PROGRAMA PRÓ-LETRAMENTO: UMA ANÁLISE DO CONTEXTO DE INFLUÊNCIA
ALFERES, Marcia Aparecida. – UEPG – [email protected]
EIXO: Políticas Públicas e Gestão Educacional / n.11
Agência Financiadora: Sem financiamento
PROGRAMA PRÓ-LETRAMENTO: UMA ANÁLISE DO CONTEXTO DE INFLUÊNCIA
Resumo
O presente trabalho apresenta uma análise dos principais fatores que influenciaram a criação do
Programa Pró-letramento, um programa nacional de formação continuada de professores
alfabetizadores que vem sendo implementado pelo Ministério da Educação (MEC) desde 2005. O
referencial teórico utilizado é a abordagem do ciclo de políticas, formulado por Stephen Ball e
colaboradores (BOWE et al, 1992; BALL, 1994). A pesquisa envolveu a análise dos seguintes
aspectos: o resultado da eleição de 2002 para Presidente da República; os resultados do SAEB
(2001-2005); o programa de governo do PT: Uma escola do tamanho do Brasil (2002); o
documento “Toda criança aprendendo” (2003); a concepção de educação do Partido dos
Trabalhadores; as metas que foram estabelecidas para o MEC; a criação da Rede Nacional de
Formação Continuada de Professores da Educação Básica (2003). Concluiu-se que a análise do
contexto de influência de uma política educacional é relevante visto que é nesse contexto em que
normalmente a elaboração da política pública tem início e onde os discursos políticos são
construídos.
Palavras-chave: formação continuada, contexto de influência, política educacional.
1. Introdução
O objeto de investigação da presente pesquisa é a análise do contexto de influência do
Programa Pró-letramento, que vem sendo implementado pelo MEC desde 2005. O presente trabalho
integra um projeto de pesquisa mais amplo que tem por objetivo elaborar a análise da trajetória1 do
referido programa.
1
Segundo Maguire e Ball (apud Mainardes, 2007), os estudos de trajetória analisam as políticas desde seu estágio de
gestação, as micropolíticas dentro do Estado e a implementação da política no contexto da prática, por meio de estudos
de caso e outros métodos de pesquisa
2
O texto demonstra que o Programa Pró-letramento, como política de formação continuada
de professores alfabetizadores, emergiu devido às mudanças no contexto político nacional, após as
eleições para Presidente da República, no ano de 2002.
O Programa Pró-letramento – Mobilização pela Qualidade da Educação, formulado pela
SEB/MEC e implementado em parceria com as redes estaduais e municipais a partir do ano de
2005, é parte integrante das ações que o MEC vem desenvolvendo desde 2003 com a criação da
Rede Nacional de Formação Continuada de Professores de Educação Básica.
O Pró-letramento é um programa de formação continuada de professores que tem por
objetivo melhorar a qualidade da aprendizagem da leitura, escrita e matemática, nos anos iniciais do
Ensino Fundamental, através do desenvolvimento de cursos a distância e semipresenciais, incluindo
como recursos o uso de materiais didáticos elaborados por Universidades.
As atividades presenciais são acompanhadas por professores orientadores de estudo,
também chamados de tutores. Os cursos são divididos em atividades de grupo e individuais, sendo
que ao final de cada etapa, há a avaliação do curso e do material didático, realizada em seminários
com os professores pertencentes a cada Estado participante.
Segundo dados do MEC (BRASIL, 2007) o Programa Pró-letramento atende professores em
exercício de 1ª à 4ª séries das escolas públicas, em 1.100 municípios de 12 estados, sendo eles: Rio
Grande do Norte, Ceará, Maranhão, Bahia, Piauí, Santa Catarina, Pernambuco, Sergipe, São Paulo,
Paraíba, Alagoas e Rio de Janeiro, com a perspectiva de ampliação para toda a Região Norte,
beneficiando ao todo cerca de 70 mil professores.
