CAPÍTULO 12
ALGUMAS PROPOSTAS PARA O APRIMORAMENTO DE
NOSSO SISTEMA
Paulo Tafner*
Fabio Giambiagi**
1 INTRODUÇÃO
Ao longo dos capítulos deste livro, nossa intenção foi apontar uma série de problemas existentes no sistema de previdência social brasileiro. Assim como outras
importantes instituições sociais, a previdência não deve ser desprezada ou negligenciada, se buscamos uma sociedade justa e desenvolvida. Nesse sentido, refletir
sobre questões da previdência não se resume apenas a tentar resolver, através do
debate público, as equações que envolvem receitas e despesas previdenciárias, mas,
principalmente, incluir nesse debate a idéia de que ela é um pilar significativo de
nossa estrutura social, uma vez que mantém uma relação de interdependência
com outras instituições de nossa sociedade.
Procuramos demonstrar diversos fatores que atuam sobre o sistema de previdência e, em conjunto, determinam seu desempenho. Alguns desses fatores, é
preciso lembrar, atuam de forma direta; e outros, de maneira indireta. Entretanto,
podemos afirmar que, assim como a previdência é afetada por tais fatores, ela
também afeta de maneira importante outros setores sociais e, nesse sentido, podemos
sugerir que ela é, de fato, co-autora nos processos de mudança social.
O debate de tais idéias foi a motivação principal para a orientação deste
trabalho e esperamos que esse papel tenha sido cumprido ao longo destas páginas
de forma clara e cuidadosa. Neste capítulo, o objetivo se volta para a discussão e
proposição de idéias acerca das alternativas que poderiam solucionar ou, pelo
menos, amenizar de forma mais perene os problemas apontados.
* Coordenador de Estudos de Previdência da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea.
** Coordenador do Grupo de Acompanhamento de Conjuntura da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea. Cedido pelo BNDES.
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Paul Krugman, comentando a declaração do então ministro das Finanças do
Japão, Kiichi Miyazawa, de que “as finanças do governo estão em situação catastrófica”, em 2001, disse que “em certas posições de governo, os homens públicos
não devem dizer a verdade, ao menos de uma forma muito abrupta”. A sabedoria
convencional recomenda que algo do gênero seja aplicado à temática previdenciária.
Essa postura, porém, tem de começar a mudar: a população precisa conhecer, pela
voz das autoridades, a situação da previdência social, para entender as razões pelas
quais é preciso mudar o sistema. Nos capítulos precedentes, fizemos um diagnóstico dessa situação. Vamos agora abordar as medidas que poderiam ser adotadas.
2 AS PROPOSTAS
Embora muitas vezes se fale, em discurso, sobre “reforma da previdência social”,
precisamos saber que há, a rigor, dois conjuntos de medidas que conceitualmente
devem ser distinguidas. A primeira diz respeito às regras de reajuste do piso
previdenciário e a segunda à mudança das regras de acesso a benefícios – e entre
eles, especificamente, a aposentadoria.
Em relação à regra de correção, sugere-se que o governo envie, em 2007,
uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) ao Congresso, definindo que
todas as aposentadorias e pensões (sem exceção) serão reajustadas uma vez por ano
em função de um índice de preços a ser definido em lei, que deveria ser o Índice
Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística (IBGE).1 A Constituição de 1988 estabeleceu no artigo 201 que “é
assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei”. Na prática, porém, certa
ambigüidade da redação permite aumentos reais, como aconteceu em 2006, quando
os benefícios acima do salário mínimo tiveram aumento real de 2%. Portanto, de
nada serviria a pura e simples desvinculação do salário mínimo em relação ao piso
previdenciário, pois nesse caso a pressão por aumentos se deslocaria do piso para
o conjunto de todas as aposentadorias. Considerando a pressão demográfica inevitável, que per se tenderá a pressionar o montante das despesas previdenciárias, e
a necessidade de impedir que isso eleve ainda mais a relação entre essas despesas e
o Produto Interno Bruto (PIB), a solução estrutural para estancar as pressões
observadas até agora é definir na Constituição a vedação a aumentos reais dos
benefícios, desde que preservado, naturalmente, o seu poder aquisitivo. Este, portanto, não poderia diminuir, mas também não poderia aumentar.
1. Ou algum outro índice similar, de modo a melhor refletir a evolução do custo de vida desse segmento social.
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Outro aspecto relacionado à regra de correção do valor de benefícios diz
respeito ao benefício assistencial, que é, atualmente, igual ao mínimo que se obtém
através da contribuição continuada. É meritório porque é dirigido àqueles indivíduos
de reduzida renda pessoal e familiar, porém injusto, uma vez que tem igual valor
ao benefício recebido por aquele que, tendo também baixa renda – já que contribuiu
a vida inteira sobre o piso –, fez o esforço contributivo por toda uma vida. Sugere-se,
assim, que a idade de acesso a esse benefício seja elevada para 70 anos e que seu
valor seja fixado em 75% do piso previdenciário.
