Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa
Programa de Pós-Graduação Lato Sensu em Gestão Pública
Maria Cicera Alves da Silva
DESAFIOS DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO E DA GESTÃO DOCUMENTAL
Artigo apresentado ao curso de Pós-Graduação
em Gestão Pública da Universidade Católica
de Brasília (UCB), como requisito parcial para
obtenção do Título de Especialista em Gestão
Pública.
Orientador: Prof. M.Sc. Marco Antônio Nunes
Bastos
Brasília
2014
FOLHA DE APROVAÇÃO
DESAFIOS DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO E DA GESTÃO DOCUMENTAL
Trabalho de autoria de Maria Cicera Alves da Silva, intitulado Desafios da Lei de
Acesso à Informação e da Gestão Documental, apresentado como requisito parcial para
obtenção do certificado de Especialista em Gestão Pública da Universidade Católica de
Brasília, aprovado, em
, pela banca examinadora abaixo assinada:
______________________________________
Profº. M.Sc. Marco Antônio Nunes Basto
Orientador
_______________________________________
Profª M.Sc. Maria Helena Bastos Cunha
Examinadora
Brasília
2014
AGRADECIMENTOS
Agradeço, primeiramente, de todo o meu coração a Deus, “inteligência suprema,
causa primeira de todas as coisas” (Allan Kardec, O Livro dos Espíritos, p. 45) por tudo que
sou e pelas oportunidades que me tem possibilitado.
À minha querida e amada mamãe (in memoriam) e ao meu pai por acreditar tanto
em mim.
Aos meus irmãos por serem o que são e por formamos uma grande e bela família.
À minha querida amiga Eva por todo incentivo e incansável apoio.
E, especialmente, ao menininho do meu coração, meu príncipe, meu querido e
amado filho, João Guilherme, pela compreensão e força, mesmo com apenas seis anos sempre
me incentivou. Amor da minha vida, um presente de Deus, abençoado.
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DESAFIOS DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO E DA GESTÃO DOCUMENTAL
Resumo: A administração pública brasileira tem a obrigatoriedade de disponibilizar
informações públicas aos cidadãos. Com vistas a identificar o processo de implementação da
Lei de Acesso à Informação (LAI) analisou-se alguns sítios eletrônicos na internet, no âmbito
de alguns órgãos do Poder Executivo Federal, em relação à LAI e as ações de gestão
documental. Identificou-se alguns desafios a serem solucionados como a não publicidade de
informações relevantes, em sua integralidade, bem como entraves na promoção da gestão
documental resultante de uma cultura da não valoração da informação que podem
comprometer o processo de transparência por parte do Estado, principalmente com o intuito
de garantir ao cidadão o direito de exercer o controle social das ações governamentais.
Palavras-chave: Gestão documental. Gestão da informação. Arquivo. Acesso à Informação.
Administração Pública Federal.
Artigo apresentado como trabalho de conclusão de curso de Pós-Graduação Lato Sensu. Especialização em
Gestão Pública da Universidade Católica de Brasília (UCB), como requisito parcial para obtenção do Título de
Especialista em Gestão Pública. Orientador: Profº. M.Sc. Marco Antônio Nunes Basto
Graduada em Arquivologia pela Universidade de Brasília.
5
1. INTRODUÇÃO
Este artigo tem como finalidade apresentar o resultado de uma pesquisa que foi
realizada por meio de um instrumento de coletas dados nos sítios eletrônicos disponibilizados
na internet em órgãos públicos da administração pública do poder executivo federal, acerca do
cumprimento quanto a disponibilização de informações governamentais e a existência de
ações estratégicas para a gestão da documentação no âmbito dos órgãos que contribuam para
a transparência do Estado e consequentemente na promoção da gestão documental com vistas
a garantir o acesso às informações públicas em cumprimento ao estabelecido na Lei de
Acesso à Informação (LAI).
A pesquisa ficou limitada a análise em 29 sítios eletrônicos (vide Apêndice B) de
alguns órgãos: a Presidência da República (PR), Casa Civil (CC), Gabinete de Segurança
Institucional (GSI), Agência Brasileira de Inteligência (ABIN), Controladoria-Geral da União
(CGU), além de 24 Ministérios, com exceção de suas unidades de subordinação, além
daqueles com status de ministério.