Segundo o que consta no documento oficial do Pró-letramento (BRASIL, 2007) os objetivos
do programa são:
a) oferecer suporte à ação pedagógica dos professores dos anos/séries iniciais do Ensino
Fundamental, contribuindo para elevar a qualidade do ensino e da aprendizagem de Língua
Portuguesa e Matemática;
b) propor situações que incentivem a reflexão e a construção do conhecimento como
processo contínuo de formação docente;
c) desenvolver conhecimentos que possibilitem a compreensão da matemática e da
linguagem e seus processos de ensino e aprendizagem;
d) contribuir para que se desenvolva nas escolas uma cultura de formação continuada;
e) desencadear ações de formação continuada em rede, envolvendo Universidades,
Secretarias de Educação e Escolas Públicas dos Sistemas de Ensino.
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2. Referencial teórico
A presente pesquisa toma como referencial teórico a “abordagem do ciclo de políticas”,
formulada pelos ingleses Stephen Ball2 e Richard Bowe. Segundo essa abordagem, a análise de
políticas pode ser estruturada a partir da análise de cinco contextos: contexto de influência, contexto
de produção de texto, contexto da prática, contexto de resultados/efeitos e contexto de estratégia
política.
A abordagem do ciclo de políticas constitui-se em um referencial analítico útil para a análise
de programas e políticas educacionais por permitir a análise crítica da trajetória de tais programas
desde sua formulação inicial até a sua implementação no contexto da prática e seus efeitos.
(MAINARDES, 2006a, 2006b, 2007)
Na perspectiva de Mainardes (2006a) o “ciclo de políticas” é um referencial teóricoanalítico não estático, mas dinâmico e flexível. O autor descreve que Ball e Bowe indicam que o
foco da análise de políticas deveria ser sobre a formação do discurso da mesma e sobre a
interpretação ativa que os profissionais que atuam, no contexto da prática fazem para relacionar os
textos da política à prática.
O primeiro contexto é o de influência onde, segundo Bowe et. al (1992), normalmente as
políticas públicas são iniciadas e os discursos políticos construídos. É nesse contexto que os
conceitos adquirem legitimidade e formam um discurso de base para a política. No contexto de
influência os grupos de interesse disputam para influenciar a definição das finalidades sociais da
educação e são as disputas que impregnam os textos políticos produzidos.
O segundo contexto é o contexto da produção de texto, que é a política representada através
de textos legais oficiais e textos políticos.
De acordo com Shiroma et. al. (2005) ao trabalhar com documentos o interesse da pesquisa
não estará no “texto em si como objeto final de explicação, mas como unidade de análise que nos
permite ter acesso ao discurso para compreender a política”. (p. 439)
O trabalho com documentos permite ter acesso ao discurso e se faz a fim de compreender a
complexa teia conceitual em torno da qual se estrutura a linguagem da política. Além disso, os
textos são contraditórios, portanto segundo Bowe et al (1992) devem ser lidos em relação ao tempo
e particular contexto em que foram produzidos e também devem ser confrontados a outros textos
que encontram-se em circulação.
Os textos têm conseqüências reais, vivenciadas dentro do terceiro contexto: o contexto da
prática, que na perspectiva de Ball é onde a política está sujeita à interpretação e recriação e onde
2
Segundo Mainardes (2007, p. 27) “as pesquisas desenvolvidas por Ball inserem-se em uma concepção designada
como pesquisa crítica sobre políticas educacionais ou pesquisas críticas comprometidas com a justiça social”.
4
ela produz efeitos e conseqüências que podem representar mudanças e transformações significativas
na política original. Segundo Destro (2004), é imprescindível estar atento às diferentes perspectivas
dos agentes envolvidos no processo, bem como suas possíveis utilizações no contexto da prática.
O quarto contexto do ciclo de políticas é o contexto dos resultados ou efeitos, que se
preocupa com questões de justiça, igualdade e liberdade individual. De acordo com Ball (1994), o
contexto dos resultados/efeitos refere-se às relações de primeira e de segunda ordem. Os efeitos de
primeira ordem referem-se a mudanças na prática ou na estrutura que podem ser mais evidentes no
sistema como um todo ou em lugares específicos. Os efeitos de segunda ordem referem-se a
mudanças nos padrões de acesso, oportunidade e justiça social.
