Estatuto da Cidade
Professora Marli Deon Sette – 2010.2
e-mail [email protected]
Web: www.marli.ladesom.com.br
Obs: Este Material não substitui a bibliografia recomendada
1. Competências urbanísticas
2. Aspectos constitucionais
3. O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) e suas diretrizes gerais
4. Instrumentos de política urbana
5. Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios da Propriedade Urbana
6. Instrumentos Tributários para a Implementação da Política Urbana
7. Desapropriação como instrumento de política urbana
8. Usucapião especial
9. Concessão de uso especial no Estatuto da Cidade
10. Direito de superfície
11. Direito de preempção
12. Outorga onerosa do Direito de construir
13. Transferência do direito de construir
14. Operação urbana consorciada
15. Estudo de impacto de vizinhança
16. Plano Diretor
17. Gestão Democrática da Cidade
18. Improbidade Administrativa
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3. O Estatuto da Cidade
(Lei nº 10.257/2001) e
suas diretrizes gerais
o
o
Artigos 1 e 2 do EC
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4. Instrumentos de
política urbana
Art. 4o do EC
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O art. 182, § 4º da CF/88 da ao Poder Público
Municipal a faculdade de, mediante lei específica
para área incluída no plano diretor, utilizar-se de
determinados instrumentos para fazer com que o
proprietário do imóvel urbano promova o seu
adequado aproveitamento (em solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado),
permitindo:
a) parcelamento ou edificação compulsórios;
b) imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana progressivo no tempo;
c) desapropriação com pagamento mediante títulos
da dívida pública.
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a)
b)
c)
a)
b)
c)
Objetivo:
obrigar o proprietário a um comportamento positivo de promover
uma destinação concreta para a sua propriedade.
impedir e inibir o processo de especulação imobiliária;
Poder público pode interferir na propriedade toda vez que o
proprietário não lhe garantir a função social.
Requisitos para aplicação:
Que a propriedade urbana que não atenda a função social seja
integrante de área definida no Plano Diretor como sujeita à
aplicação dos instrumentos;
Que seja instituído o plano urbanístico local (lei municipal
específica); dispondo sobre as exigências concretas para a
propriedade urbana atender sua função social, bem como sobre o
procedimento e o prazo para o cumprimento das exigências;
Que haja lei federal (lei federal de desenvolvimento urbano)
dispondo sobre a regulamentação dos referidos instrumentos .
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O Estatuto da Cidade, instituído como a lei
federal prevista no parágrafo 4º do artigo 182,
estabelece as normas que devem ser observadas
para aplicar os instrumentos quando a
propriedade não cumprir a sua função social.
Assim, em seu art. 4º relaciona um rol de
instrumentos destinados a assegurar a
efetividade das diretrizes retromencionadas e
estabelece normas que devem ser observadas
para o uso dos referidos instrumentos.
A seguir serão abordados alguns instrumentos:
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5. Parcelamento, Edificação
ou Utilização Compulsórios
da Propriedade Urbana
arts. 5º e 6º do EC
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Parcelamento ou Edificação Compulsórios são
instrumentos urbanísticos a serem utilizados pelo Poder
Público municipal, (mediante Lei municipal específica
para área incluída no Plano Diretor ) que condicionam o
proprietário a um comportamento positivo, de utilizar, de
construir, de parcelar, de eliminar a subutilização, de
forma a assegurar o uso social da propriedade.
Esta obrigação pode ser:
a) o parcelamento de uma área urbana subutilizada ou não
utilizada, com a qual o proprietário está se beneficiando
do processo de especulação imobiliária; ou
a) a edificação de uma área urbana não edificada, visando o
uso máximo do potencial construtivo e de uso da
propriedade.
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a)
b)
c)
d)
a)
b)
Referida lei deve fixar:
a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o
parcelamento, edificação ou utilização compulsória;
as exigências concretas para a propriedade urbana atender sua
função social, (critérios para ser considerada sub utilizada...)
o procedimento (pode ser por consorcio que edifique e de ao
proprietário alguns imóveis em troca do terreno, basta a pete
requerer justificadamente); e
o prazo para o cumprimento da obrigação de parcelar edificar ou
utilizar (A notificação deve ser averbada no RGI e após o decurso
dos prazos o PP pode aplicar o IPTU, ).
Requisitos para a Aplicação do Instrumento:
quais formas de uso, de ocupação; e
quais atividades a área urbana delimitada no Plano Diretor deve
conter para atender os objetivos da política urbana.