Abordou-se sobre a responsabilidade e a necessidade da Administração Pública
promover a gestão da informação produzida e acumulada no âmbito governamental e o seu
interrelacionamento com a lei de acesso, principalmente no que tange ao seu cumprimento.
A análise pautou-se na consonância entre as informações disponibilizadas em
sítios eletrônicos pelos principais órgãos do Poder Executivo Federal em relação às ações de
gestão documental e à Lei de Acesso e aqueles existentes no sítio eletrônico do Conselho
Nacional de Arquivos (CONARQ) e do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo
(SIGA), uma vez que a promoção da transparência ativa e a disponibilização da informação
quando, onde e para quem dela necessitar, em especial ao cidadão é uma das funções
primordiais do Estado.
2. REFLEXÃO SOBRE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Batista (2012), ao apresentar a definição da expressão administração pública
recorre a um entendimento simples e direto e que contribui para a melhor compreensão no
contexto deste artigo definindo-a como:
(...) o conjunto de entidades que compõem o Estado, voltadas para a prestação de
serviços públicos e o atendimento das necessidades do cidadão e da coletividade. É
constituída da administração direta e da administração indireta, esta formada por
autarquias, fundações, empresas públicas, sociedade de economia mista e
organizações sociais. É subdividida em poderes (executivo, legislativo e judiciário) e
em esferas (federal, estadual e municipal). (INSTRUMENTO DE AVALIAÇÃO
PARA AVALIAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA, CICLO, 2007, p.54 apud
BATISTA, 2012, p. 15)
Queiroz (2009, p. 54) menciona que a administração pública “estrutura-se ou é
organizada com base nos processos institucionais, que cumprem a missão de articular
atividades ou ações interativas para transformar insumos em serviços ou produtos, dentro da
estratégia de obtenção de resultados”.
A atuação da administração pública deve estar em consonância com o previsto na
Constituição da República Federativa do Brasil (1988) que define:
... todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado. (BRASIL, CF, 1998, inciso XXXIII do art. 5º)
6
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de
governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII. (BRASIL, CF, 1998, inciso II
do § 3º do art. 37)
§ 2º - Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação
governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela
necessitem. (BRASIL, CF, 1998, art. 216)
A mudança nos padrões de relacionamento entre governo e a sociedade exige a
busca de melhores alternativas e responsabiliza os agentes públicos a atuar com mais
transparência e participação do cidadão como destinatário final de políticas públicas dentre
elas uma que se ocupe com o processo da gestão da informação arquivística.
2.1
A INFORMAÇÃO GOVERNAMENTAL
Um marco histórico ocorre com a aprovação da Lei nº 12.527, de 18 de novembro
de 2011, conhecida como a Lei de Acesso à Informação (LAI) que “regula o acesso à
informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do
art. 216 da Constituição Federal”.
Consta na Lei de Acesso, no art. 4º, alguns conceitos com a finalidade de
apresentar a dimensão que contempla uma informação governamental, bem como da
importância do tratamento aos conjuntos informacionais para facilitar a compreensão de seu
conteúdo por parte da administração pública e, principalmente, ao cidadão quando menciona
que:
I - informação: dados, processados ou não, que podem ser utilizados para produção
e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato;
II - documento: unidade de registro de informações, qualquer que seja o suporte ou
formato;
III - informação sigilosa: aquela submetida temporariamente à restrição de acesso
público em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do
Estado;...
V - tratamento da informação: conjunto de ações referentes à produção, recepção,
classificação, utilização, acesso, reprodução, transporte, transmissão, distribuição,
arquivamento, armazenamento, eliminação, avaliação, destinação ou controle da
informação;
Campos (2012) ressalta que:
Sob o prisma da nova lei, a informação sob guarda do Estado passou a ser pública,
devendo o acesso a ela ser restringindo apenas quando classificada como sigilosa e
se tratar a informação de cunho pessoal ou quando se referir a hipótese de restrição
de acesso previstas em outras leis não revogadas pela Lei de Acesso. É preciso
lembrar que a nova apenas ab-rogou um texto legal, que foi a Lei nº 11.111, de 5 de
maio de 2005.
... Agora, o sigilo é tratado como exceção, dado que a LAI vai de encontro aos
preceitos dessa lei antecessora. É a substituição do tradicional pelo inovador!
...
