Da ampliação do instituto da grande invalidez para outros
benefícios previdenciários – limites e possibilidades
Juliana Guasselli Dalsotto1
Alexandre Schumacher Triches 2
3
Resumo: O presente trabalho tece considerações sobre o instituto da grande invalidez , previsto no
artigo 45 da Lei nº 8.213/91. A grande invalidez ocorre com a incapacidade do segurado para a
pratica dos atos da vida diária, como forma de compensação é acrescido ao benefício do segurado
um implemento de 25% no valor percebido. Esta benesse atualmente é destinada unicamente a
segurados aposentados por invalidez. O adicional de acompanhante está restrito a um grupo
específico de segurados - os aposentados por invalidez – de forma que os demais segurados do
RGPS não recebem este beneficio mesmo que encontrados em iguais condições de incapacidade. A
reflexão consiste na possibilidade de estender o adicional de acompanhante em outros benefícios
diversos da aposentadoria por invalidez, o que não vem ocorrendo atualmente por falta de previsão
legal. Na pesquisa consultamos a Lei nº 8.213/91, o Decreto Legislativo 3.048/99 e a Instrução
Normativa nº 45/2000 da Previdência Social que abordam o tema, observando os requisitos que a
legislação estabelece para a concessão do adicional de grande invalidez, bem como os
apontamentos da doutrina. Na pesquisa apontamos aspectos contraditórios no tratamento dos
segurados, o que vem sendo modificado pela jurisprudência. Diante da flagrante injustiça que se
observa apontamos a necessidade em se estender o adicional de acompanhante aos segurados que
percebem outras espécies de benefício previdenciário.
Palavras-chave: adicional de acompanhante - princípio da legalidade - princípio da prévia fonte de
custeio - princípio da isonomia - bem estar social.
Abstract: This paper reflects on the institution of major invalidity under Article 45 of Law No.
8.213/91. The great disability is the inability of the insured to practice the acts of daily life, as
compensation is added to the benefit of the insured an implement 25 % in perceived value. This boon
is currently intended only to insured disability retirees. The additional chaperone is restricted to a
specific group of insured - the disability retirees - so that the other insured RGPS not receive this
benefit even if they are in equal conditions of disability . Reflection is the ability to extend theadditional
companion in many other retirement benefits for disability , which currently is not happening due to
lack of legal provision. In the research we consulted the Law No. 8.213/91, Legislative Decree
3.048/99 and Normative Instruction n º 45/2000 of the Social Security that deal with the subject,
observing the requirements that the law provides for the granting of additional major disability, as well
as notes the doctrine. In the survey pointed out contradictory aspects in the treatment of insured
persons, which has been modified by case law. Given the blatant injustice that is observed pointed the
need to extend the additional escort to policyholders who realize other kinds of social security benefits.
Keywords: additional companion - principle of legality - preview principle source of funding - principle
of equality - welfare.
1
Acadêmica do curso de bacharelado em Direito – FACOS/CNEC ([email protected]).
Professor do curso de bacharelado em Direito – FACOS/CNEC.
3
As seguintes expressões são sinônimas, e referem-se àqueles segurados do RGPS que possuem
incapacidade para a prática dos atos diários e/ou necessitem do auxílio de terceiro: grande invalidez,
adicional de 25%, adicional de acompanhante.
2
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Introdução
O interesse pelo tema nasceu pela percepção da situação discriminatória causada
pela interpretação literal do artigo 45 da Lei nº 8.213/91. Causa irresignação saber
que segurados da previdência social que enfrentam o mesmo problema de
incapacidade, não poderão ser beneficiados pelo adicional de acompanhante,
unicamente por receberem benefício diverso da aposentadoria por invalidez.
Assim, a jurisprudência pátria, com observância nos princípios constitucionais da
Dignidade da Pessoa Humana, Isonomia e Universalidade da Cobertura e do
Atendimento, vem flexibilizando a aplicação do artigo 45 da Lei 8.213/91, e muitas
vezes concedendo o adicional de acompanhante aos segurados que não são
aposentados por invalides.
A Norma Constitucional prevê no artigo 201, inciso I, a proteção em face da
invalidez, decorrente de doença e idade avançada. A Constituição Federal garante
ao segurado especial proteção na ocorrência de invalidez, sem mencionar exceção
em razão da natureza jurídica do benefício previdenciário percebido.
Assim, com base nas considerações explanadas, o presente artigo faz uma
abordagem sobre a extensão do adicional de acompanhante a todos os benefícios
previdenciários, demonstrando quais as possibilidades de ampliação do Instituto da
grande Invalidez. Também analisamos a existência de limites que impedem sua
concessão administrativa pela autarquia federal. Dentre os impecílios poderíamos
referir o princípio da legalidade e da contrapartida.
Todavia, no desenvolver deste trabalho, verificamos diversos princípios que
justificam a concessão do adicional de acompanhante, eis que a benesse representa
um auxílio de grande importância, proporcionando, inclusive, um aumento na
qualidade de vida dos segurados.
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Nossa Carta Magna trás como objetivo “construir uma sociedade livre, justa e
igualitária4”, para o qual temos a Previdência Social, um dos pilares da Seguridade
Social, que auxilia para que se possa alcançar o objetivo almejado. Por tal razão a
escolha do presente tema é de grande importância para sociedade, por ser um risco
sob o qual estamos todos submetidos.
