TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
São Paulo
Registro: 2013.0000494799
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Apelação nº
0418537-54.1999.8.26.0053, da Comarca de São Paulo, em que são
apelantes NEUSA MARIA CLEMENTE MOREIRA, DENIS CLEMENTE
MOREIRA, CRISTINA HELENA BATISTA DA LUZ e MARCO ANTONIO
ZEPPINI, são apelados PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO e
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO.
ACORDAM, em 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de
Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "Negaram provimento aos
recursos. V. U.", de conformidade com o voto do Relator, que integra este
acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmo. Desembargadores
SIDNEY ROMANO DOS REIS (Presidente), REINALDO MILUZZI E MARIA
OLÍVIA ALVES.
São Paulo, 19 de agosto de 2013.
SIDNEY ROMANO DOS REIS
RELATOR
Assinatura Eletrônica
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PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Apelação Cível nº. 0418537-54.1999.8.26.0053
Voto n. 19.044
Apelantes: Neusa Maria Clemente Moreira, Denis Clemente Moreira,
Cristina Helena Batista da Luz e Marco Antônio Zeppini
Apelados: Ministério Público do Estado de São Paulo e Prefeitura
Municipal de São Paulo
Interessados: Vera Lúcia Lopes Aires, Maurício Lucoveis e Sucatuba
Comércio de Sucatas e Sobras Industriais Ltda.
Comarca: São Paulo
Magistrado Sentenciante: Ronaldo Frigini
Apelação Cível Administrativo Ação Civil Pública por Ato
de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério
Público
Exigência de vantagem indevida no exercício da
função pública Recursos pelos requeridos Desprovimento
aos apelos de rigor.
1. Prescrição Inocorrência Inteligência do artigo 23 da Lei
nº 8.429/92.
2. No mérito, incontroversos os fatos imputados aos requeridos
Utilização da função pública para obtenção de vantagem
indevida Versões exculpatórias que não prosperam ante a
farta prova dos autos, documental e testemunhal Atos de
improbidade administrativa suficientemente configurados.
Ilícito evidenciado bem como as condutas dos requeridos e,
portanto, de rigor a imposição das sanções previstas na Lei de
Improbidade.
3. Ônus de sucumbência adequadamente arbitrados, observada
a gratuidade judiciária concedida.
R. Sentença mantida Recursos desprovidos.
1. Por r. Sentença de fls. 2168/2175, cujo relatório ora se adota, o
MM. Juiz de Direito da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de São Paulo,
nos autos de Ação Civil Pública proposta por Ministério Público do Estado de
São Paulo contra Marco Antonio Zeppini, Alcy Clemente Moreira Filho, Cristina
Helena Batista da Luz, Maurício Lucoveiss, Vera Lúcia Lopes Aires, Camppini
Auto peças Ltda. e Sucatuba Comércio de Sucatas e Sobras Industriais Ltda.,
assim decidiu: “JULGO IMPROCEDENTE a ação em relação a Vera Lúcia Lopes
Aires, ao mesmo tempo em que JULGO PROCEDENTE a demanda em face de
Marco Antonio Zeppini, Cristina Helena Batista da Luz, Alcy Clemente Moreira
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Filho, falecido no curso da demanda, Maurício Lucoveis, Sucatuba Comércio
de Sucatas e Sobras Industriais Ltda. e Camppini Auto Peças Ltda, para o fim
de, extinguindo o processo nos termos do artigo 269, inciso I, do CPC, aplicarlhes as sanções seguintes: I) Em relação a MARCO ANTONIO ZEPPINI, a perda
dos valores recebidos
em favor da Municipalidade de São Paulo -, a perda
da função pública, a suspensão dos direitos políticos por oito anos, multa civil
de três vezes o valor do acréscimo patrimonial, dada a intensidade da
conduta, como também a proibição de contratar com o Poder Público ou
receber benefícios e incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário,
pelo prazo de dez anos; II) Em relação a CRISTINA HELENA BATISTA DA LUZ E
MAURÍCIO LUCOVEIS, a perda das respectivas funções públicas, a suspensão
dos direitos políticos por oito anos como também a proibição de contratarem
com o Poder Público ou receberem benefícios e incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de dez anos; III) Em
relação a ALCY CLEMENTE MOREIRA FILHO, apenas a perda da função pública
dado que faleceu no curso da demanda, com influência em benefícios
previdenciários decorrentes de seu passamento; e IV) Em relação às empresas
SUCATUBA COMÉRCIO DE SUCATAS E SOBRAS INDUSTRIAIS LTDA e CAMPPINI
AUTO PEÇAS LTDA., a proibição de contratarem com o Poder Público ou
receberem
benefícios
e
incentivos
fiscais
ou
creditícios,
direta
ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam
sócios majoritários, pelo prazo de dez anos. Custas pelos vencidos. Não há
condenação em honorários.”