Fundamentado na LAI, tem-se que a premissa de que o Estado opera em nome da
sociedade e, desse modo, não é proprietário, mas guardião do bem público, aí
compreendida a informação pública que é produzida ou tutelada pelo Estado. Em
outras palavras, pode-se afirmar que, se a informação é um bem público, ela deve
estar acessível à sociedade, exceto se exista um interesse público maior que
justifique o sigilo por determinado período de tempo, a exemplo das informações
que se referem à segurança do Estado ou da sociedade. (CAMPOS, 2012, p.77)
7
Jardim (2012) vem enfatizar a importância da LAI ao dizer que:
É uma oportunidade histórica para a sociedade e o Estado brasileiro a aprovação de
uma Lei de Acesso à Informação (LAI) após 23 anos de uma Constituição que
consagrou os princípios do direito à informação e do dever da administração pública
na gestão e acesso a documentos, sucedida por dispositivos legais regulamentadores
que jamais foram implementados. Num Estado historicamente autoritário, marcado
pela opacidade informacional, inclusive no processo democratizante das últimas
décadas, a LAI aponta para diversos desafios na sua implementação. Um desses
desafios consiste no fato de que a LAI insere o cidadão no epicentro numa
ordenação jurídica à qual não corresponde uma ordenação equivalente no plano
informacional. As possibilidades de minimizar essa defasagem entre a LAI (e sua
regulamentação e aplicação em diversos setores do Estado) e as condições reais de
acesso à informação não estão contempladas no dispositivo legal. O cenário
informacional do Estado brasileiro exceções à parte, encontra-se, em geral, aquém
das demandas da LAI e das possibilidades de fazer face aos direitos de acesso à
informação por parte da sociedade. (JARDIM, 2012, p. 19-20)
Hott (2005) menciona que as instituições começaram (na década de 90):
... a adotar mecanismos que garantem o acesso aos documentos. Constatou-se que os
maiores entraves para o pleno acesso às informações acumuladas... pelas
organizações públicas brasileiras são, apesar do grande progresso, muito pequenas, e
não se sustentam em políticas estabelecidas, mas em atuações individuais de alguns
profissionais. Não se tem ainda, no Brasil, uma metodologia consolidada que
permita a aplicação dos conceitos e princípios arquivísticos difundidos
internacionalmente. (HOTT, 2005, p. 228)
Com a aprovação da Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, ficou previsto “a
salvaguarda de documentos oficiais e impedia que uma parte das informações do Estado se
tornasse pública” (Campos, 2012, p. 77). Com isso era possível tratar o acesso como uma
exceção enquanto que na realidade o sigilo é quem deveria ser tratado como exceção. Era uma
“lei de sigilo” que regulamentava o art. 5º da Constituição Federal.
A importância da gestão documental em razão das reflexões mencionadas está
fundamenta na Constituição Federal (1988) conforme o § 2º do artigo 216 quando estabelece
que– Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação
governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitam”.
E com a Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991, conhecida como a Lei de Arquivos,
fica estabelecido a necessidade da administração pública gerir as informações por si
produzidas e recebidas.
2.2
GESTÃO DA INFORMAÇÃO ARQUIVÍSTICA
A gestão da informação arquivística no Brasil tem como marco legal basilar,
primeiramente, a Constituição Federal, em seu art. 216, seguidamente a Lei de Arquivo que em
seu art. 3º consta: “Considera-se gestão de documentos o conjunto de procedimentos e
operações técnicas referentes à sua produção, tramitação, uso, avaliação e arquivamento em fase
corrente e intermediária, visando a sua eliminação ou recolhimento para guarda permanente”.
O Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ), em conformidade com o Decreto nº
4.073, de 3 de janeiro de 2002, veio contribuir com um arcabouço legal, suas resoluções e
recomendações, ao apresentar ações e aprovar os instrumentos necessários para promover a
gestão de documentos no âmbito da administração pública e constantemente tem atualizado
conceitos e ações em decorrência do avanço da tecnologia da comunicação e informação, a
exemplo da gestão necessária para com documentos digitais.
8
No instrumento regulador da LAI, o Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, em
seu artigo 71 consta o reconhecimento e a importância da informação governamental ao prever
que: “os órgãos e entidades adequarão suas políticas de gestão da informação, promovendo os
ajustes necessários aos processos de registro, processamento, trâmite e arquivamento de
documentos e informações”.