O quinto contexto do ciclo de políticas é o contexto da estratégia política, que envolve a
identificação de um conjunto de atividades sociais e políticas que seriam necessárias para lidar com
os problemas identificados.
Segundo Mainardes (2006a, p. 60)
[...] a questão essencial do contexto dos resultados/efeitos e do contexto da estratégia
política é a reflexão profunda sobre questões conjunturais e sobre as desigualdades sociais
que são criadas ou reproduzidas pela política ou pelo programa, e que somente podem ser
detectadas pela pesquisa criteriosa do contexto da prática.
O ciclo de políticas formulado por Ball tem gerado um intenso debate. Esse debate envolve
críticas, respostas positivas e respostas de Ball às críticas.
As principais críticas são:
a) Ausência de uma teoria de Estado mais sofisticada. Ball (1994) reconhece a importância
da análise do Estado afirmando que qualquer teoria decente de política educacional deve analisar o
funcionamento e o papel do Estado. Porém, “qualquer teoria decente de política educacional não
deveria limitar-se à perspectiva do controle estatal” (p. 10).
b) Ausência de alguma teorização sobre desigualdades de gênero (crítica de perspectivas
feministas) e raça (que foi contemplada, de certa forma, com a inclusão do contexto de resultados/
efeitos e estratégia política).
c) A relevância dada à pesquisa do micro contexto é considerada desnecessária na
concepção de alguns teóricos, principalmente algumas vertentes do marxismo.
Embora a abordagem do ciclo de políticas ofereça instrumentos analíticos para a análise da
trajetória de políticas, há necessidade de referenciais teóricos mais específicos. No caso da presente
pesquisa, optou-se por buscar um referencial a respeito da alfabetização em uma perspectiva crítica,
principalmente na análise do conteúdo dos materiais produzidos pelas Universidades e que
constituem o material básico do Programa Pró-Letramento.
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3. O Programa Pró-Letramento: uma análise do contexto de influência
É no contexto de influência em que normalmente a elaboração da política pública tem início,
onde os discursos políticos são construídos e onde as partes interessadas disputam a definição e
propósitos sociais da educação.
A fim de averiguar as intenções políticas que impulsionaram a criação do Programa Próletramento, analisamos os seguintes aspectos:
1. O resultado da eleição de 2002 para Presidente da República;
2. Os resultados do SAEB (2001-2005);
3. O programa de governo do PT: Uma escola do tamanho do Brasil (2002) e a concepção
de educação do Partido dos Trabalhadores;
4. O documento “Toda criança aprendendo” (2003) e a metas estabelecidas pelo MEC;
5. A criação da Rede Nacional de Formação Continuada de Professores da Educação Básica
(2003).
Pode-se afirmar que a política de formação continuada de professores dos anos iniciais do
Ensino Fundamental surgiu devido a mudanças no contexto político nacional, com as eleições de
2002 para Presidente da República. Inicialmente isso significou uma mudança de uma concepção
de Estado neoliberal para uma concepção mais comprometida com a transformação social.
Para Antunes (2005) a vitória do partido do PT nas eleições para Presidente da República
significava que o Brasil seria um significativo laboratório social e político para a América Latina e
para tantas partes do universo onde se desenhava a esperança de um mundo alternativo. No entanto,
o mesmo autor tem apresentado várias críticas às políticas do Governo Lula.
Gentili e McCowan (2003, p. 11) reiteram a importância que foi para o Brasil a vitória de
Lula e destacam alguns princípios que estão presentes no documento “Uma escola do tamanho do
Brasil”3, a saber:
a) reinventar a escola pública;
b) erguer os cimentos de um sistema educacional justo e igualitário;
c) promover e ampliar os espaços de participação e gestão democrática;
d) valorizar de forma efetiva o trabalho dos profissionais da educação;
e) reconhecer e fortalecer as lutas dos movimentos sociais pela construção de um sistema
escolar de qualidade para todos.
