Degravação
BC 40 anos
*Participação do presidente do FED-NY, Timothy Geithner na palestra “Perspectivas da
Política Monetária e de Bancos Centrais” e do gerente-geral do BIS, Malcolm Knight na
explanação “Características de Bancos Centrais Efetivos: Algumas Lições da Década
Passada”
Timothy: "É uma honra muito grande estar aqui para celebrar o quadragésimo
aniversário do Banco Central do Brasil. Eu gostaria de começar reconhecendo aqui o
trabalho de alguém que está sentado à frente e que fez mais do que qualquer outro
formulador de política nos bancos centrais americanos. Como falamos sobretudo de
mercados emergentes essa é a pessoa que realmente ajudou a nos orientar de
maneira geral no rumo de um suporte, um apoio maior a países por exemplo como o
Brasil. Estamos aqui diante de um grupo muito distinto de pessoas, numa combinação
do que há de melhor em termos de sofisticação econômica, de conhecimento de
mercado e de talento político também. Essa combinação portanto e essa sofisticação
econômica, por assim dizer, com esse toque de mercado e essa sensibilidade política é
exatamente aquilo que forma a base crítica e fundamental da política econômica. Nós
já ouvimos aqui hoje o quanto a confiança parte portanto dos indivíduos, os indivíduos
que trabalham nos bancos centrais e nas instituições, por assim dizer, qualquer banco
central do mundo teria ficado agraciado e muito satisfeito com a qualidade e a
liderança que vocês tiveram a oportunidade e a sorte de ter aqui no Brasil também.
Acredito que a principal conquista é o amplo reconhecimento de que não há num
programa político uma agenda com vista a igualdade cobrindo todo o espectro de
receitas. Nenhum arranjo dessa natureza é possível sem estabilidade de preços, sem
essa estabilidade de preços estaremos indo além da possibilidade de controle de
qualquer governo. Estamos vivendo uma época muito boa pra se ser um banqueiro
envolvido com o Banco Central. Ao longo dos últimos vinte anos, a inflação vem caindo
significativamente em todo o mundo. Nas economias industrializadas, entre 1980 e
1984, a inflação desceu aproximadamente nove pontos percentuais. Mais tarde essa
queda foi muito mais pronunciada, entre 2000 e 2004. O corpo global desse fenômeno
se estende portanto à redução da inflação e hoje em dia nós temos muitas reflexões
sendo feitas em relação às fontes, à origem dessas melhorias. Ao que parece há
diversos fatores que dão suporte a essas tendências. Há um aumento na integração
econômica mundial que leva à maior concorrência. Há também reformas que
produzem metas mais flexíveis no que diz respeito aos mercados financeiros de
trabalhos e de produtos também. E há outras melhorias específicas, noções de
melhorias no que diz respeito a capacidade de resistir aos choques. Esses fatores se
tornaram a arte do Banco Central mais fácil e alguns sentidos, mas ainda parece um
pouco insuficiente para explicar todo esse sucesso. Há uma outra parte significativa
dessa melhoria, eu estou falando das políticas monetárias que serão, claro, sempre
determinantes na sustentabilidade futura dos ganhos alcançados. As fontes desses
ganhos também são muito variadas e complexas, algumas delas têm a ver com a
melhoria da própria dinâmica da inflação e também com o conhecimento de outros
mecanismos sobre os quais residem a política monetária. Há também uma mudança
fundamental na tolerância dos indivíduos em relação à altas taxas de inflação e isso
tudo mudou muito o contexto com o qual operam os bancos centrais. Nós temos aí
algumas conseqüências de ações individuais e também, portanto, a qualidade da
liderança é crucial aqui. E também tivemos muitas mudanças de arranjos institucionais,
esses arranjos ao qual eu me refiro e sobre os quais falarei hoje são muito relevantes
para a credibilidade da política monetária e para a competência dessa autoridade
monetária, envolve autonomia, envolve a independência do Banco Central, envolve o
próprio design dos objetivos do Banco Central e também do regime no qual opera o
Banco Central. Envolve toda a estrutura do processo decisório e envolve todo grau de
transparência por assim dizer, e de clareza na comunicação desses objetivos. Eu quero
hoje falar de todo esse apanhado institucional e vou falar, em grande parte, da história
do Federal Reserve dos Estados Unidos. Nós estamos aqui para falar sobretudo da
independência do Banco Central que é um aspecto fundamental para credibilidade de
um banco central. Essa independência pode vir sobre várias formas, algumas formas