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6. Instrumentos Tributários
para a Implementação da
Política Urbana
art. 7º do EC
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O art. 7º, institui o tributo ambiental, em caso de
descumprimento das condições e dos prazos previstos sobre
parcelamento
O IPTU progressivo no tempo, poderá ser aplicado como
medida coercitiva (não sancionatória – neste caso geraria
multa não cumprir).
O IPTU progressivo no tempo, pode ter a alíquota majorada
pelo prazo de 5 anos consecutivos (O valor da alíquota a ser
aplicada a cada ano será fixado em Lei Municipal específica,
não podendo exceder a 2 vezes o valor do ano anterior,
sendo que a alíquota máxima é de 15% do valor do
lançamento fiscal do imóvel, até que o proprietário cumpra
com a obrigação). Marli Deon Sette - 2010
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A progressividade do imposto predial territorial urbano pode ser: Fiscal
(sua aplicação é independente da ocorrência dos pressupostos
estabelecidos no art. 182, § 4º) e Extrafiscal: pressupõe que o
proprietário de imóvel urbano não cumpra o prazo da obrigação, de
parcelar ou edificar nos termos do plano urbanístico local. Relaciona-se
com o art. 182, § 4º).
Não tem finalidade arrecadatória e sim de mudar o
comportamento do agente econômico (edificar).
No caso de a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não ser atendida
em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima,
até que se cumpra a referida obrigação, ficando garantida,
alternativamente, a prerrogativa de desapropriar o imóvel para fins de
reforma urbana, sendo proibida a concessão de isenções ou de anistia
relativas à tributação progressiva para os proprietários não cumpridores.
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7. Desapropriação como
instrumento de política
urbana
art. 8º do EC
(e § 4º do artigo 182 da CF/88)
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Se o proprietário deixar o prazo para conferir a destinação
social passar e também não o fizer durante os 5 anos de
aplicação de IPTU o PP pode desapropriar, com pagamento
da indenização feito por meio de títulos da dívida pública,
resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais,
iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização
e os juros legais de seis por cento ao ano (diferente da
indenização prevista no 5º, inciso XXIV CF, justa, prévia e em
R$ - mas aceito em função da finalidade ambiental +
isonomia e equidade quanto à destinação social).
Os títulos não podem ser utilizados para pagamento de
tributos e tarifas públicas.
Base de cálculo = a mesma usada para cobrar IPTU (nem
sempre coincide com o valor imobiliário).
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O Poder Público municipal, fica obrigado a proceder
ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo
máximo de 5 anos, contado a partir da sua
incorporação ao patrimônio público, de forma a
concretizar a destinação social prevista.
Isso pode ser feito diretamente ou por meio de
alienação ou concessão a terceiros, respeitado o
processo licitatório.
Aquele que adquirir imóvel nessas condições passa
a ter a obrigação anteriormente imposta pelo Poder
Público.
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8. Usucapião especial
Art. 9º ao 14 do EC e 183
CF/88.
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a)
b)
c)
d)
e)
O usucapião urbano também chamado usucapião ambiental é
instrumento que reconhece o direito ao domínio àquele que possuir
como sua área ou edificação urbana nas seguintes condições
(requisitos):
tratar-se de área urbana privada (público não é usucapível (art.
183, § 3º e 191 CF/88);
Que tenha possuído como sua área ou edificação urbana de até
250 m²;
por 5 anos ininterruptamente e sem oposição;
utilizando-a para a sua moradia ou de sua família;
não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
É vedado o reconhecimento deste direito a mesma pessoa mais de
uma vez.
O título pode ser concedido a homem, mulher ou a ambos,
independentemente o estado civil.
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É possível reconhecer o direito do usucapião urbano coletivamente,
mediante sentença judicial (onde o juiz atribuirá fração ideal de terreno
para cada possuidor) que servirá de título para o registro no Cartório de
Imóveis (independente do parcelamento e da edificação estar
regularizada - artigo 55 do EC – isso altera o artigo 167, inciso I, da lei
n° 6.015/73 que dispõe sobre os registros públicos).
É possível a sucessão se o sucessor reside no imóvel à época de
abertura da sucessão.
a)
b)
São legitimados para promover ação coletiva de usucapião urbano:
Ativo: Os possuidores, individualmente, em litisconsorte ou em estado
de composse e a associação de moradores da comunidade,
regularmente constituída com personalidade jurídica (O possuidor pode,
para o fim de contagem de prazo, acrescentar sua posse à de seu
antecessor, contanto que ambas sejam contínuas);
Passivo é o proprietário privado.