Apelam Neusa Maria Clemente Moreira e Denis Clemente
Moreira, incluídos no polo passivo da demanda em razão do falecimento de
Alcy Clemente Moreira Filho com razões de fls. 2185/2192. Pugnam pela
improcedência da demanda em relação ao falecido vez que os atos de
improbidade em relação a ele não restaram comprovados e requerem a
concessão da gratuidade judiciária, bem como o reconhecimento da
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prescrição.
Cristina Helena Batista da Luz oferta recurso com razões de fls.
2199/2204 sustentando que não há prova nos autos apta a configurar sua
conduta ímproba, tanto que a denúncia contra ela oferecida, na esfera
penal, versando sobre os mesmos fatos, fora rejeitada.
Marco Antonio Zeppini, em razões de fls. 2207/2221 aduz que não
era chefe dos fiscais como quer fazer crer o Ministério Público e que não há
prova do alegado proveito econômico e que o erro de conduta por ele
cometido já pago quando da condenação em ação penal. Requer, assim, a
improcedência da ação.
Recebidos os apelos no duplo efeito, com o deferimento da
gratuidade judiciária aos apelantes Neusa Maria Clemente Moreira e Denis
Clemente Moreira (fl. 224), com contrarrazões pela Municipalidade (fls.
2226/2242) e do Ministério Público (fls. 2245/2256), subindo os autos.
O Parecer da D. e I. Procuradoria de Justiça, fls. 599/604, opina
pelo desprovimento dos apelos.
É o relatório.
2. Não comporta reparo a r. Sentença recorrida.
Trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do
estado de São Paulo decorrente da prática de atos de improbidade
administrativa em face de servidores municipais, agentes vistores da
Subprefeitura de Pinheiros, em razão de envolvimento destes em esquema de
cobrança de propinas para regularização de estabelecimentos comerciais e
obras na região da referida Subprefeitura, conhecido como ”máfia das
propinas dos fiscais”.
No tocante ao pedido de concessão do benefício da
gratuidade judiciária de Neusa Maria Clemente Moreira e Denis Clemente
Moreira, este já fora deferido pelo MM. Magistrado a quo (fl. 2224).
Quanto ao pedido de reconhecimento da prescrição feito pelos
mesmos apelantes, herdeiros de Alcy Clemente Moreira Filho, também não
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prospera. Os atos de improbidade a ele atribuídos foram praticados em 1998 e
a presente Ação Civil Pública foi proposta em setembro de 1999, não
havendo, assim, que se falar em prescrição.
No mais, impõe observar que suficiente a prova dos autos a
confirmar os atos de improbidade administrativa imputados aos requeridos.
Os requeridos alegam apenas que não comprovados os atos de
improbidade a eles imputados. Não é, no entanto, o que se depreende da
farta prova testemunhal e documental constante dos autos.
