da estrutura da organização,
a unidade de comando e direção como pontos chaves para o alcance da eficiência
organizacional, destaca-se ainda nessa teoria a necessidade de planejamento,
comando e controle, atribuídas aos gestores na época da revolução industrial,
quando a mão-de-obra estava se especializando e a indústria também. Após essa
teoria e em função de falhas deixadas na sua análise e implantação surgiu a
Teoria da Burocracia de Max Weber que veio trazer a racionalidade e a
previsibilidade das ações como características fundamentais para a eficiência da
empresa. Essa teoria acreditava que a mão-de-obra e a organização conhecendo
o ambiente interno e sua demanda poderia criar normas e procedimentos
rotineiros para que o trabalho fosse sempre executado com a mesma precisão,
extirpando as falhas, tão indesejadas. Esse modelo assim como o seu antecessor
peca por avaliar a organização como um sistema fechado, não levando em
consideração o ambiente externo e sua interação com a empresa, provocando
nela mudanças devido às contingências da sociedade.
Contrapondo-se a essas teorias e com a pretensão de desdobrá-las surgiu
a Teoria dos Sistemas que apresenta a organização como um sistema aberto,
levando pela primeira vez em consideração o macro ambiente que circunda a
organização. Além disso, trata a organização como células, preenchidas com
79
sistemas que se interligam formando uma grande rede, compondo a totalidade da
organização.
Para que esse organograma funcione bem é necessário que todas as
partes estejam inteiradas dos processos e objetivos organizacionais e mais ainda
estejam engajados nesses objetivos, somente dessa forma a responsabilidade é
compartilhada por todos e os objetivos ficam mais fáceis de serem alcançados.
Aproveitando-se da base da Teoria de Sistemas surge a Teoria da Contingência
que aproveita os moldes da teoria antecessora e rebusca seus estudos e
princípios, defendendo a organização como um sistema aberto e em constante
mutação, juntamente com a valorização da mão-de-obra, o homem organizacional.
A Teoria da Contingência não traz primícias específicas, defende a flexibilidade
nas ações e principalmente na percepção da organização. Cria bandas de
flutuação com alguns preceitos, tais como: burocracia, tecnologia, mutabilidade
dentre outros, ou seja, a organização de acordo com o seu segmento de mercado
e suas especificidades pode ser mais ou menos burocrática; de acordo com o
ambiente externo pode ser mais flexível e dinâmica ou um pouco mais rígida, em
um ambiente com pouca variabilidade aceita-se uma organização mais rígida,
como se dá na administração pública. Já em um ambiente altamente mutável,
como a indústria de informática faz-se necessário, organizações muito mutáveis e
capazes de se adequar com rapidez devido as intempéries e incertezas serem
maiores. Assim sendo, a teoria contingencial não trata de verdades absolutas, nas
organizações tudo é relativo e segundo o princípio da Física depende sempre de
um referencial.
A evolução das teorias administrativas representa concomitantemente a
evolução e a necessidade de planejamento estratégico nas organizações. O mais
adequado para uma empresa pode não ser para outra, cabe ao administrador,
seja atuando no âmbito da administração pública ou particular, ser perspicaz para
avaliar as teorias e a organização e conjugar o que há de melhor em uma que
pode ser interessante e adequado se implantar na outra. Dessa forma estará
80
sendo proferida a ciência da administração, aliando conhecimento técnicocientífico e inteligência emocional na busca por soluções eficazes promovendo o
desenvolvimento e sucesso organizacional.
No rumo das teorias e do planejamento com instrumento de trabalho da
administração chega-se ao objeto de estudo deste trabalho acadêmico, o
planejamento estratégico como estratégia de sucesso para administração pública
que é um ramo da administração que está se tornando mais técnica ao longo do
tempo, favorecendo assim a atuação de administradores e gestores. No entanto,
as organizações públicas, sejam elas: direta, autárquicas, fundacionais ou de
economia mista; onde o governo tem o poder decisório e o quadro de funcionários
é preenchido através de concursos públicos ou por cargos comissionados
(indicados e de ocupação livre), sofrem pela burocracia e pela fragilidade de não
contar com funcionários treinados e adequados à função que desempenham,
prejudicando assim a atuação da organização para com a sociedade.