De maneira bastante objetiva, nossa proposta é que a PEC tenha a seguinte
redação:
PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL
Modifica os Arts. 201 e 203 da Constituição.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do inciso 3º do Art. 60 da
Constituição, promulgam esta emenda ao texto constitucional:
Art. 201...................
.................
§ 2º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado
terá valor mensal inferior a um benefício previdenciário básico.2
I - O benefício previdenciário básico ao qual se refere o caput deste parágrafo terá um valor inicial de
R$ 400,00 (quatrocentos reais) em janeiro de 2008, devendo ser corrigido anualmente nos meses de
janeiro de cada ano em função da variação acumulada de um índice de preços, a ser definido nos
termos da lei.
II - O limite máximo para o valor dos benefícios do regime geral de previdência social de que trata este
parágrafo é fixado em R$ 3.000,00 (três mil reais) em janeiro de 2008, devendo ser corrigido anualmente nos meses de janeiro de cada ano em função da variação acumulada de um índice de preços, a
ser definido nos termos da lei.
III - Todos os benefícios previdenciários serão corrigidos nos meses de janeiro de cada ano para preservar,
em caráter permanente, o seu valor real, em função da variação acumulada em 12 meses de um índice
de preços, a ser definido nos termos da lei, sendo vedada a aplicação de aumentos nominais que excedam
a variação do índice de preços considerado.
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar e tem por objetivos:
...............
V – a garantia igual a 75% de um benefício previdenciário básico mensal à pessoa portadora de
deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la
provida por sua família, conforme dispuser a lei.
2. A proposta aqui formulada é anterior à criação do Fórum Nacional de Previdência Social. As regras de reajustamento e de fixação do
valor do salário mínimo e do teto da previdência social podem ser utilizadas a qualquer tempo. Por isso, preferimos manter seus valores
originais. A proposta admite que, da mesma forma que o reajuste do salário mínimo foi antecipado de maio para abril em 2006, ele possa
ser novamente antecipado para janeiro em 2008.
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Parágrafo Único - Nos casos de benefícios já concedidos até a data de promulgação da presente
Emenda, a referida garantia será igual a 100% de um benefício previdenciário básico.
Esta Emenda entra em vigor na data de sua publicação.
Assim, todos os benefícios previdenciários seriam corrigidos em função da
variação do INPC; e a relação entre o teto e o piso do INSS seria congelada em
um coeficiente fixo, permanecendo o teto sempre igual a 7,5 vezes o piso. Os
valores nominais do teto e do piso no primeiro ano de vigência da Emenda Constitucional (EC) estariam explicitados na Constituição – da mesma forma como,
em 2003, a EC 41 estabeleceu o teto inicialmente em R$ 2.400, posteriormente
reajustado em função da inflação. Seria criado o Benefício Previdenciário Básico
(BPB), inicialmente igual a um salário mínimo, mas que, a partir da promulgação
da EC, seria amarrado à evolução do INPC, assim como todos os benefícios.
Finalmente, ficaria estabelecido o princípio de que, nas novas concessões, o benefício
assistencial seria inferior ao BPB e outorgado a uma idade maior, com aumento
da idade de elegibilidade da Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), privilegiando
em termos relativos o rendimento daqueles que contribuem para o sistema.
Em relação à mudança de regras da aposentadoria, as propostas completas,
juntamente com o que foi proposto acima, estão sintetizadas no quadro a seguir.