são mais importantes que outras, muito embora sejam difíceis de discernir. Na
verdade, a independência somente não basta. Há muitos bancos centrais com boa
independência e que também podem tomar decisões mal tomadas. E há outros bancos
sem tanta independência que tomam decisões muito acertadas, levando a resultados
sustentáveis. Então, como é que sabemos o que é essa independência, como podemos
identificá-la e por que ela é de fato tão importante. A independência é a liberdade de
buscar os objetivos definidos na política econômica sem consideração de interesses
políticos ou privados, e sem qualquer temor de subordinação dessa política a esses
interesses, ou seja estamos falando do poder e da liberdade de buscar os melhores
mecanismos para alcançar as nossas metas, sobretudo de reduzir a inflação, de manter
a estabilidade de preços e levar ao crescimento econômico e uma combinação desses
fatores. Não estamos falando aqui da liberdade de não ter que prestar contas, isso
pode até comprometer a nossa independência. Também não estamos falando de
independência total em relação aos legisladores, ou independência para escolher
livremente os objetivos, não. Os bancos centrais têm que ter alguma independência
mas não, por exemplo, a independência de definir autonomamente os rumos do seu
trabalho. Mas por que então a independência é desejável? A lógica básica é de que é
preciso uma credibilidade maior no nosso compromisso com a estabilidade de preços e
claro há também sempre uma certa parcialidade no que diz respeito ao crescimento
quando se trata do governo. Há aí uma tentação de certa monta de se utilizar uma
política monetária para se levar a curto prazo a inflação à taxas muito inferiores e
portanto inconsistentes com o crescimento econômico. Nós temos em alguns casos
um legado de crises muito grandes, derivadas da tendência de se seguir essas
tentações. Mas hoje, na verdade, há uma consideração um pouco maior dos custos da
alta inflação e, portanto, os esforços devem se transformar no futuro. O banco central
está sempre diante dessa tentação, mas precisa, claro, reduzir a sua suscetibilidade a
essa tentação para não piorar as coisas. Portanto, estamos aqui tratando de uma
argumentação pragmática em torno da independência e autonomia do Banco Central e
que é válida, na verdade, independente da circunstância econômica em que se
encontra qualquer país. Pode se aplicar muito bem àqueles países que tem o desafio
de reduzir uma inflação persistentemente alta, mas também em outros contextos. É
importante em países industrializados, é importante em nações emergentes, é
importante, portanto, independentemente do regime econômico ou da própria
natureza do Banco Central. A adoção, por exemplo, de metas de inflação e coisas
dessa natureza podem ajudar à aumentar a credibilidade de um banco central que não
seja independente, mas a credibilidade será ainda maior, por exemplo, para aqueles
bancos centrais que adotam as metas de inflação e ainda assim são independentes. Os
benefícios da independência são de certa forma universais, o que não significa que são
equivalentes na sua magnitude em todos os países. A credibilidade é algo muito
vulnerável também, sobretudo naqueles casos onde há história de inadimplência, e
nesses casos, é claro, que precisa haver uma regulamentação ainda mais forte para
independência do Banco Central. Acredito que estamos tratando de algo que vemos na
literatura, é muito defendido por todos os autores, me refiro novamente à
independência, o certo é que os bancos centrais independentes costumam fazer um
trabalho mais bem feito de redução de inflação, de controle da estabilidade de preços
e levando à uma situação de economia menos instável. Entretanto, na verdade, nunca
em detrimento de crescimento econômico. A credibilidade deve reduzir a incerteza,
deve levar a um menor controle da inflação e portanto reduzir de maneira geral a
volatilidade. A independência do banco central, portanto, é uma necessidade para a
condução da correta autoridade monetária, muito embora não seja suficiente. É
preciso ter uma combinação de flexibilidades e limitações também dentro de um
mandato específico do banco central e também confiando na qualidade das decisões
das pessoas que estão a frente desse esforço. Muito importante também é saber como
eficientemente o Banco Central é capaz de comunicar a suas decisões políticas. A
nossa experiência no Banco Central tem a ver com o Fed, Banco Central Americano.