A pesquisa utilizou o método da abordagem dedutiva, pois se partiu da análise de
questões gerais, quais sejam os princípios constitucionais da isonomia e da
dignidade da pessoa humana e da universalidade da cobertura, para justificar a
aplicação do adicional de acompanhante aos demais benefícios previdenciários, de
acordo com cada situação específica.
O estudo foi pautado, principalmente, em
artigos científicos e trabalhos
monográficos que tratam sobre o tema, além de recente jurisprudência do Tribunal
Regional Federal da quarta região e do Tribunal Regional de Uniformização de
Jurisprudência da segunda Região, entro outros. A pesquisa bibliográfica foi
buscada para construções de conceitos mais genéricos, eis que a doutrina
tradicional, não trata, ainda, especificamente sobre as ampliações do adicional de
acompanhante para outros benefícios previdenciários.
O instituto da grande invalidez e sua natureza jurídica
Inicialmente é preciso esclarecer que a grande invalidez ocorre quando o indivíduo
encontra-se impossibilitado de realizar os atos da vida diária sem o auxílio
permanente de outra pessoa. Aos segurados aposentados por invalidez, que se
encontrarem nessa situação a lei previdenciária garante o pagamento de um
acréscimo de 25% do valor do benefício percebido5.
O Anexo I do Decreto Lei nº 3.048/99, que regulamenta as disposições a cerca de
benefícios previdenciários, trás um rol exemplificativo de situações que são
4
5
Art. 3º. Ibidem.
DUARTE, Marina Vasques. Direito Previdenciário. 7ª ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2011. P.228.
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consideradas como grande invalidez e dão azo ao pagamento do adicional de
acompanhante6.
As situações elencadas no Anexo I, que dão direito a percepção do adicional de
25% são as seguintes:

Cegueira total.

Perda de nove dedos das mãos ou superior a esta.

Paralisia dos dois membros superiores ou inferiores.

Perda dos membros inferiores, acima dos pés, quando a prótese for
impossível.

Perda de uma das mãos e de dois pés, ainda que a prótese seja possível.

Perda de um membro superior e outro inferior, quando a prótese for
impossível.

Alteração das faculdades mentais com grave perturbação da vida orgânica e
social.

Doença que exija permanência contínua no leito.

Incapacidade permanente para as atividades da vida diária.
Acerca do adicional de acompanhante Fábio Zambitte Ibrahim refere que:
[...] o valor da aposentadoria por invalidez do segurado que necessitar da
assistência permanente de outra pessoa será acrescido de 25%, sendo
6
BRASIL. Regulamento da Previdência Social. Anexo I: Decreto nº 3.048 de 06 de maio de
1999.Disponível em: http://www.previdencia.gov.br/. Acesso em: 30 de mar. 2013.
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devido ainda que o valor da aposentadoria atinja o limite máximo legal e
7
recalculado, quando o benefício que lhe deu origem for ajustado .
Apesar de concisa, a explicação realizada por Ibrahim trás as principais
características de do adicional de acompanhante. Dispõe ainda, o artigo 99,§1ª da
Instrução Normativa nº 20/078, que a necessidade poderá vir a ocorrer a qualquer
tempo, fazendo jus ao valor adicional de 25% após a data do requerimento. Todavia,
se a invalidez for comprovada na mesma perícia que antecede o benefício o
adicional é concedido “ex-ofício”, consoante disposto no artigo, e sendo constatado
que o segurado fazia jus ao pagamento do adicional de acompanhante após seu
óbito, os valores devidos serão pagos à sucessão deste.
No texto da legislação que regula os benefícios, Lei nº 8.213/91, a previsão do
pagamento do adicional de 25% se dará unicamente na aposentadoria por
invalidez9, eis que a previsão do pagamento da benesse se encontra na lei, na
subseção que trata deste benefício.
O acréscimo de 25% tem natureza assistencial eis que nenhum segurado realiza
contribuição almejando receber, no futuro, o adicional de acompanhante10. E assim
nem seria possível, pois o dispositivo legislativo mencionado alhures não exige, nem
possibilita o pagamento de quantia visando perceber está benesse.
7
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 16ª ed. Niterói/RJ: Impetus, 2010. P.
584.
8
BRASIL. Instrução Normativa INSS/PRES Nº 20, de Outubro de 2007. Disponível em
http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2007/20.htm. Acesso em: 10 de maio 2013.
A partir de 5 de abril de 1991, o aposentado por invalidez que necessitar da assistência permanente
de outra pessoa, terá direito ao acréscimo de vinte e cinco por cento sobre o valor da renda mensal
de seu benefício, a partir da data do pedido do acréscimo, ainda que a soma ultrapasse o limite
máximo do salário-de-contribuição, observados as situações previstas no Anexo I do RPS, aprovado
pelo Decreto nº 3.048/1999, independentemente da data do início da aposentadoria.
§ 1° Quando por ocasião da perícia médica for constatado que o segurado faz jus a aposentadoria
por invalidez, deverá de imediato ser verificado se é devido o acréscimo de vinte e cinco por cento,
indicado no caput deste artigo.
§ 2° Se o direito ao acréscimo for reconhecido posteriormente à cessação da aposentadoria por
invalidez, o valor acrescentado à renda mensal do beneficio, deve ser pago ao segurado. No caso de
óbito, o pagamento será devido aos dependentes habilitados na pensão por morte ou, na falta deles,
aos seus sucessores na forma de lei civil, independente de inventário ou arrolamento.
9
BRASIL. Lei Federal nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8213cons.htm. Acesso em: 29 de abr. 2013.