Assim constou da r. Sentença:
“No que diz respeito ao comportamento irregular em relação ao
imóvel em reforma da Av. Rebouças, altura do número 2289, tenho que a
ação não tem procedência em relação a Vera Lúcia.
De fato, a despeito dos indícios levantados pelo Ministério
Público, a prova produzida apontou que Vera Lúcia nunca foi vista no
local a fim de exigir qualquer prestação ilegal. A propósito, a testemunha
Edilson (fl. 2064) informou que adquiriu o estabelecimento e certa feita lá
compareceram duas fiscais municipais, uma delas de nome Cristina, as
quais estavam procurando pelo antigo proprietário, ausente na ocasião,
tendo solicitado, então que ele procurasse Marco Antonio Zeppini, sob
pena de fechamento do lava-rápido.
O proprietário foi avisado e pouco tempo depois disse que
estava tudo resolvido com marco Antonio. O próprio Edilson conversou
com Marco Antonio o qual confirmou que “estava tudo certo”. Foi
categórico em afirmar nunca ter visto a co-ré Vera Lúcia e ela não
acompanhava Cristina (fls. 2066). Logo, se foram duas fiscais que
compareceram no estabelecimento, Vera Lúcia não se fazia presente,
consoante ela insistiu em sua contestação, tendo assinado a autuação
apenas como testemunha.
Não há dúvida, assim, que o estabelecimento foi efetivamente
multado e a penalidade recolhida, consoante confirmou Edilson. Embora
este tenha recebido telefonemas ameaçadores (de homens e mulheres)
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após prestar depoimento perante o Ministério Público não equivale a
presumir que Vera Lúcia estivesse envolvida como aponta a inicial.
Por outro lado, também Alexandre Correia (fls. 2093) não
apontou quem eram as fiscais que estiveram no local pedindo que
comparecesse na Regional. Não nega tenham aquelas agentes pedido
certa quantia em dinheiro, motivo pelo qual pediu emprestado para sua
filha duas folhas de cheque, que entregou ao pedreiro.
Tais cheques, consoante está nos autos, foram entregues a
Marco Antonio Zeppini, beneficiando a empresa Sucatuba Comércio de
Sucatas e Sobras Industriais Ltda., de propriedade dele e esposa, de
modo que não há dúvida quanto ao comportamento de improbidade
administrativa no exercício de função pública. Tanto é fato que o próprio
Alexandre tinha consciência de que os cheques (por ele sustados
posteriormente) se destinavam a facilitar a aprovação da planta.
Os mesmos cheques, vale dizer, foram apreendidos em poder de
Marco Antonio e foram objeto de ação criminal perante a 29ª Vara
Criminal (proc. 34/99). Embora a denúnica (ofertada também contra
Cristina e Vera Lúcia) tenha sido rejeitada (fls. 453/436), não há como
deixar de responsabilizar Marco Antonio e Cristina, haja vista que o
primeiro recebeu os cheques e a última foi reconhecida como uma das
agentes que fez a exigência irregular.
A conduta relacionada a João Fernando Fernando Spínola
Fernandes igualmente está bem caracterizada e envolveu o falecido
Alcy Clemente Moreira Filho e o mesmo Marco Antonio Zeppini.
De fato, é incisiva a afirmação de João Fernando (fls. 2068)
quando relatou que, por conta de reforma que fazia em seu
estabelecimento, acabou procurado por Alcy e porque não foi
encontrado, recebeu dele recado para que fosse procura-lo na
Prefeitura. Naquela repartição, foi levado por ele até a sala de Marco
Zeppini onde ambos disseram que havia necessidade de planta para
aquela reforma e indagaram ... se possuiria alguém conhecido para a
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formalização do documento; respondeu pela negativa de modo que
eles afirmaram terem conhecimento com uma empresa pertencente a
amigos que poderiam fazer o trabalho ao custo de 2.000,00 ou 2.500,00;
como aquela exigência era feita dentro da prefeitura o depoente não
teve dúvida em acreditar na exigência de modo que dias depois
retornou àquela repartição
e entregou a Marco Antonio o dinheiro
reclamado, parte em numerário e parte em cheque; esclarece que a
planta não chegou a ser feita e o declarante continuou com a reforma
normalmente pois os fiscais já mencionados disseram que enquanto era
feita a planta e se aguardava a aprovação o depoente poderia
continuar com a reforma que não haveria problema; ... quem deu o
valor a ser pago foi o requerido Marco Antonio, na presença de Alcy (fls.