Agora vou falar alguns minutos sobre a história do nosso Banco Central. O Fed foi
estabelecido em 1914 e, desde então, tem havido uma grande estabilidade econômica
de maneira geral nos Estados Unidos. Agora é claro que a performance no que diz
respeito a controle de inflação nessas nove décadas variou bastante. O Fed foi
estabelecido com um grande mandato independente, quando isso era muito raro entre
os bancos centrais. Inicialmente esse mandato era muito amplo e nossos precursores
tinham basicamente a responsabilidade de criar "uma moeda elástica" e também
mecanismos de descontos de papéis comerciais. E, mais tarde, alguém nos disse que
era conveniente criar instituições que diversifiquem essa perspectiva de independência
quando de uma decisão final. É por razão idêntica, por exemplo, que os países e os
governos preferem confiar as políticas monetárias a comitês e não a indivíduos.
Portanto, nós conseguimos alcançar um bom equilíbrio entre interesses públicos e
privados. Temos um banco que se espalha por todo o país e com isso nós evitamos
concentrar muito o poder em Washington ou em Nova Iorque. Nós temos então um
corpo decisor de políticas monetárias que reúne sete governadores que são indicados
pelo presidente e mais tarde confirmados pelo senado. Cinco deles são chamados
governadores e além deles temos o secretário do tesouro e um chamado controlador
da moeda. Posteriormente se agregam aí também doze governadores de outros
bancos. Nós temos a presidência do Banco em Washington, e que portanto deu uma
confiabilidade um pouco maior no nosso trabalho de controle da economia e que nos
deu praticamente a garantia de lidar com aquilo que seriam os mais altos interesses da
nação também. Esses bancos estavam distribuídos em todo país estabelecidos como
entidades corporativas com diretorias corporativas individuais, a maioria dos quais
eleitos pelos acionistas dos bancos. Nos primeiros anos do Fed, o princípio da política
monetária não estava centralizada em Washington, mas conduzida pelos bancos
individuais que determinavam a taxa de desconto para seus bancos e conduzir
operações no mercado. Também no começo, o Fed foi criado com independência
financeira e não dependia de qualquer dotação anual do congresso. O capital era
fornecido por bancos participantes e os recursos vinham principalmente de ganhos
sobre os ativos e serviços oferecidos aos bancos participantes. A estrutura formal,
então do Fed, nos deu no começo um grau bastante grande tanto de independência de
objetivos e independência de instrumentos e a estrutura do mandato inicial pode
fornecer uma moeda elástica e deu ao Fed uma amplitude para decidir que objetivos
deveriam guiar a política monetária e o Fed tinha total independência para como seguir
esses objetivos. Tinha tanto independência para definir, quanto para executar a
política monetária. Essa independência foi qualificada na prática no começo do Fed
pelos requisitos do "goldstan" e pelas exigências da guerra. Mas ainda além desses
limites, o Fed tinha menos independência do governo do que parecia em sua estrutura.