Trata-se de medidas que pertencem à família das denominadas “reformas
paramétricas”. As propostas para os novos entrantes são também expostas no mesmo
quadro. Para os atuais ativos, haveria regras de transição. A reforma consistiria nos
seguintes pontos:
a) adoção de uma idade mínima para as aposentadorias por tempo de contribuição, de 60 anos para os homens e 55 para as mulheres a partir de 2010;
b) adoção do tempo de contribuição de 40 anos para todos os novos entrantes;
c) aumento progressivo da idade mínima para aposentadoria por tempo de contribuição, até 64 anos para os homens em 2026, na proporção de 1 ano a cada 4 anos,
sendo a regra para as mulheres definida nos termos a serem expostos no próximo item;
d) redução do diferencial existente entre homens e mulheres, através de um
conjunto de dispositivos: i) diminuição da diferença no requisito de idade mínima
dos itens acima, dos 5 anos em 2010, quando a idade mínima das mulheres seria
de 55 anos, para 4 anos em 2015 e 1 ano a menos a cada 5 anos, até restarem 2
anos de diferença em 2025, quando a idade mínima feminina da aposentadoria
por tempo de contribuição seria de 61 anos (contra 63 anos dos homens), aumentando depois para 62 anos junto com a dos homens, que em 2026 seria de 64
anos; ii) analogamente, diminuição da diferença no caso da aposentadoria por
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idade, dos atuais 5 anos para 4 anos em 2010, quando seria fixada em 61 anos
para as mulheres, com elevação progressiva da idade requerida, para 62 anos em
2015 e 63 anos em 2020 (contra 65 anos dos homens); iii) diminuição da diferença
de tempo de contribuição (de 35 anos para os homens), elevando o feminino dos
atuais 30 anos para 31 em 2010 e aumentando o parâmetro em 1 ano a cada 3
anos, até atingir 35 anos em 2022, quando se igualaria à exigência feita aos homens; iv) extinção gradual do bônus de 5 anos para efeitos da contagem de tempo
de contribuição na fórmula do fator previdenciário, em 1 ano a cada 3 anos a
partir de 2010 (inclusive) até a diferença com os homens ser “zerada” em 2022;
e) aumento do período contributivo exigido de quem se aposenta por idade,
do nível de 15 anos previsto para 2011, mantendo a regra atual de elevação em 6
meses por ano, até 25 anos em 2031, sendo de 35 anos para os novos entrantes;
f) fim do regime especial dos professores, mediante uma regra de phasing out
que reduza a diferença atual de 5 anos para 4 em 2010, com diminuições posteriores
de 1 ano a cada 3 anos até 2022, valendo a mesma lógica que em (iv) do item (d)
para a redução do bônus na contagem do tempo contributivo na fórmula do fator
previdenciário; e
g) fim do regime especial dos benefícios rurais, com redução da diferença de
idade requerida vis-à-vis os trabalhadores urbanos, dos atuais 5 anos para 4 em
2010, e posterior diminuição em 1 ano a cada 3 anos até 2022.
h) Aplicação dos mesmos limites de idade e demais condições de carência e
do mesmo calendário de implementação dos contribuintes do Regime Geral de
Previdência Social (RGPS) a todos os servidores públicos ativos e entrantes a partir
da data de entrada em vigor da proposta, de todas as esferas e níveis do governo,
civis e militares.
i) Fixação de pensão para viúvo(a) equivalente a 80% do valor do benefício
integral, vedada a acumulação de benefícios previdenciários. Na ocorrência de
filhos de até 21 anos e até 24 anos se estudante universitário, um adicional de
10% por filho até o limite de 100% do benefício. Essa regra seria aplicada somente
às novas pensões concedidas, preservados os direitos de atuais pensionistas.
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Proposta de reforma previdenciária
Proposta
Como é hoje
Dispositivo
Ativos
TC: idade mínima
Não há (INSS)
TC: anos
35 H; 30 M
Idade
65 H; 60 M
Novos entrantes (2008)
60 H; 55 M (2010)a
67 H; 66 M
b
40 H e M
c
67 H; 66 M
35 H; 31 M (2010)
65 H; 61 M (2010)
d
Diferença H-M (TC)
5 anos
4 anos (2010)
0 anos
Diferença H-M (idade)
5 anos
4 anos (2010)e
1 ano
Diferença professores
TC: 5 anos
Diferença rurais (idade)
Pensões
4 anos (2010)
0 anos
100% do benefício
80% a 100%
80% a 100%
= SM
= BPB
= BPB
Piso assistencial
= SM
Idade elegibilidade Loas
b
c
d
e
f
g
0 anos
d
4 anos (2010)
5 anos
Piso previdenciário
a
d
65 anos
= 75% BPB
f
= 75% BPB
g
70 anos
66 anos (2010)
Aumento até 64 (H) e 62 (M) anos em 2026.
Aumento do tempo de contribuição das mulheres em 1 ano a cada 3 anos, até chegar a 35 anos em 2022.
Aumento da idade requerida para as mulheres em 1 ano a cada 5 anos, até chegar a 63 anos em 2020.
Redução em 1 ano a cada 3 anos até 2022 (inclusive), quando a diferença seria eliminada.
Redução em 1 ano a cada 5 anos, até chegar a 2 anos em 2020.
Para os benefícios já concedidos, 100% do BPB.
Aumento em 1 ano a cada 3 anos, até 70 anos em 2022.
Nota 1: TC = tempo de contribuição; H = homens; M = mulheres; SM = salário mínimo; BPB = benefício previdenciário básico.
Nota 2: Adicionalmente, o tempo de contribuição mínimo para aposentadoria por idade (lei) aumentaria até 2031 para 25 anos no caso dos
ativos e para 35 anos no caso dos novos entrantes.
Nota 3: O bônus de 5 anos de tempo de contribuição para as mulheres (lei) para efeito do cálculo do fator previdenciário diminuiria em 1 ano a
cada 3 anos a partir de 2010 (inclusive) até 2022 (inclusive), quando seria eliminado. Para os professores, valeria o mesmo princípio.