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9. Concessão de uso
especial no Estatuto da
Cidade
(CF/88, art. 183, § 1º e Medida
Provisória 2.220/2001)
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a)
b)
c)
d)
Sendo vetada a aquisição do domínio pleno sobre as terras públicas
por meio de usucapião, art. 183, § 3º da CF/88, a concessão de direito
especial de uso para fins de moradia é o instrumento hábil para a
regularização fundiária das terras públicas informalmente ocupadas
pela população de baixa-renda, sendo devido àquele que:
Ter possuído como seu, até 30 de junho de 2001, por 5 anos,
ininterruptamente e sem oposição;
até 250 m² de imóvel público situado em área urbana;
utilizar para sua moradia ou de sua família;
não ser proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro
imóvel urbano ou rural.
Referido direito é conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil.
É vedado o reconhecimento deste direito a mesma pessoa mais de
uma vez.
O possuidor pode, para o fim de contagem de prazo, acrescentar
sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.
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É possível a concessão de uso especial para fins de moradia de
forma coletiva, quando os imóveis sejam maiores do que 250
m², com atribuição de fração ideal. A fração máxima de cada
possuidor será de 250 m².
O Poder Público garantirá ao possuidor o exercício do direito
de uso especial em outro local quando a ocupação acarretar
risco à vida ou à saúde dos ocupantes.
a)
b)
Obtenção do título:
por via administrativa (no prazo máximo de 1 ano, após pedido
do interessado, que, em caso de imóvel do Estado ou União
deve juntar uma certidão do Município) e,
em caso de recusa ou omissão deste, pela via judicial, mediante
sentença.
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O título (administrativa ou judicial, pode ser transferido por ato inter
vivos ou causa mortis, além de ser um direito real, podendo gerar
ações, mas não gera uma propriedade imobiliária separada, como
direito real autônomo.
O morador não será dono do imóvel. A propriedade continua em
poder da administração pública, que concede ao ocupante o direito
de usar o bem.
Ainda assim nos casos de programas e projetos habitacionais de
interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades da
Administração Pública com atuação específica nessa área, os
contratos de concessão de direito real de uso de imóveis
públicos:
a) terão caráter de escritura pública, não se aplicando o disposto no
inciso II do art. 134 do Código Civil, e
b) constituirão título de aceitação obrigatória em garantia de contratos
de financiamentos habitacionais.
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O direito à concessão de uso especial pode ser extinto em
caso de:
I - o concessionário dar ao imóvel destinação diversa da moradia
para si ou para sua família; ou
II - o concessionário adquirir a propriedade ou a concessão de
uso de outro imóvel urbano ou rural.
Destinação comercial: O poder público, preenchidos os
mesmos requisitos retromencionados para moradia, pode dar
autorização de uso especial para uso com finalidade
comercial, sendo a autorização conferida de forma gratuita.
Sucessão: é possível tanto no uso para moradia, quanto no
uso para comércio , desde que o herdeiro já resida no imóvel
por ocasião da abertura da sucessão.
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10. Direito de superfície
(art. 21 a 24 do EC e 1.369
a 1.377 do CC)
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O EC trata do direito de superfície dispondo que “o proprietário
urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do seu
terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante
escritura pública registrada no cartório de registro de imóveis”.
Nascem dois direitos reais distintos e autônomos: a construção
(edilícia) ou plantação (rústica, agrária, agrícola ou vegetal) do
superficiário e o solo do proprietário.
É atribuído ao superficiário o domínio útil, ficando o dono do solo
com o domínio direto (só o direito de superfície é transferido para
outras pessoas). Não é transferida a propriedade do terreno. Aquilo
que for construído pelo superficiário torna-se sua propriedade, mas
não lhe da o direito ao solo.
Direito de lage???
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Pode ser utilizado para, por ex. fins de cancelamento de
débitos tributários e conceder à Prefeitura para fins de
construção de habitação recebendo em troca transferência
do direito de construir; etc.
a)
b)
c)
d)
Características da concessão da propriedade superficiária:
Pode ser gratuito ou oneroso;
Por tempo determinado ou indeterminado;
É um direito transferível a terceiros e a herdeiros, nos
termos do contrato original;
É um direito resolúvel, já que, uma vez cessada a
concessão, o titular do domínio pleno adquire a res
superficiaria, independentemente de indenização se não foi
convencionado diferentemente.