2069).
Destarte, ocorreu verdadeira aderência de um (Marco Antonio)
a comportamento espúrio de outro (Alcy). O dinheiro, necessário afirmar,
foi representado por espécie (R$ 1.400,00) e cheque (R$ 1.600,00) emitido
em nome da empresa Sucatuba, de propriedade de Marco Antonio.
Como consequência, não há como deixar de reconhecer a atitude
ímproba de ambos.
Esses mesmos agentes participaram, ainda, de outro ato de
improbidade administrativa, desta feita contra a testemunha Ana Cristina
(fls. 2071). Realmente, consoante afirmou, recebeu visita de um fiscal que
pediu fosse até a Regional Pinheiros falar com uma pessoa
que foi
identificada como Alcy (fls. 148) -; lá chegando foi encaminhada por
Alcy ao requerido Zeppini, o qual disse que o procedimento estava tudo
errado e a melhor solução era terminar o processo, mas para isso deveria
pagar uma importância, em torno de mil reais; percebeu que, pelo
sentido das expressões de Zeppini o pagamento se destinaria a
'engavetar o processo' (fls. 2072). O dinheiro acabou sendo entregue a
Zeppini e dias depois ficou sabendo que ele foi preso. Acrescentou Ana
Cristina ter Zeppini dito que, feito o pagamento, poderia continuar a
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trabalhar no local que não seria importunada, embora, segundo ele, a
atividade lá não fosse legal.
Contra Marco Antonio Zeppini há ainda a prática de condutas
semelhantes em face de Getúlio Yutaka Horikawa, proprietário de Kinza
Hair Design S/C Ltda., o qual entregou àquele cheques que foram
depositados na conta da empresa Camppini Auto Peças Ltda.,
pertencente a seu cunhado João Alberto Almeida Campos. Também
contra Vitor Sganzerla Savino, dono da lanchonete do Barba, cuja
pessoa entregou a Marco Antonio cheques que foram emitidos em nome
da mesma empresa Camppini. Como se já não fosse suficiente, também
Luiz Roberto de Souza Lima foi vítima de Marco Antonio, pois este
recebeu daquele chques (quatro de R$ 1.000,00) dois dos quais foram
emitidos À Camppini. Tais fatos aqui noticiados foram igualmente
veiculados no Processo Crime 2.722/00 que tramitou pela 3ª Vara
Criminald e Campinas em face de Marco Antonio, o qual foi condenado
a prestação de serviços à comunidade pelo prazo de quatro anos, além
da perda dos valores depositados nas contas das empresas Sucatuba e
Camppini, bem como a perda da função pública, em r. sentença
proferidsa em 7.7.2005 (fls. 2128/2136).
Não resta dúvida, destarte, que Marco Antonio Zeppini é
merecedor das penalidades pro improbidade administrativa aqui
veiculadas.
Por fim, quanto a Maurício Lucoveis, a ação também merece
procedência, isto porque, além dos indícios apontados pelo Ministério
Público, há informação segura prestada sob o crivo do contraditório
quanto a sua participação nos comportamentos irregulares, impondo
mencionar o depoimento de Getúlio Yutaka prestado em Juízo Criminal
(fls. 1409/1411 e 1618/1619), o mesmo ocorrendo com Vitor Sganzerla (fls.
1406/1407).