3
Este documento é a proposta do Partido dos Trabalhadores para a educação, sendo o mesmo elaborado e apresentado
nas eleições de 2002 para Presidência da República. É importante destacar que a preocupação com a educação foi uma
constante no partido desde sua fundação em 1980, o que ficou evidenciado com a realização dos Encontros Nacionais
de Educação do PT. Sobre as concepções de educação defendida pelo PT no período de 1989 à 1999 a partir dos
Encontros Nacionais de Educação, ver Lima (2004).
6
Segundo Mendonça (2005) a campanha de Lula na área da educação contemplou propostas
de democratização do acesso e garantia de permanência nas escolas em todos os níveis e
modalidades de ensino. Propõe-se com isso uma educação com qualidade social, onde segundo
Belloni (2003) a qualidade social como direito de cidadania está intimamente ligada a uma política
de inclusão social.
Segundo Camini (2001), uma educação pública de qualidade social compromete-se com: a
democratização do acesso; a democratização do conhecimento; democratização da gestão; o
financiamento e regime de colaboração; a valorização dos trabalhadores em educação.
Um dos fatores que levaram o Governo Federal a propor uma educação com qualidade
social e estabelecer metas para a educação brasileira, foram os índices revelados pelo SAEB,
relativos à aquisição da leitura e da escrita nos anos iniciais do Ensino Fundamental.
De acordo com o documento “Toda criança aprendendo” (2003) haveria urgência na
implementação de soluções estruturais que incidissem nos fundamentos do processo educacional e
que buscassem a qualidade da educação, tais como: a valorização e a formação do professor, a
gestão democrática e eficiente da escola e o monitoramento dos resultados pelos profissionais da
educação, bem como a parceria dos entes federados na implantação das políticas educacionais.
Os dados do SAEB4 mostraram respectivamente que em 2001 e 2003, 59% e 55% das
crianças da 4ª série obtiveram desempenho “crítico” e “muito crítico”. Sendo que em 2001, 22,2 %
dos alunos apresentaram desempenho muito crítico e 36,8% desempenho crítico. Em 2003 18,5%
dos alunos apresentaram um desempenho muito crítico e 36,5% um desempenho crítico.
Os dados do SAEB de 2005 (BRASIL, 2007) indicaram que a média de proficiência em
Língua Portuguesa na 4ª série do Ensino Fundamental foi de 172,3 pontos. Uma diferença de 2,9
em relação ao ano de 2003 onde a média foi de 169,4 pontos, e de 7,2 em relação ao ano de 2001
onde a média foi de 165,1 pontos.
Os resultados indicam uma reversão da tendência de queda dos pontos demonstrada no
período de 2001 a 2005, porém revelam que as habilidades de leitura, escrita e interpretação de
textos, adquiridas pelos alunos da educação básica são insuficientes.
Assim, a primeira gestão do Ministério da Educação no Governo Lula, a de Cristovam
Buarque, lançou em 2003 o Programa Toda Criança Aprendendo, o qual estabelecia as seguintes
ações:
a) a implantação de uma política nacional de valorização e formação de professores, a
começar, em 2003, com o incentivo à formação continuada dos professores dos ciclos ou séries
4
Destaca-se o Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) e seu componente, o Prova Brasil, cuja primeira
edição ocorreu em novembro de 2005. O SAEB tem como principal objetivo oferecer subsídios para a formulação,
reformulação e monitoramente de políticas públicas, contribuindo, dessa maneira, para a universalização do acesso e a
ampliação da qualidade, da eqüidade e da eficiência da educação brasileira.
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iniciais do ensino fundamental. A criação da Rede Nacional de Pesquisa e desenvolvimento da
Educação estava incluída nessa primeira ação.
b) a ampliação do atendimento escolar, por meio da extensão da jornada e da duração do
ensino fundamental ;
c) o apoio à construção de sistemas estaduais de avaliação da educação pública, também
focalizando, em 2003, o alunado dos ciclos ou séries iniciais do ensino fundamental;
d) a implementação de programas de apoio ao letramento da população estudantil.
O objetivo de tais ações era o de reduzir à metade, em todo o Brasil, os índices de
desempenho crítico e muito crítico entre as crianças que concluíam os quatros anos iniciais do
Ensino Fundamental.