3 OS ARGUMENTOS EM FAVOR DAS PROPOSTAS
Em relação ao primeiro “bloco” de reformas, que trata do fim do aumento real das
aposentadorias básicas indexadas ao salário mínimo, há cinco justificativas fortes
que podem ser mencionadas em favor da medida.
Em primeiro lugar, a proposta de não haver mais aumento real das aposentadorias de agora em diante é algo completamente diferente de impor uma perda
aos aposentados. Em outras palavras, não ganhar não é perder. Na Argentina,
muitos aposentados tinham em 2006 a mesma remuneração nominal de 1991, antes
da convertibilidade implementada pelo então ministro Domingo Cavallo, com a
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regra de 1 peso = 1 dólar. O próprio Cavallo, no seu retorno ao poder em 2001,
simplesmente cortou 13% do valor nominal das aposentadorias superiores a um certo
valor – posteriormente restabelecidas. Isso sim é uma perda e gera, compreensivelmente, uma reação social. O que estamos propondo aqui, contrariamente a esses
casos, não é uma redução e sim a ausência da incorporação de futuros aumentos reais.
Em segundo lugar, tem-se o problema aritmético e demográfico: se o PIB
cresce 4% ao ano (a.a.) e o número de aposentados e pensionistas também,3 qualquer
aumento real dado a 2 de cada 3 benefícios – proporção daqueles que estão hoje
atrelados à evolução do salário mínimo – irá pressionar para cima a relação gasto
do INSS/PIB, que está aumentando sem cessar há praticamente 20 anos. A pergunta é: o país está disposto a arcar com novos aumentos da carga tributária para
financiar esse processo?
Em terceiro lugar, a medida permitiria aumentar moderadamente e de forma
contínua, se assim o Congresso decidisse, o valor do salário mínimo dos trabalhadores ativos, sem temor de que isso aumentasse o “rombo” da previdência social,
como tem acontecido sistematicamente ao longo dos últimos anos.
Em quarto lugar, a medida aqui proposta não limita a possibilidade de intervenções tópicas em segmentos específicos que tenham necessidade de transferência
direta de renda, através de programas como o Bolsa Família. Pelo contrário, pode
conferir mais flexibilidade à alocação de recursos a segmentos específicos da população, com maior efetividade na ação e menores custos.
Em quinto lugar, há que se atentar para a realidade do resto do mundo. Em
linhas gerais, na grande maioria dos países, as aposentadorias simplesmente não
têm aumentos reais, no máximo apenas acompanhando a inflação, exatamente
pelo risco que a superposição de aumentos reais da remuneração com a pressão
demográfica pode acarretar na evolução da despesa da seguridade social.
Finalmente, é razoável argumentar que, embora fosse difícil congelar o valor
real das aposentadorias básicas no começo da estabilização, quando elas se encontravam em um valor real muito baixo, hoje, após o piso previdenciário em termos
reais ter dobrado nos últimos 12 anos, a proposta deveria ser social e politicamente
mais palatável do que no passado.
A modificação proposta para as regras de concessão de benefícios assistenciais
visa, por um lado, estabelecer o primado de que o benefício previdenciário deve
3. O número de aposentados e pensionistas em termos de gastos previdenciários é, no longo prazo, dado pelo número de idosos da
população – aqui entendido como a população cujo limite de idade é aquele definido para recebimento de aposentadoria regular.
Considerada a população de 60 anos ou mais, a taxa média de crescimento esperada até a implementação dos ajustes aqui propostos
é de 3,8% a.a., caindo a seguir para 2,2% a.a. até 2050.
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valer mais que o assistencial, para fazer jus ao esforço feito e estabelecer uma
hierarquia de incentivos adequada; e por outro, restabelecer o dispositivo original
da Loas. Por ele, a concessão do benefício assistencial era dada, justamente, aos 70
anos. Esse parâmetro constava no artigo 20 da Loas (Lei 8.742 de 7 de dezembro
de 1993) e foi posteriormente modificado mediante nova redação da lei original,
com diminuição para 67 anos no artigo 38 da Lei 9.720 de 30 de novembro de
1998; e nova redução, agora para 65 anos, mediante o artigo 34 do Estatuto do
Idoso (Lei 10.741 de 1º de outubro de 2003). O que se propõe, portanto, é voltar
aos 70 anos da Lei 8.742/93. Ou seja, o propósito é apenas retornar em 2022 –
quase 30 anos depois – à situação vigente em 1993.
Em relação às demais propostas específicas, a justificativa para cada uma das
medidas é muito clara. A definição de uma idade mínima, bem como o seu aumento
progressivo e a adoção de uma norma rígida de tempo contributivo para os novos
entrantes, relaciona-se com a precocidade das aposentadorias por tempo de contribuição, claramente visível em diversos dados apresentados ao longo do livro.
Da mesma forma, a redução da diferença de requisito de elegibilidade entre
homens e mulheres se insere no mesmo contexto, agravado pela perspectiva de
que o número de mulheres idosas venha a aumentar a taxas superiores às previstas
para os homens.