Assim, pelo que está nos autos, impõe-se o decreto de
procdência em relação a Cristina, Marco Antonio, Maurício e Alcy, em
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relação ao qual remanescem apenas efeitos patrimoniais. Também
procede a ação contra as empresas Sucatuba e Camppini, posto que,
indiscutivelmente, dadas as cópias de cheques encartadas nos autos,
foram utilizadas para lavagem de dinheiro por parte de Marco Antonio.
Incidiram os requeridos Cristina, Marco Antonio, Maurício e Alcy
na figura prevista no artigo 12, inciso I, da Lei 8.429/92.” (fls.2171/2174)
Em sendo assim, não vingam as alegações dos apelantes,
restando suficientemente comprovados os atos de improbidade a eles
imputados.
De acordo com Francisco Octávio de Almeida Prado1, "A
improbidade pressupõe, sempre, um desvio ético na conduta do agente, a
transgressão consciente de um preceito de observância obrigatória". (grifei)
O artigo 4º da Lei Federal n. 8.429/92 elenca os princípios a serem
observados pelos agentes públicos, independente de sua hierarquia, a saber:
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade nos assuntos que lhe
são afetos.
A utilização da função pública para o atingimento de
finalidades particulares infringe o princípio da impessoalidade, este entendido
como a “realização de atos sem conotação especial à pessoa do agente, ou
aos interesses particulares, de modo a se evidenciar total objetividade e
neutralidade na atividade administrativa”2. Já o princípio da moralidade,
“coloca-se como meta principal o bem público, não se dirigindo a
administração à satisfação de interesses particulares”3 encontra-se igualmente
ferido pelos atos dos apelantes.
Convém, neste caso, colacionar o ensinamento do Ilustre
Professor e Promotor de Justiça, Mateus Bertoncini4:
1
Improbidade Administrativa. São Paulo: Malheiros Editores, 2001. p.37.
Cf. Arnaldo Rizzardo. Ação Civil Pública e Ação de Improbidade Administrativa.Rio de Janeiro: GZ
Editora, 2009. p. 442.
3 Idem, p. 444.
4 “Ato de Improbidade Administrativa
15 Anos da Lei 8.429/1992”. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2007. p.168.
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Apelação n. 0418537-54.1999.8.26.0053
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“É um exagero imaginar que qualquer ilegalidade
possa ser causa de improbidade administrativa, conforme se
induz de uma interpretação gramatical da linguagem prescritiva
do caput do artigo 11. A ilegalidade por si só não é causa de ato
de improbidade administrativa. O que é causa de ato dessa
natureza
é
a
ilegalidade
que
viola
a
honestidade,
a
imparcialidade e a lealdade às instituições. A ilegalidade que é
causa de ato de improbidade é a decorrente de desvio de
finalidade e de incompetência, conforme o inc, I do art. 11”.
(grifei)
Anote-se, também, que a improbidade administrativa não se
circunscreve
apenas a eventuais prejuízos sofridos pelo erário ou
enriquecimento ilícito do agente público.
No caso em tela, está a se discutir também o respeito aos mais
elementares princípios norteadores da Administração Pública, esta em sua
mais ampla acepção.
Conforme o escólio da insigne administrativista Irene Patrícia
Nohara5:
“Os atos de improbidade que atentam contra os
princípios da administração pública compreendem a ação ou
omissão que ferem os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade e lealdade às instituições (...)
Dispõe o art. 21 da lei que a aplicação das sanções
previstas independe:
I
de efetiva ocorrência de dano ao patrimônio
público, salvo quanto à pena de ressarcimento; e
II
da aprovação ou rejeição das contas pelo
órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de
5
Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, 2011. pp. 845-846.