Nas primeiras duas décadas do Fed, a presença do secretário do tesouro e o
controlador da moeda estavam presentes na diretoria dos governadores e deu ao
governo um grau grande de influência em relação à política monetária. Em 1935, o
congresso tirou os representantes do governo da diretoria de governadores e permitiu
que o comitê de mercado aberto assumisse a forma que funciona hoje. Na
independência, nas próximas décadas, o tesouro teve um papel principal na política
monetária que geralmente estava direcionada para acomodar os interesses da
administração de taxas de juros mais baixas e taxas de empregos mais altas. E apenas
em 1951, o Fed e a administração deram um passo maior em relação à independência,
e ficou conhecido como o acordo entre o Tesouro e o Fed. O Tesouro concordou em
sair um pouco de campo e dar ao Fed mais liberdade para conduzir a política e os anos
de relativa baixa inflação e alto crescimento seguiram por um tempo que pareciam
mostrar a consciência da escolha. Mesmo depois do acordo a política monetária foi
caracterizada pela dominância de períodos de menor déficit fiscal. O Fed tinha pressão
de acomodar os objetivos da administração e taxas de juros baixas e sustentar a
inflação baixa. Até em 1969, o presidente Nixon disse a A. Burns, da diretoria do Banco
Central: "eu sei que é um mito do Fed autônomo e essa percepção e a restrição
política no Banco complicou o que já era um trabalho difícil de discernir o que estava
por trás da inflação nos Estados Unidos e como controlá-la e na maior parte da década
de 70 houve uma nuvem negra na vontade do Fed de agir para reverter esse aumento
da inflação. Essa nuvem em parte refletiu uma versão política bastante ampla do custo
da inflação. Se lessem as memórias de representantes do executivo do acordo do
Tesouro e Fed em 1951, poderiam ver a influência que teve nas decisões. Até 1978
todos esse esforços foram direcionados para limitar a capacidade do Fed de aumentar
a taxa de juros e não incentivá-lo a fazer isso. Em 1978 o congresso aprovou a lei de
The Humphrey-Hawkins Act que definiu o máximo emprego e preços estáveis e taxas
de juros moderadas a longo prazo e esse é o mandato que governa hoje o Fed. Nesse
período de continuidade ampla na estrutura legal do Fed teve bons momentos e
momentos piores. O grau de dependência legal que tivemos no começo não foi
concretamente diferente mesmo no começo dos anos 70 do que víamos no final da
década. A estrutura institucional para a tomada de decisões formais era mais ou
menos a mesma. Em 78 o mandato formal foi modificado, acrescentando-se a
referência explícita entre a estabilidades de preços, mas também os resultados da
política monetária nas últimas duas décadas e meia era uma estrutura que não era
suficiente por si só para produzir um padrão consistente de decisões de política
monetária positivas na década de 70 não pode ser dada simplesmente por melhorias
substanciais na política monetária. Em 79, claro, umas das coisas que mudou foi a
liderança do Fed e as ações de Paul Volcker e seus colegas nos anos seguintes trouxe
o fim da grande inflação e mudou a história da política monetária dos Estados Unidos.
O Fed foi auxiliado nesse desafio com a maior consciência pública dos custos da alta
inflação e uma melhoria na consciência entre os formadores de políticas e acadêmicos
em relação à dinâmica da inflação e como a política monetária pode ser direcionada
para atingir os objetivos de crescimentos sustentáveis para a estabilidade de preços.
Como o professor acabou de dizer, a tecnologia do trabalho do Banco Central e o
conhecimento melhorou bastante nesse período e isso foi também resultado do que
aconteceu. Também as conquistas nos anos 80 de taxas de inflação mais baixas foram
basicamente conquistas do Fed. E as boas decisões de política monetária sob a
liderança de Alan Greenspan deve também devem ser em parte crédito do registro do
padrão de desempenho da economia nos Estados Unidos. A estrutura legal do Banco
Central americano não mudou desde 78. Mas a condução da política monetária e a
forma como o Fed se comunica ou informa a política monetária mudou bastante.