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O superficiário responde integralmente pelos encargos e
tributos que incidirem sobre a propriedade superficiária.
Em caso de alienação do terreno, ou do direito de
superfície, o superficiário e o proprietário,
respectivamente, terão direito de preferência, em
igualdade de condições à oferta de terceiros.
O direito de superfície se extingue:
a) pelo advento do termo;
b) pelo descumprimento das obrigações contratuais
assumidas pelo superficiário.
c) Também pode se extinguir antes do advento do termo se
o superficiário der ao terreno destinação diversa daquela
para a qual foi concedida.
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11. Direito de preempção
art. 26 a 27 do EC
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a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
O direito de preempção confere ao Poder Público municipal
preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação
onerosa entre particulares, quando a área estiver enquadrada
numa das finalidades relacionadas como passíveis do exercício do
direito de preferência, como por ex.:
regularização fundiária;
execução de programas e projetos habitacionais de interesse
social;
constituição de reserva fundiária;
ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas
de interesse ambiental;
proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou
paisagístico.
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O proprietário notifica o Município da sua intenção
de alienar o imóvel, anexando proposta da compra
por terceiro interessado na aquisição do imóvel
(preço, prazo e validade) para que o Município, no
prazo máximo de 30 dias, manifeste por escrito
seu interesse em comprá-lo.
No silêncio do Município, o proprietário poderá
realizar a venda ao terceiro (vinculada à proposta
apresentada, sendo nula de pleno direito se feita
de forma diversa, neste caso o PP pode adquirir
pelo valor da base de cálculo do IPTU).
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12. Outorga onerosa do
Direito de construir
Art. 28 a 31 do EC
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A outorga onerosa do direito de construir, é instrumento
que amplia o direito de construir, que poderá ser exercido
acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado (Pode
ser igual em toda a área urbana ou distinta conforme as
especificidades da zona urbana), bem como permite a
alteração do uso do solo, sempre mediante contrapartida.
O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos
pelos coeficientes de aproveitamento, considerando: a
proporcionalidade entre a infra-estrutura existente; e o
aumento de densidade esperada em cada área.
Lei municipal específica estabelecerá: a fórmula de cálculo
para a cobrança; os casos passíveis de isenção do pagamento
da outorga; a contrapartida do beneficiário.
Os valores arrecadados devem ser utilizados para dar
efetividade aos diferentes objetivos descritos nos incisos I a
VIII do art. 26 do EC, em decorrência do direito de
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preempção.
13. Transferência do
direito de construir
Art. 35 do EC
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a)
b)
c)
Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar
o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a
exercer em outro local (exercer pessoalmente), ou
alienar (para terceiro construir), mediante escritura
pública, o direito de construir previsto no plano diretor
ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o
referido imóvel for considerado necessário para fins de:
implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
preservação, quando o imóvel for considerado de
interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou
cultural;
servir a programas de regularização fundiária,
urbanização de áreas ocupadas por população de baixa
renda e habitação de interesse social.
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Preserva os imóveis ou áreas de importante valor histórico ou ambiental e
compensa os proprietários pela impossibilidade de usufruir do coeficiente
previsto para a região.
O proprietário pode construir ou vender para outro construir (transferir) se o
proprietário participar de algum programa de preservação elaborado em
conjunto com o poder público ou elaborado pelo setor privado e aprovado
pelo ente técnico responsável. O proprietário também poderá se utilizar do
instrumento o proprietário que doar ao poder públicos imóvel, ou parte dele,
para as finalidades previstas neste tópico.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Cabe ao Poder Público:
Definir claramente as condições de transferência;
listar ou cadastrar os imóveis possíveis de aplicação do instrumento;
Estabelecer critérios de transferência (preço, etc.);
Mediar as negociações dos particulares;
Formular planos de preservação para que as metas sejam executadas;
Acompanhar e monitorar os imóveis preservados.
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14. Operação urbana
consorciada
Art. 32 a 34
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O EC dispõe que Lei municipal poderá autorizar áreas para
aplicação de operações consorciadas, que se entende como um
conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder
Público municipal, com a participação dos proprietários,
moradores, usuários permanentes e investidores privados,
com o objetivo de alcançar em uma área transformações
urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização
ambiental.