10
MELO, Maria Eugênia Bento de. A possibilidade de extensão do acréscimo de 25% previsto no
artigo 45 da Lei Nº 8.213/91 aos demais benefícios de aposentadorias do regime geral da previdência
social. (Trabalho de conclusão de curso) – Unisul, Tubarão/SC, 2010. P.39.
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Conceito de bem estar e justiça social
Na evolução das constituições brasileiras foi apenas na Carta Magna de 1988 que a
seguridade social firmou sua base, pautada sua atuação na assistência social, na
saúde e previdência social. O Estado passou a garantir proteção em face da
invalidez, velhice e demais situações de risco a que todos estamos sujeitos. A
construção do Estado atual se deu pela luta dos movimentos operários em busca de
direitos sociais, semelhantes aos que temos hoje positivado no artigo 6º da Norma
Maior11.
Wagner Balera ao tratar do “Welfare State” refere que com medidas positivas do
ente estatal é possível garantir condições básicas de desenvolvimento à
população12, sendo que graças a essas medidas deixamos o estado mínimo para o
estado intervencionista que passa a assumir tarefas até então próprias da iniciativa
privada13.
Visando realizar a plena proteção social, a Constituição Federal estabelece em seu
artigo 194, caput, que “a seguridade social compreende um conjunto integrado de
ações de iniciativas dos poderes públicos e da sociedade a fim de garantir os
direitos relativos à saúde, a previdência e à assistência social”.
Em suma, a Seguridade Social tem por fim garantir uma situação de bem estar,
proporcionando um dos objetivos constitucionais, qual seja, o bem de todos e a
construção de uma sociedade livre, justa e igualitária14.
11
STRECK, Lenio Luiz. Jurisdição constitucional e hermenêutica. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense,
2004. P. 55
12
BALERA, Wagner Balera. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. 2ª ed. São Paulo: Quariter
Latin, 2008. P. 24.
13
STRECK, Lenio Luiz. Jurisdição constitucional e hermenêutica. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense,
2004. P. 55
14
BRASIL.
Projeto
de
Lei
nº
6.801-B
de
2006.
Disponível
em
ttp://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=0F3FE810BD128D673719
2B5420964791.node2?codteor=579394&filename=Avulso+-PL+6801/2006. Artigo 3º, inciso I. Acesso
em: 27 abr. 2013.
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A Justiça Social está protegida pelo texto Fundamental, elencada em vários
momentos por seus princípios e normas, dentre eles o Princípio da igualdade que
garante a todos a utilização dos serviços da seguridade social quando necessário15.
Na busca da Justiça Social há casos em que o interesse individual se sobrepõe ao
coletivo, bem como o interesse coletivo pode preponderar em face do individual, por
exemplo, quando todos os indivíduos têm de auxiliar na manutenção da seguridade
social com a contribuição previdenciária e ao mesmo tempo é garantida a cada um a
proteção social. Conforme debatido na Convenção do Milênio, realizada pelas
Nações Unidas – ONU - em 1995 na cidade de Copenhague e ratificada em 200017,
não é possível se alcançar o desenvolvimento econômico pleno entre os países
havendo situações de extrema desigualdade, razão pela qual foram estabelecidas
metas para propiciar o desenvolvimento social16.
Conforme debatido na Convenção do Milênio, realizada pelas Nações Unidas – ONU
- em 1995 na cidade de Copenhague e ratificada em 200017, não é possível se
alcançar o desenvolvimento econômico pleno entre os países havendo situações de
extrema desigualdade, razão pela qual foram estabelecidas metas para propiciar o
desenvolvimento social17. Dentre as quais está a previdência social.
Um dos pilares da Justiça Social é a solidariedade, nesse aspecto, assevera Balera
que a seguridade social nada mais é do que a combinação de igualdade com
solidariedade, o que possibilita ofertar saúde previdência e assistência a quem vier a
necessitar desta proteção18.
A justiça social ocorre com a igualdade na distribuição dos benefícios aos que
necessitam o que se verifica no direito previdenciário através dos seus princípios de
seletividade e distributividade.
15
BALERA, Wagner. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. 2ª. ed. São Paulo: Quartier
2010. P. 43.
16
BALERA, Wagner. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. 2. ed. São Paulo: Quartier
2010. P.45.
17
BALERA, Wagner. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. 2ª. ed. São Paulo: Quartier
2010. P.45.
18
BALERA, Wagner. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. 2ª. ed. São Paulo: Quartier
2010. P. 49.
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O bem estar social é positivado pela primeira vez na Declaração Universal dos
Direitos do Homem de 194819, segundo a declaração, se aplicados proporcionarão
ao individuo um padrão se vida adequado.
Desta forma a redução das desigualdades sociais [...] prepara o terreno em que se
assentará a sociedade mais justa
20
. Inicialmente a redução destas desigualdades é
feita por meio de programas governamentais, entretanto, as ações afirmativas são
apenas uma solução mediata, é preciso que haja uma mudança na perspectiva dos
indivíduos.
Ampliação do instituto da grande invalidez para outros benefícios
previdenciários
Neste tópico trataremos dos principais postulados favoráveis a concessão do
adicional de acompanhante às demais espécies de benefícios previdenciários.
Princípio da isonomia
Os princípios são um conjunto de preceitos mais importantes que a própria norma,
traçando o desfecho das operações jurídicas21. O direito previdenciário tem seus
princípios próprios, sendo-lhe aplicáveis logicamente também os constitucionais, que
norteiam suas regras e as decisões judiciais.