Em razão de sua extrema relevância, na atualidade, outro instrumento legal se faz
presente, por meio da Portaria nº 25, de 15 de julho de 2014, aprovada pelo Ministro do
Gabinete de Segurança Institucional (GSI), na condição de Secretário Executivo do Conselho
de Defesa Nacional (CDN) ao aprovar diretrizes de Segurança da Informação e
Comunicações para instituição do processo de tratamento da informação, envolvendo todas as
etapas do ciclo de vida da informação, no âmbito da Administração Pública Federal, direta e
indireta.
No arcabouço legal, aprovado pelo CDN, consta que:
Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal (APF) produzem e tratam
informações diariamente na rotina de trabalho de seus agentes públicos, ocupando
relevância fundamental para a gestão da máquina pública e o processo de tomada de
decisões quanto às políticas públicas federais.
...
As informações institucionais dos órgãos e entidades da APF deverão ser tratadas
visando-se as suas funções administrativas, informativas, probatórias e
comunicativas, e considerados os princípios de acesso à informação dispostos pela
Lei 12.527/2011.
...
O tratamento da informação abrange as políticas, os processos, as práticas e os
instrumentos utilizados pelos órgãos e entidades da APF para lidar com a
informação ao longo de cada fase de seu ciclo de vida, contemplando o conjunto de
ações referentes à produção, recepção, classificação, utilização, acesso, reprodução,
transporte, transmissão, distribuição, arquivamento, armazenamento, eliminação,
avaliação, destinação ou controle da informação.
E neste contexto expressam que:
Com vistas a garantir as condições essenciais ao aprofundamento da democratização
do acesso à informação no âmbito interno e externo aos órgãos e entidades da APF,
deve-se priorizar a produção de informações em linguagem clara e precisa
independentemente de seu formato ou suporte.
...
Esta norma configura instrumento complementar as políticas, procedimentos e
regras regulamentados por atos normativos que norteiam o tratamento da informação
nos órgãos e entidades da APF. Por essa razão, ressalta-se a importância da
observação, por parte dos agentes públicos, dos dispositivos estabelecidos na
legislação relativa a temas como Segurança da Informação e Comunicações (SIC),
gestão documental e arquivística, gestão da informação, acesso à informação, e
sigilo da informação.
Na mencionada Portaria (CDN, 2014, p. 7) encontra-se, também registrado que “o
tratamento das informações ao longo de seu ciclo de vida deverá ser realizado de modo ético e
responsável pelos agentes públicos dos órgãos e entidades da APF e com respeito à legislação
vigente”.
9
2.3
TRANSPARÊNCIA DA INFORMAÇÃO NA GOVERNANÇA PÚBLICA
A interação entre a sociedade e o governo tem se concretizado paulatinamente,
mas, ainda, há necessidade de que haja uma maior simetria de informação entre os atores
governamentais e a sociedade. Os caminhos estão sendo construídos e consequentemente o
processo da transparência da informação na administração pública vai se consolidando.
Hoch et al.(2012) ao refletirem sobre os desafios da transparência à luz da lei de
acesso à informação pública destacam que:
Com o advento dessa legislação, foi instaurada no cenário brasileiro uma mudança
de paradigma, tendo em vista que o desenvolvimento da cultura de acesso, ancorada
na publicidade e na transparência, constitui-se como regra, e o sigilo, como exceção.
Nesse contexto, a utilização das Tecnologias de Informação e de Comunicação
(TIC´s), com destaque para a Internet, representa uma alternativa eficaz na
comunicação e interação com a sociedade, de forma que, em efetivo acesso à
informação representará um importante marco para o controle social e participação
cidadã. (HOCH et al., 2012, p. 2)
Cambaúva (2013, p.58), em suas reflexões sobre a Lei de acesso e o avanço da
democracia nos órgãos públicos registra que “Para que um Estado seja considerado
plenamente democrático, com instituições competentes e legítimas, é indispensável que suas
ações sejam pautadas pela transparência e pela facilidade de acesso aos seus dados públicos”.
Por meio do ato legal (LAI), ficou determinado a obrigatoriedade de que todos os
órgãos e entidades da Administração Pública Federal contribuam com o processo da
transparência pública. Desta forma cabe a todos utilizar o banner “Acesso à Informação” para
divulgar dados e informações governamentais na internet. Anteriormente o caminho
disponibilizado era o banner “Transparência Pública”. Mais um passo é dado para que a
Administração seja transparente ao cidadão.