Algumas das principais mudanças podemos notar aqui rapidamente. Em 94, a FOMC
começou a anunciar a meta da taxa dos fundos do Fed e explicar a base de qualquer
mudança nessa meta. Antes de 94, o mercado discernia essa meta a partir dos sinais
dados pelas operações de mercado. Em 99, o Fed adaptou as declarações pós-reuniões
para informar mais sobre o cenário da economia, as decisões de política monetária e
também abrindo o que se chamava de um viés. Em dezembro de 2004, a FOMC
decidiu liberar a ata três semanas depois da reunião ou então fazendo isso de forma
mais imediata mostrando os motivos das decisões tomadas, a visão das perspectivas
econômicas e das implicações da política monetária para o futuro. Em janeiro de 2005,
a FOMC acrescentou um ano a sua previsão pública semi-anual da visão das
expectativas de crescimento da inflação, dando ao mercado maior percepção também
das preferências de inflação dos membros do comitê. Essas mudanças na
transparência da condução de política monetária nos Estados Unidos foram motivadas,
claro, por uma avaliação de que a política monetária funciona melhor se o Banco
Central for mais explícito em relação aos seus objetivos, sua visão da perspectiva de
crescimento da inflação e como define as suas escolhas de política. A política
monetária opera não apenas nas taxas interbancárias overnight mas nas expectativas
também do curso futuro dessa taxa e os outros preços de ativos. Tão maior a abertura
sobre as previsões do Fed e os motivos de suas visões, podem ajudar também a
refletir os preços de mercado e assim ajudar a tornar a política monetária mais eficaz.
Maior transparência, dessa forma, não pode eliminar a incerteza da política mas pode
reduzir o nível de incerteza nos mercados e trazê-los mais próximo ao que os membros
de fato enfrentam. Junto com essas mudanças na condução da política monetária, o
Fed hoje opera com uma deferência maior do Executivo. Os membros do Executivo
não comentam publicamente sobre a política monetária e hoje não seria comum ver
um representante do Tesouro ou da Casa Branca admitir que quer influenciar as ações
do diretor ou do FOMC. As melhorias no grau de independência das operações do Fed
são resultado de mudanças de comportamento na prática do Executivo. Não estão
definidas na lei mas ajudaram as melhorias na política monetária, a transparência e
também os resultados do Fed nos últimos anos. É um reconhecimento de que a
credibilidade da política monetária depende, em grande parte, da independência do
Banco Central. Mudanças na prática com base no conhecimento e no aprendizado
talvez sejam tão importantes quanto o que está definido na legislação, em contribuir
para a independência do Banco Central. É interessante notar, baseado no que estão
passando, que tivemos uma independência de jure antes de termos uma autonomia de
facto. E tivemos isso muito antes de outros bancos centrais. E uma autonomia de facto
é um fenômeno bastante recente. Os arranjos institucionais de bancos centrais em
todo o mundo mudaram bastante nas últimas décadas do que aqueles que regulam o
FED. A independência do Banco Central hoje é muito mais distribuída, muito mais
popular, e onde isso ainda não se deu há muito apoio e esforços tangíveis também no
sentido de fazer isso acontecer. Além dessa evolução os bancos centrais em toda parte
também se tornaram um pouco mais transparentes nos seus objetivos e no que diz
respeito ao arcabouço que adotam na condução de suas políticas monetárias a
despeito da ampla convergência no que diz respeito a um modelo prevalente de gestão
de Banco Central. O Fed ainda permanece diferente no que diz respeito aos arranjos
fundamentais que foram alterados em grandes economias e muitas economias do
mundo. Há duas coisas, em particular, que distinguem o regime no qual nós operamos
hoje nos Estados Unidos. Em primeiro lugar, o escopo da nossa responsabilidade no
que diz respeito à nossa estabilidade financeira e também ao nosso regime de política
monetária. Na maior parte das outras economias, temos ainda a integração como
acontece aqui, de responsabilidades pelos principais instrumentos de manutenção da
estabilidade financeira, instrumentos monetários, instrumentos de emprestador de
último recurso e também a supervisão do sistema de pagamento. Isso de certa forma
era verdade no começo do Fed também nos Estados Unidos. E até hoje há uma certa
lógica para tudo isso que tem a ver com dois julgamentos principais. Em primeiro
lugar, o fato de que nós acreditamos que as políticas monetárias devem partir de