Em suma, as operações urbanas articulam um conjunto de
intervenções, coordenadas pela prefeitura e definidas em lei
municipal, em que se recortam da ordenação geral do uso e
ocupação do solo um conjunto de quadras e se definem para estas
um projeto de estrutura fundiária, potencial imobiliário, formas de
ocupação do solo e distribuição de usos distintas da situação
presente deste setor e das regras gerais de uso e ocupação do
solo vigentes para este.
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15. Estudo de impacto de
vizinhança
Art. 36 a 38 do EC
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O EIV é um estudo prévio necessário para obtenção de licenças ou
autorizações de construção ampliação ou funcionamento, cabendo ao
poder público a sua exigência.
É um conjunto de estudos preliminares sócio-econômico-ambiental,
que apresenta relatório, planos de recuperação, projeto de controle,
diagnóstico ambiental, análise preliminar de risco, etc, às custas do
empreeendedor, ou seja, é instrumento preventivo (apura as
condições que o ambiente ficará, caso o empreendimentos seja
realizado e propõe medidas mitigadoras), ao qual deve ser dado
publicidade.
O EIV analisa, por ex. (não substituí o EIA): adensamento
populacional; uso e ocupação do solo; valorização imobiliária;
geração de tráfego e demanda por transporte público; ventilação e
iluminação; etc.
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16. Plano Diretor
Art. 39 a 42 do EC
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42
A política de desenvolvimento urbano é traçada pelo plano
diretor, que é criado por lei municipal e dispõe sobre diretrizes e
estratégias para o desenvolvimento urbano e econômico das
cidades e orienta os investimentos públicos.
O plano diretor é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana. É um plano urbanístico
auto-aplicável, que planeja a gestão das cidades (zoneando-a
comercial, residencial, industrial, regras sobre preempção,
coeficiente de construção, alteração de uso, etc.) e deve ser
revisto a cada 10 anos.
A ele é reservada a definição da função social da propriedade e a
delimitação das áreas subutilizadas, sujeitas a parcelamento e
edificação compulsórios, utilização extra-fiscal do IPTU e
desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública (§§
43
2º e 4º do art. 182). Marli Deon Sette - 2010
A participação popular deve ser garantida pela administração no
processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua
implementação (audiência pública, publicidade, acesso à
informação).
a)
b)
c)
d)
e)
É obrigatório para cidades (prazo venceu em 10/10/2006 :
com mais de 20.000 habitantes (182, § 1º CF/88);
integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos
constitucionalmente, quais sejam: o parcelamento ou edificação
compulsórios; IPTU progressivo e a desapropriação com
pagamento mediante títulos da dívida pública;
integrantes de áreas de especial interesse turístico;
inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou
nacional.
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17. Gestão Democrática da
Cidade
Art. 43 a 45
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45
O Estatuto da cidade incorpora a gestão democrática como uma
diretriz geral da política urbana, por meio do inciso II do artigo
2° e artigos 43 a 45, com a idéia é trabalhar com modelos de
gestão do interesse público, em que o papel do cidadão é
valorizado como colaborador, co-gestor, prestador e fiscalizador
das atividades da Administração Pública (exercício da cidadania).
Parte-se da concepção de que para reverter o quadro da
desigualdade social, o controle da Administração Pública, da
gestão das políticas públicas, da destinação e utilização dos
recursos públicos, de medidas que priorizem investimentos na
área social, deve ser efetuado pelas instituições que representam
o cidadão, com base no sistema da democracia representativa,
ou de forma direta com base no sistema da democracia
participativa ou direta (debates, audiências e consultas públicas).
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a)
b)
c)
d)
Com vistas a garantir a gestão democrática, o EC
dispõe que devem ser utilizados os seguintes
instrumentos:
órgãos colegiados de política urbana, nos níveis
nacional, estadual e municipal ( pode ser
composto pelo Poder Público, proprietários,
moradores, usuários e os investidores privados e
o MP);
debates, audiências e consultas públicas;
conferências sobre assuntos de interesse urbano,
nos níveis nacional, estadual e municipal;
iniciativa popular de projeto de lei e de planos,
programas e projetos de desenvolvimento
urbano.
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18. Improbidade
administrativa – art. 52
do EC
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Pesquisas no Capítulo 10 – Seção 10.1 do
livro:
DEON SETTE, MARLI T. Direito ambiental.
Coordenadores: Marcelo Magalhães Peixoto e
Sérgio Augusto Zampol Pavani. Coleção
Didática jurídica, São Paulo: MP Ed., 2009, p.
21-22. ISBN 978-85-97898-023-8.
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