Apelação n. 0418537-54.1999.8.26.0053
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Contas” (grifou-se)
O ilustre professor José Afonso da Silva6, sobre o princípio da
probidade administrativa, pontifica:
“A probidade administrativa é uma forma de moralidade
administrativa
que
mereceu
consideração
especial
pela
Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão dos direitos
políticos (art. 37, § 4º). A probidade administrativa consiste no
dever de o 'funcionário servir à Administração com honestidade,
procedendo no exercício de suas funções, sem aproveitar os
poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou
de outrem a quem queira favorecer'. (...)
Outra idéia que sai do texto é que a suspensão dos
direitos políticos por improbidade administrativa pode ser
aplicada independente de um processo criminal. É o que se
extrai da parte final, segundo a qual todas as sanções indicadas
antes
o
são
sem
prejuízo
da
ação
penal.
Vale
dizer,
independentemente dessa ação”. (grifou-se)
Deste modo, as condutas imputadas aos requeridos-apelantes se
enquadram perfeitamente nas hipóteses do artigo 9º, incisos I e IX, com
aplicação das penalidades previstas no artigo 12, I, ambos da Lei Federal nº
8.429/92.
Confira-se, à propósito, r. julgado em caso análogo ao presente:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA Prefeito Municipal que se utilizou em proveito
próprio e de sua filha, corré na ação, de trator esteira de
propriedade do Município e do trabalho de servidor público
Realização de obras em propriedade arrendada pelo então
6
Curso de Direito Constitucional Positivo. 9ª Edição. São Paulo: Malheiros Editores, 1992. pp. 571-572.
Apelação n. 0418537-54.1999.8.26.0053
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Prefeito em nome de sua filha - Elemento subjetivo demonstrado Ato ímprobo configurado (art. 9º, IV, da Lei 8.492/92) Adoção dos
princípios da razoabilidade e da proporcionalidade para
redução das sanções com relação à corré - Sentença de
precedência
Recurso
provido
em
parte.
(0002092-02.2007.8.26.0326, Apelação, Relator(a): Reinaldo
Miluzzi, Comarca: Lucélia, Órgão julgador: 6ª Câmara de Direito
Público, Data do julgamento: 22/04/2013).
Bem delineados e configurados os atos de improbidade, resta
então, apenas, a dosimetria das sanções a serem impostas ao requerido.
Por primeiro, saliente-se que as penalidades a serem impostas
pelo Magistrado devem ser condizentes com a conduta do administrador (ou
terceiro) ímprobo, ou seja, de acordo com o grau de ilegalidade/lesividade
do ato.
No caso dos autos, também nada há a reparar no tocante às
sanções impostas.
Isto porque, na dosimetria das sanções aplicadas, muito distante
da consideração de não ter havido proporcionalidade e razoabilidade em
suas fixações, o que se observa é que o Nobre Magistrado sentenciante muito
bem sopesou todas as circunstâncias fáticas que cercaram os episódios e sua
dimensão, tendo corretamente decidido pelas reprimendas no que concerne
à perda da função pública, multa considerando a situação de cada qual,
suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público,
ou dele receber benefícios e incentivos fiscais ou de natureza creditícia, direta
ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam
sócios majoritários, sendo natural que, em decorrência da sucumbência,
também fossem condenados ao pagamento das custas e despesas
processuais, observada a gratuidade judiciária concedida aos requeridos
Neusa Maria Clemente Moreira e Denis Clemente Moreira.
Destarte, é de ser mantida a r. Sentença por seus próprios e
jurídicos fundamentos, inclusive em atenção ao disposto no art. 252 do
Apelação n. 0418537-54.1999.8.26.0053
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Regimento Interno desta E. Corte.
Para efeito de eventual prequestionamento, importa registrar
que a presente decisão apreciou todas as questões postas no presente
recurso sem violar a Constituição Federal ou qualquer lei infraconstitucional,
restando expressamente prequestionados todos os artigos mencionados.
4. Ante todo o exposto, pelo meu voto, nego provimento aos
recursos.
Sidney Romano dos Reis
Relator
Apelação n. 0418537-54.1999.8.26.0053