Devido aos fatores acima enunciados sabe-se que, com raras exceções, as
organizações públicas têm um rendimento deficitário e um atendimento ineficiente,
o que causa um descontentamento de seus clientes, funcionários, contribuintes,
pessoas jurídicas e demais órgãos públicos.
Com a evolução da sociedade, da tecnologia, dos meios de informação, é
certo que existe uma necessidade de mudança dessas organizações, algo que as
torne mais eficientes e eficazes, trazendo melhora no seu desempenho para com
seus clientes internos e externos. Essa necessidade tornou-se imediata a tal ponto
de ter sido promovida com sucesso, por exemplo, no estudo de caso apresentado
do planejamento estratégico no Tribunal de Consta da União. Tal projeto propiciou
o progresso da administração pública federal, que comprovou a eficácia obtida
com os resultados do planejamento estratégico, bem como a interação alcançada
entre os funcionários públicos e o seu respectivo engajamento com os novos
objetivos organizacionais.
81
Com esse estudo de caso fica comprovada que as teorias administrativas e
a aplicação de um planejamento estratégico servem de base científica para o
constante progresso da administração, seja ela pública ou privada, e que todo
trabalho sendo feito com seriedade e responsabilidade gera a conquista de
objetivos nobres e valorosos, ressalta-se a aplicabilidade das teorias como forma
de
promover
capacitação
profissional,
desenvolvimento
organizacional
e
promoção do bem-estar social, pois organizações bem adequadas ao ambiente
em que estão inseridas trabalham de forma a atender seu público interno e
externo, conseqüentemente agradam a população que as cerca, gerando
credibilidade e orgulho. Quando tais elementos se dão no serviço público desperta
a curiosidade e a esperança de que podemos alcançar uma sociedade mais justa,
mais humana, mais eficaz para consigo mesma. Esse é um objetivo grandioso que
passa a ser um lema e depende da atuação de eficientes e eficazes
administradores que comandem a máquina pública com presteza e zelo,
respeitando e valorizando o ser humano e o serviço que prestam a sociedade.
A administração pública caminha vagarosamente, mas consciente da
necessidade de mudança e da responsabilidade dos gestores para com os
recursos públicos. Já ocorreram saltos de qualidade como as diretrizes
orçamentárias que regem o planejamento financeiro público e que servem de
estratégia de sucesso para o melhor desempenho organizacional.
Somente com inteligência e persistência os administradores conquistarão o
sucesso nas organizações públicas, pois essas estruturas dependem de uma série
de fatores econômicos, políticos, fiscais e legais muito abrangentes e que devem
ser minuciosamente detalhados para que se minimizem as intempéries e se
conquiste a eficiência no seu funcionamento prático. Indo além, é imprescindível
que se tracem os objetivos a serem alcançados e se promova a disseminação
desses para todos os que compõem a organização de forma que as mudanças
ocorram com a anuência e participação de todos, pois é dessa forma que a
organização se tornará realmente eficaz.
82
Tem-se assim na administração pública um excelente campo de atuação
para os administradores empreendedores, que buscam desafios e metas difíceis
de serem alcançadas, mas não impossíveis. Alguém se candidata ?
83
ANEXO I - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
ANDRADE, Nilton Aquino, Contabilidade Pública na Gestão Municipal. 2ª edição.
São Paulo. Atlas, 2006.
ANGÉLICO, João. Contabilidade Pública. 8ª edição. São Paulo. Atlas 1994.
ARAÚJO, Luis César G. de. Organização, sistemas e métodos e as modernas
ferramentas de gestão organizacional: arquitetura, benchmarking, empowerment,
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Fiscal
Lei 6.404/76 – Lei das Sociedades Anônimas
Lei 8.666/93 – Lei das Licitações
85
ANEXO II - INDICE DE FIGURAS
FIGURA 1: COMPONENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.........................35
FIGURA 2: MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO.........................................56