Segundo Mendonça (2005) o desconhecimento das lutas históricas específicas do PT no
campo da educação, bem como a não utilização de experiências exitosas de administração
municipais, fizeram com que o MEC chegasse ao terceiro ano de governo sem cumprir as metas
estabelecidas.
As duas gestões que se seguiram no Ministério da Educação foram marcadas pela iniciativa
de reestruturação do próprio MEC e por um conjunto de políticas5, especialmente no mandato de
Fernando Haddad, atual ministro.
Uma das ações iniciadas no mandato de Cristovam Buarque, e que encontra-se em execução
é a criação da Rede Nacional de Formação Continuada de Professores da Educação Básica, que foi
instituída a partir do Programa Toda Criança Aprendendo (2003). Como visto anteriormente, tal
programa tinha como meta melhorar a qualidade do ensino, partindo dos dados apresentados pelo
Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica – SAEB referentes ao ano de 2001 onde 59%
das crianças da 4ª série do Ensino Fundamental ainda eram analfabetas.
O primeiro passo para a criação da Rede foi a implementação dos Centros de Pesquisa e
Desenvolvimento da Educação criados a partir do Edital SEB/MEC n.º 01/2003. A Rede instituída
pela portaria n.º 1.403, de 09 de junho de 2003, visa a articulação de todos os gestores educacionais
na busca de qualidade na educação. Para isso é formada pelo MEC, pelos sistemas de ensino e
pelos Centros de Pesquisa e Desenvolvimento da Educação.
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Como política nacional de valorização e formação do professor destaca-se a criação da Rede Nacional de Formação
de Professores da Educação Básica. No que se refere às políticas de formação continuada de professores e funcionários
da educação destacam-se os seguintes programas: Pró-letramento, Pró-licenciatura, Proinfantil, Profuncionário e
Programa de Incentivo à Formação Continuada dos Professores do Ensino Médio. Quanto à ampliação do atendimento
escolar destaca-se o Ensino Fundamental de 9 anos. Como política de avaliação para os anos iniciais do Ensino
Fundamental destaca-se o Prova Brasil. Destacam-se ainda a formação de conselheiros municipais de educação, o Próconselho;o fortalecimento dos conselhos escolares, a concessão de bolsas de estudos integrais e parciais a estudantes de
baixa renda para cursarem o Ensino Superior, o ProUni; a Construção de Escolas Infantis (PróInfância); o
fortalecimento da atuação dos dirigentes frente à gestão pública, o PRADIME.
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O MEC além de ser o financiador da Rede, tem o papel de induzir a formulação e
institucionalização de uma política nacional de formação continuada.
Os sistemas de ensino estaduais e municipais juntamente com os Centros de Pesquisa são os
executores, e estes últimos além da implementação da formação, ainda elabora os materiais que
depois são adquiridos pelos sistemas de ensino.
A Rede Nacional de Formação Continuada de Professores tornou-se responsável por grande
parte do desenvolvimento e da oferta de programas de formação permanente e pela implantação de
novas tecnologias de ensino e de gestão em unidades escolares e sistemas municipais e estaduais.
O MEC em parceria com as Universidades que integram a Rede Nacional de Formação
Continuada criou em 2005 o Programa Pró-letramento 6.
O Programa Pró-Letramento - Mobilização pela Qualidade da Educação - é um programa de
formação continuada de professores, para melhoria da qualidade de aprendizagem da leitura/escrita
e matemática nos anos iniciais do Ensino Fundamental.
O principal objetivo do Pró-letramento é oferecer suporte a ação pedagógica dos
professores, para elevar a qualidade do ensino de Língua Portuguesa e de Matemática.
Para tal o MEC coordena o Programa, elaborando diretrizes e critérios para a organização
dos cursos e a proposta de implementação. Além disso, garante os recursos financeiros para a
elaboração e a reprodução dos materiais e a formação dos professores orientadores de
estudo/tutores.
As Universidades que integram a Rede nas áreas de alfabetização e linguagem e matemática
são responsáveis pelo desenvolvimento e produção dos materiais para os cursos, pela formação e
orientação do professor orientador/tutor, pela coordenação dos seminários, pela certificação dos
professores cursistas e pela avaliação do programa.