Queiroz (2009) vem registrar que:
... é inegável que o processo de transparência na Administração Pública, graças ao
avanço das tecnologias da informação e comunicação e de leis que criaram
mecanismos de controle do gasto público, deu saltos gigantescos desde a
redemocratização do país. Isso pode ser constatado com a criação do Siafi (Sistema
Integrado de Administração Financeira), no Governo Sarney, a aprovação da Lei de
Responsabilidade Fiscal e a CGU (Controladoria-Geral da União) nos governos
FHC, e a criação do Governo Eletrônico e do Portal da Transparência na gestão
Lula. Os próximos passos rumo ao aprofundamento da transparência e do controle
devem ser a aprovação da lei de acesso à informação (que ocorreu no governo Dilma
– grifo nosso) e a regulamentação do lobby.
Cabe ressaltar que, de fato, a cultura de facilitar a consulta aos registros públicos
vem se consolidando nos três poderes da União, a partir da criação de portais com
dados e informações sobre praticamente todos os temas que a legislação não
considera confidenciais, reservados, sigilosos ou secretos. (QUEIROZ, 2009, p.7879)
3. METODOLOGIA
O primeiro passo para a realização da pesquisa foi mapear alguns órgãos públicos,
pelo fato de terem um papel significativo perante a sociedade, e consequentemente analisar os
seus respectivos sítios eletrônicos em relação à lei de acesso e aspectos relacionados à gestão
de documentos.
Para o processo de investigação a metodologia utilizada insere-se no contexto de
uma pesquisa aplicada e descritiva, ou seja, quantitativa e qualitativa com a finalidade de
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promover o desenvolvimento da pesquisa cujos resultados alcançados serão apresentados a
seguir.
Elaborou-se um formulário para se promover a coleta de dados nos sítios
eletrônicos de alguns órgãos públicos federais, no âmbito do poder executivo federal, com
vistas a analisar alguns aspectos delineados na lei de acesso à informação por representarem
um impacto considerável no avanço da LAI junto à sociedade e outros voltados à gestão
documental.
De posse dos resultados, os dados relacionados à gestão da informação foram
confrontados com outros disponibilizados no sítio do Conselho Nacional de Arquivo
(CONARQ), órgão responsável por normatizar e padronizar ações arquivísticas, também no
âmbito da administração pública federal e do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo
(SIGA) responsável por organizar as atividades de gestão documental no âmbito da
administração pública federal.
O objetivo principal da análise nos sítios eletrônicos deu-se em razão da
obrigatoriedade legal por parte dos órgãos públicos quanto ao dever de dar publicidade aos
cidadãos de suas ações por meio da informação governamental produzida e recebida no
âmbito de cada instituição aprimorando, assim, o processo de transparência do Estado
brasileiro, em decorrência da obrigatoriedade na promoção da gestão documental em cada
órgão.
Sendo assim, a metodologia utilizada pautou-se numa pesquisa empírica por meio
de elaboração de instrumento de coleta de dados.
3.1
INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS
O instrumento de coleta de dados (vide Apêndice A),utilizado neste estudo foi
dividido em duas partes, composto por dez questões, sendo as oito primeiras com perguntas
fechadas direcionadas para uma coleta direta de dados no sítio eletrônico determinado na
pesquisa com a finalidade de identificar se os órgãos estão ou não disponibilizando as
informações delineadas pela LAI. As duas últimas, com perguntas abertas, foram elaboradas
de forma mais subjetiva com vistas a obter uma impressão, ou melhor, a identificar a imagem
institucional que fica para aquele que está a consultar o site da organização.
A utilização da referida ferramenta teve como propósito buscar dados que
demonstrassem se os órgãos públicos federais, em particular os do poder executivo federal
estão ou não a cumprir o estabelecido na legislação pertinente ao acesso à informação e a
gestão documental.
3.2
PROCEDIMENTO DE COLETA DE DADOS
A pesquisa foi realizada ao consultar vinte e nove sítios eletrônicos de órgãos do
poder executivo federal (vide Apêndice B), complementada com coleta e análise de dados
disponíveis no sítio do CONARQ, do SIGA e com dados da “página” da LAI - acesso à
informação disponibilizada pela Controladoria-Geral da União (CGU).