A extensão do período contributivo para quem se aposenta por idade se
destina a aproximar a legislação brasileira dos parâmetros internacionais, uma vez
que, na maioria dos países, é preciso ter contribuído por 20 ou 30 anos para fazer
jus à aposentadoria.
A eliminação da diferença em favor dos professores, além do fato de não
haver razões para a existência desse favorecimento, busca solucionar um sério
problema presente nas alçadas estadual e municipal. Ele é representado pela
possibilidade de as professoras poderem se aposentar em idades particularmente
precoces, com apenas 25 anos de contribuição, algo que, do ponto de vista atuarial,
é extremamente oneroso para os cofres públicos locais.
A medida proposta em relação aos benefícios rurais, para que a aposentadoria
por idade destes se processe à mesma idade que a das demais pessoas, de 65 anos
para os homens e 60 para as mulheres, é significativa. Cabe lembrar que aproximadamente 35% dos benefícios não-assistenciais do INSS em manutenção são
rurais. Se a regra de benefício for alterada e o ritmo de concessões diminuir pelas
aproximações sucessivas que seriam feitas com as regras de quem vive no meio
urbano, o estoque de aposentados e pensionistas rurais aumentaria a taxas muito
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menores que nos últimos 10 a 20 anos, facilitando a redução do peso das despesas
do INSS em relação ao PIB. Por outro lado, do ponto de vista conceitual, seria
válido eliminar a diferenciação porque os trabalhadores do meio rural: a) já são
beneficiados pelo fato de as suas contribuições serem feitas em bases muito mais
condescendentes que as dos trabalhadores urbanos; e b) em muitos casos têm
acesso a meios de sobrevivência ligados à sua própria condição de existência em
um meio que lhes permite a produção para autoconsumo.
No que diz respeito às pensões, além de ser o segundo principal benefício
previdenciário em termos de montantes gastos, é de se destacar o fato de que
inexiste no sistema previdenciário brasileiro qualquer condição restritiva de qualificação para o recebimento do benefício de pensão por morte:
a) não se exige idade mínima do cônjuge;
b) não se exige casamento nem dependência econômica;
c) não requer carência contributiva; e ainda
d) permite o acúmulo integral do benefício com aposentadoria e com renda
de trabalho.
e) Além disso, a pensão é vitalícia.
Essa ausência de condicionalidades no caso brasileiro chama atenção pela
excessiva proteção dada à mulher – normalmente a beneficiária desse tipo de renda.
Como visto no capítulo 11, entre 20 países analisados, 8 vinculam o valor do
benefício à existência de crianças e jovens; 9 fazem restrições à idade da mulher e
16 fazem restrição ao valor do benefício. O único que não conta com nenhuma
das três restrições é o Brasil. Em poucas palavras: entre nós, não se limita idade,
não há redução do valor do benefício e não se vincula seu valor à existência de prole
e, curiosamente, não se impede acúmulo de benefício nem que o pensionista trabalhe.
Para que as propostas de reforma sejam válidas, elas devem se pautar por três
princípios:
a) devem ter um prazo de carência, pois a aprovação da mudança deve preceder em alguns anos a sua implementação efetiva, de modo a dar tempo às pessoas
de se adequarem às novas regras, minimizando as resistências daqueles que estiverem
na iminência de se aposentar de acordo com as regras atuais;
b) devem se pautar pelo gradualismo, porque, em se tratando de questões
que envolvem gerações, é natural que as mudanças sejam lentas, e também para
facilitar as chances de aprovação das medidas, visando a uma transição suave; e
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c) devem ser mais rígidas para os novos entrantes, uma vez que estes serão
afetados pelas condições vigentes daqui a 30 ou 40 anos – demograficamente
muito diferentes das atuais – e também porque, na realidade, não devem ser um
empecilho, em termos políticos, para a aprovação da reforma.
Resta por último, agora, completar o tratamento destes temas com uma discussão acerca da viabilidade política das propostas.
É conhecido na literatura que trata de mudanças de status quo que minorias
com preferências fortes podem obstruir maiorias com fraca e dispersa preferência.
Também é reconhecido pela literatura que ajustes institucionais que proponham
imposição de custos específicos e presentes e produzam benefícios difusos e futuros
são na maioria das vezes abandonados, reunindo contra si todos quantos tenham
qualquer mínima perda, sem ganhar apoio de todos quantos sejam seus potenciais
beneficiários. Ademais desse fato, mudanças legais que envolvam trade-offs entre
elementos de gerações diferentes tendem a produzir resultados assimétricos, de
modo a distribuir os custos mais pesadamente sobre as gerações futuras e, simetricamente, concentrar benefícios nas gerações atuais.