A ausência de previsão para concessão do adicional de acompanhante aos
aposentados por outro fundamento que não a invalidez é um contrassenso ao
Princípio da Isonomia, pois a dependência pode vir a ocorrer com qualquer
segurado.
19
Artigo XXV – Todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família
saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços
sociais indispensáveis, e de direito à segurança em caso de desemprego, doença invalidez, viuvez,
velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle.
20
BALERA, Wagner. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. 2ª. ed. São Paulo: Quartier Latin,
2010. P.45
21
SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. 23. Ed., rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
1498 p.
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A norma atual faz uma distinção entre os segurados que possuem as mesmas
necessidades, qual seja a dependência de terceiro para os atos da vida diária e que
contribuirão para o sistema do mesmo modo, diferenciando-os dos aposentados por
invalidez.
Vale lembrar, já que mencionamos a questão da contribuição, que por vezes o
aposentado por invalidez acaba contribuindo um período bem inferior aos demais
segurados, eis que um trabalhador poderá ser aposentado por invalidez em seu
primeiro dia de trabalho.
O juiz Edgard Antonio Lippmann Junior, salienta que no nosso ordenamento jurídico
vige uma igualdade material24, devendo ser observada a finalidade da norma, que
no caso do artigo 45 da lei 8213/91 é beneficiar as pessoas invalidas. Assim,
repisamos o entendimento do juiz:
A doutrina e a jurisprudência já firmaram entendimento no sentido de que o
princípio da igualdade perante a lei, é um princípio dirigido ao legislador e
ao julgador, exigindo que as normas jurídicas não contenham distinções que
não sejam autorizadas pela própria Constituição Federal. Ao afirmar que
todos são iguais perante a lei, a Constituição assegura a isonomia, mas
tanto ela, como a lei infraconstitucional pode desigualar. É pacífico na
doutrina a afirmação que o princípio da isonomia consiste em tratar
igualmente os desiguais na medida em que se desigualam.
O problema da isonomia só pode ser resolvido a partir da consideração
elemento discriminador x finalidade da norma.
Em análise aos documentos coletados aos autos verifico que fator de
discriminação da norma contida no artigo 45 da Lei é dar benefício à pessoa
inválida que necessitar da assistência permanente de outra pessoa, e a
finalidade da norma é beneficiar esses inválidos com uma pensão especial.
A conclusão a que chego é que a norma constitucional ao excluir os
segurados que recebem o Benefício Assistencial, apresentou uma restrição
casuística que visivelmente afronta o princípio da isonomia.
Vale frisar que todos os beneficiários do INSS recebem benefício previdenciário de
caráter alimentar, assim, se houver a necessidade do auxílio de terceiro 22, estarão
em idêntica situação, em que pese a discriminação do artigo 45 da Lei de Benefício.
22
TEIXEIRA, Denilson Victor Machado. Adicional do necessitado por assistência permanente de
terceiro: equivalência de direito aos aposentados em geral et al. Âmbito Jurídico. Disponível em:
<http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11757>. Acesso em:
05 maio 2013.
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De acordo com uma interpretação formalista da lei, não há norma que autorize
estender o adicional de acompanhante a outro benefício que não a aposentadoria
por invalidez. Todavia, se fizermos uma analise da norma sob a ótica do risco social
que se busca proteger – invalidez e velhice – concluiremos que o adicional de
assistência de terceiro ao segurado inválido ameniza tais contingencias sociais.
Nessas situações o custeio de um terceiro visa conferir a dignidade humana23
conforme o preceito constitucional que visa a cobertura dos riscos sociais - art. 201,
inciso I, da Carta Federal.
Ainda, o fato de a invalidez ser posterior à aposentadoria, não retira a possibilidade
de concessão do adicional ao segurado. A aplicação restrita do dispositivo legal em
debate acarreta violação ao princípio da isonomia e, por conseguinte, à dignidade da
pessoa humana, posto que estivesse se tratando iguais de maneira desigual, de
modo a não garantir a determinados cidadãos as mesmas condições de prover suas
necessidades24.
Merece consideração a intenção insculpida na lei, consoante menciona o Ministro
Peçanha Martins do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar pedido de extensão do
benefício com proventos integrais a servidor público que sofre de um mal de idêntica
gravidade àqueles mencionados no rol do § 1º do 18629 da Lei 8.112/90:
Não se pode apegar, de forma rígida, à letra fria da lei, e sim considerá-la
com temperamentos, tendo-se em vista a intenção do legislador, mormente
perante o preceito maior insculpido na Constituição Federal garantidor do
direito à saúde, à vida e à dignidade humana e, levando-se em conta o
caráter social do Fundo que é, justamente, assegurar ao trabalhador o
25
atendimento de suas necessidades básicas e de seus familiares . (grifei).
23
RIO GRANDE DO SUL. TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL. Apelação Cível nº 1998.04.01.0309710.
Quarta Turma. Tribunal Regional Federal da 4ª Região, Relator: Alcides Vettorazzi. Julgado em: 15
de dez. de 2000. Disponível em: <http://jurisprudencia.trf4.jus.br/pesquisa/resultado_pesquisa. php>.
Acesso em: 14 mar. 2013.
24
RIO GRANDE DO SUL. TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL da 4ª REGIÃO. Apelação/Reexame
necessário nº 2008.70.02.004678-0. Relator: Rogério Favreto. Julgado em: 28 de agosto 2013.