informações e de conhecimento da economia e do sistema e portanto deve incluir
também a responsabilidade de supervisão do mercado. Há uma segunda crença que
sustenta esse modelo. A crença é de que o banco central precisa agir com agilidade e
com força para mitigar os efeitos das crises financeiras. E que essa capacidade é
significativamente maior se a responsabilidade pela política monetária e pelos
instrumentos de emprestador de último recurso estiverem combinados com a
supervisão também de um sistema de pagamentos. A confiança para fazer julgamentos
rápidos na época de liquidez e da solvência. Julgamentos que sejam centrais. A
eficiência dos bancos centrais é significativamente aumentada pelo envolvimento direto
da supervisão e das instituições centrais, por assim dizer, que formam o sistema
financeiro. É preciso, portanto, ter boa capacidade de responder às crises sistêmicas e
econômicas e portanto é preciso ter também um bom controle sobre o risco total do
capital circulante na economia. Isso naturalmente vai aumentar a nossa capacidade de
lidar com qualquer perturbação dessa ordem. Então nós temos lá regime monetário em
íntima proximidade à definição que damos às nossas responsabilidades, por assim
dizer. Muitos bancos centrais adotaram meta de inflação e esse regime, nesses casos,
algum avanço foi feito. Mas nós, no Fed, mantivemos o nosso mandato global. Não
cedemos à tentação de lidar com esse aspecto de maneira mais curta. E quando nós
vemos as ações do Fed nos últimos vinte anos e o resultado daí derivado, nós vemos
que houve um período prolongado de baixa inflação e de significativa redução nas
expectativas inflacionárias, também. E sobretudo uma redução da volatilidade em
geral. Estamos aqui falando das principais medidas de credibilidade e nesse sentido
estamos muito bem, se comparados pelo menos a outros bancos centrais do mundo,
no que diz respeito às metas de inflação soft e hard e a outras formas de regimes que
aí vemos no mundo. Esse tipo de escolha do regime é fundamentalmente uma escolha
de como preservar aquilo que nos permite manter controle sobre a política monetária
em função de eventuais choques e tudo aquilo que eles representam na economia.
Temos que preservar essa capacidade dentro de um sentido maior de flexibilidade,
sem comprometer a nossa credibilidade. Há o framework, ou seja, o arcabouço da
política monetária americana, precisa, naturalmente, ter em mente que sempre a
estabilidade de preços e também a necessidade de mantermos o crescimento
econômico e tão próximos quanto possível mantermos também o pleno emprego. É
lógico que há ainda uma grande diversidade nos regimes sob os quais operam os
diferentes bancos centrais no mundo. Mas, na média, e ao longo do tempo, as ações
dos bancos centrais em quase toda parte do mundo, hoje, refletem uma consideração
muito maior que se dá hoje que à questão da estabilidade de preços e a estabilidade
financeira e a importância, portanto, de se manter o crescimento econômico e dos
instrumentos também necessários para isso. Nós, no nosso início, fomos apoiados por
muitos mecanismos institucionais mas também não é por sorte ou por diversas outras
ações que contribuíram para uma integração econômica maior que foi acompanhada
de certa flexibilidade que permitiu que a nossa economia se adaptasse. E essas
mudanças, é claro, todas contribuíram para as melhorias e os maiores resultados que
obtivemos. A política econômica, é claro, tem desempenhado um papel fundamental
nos Estados Unidos e isso, é claro, é um reflexo das melhorias de cunho institucional
que nós fomos capazes de gerar no modelo do Banco Central. A credibilidade dos
bancos centrais é algo que leva tempo para se construir mas pode ser erodida com
muita facilidade. Deriva daquilo que você diz mas muito mais daquilo que você faz ao
longo do tempo sustentadamente e também do resultado das suas ações. Depende,
importantemente da coragem e da competência daqueles que estão à frente dos
bancos centrais. Da capacidade dessas pessoas de serem flexíveis e de responderem
agilmente aos desafios que temos hoje no mundo. Depende também da nossa
capacidade de responder agilmente diante de incertezas. A credibilidade começa com o
fortalecimento do aspecto institucional do Banco Central , livrando-o de pressões
políticas que podem querer comprometer a estabilidade financeira a curto prazo. Nós
temos uma taxa de crescimento que será sempre maior e mais estável, mais durável
naqueles casos onde o Banco Central mantém a sua independência e a sua autonomia
livre de qualquer desafio. Muito obrigado pela oportunidade."