Mudanças nos regimes de previdência reúnem essas duas “virtudes”. Significa
isso que estamos fadados ao imobilismo e condenados a reformar a previdência apenas
quando houver impossibilidade material de continuar honrando os compromissos
com aposentados e pensionistas? Certamente, não. O próprio Brasil, por mais
paradoxal que possa parecer, tem dado demonstrações do contrário. Em menos de
uma década, fizemos duas reformas previdenciárias,4 além de corrigir inúmeros
outros “problemas”, como, por exemplo, o histórico descontrole de gastos, com a
aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal. Também à época dizia-se que a chance
de aprovação da legislação era mínima. Era, mas foi aprovada e, com sua aprovação,
o Brasil ganhou mais qualidade de gestão pública e maior governabilidade.
Esse é o caso da reforma da previdência, que novamente volta à pauta de
reformas necessárias.
É importante que fique claro que sistemas como o nosso, estruturado sob
regime de repartição, funcionam como uma poderosa máquina de transferência e
redistribuição de renda. Como não poderia deixar de ser quando o Estado transfere
renda de uns para outros, há a ocorrência de inexoráveis conflitos distributivos.
Esses conflitos têm pelo menos duas naturezas distintas: a) conflitos
distributivos intrageracionais, ou seja, conflitos entre indivíduos de uma mesma
geração como, por exemplo, entre homens e mulheres, pobres e ricos, indivíduos
4. Em realidade, a reforma de 2003 foi complementada em 2005, através da EC 47.
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mais e menos escolarizados, pessoas saudáveis e pessoas doentes, pessoas que trabalham e pessoas que não trabalham, pessoas que poupam e pessoas que não
poupam etc.; e b) conflitos distributivos intergeracionais, aqueles entre jovens e
velhos que disputam entre si os recursos e os custos de transferências. Mais
modernamente, aliás, tem sido corretamente reconhecido que o conflito
intergeracional envolve também indivíduos que ainda não nasceram.
Exatamente porque envolve interesses tão recortados, propostas de reformas
previdenciárias tendem a produzir na sociedade inexoráveis alianças contra mudanças, porque cada grupo tende a crer – e sempre haverá algum argumento legítimo
a apresentar – que é o “outro” (grupo ou indivíduo) quem deveria “pagar a conta”.
O resultado é uma imensa maioria contrária à mudança, ainda que cada grupo
isoladamente considere correto que o outro venha a arcar com os custos do ajuste.
A difícil missão do governante é exatamente amalgamar de forma relativamente simples racionalidade e argumentos técnicos de um lado, com paixões,
interesses e sentimentos de outro, de modo a convencer os principais atores sociais
da necessidade de mudanças e de ajustamento do sistema previdenciário.
Já é por demais conhecido o papel central do presidente na agenda política e
de produção legal em países presidencialistas. O Brasil não foge a essa regra. Aliás,
ao contrário. Além de contar com enormes poderes executivos, o presidente dispõe
também de amplo poder legisferante e de determinação da agenda do Congresso
Nacional.
As evidências empíricas mostram que os presidentes brasileiros, independentemente de seu viés ideológico e de seu partido de origem, quando conseguem
costruir uma base de apoio parlamentar – o que tem ocorrido em todos os governos
pós-democratização, com a exceção conhecida de Fernando Collor – têm conseguido implementar, com restrições óbvias, decorrentes de algum grau de negociação
política, praticamente toda sua agenda de governo, seus projetos e programas
prioritários.
E isso tem sido feito, em geral, com o apoio do Congresso, que tem mostrado
ser um poder bastante permeável quanto às prioridades dos presidentes e sensível às
questões que envolvem estabilidade e que visam melhorar o perfil de distribuição
de ganhos na sociedade.
Há diversos estudos que mostram que a taxa de aprovação das Medidas Provisórias (MPs) é de superlativos 95%;5 mesmo índice alcançado por projetos de
5. Ver, por exemplo, Amorim Neto e Tafner (2002) e Figueiredo e Limongi (1995; 1999; 2000).
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lei. Algo semelhante se aplica às ECs, ainda que estas envolvam mais tempo, mais
atenção e mais negociação. Nada, porém, que signifique sérios riscos ou comprometa a agenda do presidente.
Há outros estudos6 que mostram também que os parlamentares em geral são
obedientes ao voto dos líderes de seus partidos, sobretudo dentro dos principais
partidos do país e nos temas relevantes para o Executivo. PT, PFL e PSDB têm
elevado grau de obediência partidária e, dos grandes, apenas o PMDB, com suas
históricas divisões internas, apresenta resultado menos expressivo. Em média, consideradas todas as votações do Congresso, aproximadamente oito em cada dez
deputados dos principais partidos votam em obediência à liderança. Na média
dos demais partidos, o número é ligeiramente inferior, havendo, no entanto, casos
de disciplina ainda maior.