Disponível em: <http://jurisprudencia.trf4.jus.br/pesquisa/resultado_pesquisa. php>. Acesso em: 19
nov. 2013.
25
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Recurso Especial nº 942.530-RS. Quinta Turma. Relator:
Ministro
Jorge
Mussi.
Julgado
em:
29
mar.
2010.
Disponível
em:
<http://www.stj.jus.br/webstj/Processo/Justica/detalhe.asp?numreg=200700843480&pv=00000000000
0>. Acesso em: 18 nov. 2013.
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A rigidez da norma deve ser flexibilizada com a interpretação sob o sistema da
analogia, pois somente assim, atingiremos a finalidade para a qual a lei foi editada,
qual seja a proteção das contingências sociais.
Dignidade da pessoa humana
O adicional de acompanhante não pode ser concedido com base em diversos
preceitos previdenciários de proteção social. Entretanto, não podemos esquecer um
princípio constitucional de elevada importância como a dignidade da pessoa
humana, que é responsável por sustentar tantos direitos e garantias.
A segunda guerra mundial simbolizou a ruptura com os direitos humanos, por tal
razão os textos constitucionais ocidentais passaram a observar com maior atenção o
valor da dignidade humana. Sendo que no Brasil é após o término da ditadura militar
que aparece pela primeira vez em 1988 o princípio da dignidade humana.
A dignidade da pessoa humana é o fundamento de todo o sistema, que dá direção
na interpretação da lei26.
Como princípio constitucional deve ser fonte primária na elaboração da lei e
aplicação. A lei 8.213/91 em seu artigo 45 está em dissonância com o ordenamento
constitucional, pois coloca em posição secundária princípios descritos pelo
constituinte como fundamentais. Todos os atos emanados pelo Estado que
contrariem o respeito a dignidade da pessoa são nulos27.
As legislações desenvolvidas para estarem de acordo com o princípio em debate
devem ter como objetivo a proteção do homem, estando todo o sistema centrado
para isso. A dignidade é um princípio absoluto, não pode ser vitima de argumentos
que a relativizem. A CF/88 estabelece no artigo 6º as condições necessárias para
garantir uma vida digno à pessoa e lá elencado está a previdência social.
26
NUNES, Rizzatto. O princípio constitucional da dignidade da pessoa humana. 3ª Ed. São Paulo:
Editora Saraiva, 2010. P. 59.
27
PIOVESAN, Flávia. Temas de Direitos Humanos. 4ª Ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2010. P. 422.
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Entendemos desnecessário transcrever aqui a relevância que possui um princípio,
por se tratar de entendimento pacífico dos doutrinadores, Celso Antônio Bandeira de
Mello28, Flávia Piovesan29, J.J. Gomes Canotilho30, entre outros, sua importância.
Assim, como é de notório conhecimento a sua aplicação primária quando se aplica a
lei ao caso concreto.
A previdência social é considerada pela doutrina como um direito humano de
segunda geração, enquadrada neste âmbito é um direito universal.31Por certo,
quanto mais avança a legislação previdenciária, mais evidente se mostra o objetivo
de trazer dignidade aos segurados.
A previdência social certamente é um meio pelo qual pode-se levar dignidade aos
cidadãos – cumprindo-se o disposto no artigo 1º da CF/88 – garantindo-lhes uma
vida digna em momentos de fragilidade, seja por idade, doença ou incapacidade
laborativa.
Aliás, o TRF da 4ª região, em recente julgamento entendeu pela aplicação do
instituto para outras espécies de benefício com base neste postulado e no princípio
da isonomia, dentre outros.
PREVIDENCIÁRIO. ART. 45 DA LEI DE BENEFÍCIOS. ACRÉSCIMO DE
25% INDEPENDENTEMENTE DA ESPÉCIE DE APOSENTADORIA.
NECESSIDADE DE ASSISTÊNCIA PERMANENTE DE OUTRA PESSOA.
NATUREZA ASSISTENCIAL DO ADICIONAL. CARÁTER PROTETIVO DA
NORMA. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. PRESERVAÇÃO DA DIGNIDADE DA
PESSOA HUMANA. DESCOMPASSO DA LEI COM A REALIDADE
SOCIAL. 1. A possibilidade de acréscimo de 25% ao valor percebido pelo
segurado, em caso de este necessitar de assistência permanente de outra
pessoa, é prevista regularmente para beneficiários da aposentadoria por
28
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, “Princípio [...] é por definição mandamento nuclear de
um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas
compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência,
exatamente por definir a lógica e a racionalização do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e
lhe dá sentido harmônico”.
29
A dignidade humana simboliza, deste modo, um verdadeiro super-princípio constitucional, a norma
maior a orientar o constitucionalismo contemporâneo, dotando-lhe especial racionalidade, unidade e
sentido. P. 424
30
“Hoje a subordinação à lei e ao direito por parte dos juízes reclama, de forma incontornável, a
principialização da jurisprudência, ou seja, a mediação judicativo-decisória dos princípios jurídicos
relevantes para a solução materialmente justa dos feitos submetidos a decisão judicial”
A “principialização” da jurisprudência através da Constituição, Revista de Processo, nº 98.
31
Universalidade porque clama pela extenção universal dos direitos humanos, sob a crença de que a
condição de pessoa é requisito único para a dignidade e titularidade de direitos.
PIOVESAN, Flávia. Temas de direitos humanos. (apud Fábio Zambitte Ibrahim. 2011. p. 77).