A formação e acompanhamento do professor orientador de estudos/tutor serão feitos por
meio de um curso inicial e por seminários, durante a realização do Programa. Ao final do curso, há
também um seminário ou encontro final, para avaliação.
A estrutura organizacional do Programa Pró-letramento reafirma a autonomia crescente das
formas de gestão, visto que o regime adotado é o de colaboração entre as instâncias de Governo:
Federal, Estadual e Municipal.
A autonomia crescente, assim como a descentralização administrativa e a participação da
sociedade civil demonstram que as mudanças propostas e definidas na LDB 9.394/96 acompanham
a tendência hegemônica mundial.
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Vale destacar que o MEC criou em 2001 o PROFA – Programa de Formação de Professores Alfabetizadores, que tinha como
objetivo propiciar ao professor dos anos iniciais do Ensino Fundamental, da pré-escola e da Educação de Jovens e Adultos, um
acesso qualificado a conhecimentos em alfabetização capazes de subsidiá-lo em seu trabalho. Para tal era importante a parceria do
MEC com as secretarias estaduais e municipais de educação, bem como as Universidades.
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O princípio de participação é comum na gestão do Programa Pró-letramento, visto que
refere-se a uma gestão voltada para a construção de espaços de aproximação entre a pesquisa
realizada pelas Universidades e a realidade vivida pelos professores. Há contradições na forma de
gestão do Programa, pois na proposta da Rede Nacional de Formação Continuada de Professores
destaca-se a importância de realizar um diagnóstico, ou seja, uma consulta a pedagogos e
professores sobre as dificuldades sentidas na sala de aula. Informações estas que seriam necessárias
para um estabelecimento de uma articulação coerente entre a realidade e o plano de formação
continuada proposto pelo Pró-letramento, assim como os materiais elaborados e que seriam
estudados pelos professores cursistas do Programa.
No entanto, as Universidades reúnem especialistas e estes elaboram o material, sem a
participação do público-alvo do programa.
A gestão de uma política educacional caracteriza-se por movimentos de adesão, de
resistência e de negação à política federal, que são indicativos dos limites/possibilidades, como da
efetividades dessa política quanto da contraposição a ela, pela instância local.
Esses movimentos explicitam o espaço que a instância municipal dispõe para a
implementação de sua própria política. E, neste espaço, a instituição escolar tem papel central, uma
vez que se constitui na instância na qual, de fato, se objetiva a natureza da gestão e o conteúdo, a
substância e a forma da implementação das políticas educacionais.
4. Considerações finais
O presente trabalho apresentou os principais fatores que permitiram a criação do Programa
Pró-Letramento que visa à formação continuada de professores alfabetizadores, e faz parte de um
conjunto de ações de política educacional, que pretende melhorar a educação, especialmente os
níveis de alfabetização dos alunos dos anos iniciais do Ensino Fundamental. O referido programa
faz parte da Rede Nacional de Formação Continuada de Professores da Educação Básica, criada no
âmbito da Secretaria de Educação Básica e Secretaria de Ensino à Distância (MEC)_ reúne 19
centros especializados na realização de pesquisa educacional aplicada e na capacitação de
profissionais de ensino. A análise do contexto de influência emerge como algo relevante para se
compreender como o programa foi formulado e quais as principais influências que fizeram com que
ele tomasse tais características.
Além da análise do contexto de influência, indicamos que há necessidade a necessidade de
se investigar outros aspectos dessa política, tais como, a análise do textos que constituem esse
programa (textos sobre o programa Pró-Letramento e o material elaborado para os professores),
10
bem como o contexto da prática e os resultados/efeitos desse programa (contexto de
resultados/efeitos)
5. Referências Bibliográficas
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SP: Armazém do Ipê, 2006.
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Jovens e Adultos, um acesso qualificado a conhecimentos em alfabetização capazes de subsidiá-lo em seu trabalho.
Para tal era importante a parceria do MEC com as secretarias estaduais e municipais de educação, bem como as
Universidades.
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