Mas se é fato que os presidentes têm conseguido implementar suas agendas
e contado com um Congresso não hostil, é igualmente verdade que esse resultado
somente é obtido quando o presidente e a base aliada, estando fortemente convencidos da necessidade e da prioridade da mudança institucional, mobilizam
capital político na disputa do pleito. Presidente não convencido da importância e
da urgência de uma mudança legal é certeza de derrota ou de postergação no
Congresso. Isso é tão mais verdadeiro quanto menos “popular” for o objeto da
mudança proposta. E esse é o caso de reformas previdenciárias, pois afetam direta
e negativamente – no curto prazo – a vida da maioria dos cidadãos aptos a votar.
Alterações legais que reduzam “direitos” são, por definição, evitadas por parlamentares sempre desejosos de não perderem votos e apoio para as eleições futuras.
Aliado a esse desconforto, há evidentemente um número não desprezível de parlamentares fortemente ligados a grupos sociais que seriam afetados por uma reforma
previdenciária. Em especial, destacam-se os seguintes segmentos sociais:
a) Acima de todos, os próprios aposentados, que seriam contrários a qualquer
limitação de aumento de seus benefícios. Há que se considerar a taxa de desconto
intertemporal desse segmento social. Por definição é extremamente elevada e, por
conseqüência, também seu radicalismo. Assim, suas ações são guiadas por preferências fortes.
b) Os trabalhadores que seriam distanciados da obtenção do benefício, além
de, obviamente, terem de contribuir mais, o que lhes reduziria o valor presente do
benefício previdenciário. É bem verdade que a oposição à mudança é
exponencialmente decrescente quanto mais jovem é esse trabalhador. E isso se
6. Ver, entre outros, Nicolau (2000); Figueiredo e Limongi (1995); Amorim Neto e Santos (2001).
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deve a duas principais razões: em primeiro lugar porque, quando jovem, a aposentadoria é algo que está por demais distante e seus planos de vida não levam em
consideração ou levam muito pouco em consideração a aposentadoria; em segundo,
porque, por serem jovens, têm tempo para planos alternativos. Isso tem enorme
valor e determina a forte oposição dos segmentos de trabalhadores mais velhos.
Não à toa, trabalhadores mais velhos têm menos restrição a aumentos de alíquotas
do que a aumentos de tempo de contribuição.
c) Em seguida e com forte lobby no Congresso estão os funcionários públicos
civis e militares. Se isoladamente conseguem produzir enormes dificuldades, em
uma ação coletiva na qual possam ter mais espaço de manobra e menos visibilidade
direta, o estrago, em termos de apoio parlamentar a reformas, pode ser grande.
d) Além disso, é sempre bom lembrar, representantes ligados a grupos “politicamente sensíveis”, como professores e mulheres, por exemplo, podem também
impor forte custo de negociação em um processo de reforma.
Então como, diante de tantas e tamanhas dificuldades, montar uma estratégia
que permita uma tramitação relativamente rápida e com chance de aprovação?
Em primeiro lugar é necessário que a proposta seja tecnicamente defensável.
Esse é certamente o caso da proposta aqui formulada. Ataca dois pontos fundamentais: a regra de reajustamento dos benefícios e os prazos de carência para obtenção
de aposentadoria. Além disso, é necessário que certos princípios sejam respeitados
na proposta, de modo a impedir que preferências fortes sejam construídas por
muitos grupos. Isso significa, por exemplo, diluir os custos ao longo do tempo e
entre diversos segmentos etários, de modo a que cada um perceba que todos estão
pagando um pedaço da conta, contribuindo com parte do custo.
No tocante ao aspecto técnico, dois princípios adotados na proposta aqui
formulada permitem que os agentes tenham tempo para se ajustarem, possibilitando que seus planos de vida não sejam dramaticamente afetados por mudanças
institucionais: a) há claramente definido um período de carência – até 2010 – em
que a maior parte das mudanças propostas não entre em vigor. Isso é fundamental,
pois evita uma indesejável “corrida” de aposentadorias, com evidentes efeitos negativos; e b) há um princípio de gradualismo, ou seja, as mudanças serão espalhadas
no tempo com incrementos progressivos, de modo a permitir que os indivíduos se
ajustem e possam se programar para a aposentadoria.
Em segundo lugar e absolutamente indispensável é que o presidente, dado
seu papel crucial no alinhamento das preferências parlamentares, esteja convencido
da necessidade e da urgência da medida e se envolva diretamente na conquista da
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vitória, mobilizando seu capital político para a mudança. Sem essa condição qualquer
proposta de reforma constitucional é letra morta.
Em terceiro lugar, a estratégia de envolvimento parlamentar deve se dar em
alto nível, de modo a discutir com lideranças partidárias a proposta e oferecendo
a elas os elementos que consubstanciam a relevância do tema e a urgência da
implementação. Para tanto, é necessário que os partidos e principais lideranças
estejam convencidos de que a matéria é, de fato, do interesse do presidente.