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invalidez, podendo ser estendida aos demais casos de aposentadoria em
face do princípio da isonomia. 2. A doença, quando exige apoio
permanente de cuidador ao aposentado, merece igual tratamento da lei
a fim de conferir o mínimo de dignidade humana e sobrevivência,
segundo preceitua o art. 201, inciso I, da Constituição Federal. 3. A
aplicação restrita do art. 45 da Lei nº. 8.213/1991 acarreta violação ao
princípio da isonomia e, por conseguinte, à dignidade da pessoa
humana, por tratar iguais de maneira desigual, de modo a não garantir a
determinados cidadãos as mesmas condições de prover suas necessidades
básicas, em especial quando relacionadas à sobrevivência pelo auxílio de
terceiros diante da situação de incapacidade física ou mental. 4. O fim
jurídico-político do preceito protetivo da norma, por versar de direito social
(previdenciário), deve contemplar a analogia teleológica para indicar sua
finalidade objetiva e conferir a interpretação mais favorável à pessoa
humana. A proteção final é a vida do idoso, independentemente da espécie
de aposentadoria. 5. O acréscimo previsto na Lei de Benefícios possui
natureza assistencial em razão da ausência de previsão específica de fonte
de custeio e na medida em que a Previdência deve cobrir todos os eventos
da doença. 6. O descompasso da lei com o contexto social exige especial
apreciação do julgador como forma de aproximá-la da realidade e conferir
efetividade aos direitos fundamentais. A jurisprudência funciona como
antecipação à evolução legislativa. 7. A aplicação dos preceitos da
Convenção Internacional sobre Direitos da Pessoa com Deficiência
assegura acesso à plena saúde e assistência social, em nome da proteção
à integridade física e mental da pessoa deficiente, em igualdade de
32
condições com os demais e sem sofrer qualquer discriminação .
O Princípio da Dignidade Humana “representa o núcleo essencial”
33
de todos os
outros princípios.
Universalidade de cobertura e de atendimento
Este princípio subdivide-se, pois quando se fala em Universalidade de Cobertura a
intenção do legislador é que sejam alcançadas todas as situações geradoras de
riscos, ou seja, é realizada uma delimitação por meio de lei, dos casos que irão
receber proteção da Previdência Social.
Logo depois de delimitados objetivamente os casos que serão atendidos, por meio
do Princípio da Universalidade no Atendimento se decide, de forma subjetiva, quais
pessoas serão favorecidas.
32
RIO GRANDE DO SUL. TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL da 4ª REGIÃO. Apelação/Reexame
necessário nº 2008.70.02.004678-0. Relator: Rogério Favreto. Julgado em: 28 de agosto 2013.
Disponível em: <http://jurisprudencia.trf4.jus.br/pesquisa/resultado_pesquisa.php>. Acesso em: 19
nov. 2013.
33
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. Os Conceitos
Fundamentais e a Construção do Novo Modelo. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010/SP. P. 61.
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Podemos visualizar este Princípio em benefícios como o auxílio reclusão, em que a
situação geradora de risco é a prisão do segurado (requisito objetivo já delimitado
pela Universalidade de Cobertura), faz com que se defina a concessão do benefício
aos segurados dependentes de baixa renda (requisito da Universalidade
no
Atendimento).
Conforme assevera Tonny Ítalo Lima Pinheiro34 o Princípio Constitucional da
Universalidade da Cobertura já protege a contingência denominada grande
invalidez, devendo a legislação infraconstitucional observar a norma Maior. Afinal, ao
diferenciar os segurados em razão da espécie de aposentadoria que recebem não
se estará oferecendo uma proteção indistinta e universal.
A doutrinadora Cláudia Salles Vilela Vianna nos esclarece que a universalidade da
cobertura determina que ações e benefícios, nas três áreas da seguridade social –
saúde, assistência e previdência – “se encontrarão disponíveis e serão oferecidos a
todos os indivíduos que deles necessitem” 35.
As diretrizes da norma constitucional, bem como a intenção do legislador é tornar a
seguridade social o mais abrangente possível 36, por óbvio incluída a previdência
sempre com observância do princípio contributivo. “A ideia é que todos possam
participar do sistema de previdência, assistência e saúde, dentro de suas
necessidades. Assim, a proteção social deve alcançar todos os eventos cuja
reparação seja premente a todos que necessitem” 37.
A grande invalidez é uma contingência que “retira a capacidade do segurado
trabalhar, ou a diminui, lhes prejudica a saúde, ou acarreta uma aumento de
34
PINHEIRO, Tonny Ítalo Lima. Uma Análise Constitucional e Principiológica acerca da Ampliação do
Instituto da Grande Invalidez a outros Benefícios Previdenciários. Revista Direito e liberdade.
Disponível
em
http://www.esmarn.tjrn.jus.br/revistas/index.php/revista_direito_e_liberdade/article/view/345. Acesso
em: 1º de maio 2013.
35
VIANNA, Cláudia Salles Vilela. Previdência Social. Custeio e Beneficios. Editora LTR, São Paulo 2ª
Edição, São Paulo/SP, 2008. Pág. 49
36
DUARTE, Marina Vasques Duarte. Direito Previdenciário. Série Concursos. 7ª ed. Porto Alegre:
2012. P. 29.
37
DUARTE, Marina Vasques Duarte. Direito Previdenciário. Série Concursos. 7ª ed. Porto Alegre:
2012. P. 30.
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despesas”
38
, fatores subjetivos, que determinam a Universalidade da cobertura
destes riscos sociais.
Os direitos sociais estão dispostos no artigo 6º da Nossa Constituição, além dos
demais diplomas legais que lhe garantem a eficácia. Alguns dos direitos sociais
encontram-se na esfera do ramo previdenciários – previdência social – cuja proteção
se dá através da cooperação da sociedade que visa o bem comum, surge daí a
noção de solidariedade.
A proteção social ocorrerá através de ações estatais, bem como ligadas ao agir dos
particulares.
A Constituição define a seguridade social como sendo formada pela assistência
social, previdência social e saúde, que são sustentados pelos valores da dignidade
humana, trabalho e justiça social, eis que a dignidade humana, assim como, a
assistência social contemplam a pessoa do individuo. Enquanto a previdência social
relaciona-se com o trabalho, por fim, não há como promover a justiça social sem
proteção à saúde.
Principais postulados constrários a ampliação do instituto da grande invalidez
Neste tópico falaremos a cerca do princípio da legalidade e da prévia fonte de
custeio dos benefícios. Temas que poderiam ser utilizados como argumento para
não concessão da benesse.
Princípio da legalidade
Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello o princípio da legalidade é o da
completa submissão da Administração às leis39.
38
SOUZA, Liliam Castro de. Direito Previdenciário. Série Leituras Juídicas. 6ª ed. São Paulo: Atlas,
2011. P. 33.
39
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo:
Malheiros, 2010. P. 101.
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A Norma Maior prevê que a administração só pode agir conforme disciplinado na lei
anteriormente autorizada, não havendo possibilidade de um campo de liberdade
deste princípio, radicado nos artigos 5º,II e 37, e 84 IV da CF/8840, tendo uma
aplicação bastante rigorosa. Porém, diversas constituições de outros países
possibilitam a flexibilização deste princípio. Isto porque, o sentido de sua aplicação é
submeter àqueles que possuem o controle da máquina administrativa a vontade
geral – a lei.
De fato o INSS está submisso a cumprir rigorosamente o estabelecido em lei.
Todavia, nada impede o judiciário de suprir a brecha legislativa enquanto resta
ausente sumula vinculante ou decreto lei regulando o dispositivo legal que encontrase ultrapassado.
Se da publicação da lei até os dias atuais surgiram novas situações que também
necessitam de proteção, como o surgimento da invalidez após a concessão do
benefício, surge juntamente à necessidade de atualização legislativa.
Notório
o
descompasso
do
artigo
mencionado
alhures
com
os ditames
constitucionais, que a necessidade de atualização legislativa resultou no projeto de
lei – PL nº 493/2011 – através do qual busca-se a alteração do dispositivo legal, que
passaria a ter o seguinte teor41:
Art. 45. O valor da aposentadoria por invalidez, por idade, por tempo de
serviço e da aposentadoria especial do segurado que necessitar da
assistência permanente de outra pessoa, por razões decorrentes de doença
42
ou deficiência física, será acrescido de vinte e cinco por cento .
Entretanto, enquanto o projeto não se torna lei, a possibilidade de deferimento do
adicional de acompanhante deve ser verificada em cada caso. Pois se a autarquia
diz-se impedida de conceder o benefício, por não poder contrariar lei federal, então
caberá ao poder judiciário analisar caso a caso. Ao se realizar uma interpretação
40
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 01
maio 2013.
41
PAIM, PAULO. Projeto de Lei do Senado nº 493/2011. Acesso em: 18 nov. 2013. Disponível em:
<http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=101663>
42
PAIM, PAULO. Projeto de Lei do Senado nº 493/2011. Acesso em: 18 nov. 2013. Disponível em:
<http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=101663>
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pautada nos postulados constitucionais, não resta dúvida sobre a aplicabilidade da
proteção assistencial43.
O poder legislativo é omisso ao não dispor expressamente que o adicional de
acompanhante poderia ser concedido a outros benefícios previdenciários diversos
da aposentadoria por invalidez. Mas os magistrados não tem o princípio da
legalidade como uma barreira, podendo suprir essa falha legal, por meio de uma
interpretação analógica mais benéfica da norma, dando máxima efetividade a
proteção social44.
Princípio da contrapartida
É regra geral para participar da previdência social que todos contribuíam de acordo
com sua capacidade econômica. Há uma base de financiamento da seguridade
social, formada não apenas das contribuições dos trabalhadores, mas também dos
empregadores e governo, de forma que toda sociedade contribui para o sistema 45 .
O modelo descrito configura o sistema tripartite de custeio que surgiu na
Constituição Federal de 1946, permanecendo em vigor até os dias atuais.
Considerando que o adicional de acompanhante é um benefício sem carência, de
natureza assistencial, nenhum pagamento é realizado com a intenção de
futuramente recebe-lo. Nem mesmo o aposentado por invalidez nunca contribui
esperando a percepção da benesse.
Outrossim,
como
se
sabe
o
aposentado
por
invalidez
pode
contribuir,
hipoteticamente, menos que os outros segurados. Pois, quando a aposentadoria for
43
RIO DE JANEIRO. TURMA REGIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. Relator:
Américo
Bedê
Freire
Júnior.
Julgado
em:
25/05/2013.
Disponível
em:
<http://jurisprudencia.trf2.jus.br/v1/search?q=cache:VdUh61JbJoYJ:www.trf2.com.br/idx/trf2/ementas/
%3Fprocesso%3D200550510014191%26CodDoc%3D264893+acr%C3%A9scimo+de+25%25+exten
s%C3%A3o+%C3%A0s+demais+aposentadorias+&client=jurisprudencia&output=xml_no_dtd&proxys
tylesheet=jurisprudencia&lr=lang_pt&ie=UTF-8&site=ementas&access=p&oe=UTF-8>. Acesso em: 05
de maio 2013.