Em quarto lugar, é fundamental que haja convencimento na base governamental de que os entraves do sistema previdenciário são um verdadeiro obstáculo
ao crescimento do país, com graves conseqüências para o desempenho futuro da
economia brasileira. Parece não haver dúvidas de que a base governamental estava
convencida de que a EC 41, de 2003, que ajustou os sistemas próprios dos servidores públicos, era fundamental para aliviar a pressão fiscal a que o governo do
presidente Lula estaria submetido se continuasse o padrão de aposentadoria que
vinha ocorrendo no setor público. Por isso mesmo, o governo e a base parlamentar
entraram determinados no embate no Congresso.
É, portanto, imprescindível que o governo e a base de sustentação estejam
certos de que a reforma propiciará alívio sobre as perspectivas de crescimento.
Apesar de aparentemente trivial, essa relação de causalidade não apenas não é clara
como tampouco é majoritária dentro do governo. É preciso, dessa forma, que o
presidente abrace a causa e faça dela uma bandeira para o desenvolvimento. Nessa
medida, o papel de pesquisadores e analistas do tema é fundamental, pois ajudam
a esclarecer essa e outras questões ligadas a reformas previdenciárias.
Um último ponto diz respeito à oportunidade de realização da reforma.
Como conseqüência do fato de que as chances de aprovação são diretamente relacionadas à preferência presidencial, por conta de seu papel absolutamente central
em regimes presidencialistas como o nosso, é imperativo que a proposta seja enviada
ao Congresso no primeiro ano do novo mandato presidencial, já que nesse momento virá impregnada da vontade majoritária do eleitorado brasileiro, o que
conferirá ao presidente o poder máximo da representação popular, poder que se
reduz naturalmente no exercício cotidiano do mandato presidencial.
Por fim, devemos considerar que, das urnas de 2006, emergiu uma Câmara
com elevada taxa de renovação de deputados federais e nova composição partidária.7
São duas as principais constatações dessa nova Câmara:
7. No momento de revisão editorial, mudanças da composição partidária já tinham ocorrido, sem no entanto afetar a distribuição básica
de poder entre partidos.
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a) São mais de duas centenas de novos deputados federais, com taxa bruta de
renovação de 47%. Isso significa que praticamente metade da Câmara dos Deputados será composta por estreantes.
b) Se seguir a tradição de nosso presidencialismo de coalizão e conseguir
implementar a coligação partidária envolvendo basicamente os mesmos partidos
que deram sustentação ao primeiro mandato (PT, PP, PTB, PL, PCdoB e amplos
segmentos do PMDB), o presidente contará com maioria sólida, porém não suficiente para impor, somente com sua força, mudanças constitucionais na Câmara.
O primeiro item mencionado faz com que seja maior a responsabilidade das
lideranças partidárias no Congresso. A essa liderança caberá o relevante papel de
organizar suas bancadas e dela extrair confluências e preferências.
O segundo aspecto implica enorme responsabilidade para as lideranças da
base aliada do governo e especialmente para o líder do governo, além obviamente
da área de articulação política do governo. Será necessário que essas lideranças
estejam atentas, alertas e, sobretudo, dispostas a negociar com segmentos mais
neutros do Congresso.
De toda forma, o aspecto mais importante é que caberá ao presidente e à
base aliada, agora circunstanciados pelo recém-criado Fórum Nacional de Previdência Social, a definição da prioridade no que se refere à questão previdenciária.
Como esta está conectada à agenda do desenvolvimento, podendo liberar recursos
para investimentos públicos, é possível, além de desejável, que a idéia de reforma
da previdência seja abraçada pelo Executivo.
Nesse sentido, o melhor papel de todos os que estudam o tema previdência
é contribuir para o debate e oferecer sugestões e opções factíveis para a correção
das distorções hoje existentes em nosso sistema e que tanto limitam o potencial de
crescimento econômico de nosso país.
REFERÊNCIAS
AMORIM NETO, O.; SANTOS, F. A conexão presidencial: frações pró e antigoverno e disciplina partidária no Brasil. Dados, v. 44, n. 2, p. 291-321, 2001.
AMORIM NETO, O.; TAFNER, P. Governos de coalizão e mecanismos de alarme de incêndio
no controle legislativo das medidas provisórias. Dados, v. 45, n. 1, p. 5-38, 2002.
FIGUEIREDO, A. C.; LIMONGI, F. Partidos políticos na câmara dos deputados: 1989-1994.
Dados, v. 38, n. 3, p. 497-524, 1995.
—————. Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro: Fundação
Getulio Vargas, 1999.
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—————. Presidential power, legislative organization and party behavior in Brazil. Comparative
Politics, v. 32, n. 2, p. 151-170, 2000.
NICOLAU, J. Disciplina partidária e base parlamentar na câmara dos deputados no primeiro
governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Dados, v. 43, n. 4, Rio de Janeiro, 2000.
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