44
ANTUNES, Cristiano Braga. Benefício de Prestação Continuada - BPC confrontado com a
aposentadoria por invalidez. Juris Way. Disponível em: <http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?
id_dh=7545>. Acesso em: 05 maio 2013.
45
VIEIRA, Marco André Ramos. Manual de direito previdenciário. 6. ed. Niteroi: Impetus, 2006. 578 p.
578.
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decorrente de acidente do trabalho ou uma afecção listada pelo Ministério da Saúde
e da Previdência e Assistência Social poderá o segurado aposentar-se tendo
contribuindo um único dia para o sistema.
Assim, temos que a fonte de custeio do acréscimo de 25% tem natureza jurídica
assistencial, eis que não há previsão legal de arrecadação para custeá-la, e por
consequência garante a prestação dos serviços sociais (art. 203, CF/88).
Tendo em vista que o artigo 45 da lei 8.213/91 tem natureza assistencial, negar-lhe
aplicação é contrariar também a supremacia do atendimento das necessidades
sociais e principalmente a universalização do atendimento dos segurados46.
Considerando o já explanado sobre a natureza assistencial do adicional de
acompanhante, resta afastada qualquer indagação ao disposto no § 5º do art. 195
da Lei nº 8.213/91 da CF/88. Refere o dispositivo que nenhum benefício poderá ser
criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio.
Ocorre que não existe uma previsão de receita para pagar o acréscimo de 25% aos
aposentados por invalidez, de forma que esta previsão de contribuição também não
pode ser exigida nas demais hipóteses, eis que a falta de previsão de custeio
decorre de seu caráter assistencial.
Considerações finais
Com base nos postulados aqui explanados, dentre os favoráveis a concessão do
adicional de acompanhante não só na aposentadoria por invalidez, bem como
aqueles usados como fundamento para negar a benesse, podemos dizer que a
ampliação do adicional de acompanhante é possível.
46
RODRIGUES, Maurício Pallotta. Da natureza Assistencial do Acréscimo de 25% prevista no artigo
45
da
lei
8.213/91.
Acesso
em
18
nov.
2013.
Disponível
em:
<http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:OvUAP5jTB0AJ:xa.yimg.com/kq/groups/19
861396/1003510553/name/Art%2B2Bacrescimo%2Bde%2B25%2BMauricio%2BPallota.pdf+&cd=1&h
l=pt-BR&ct=clnk
&gl=br>. P. 5.
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Dentre um dos argumentos contrários a concessão temos o Princípio da
Contrapartida, que disciplina a impossibilidade de se criar ou estender um benefício
sem a previa fonte de custeio. Ocorre que o adicional de acompanhante possui
natureza assistencial, de forma que é garantida ao segurado a proteção do Estado
independentemente de contribuição (art. 203 CF/88).
Conforme estabelece o princípio da universalidade da cobertura, no que tange a sua
interpretação objetiva, a seguridade social deve alcançar todos os riscos sociais
possíveis (artigo 194, parágrafo único, inc. I da CF/88).47 O segurado facultativo é
um exemplo de universalidade da cobertura, pois dá a todos a possibilidade de
filiação no RGPS.
Ademais, o Princípio da Legalidade que também poderia obstaculizar a extensão do
adicional, cai por terra se fizermos uma interpretação do artigo 45 da leo 8.213/91 de
forma mais benéfica. Pela analogia da lei podemos desenvolver soluções mais
gerais e aplicar a casos que não sejam abrangidos pela norma jurídica.
Vale também frisar a interpretação de Celso Antonio Bandeira de Mello a cerca
deste princípio, quando refere que a observância da Legalidade visa coibir
desmandos e favorecimentos, para proteger os administrados, de forma que ao
utilizá-lo para reduzir os direitos do segurados está se fazendo uma interpretação
equivocada48.
Afinal, se observarmos a norma em seu contexto, concluiremos que a finalidade
almejada pelo legislador era protegera vida do segurado, dando-lhe condições de
viver com mais dignidade.
Ao disciplinar que apenas os aposentados por invalidez dependentes de outrem
receberão o adicional de acompanhante – 25% de acréscimo calculado sobre o valor
do benefício – a lei 8.213/91 faz uma diferenciação entre segurados que possuem as
mesmas necessidades. Afinal, um idoso que recebe qualquer outro benefício de
47
HORVATH JÚNIOR, Miguel. Direito previdenciário. 8. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2010. 712 p.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Malheiros,
2010. P. 101.
48
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causa diversa da invalidez, com o decorrer do tempo pode encontrar-se em uma das
situações elencadas pelo Anexo I da Lei 8.213/91, ficando adstrito aos cuidados de
terceiro.
Desta forma temos elementos sólidos que justificam a extensão da benesse
econômica para outros segurados que não sejam aposentados por invalidez.
Referências
ANTUNES, Cristiano Braga. Benefício de Prestação Continuada - BPC confrontado
com
a
aposentadoria
por
invalidez.
Juris
Way.
Disponível
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Impetus, 2006.
REVISTA DIREITO CULTURA E CIDADANIA – CNEC OSÓRIO / FACOS
VOL. 4 – Nº 1 – MARÇO/2014 – ISSN 2236-3734
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