Os conjuntos de dados obtidos foram tabulados estatisticamente e representam a
realidade pontual de cada órgão no período de fevereiro a julho de 2014, levando em
consideração que um Portal é algo dinâmico e que pode e deve apresentar informações
atualizadas.
11
4. RESULTADOS OBTIDOS E CONSOLIDADOS
Ao condensar os dados coletados foi possível identificar que ao acessar o sítio
eletrônico dos órgãos públicos federais o cidadão se depara com o primeiro desafio – saber se
o link “Acesso à informação” direciona-o exatamente uma página específica com informações
do órgão por meio da qual possa obter as informações desejadas, uma vez que aparece mais
de um link.
Ao pesquisar os vinte e nove sítios eletrônicos na internet percebeu-se que cerca
de 62% mantém um padrão ao apresentar três links denominados “acesso à informação”,
sendo que, na maioria, dois remetem o cidadão para a página do próprio órgão que
apresentam as informações determinadas pela LAI e o outro leva-o para o site
www.acessoainformacao.gov.br, sob a gestão da CGU.
Gráfico 1 – Links para acesso a conteúdo informacional do órgão
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
No decorrer da pesquisa, também, procurou-se identificar se o órgão disponibiliza
links que dê acesso a conteúdos resultantes de ações que envolvem áreas de informação como:
arquivo, biblioteca, centro de documentação, museu, protocolo, pois assim estaria
demonstrado que o referido órgão valoriza tais áreas contribuindo na promoção da gestão da
informação.
No conjunto de 29 consultas nos sítios eletrônicos dos órgãos identificamos que
apenas 3% fazem uma menção sutil sobre acesso direto a conteúdos existentes no Arquivo,
via online, e 34% fazem referência a Bibliotecas. Em relação a Centros de Documentação,
Museus e Protocolos o índice foi equivalente a 7% e 31% não fazem menção a nenhum dos
itens anteriores.
Gráfico 2 – Links para acesso às áreas de informação
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
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O resultado demonstra que uma parcela relevante dos órgãos, ainda, não valoriza
a gestão da informação ou pelo menos não são transparentes de forma ativa ao mencionar
dados acerca de informações que envolvam tais setores no âmbito da organização.
Na realidade é um reflexo do papel desempenhado pela sociedade, pois inexiste
uma cultura de valoração da informação. O Brasil diferente de alguns países como europeus,
Estados Unidos América (EUA) e Canadá não tem a cultura de vivenciar com mais
intensidade áreas como: Biblioteca, Arquivo e Museu, principalmente as duas últimas. E isso
perdura até a atualidade, um exemplo clássico, ainda é referir-se a área da documentação
arquivística como arquivo morto, ou ainda, confundir com a área de biblioteca, isso em pleno
século XXI, demonstrando, assim, uma ignorância cultural.
Moreno (2011) ao abordar sobre a relevância que se deve dar à cultura da
informação destaca a opinião de outro autor:
Marchand (1997:6) afirma que a cultura da informação é vital para a empresa que
quer ajustar-se para superar potenciais ou reais ameaças, internas ou externas; para a
empresa que quer adequar-se aos novos mercados, aos desafios da economia. Ainda
afirma que a cultura da organização é o conjunto de valores, atitudes e
comportamentos que influenciam na forma como as pessoas, dentro da organização,
avaliam, aprendem, recolhem, organizam, processam, comunicam e utilizam a
informação. É de salientar que a cultura da informação não é apenas uma parte da
cultura organizacional, mas sim um conjunto muito específico dessa cultura
organizacional. (MORENO, 2011, p. 1)
Queiroz (2009) ao abordar sobre a interação entre a sociedade e o governo,
principalmente, no período de apresentação de proposta para a criação da lei de acesso à
informação, destaca que:
A decisão política do governo de apresentar o projeto de lei de acesso à informação,
portanto, é mais um passo importante na democratização da informação e da
transparência na administração pública, contribuindo para criar uma cultura
republicana e um ambiente de participação, consulta pública e legitimação das ações
governamentais. (QUEIROZ, 2009, p.80-81)
O foco de maior relevância na coleta de dados é identificar se os órgãos estão a
cumprir o estabelecido no art. 8º da Lei de Acesso à Informação.
Primeiramente, o que chamou a atenção foi o modelo padrão da seção existente
para dispor as informações dos órgãos à sociedade, em conformidade com o estabelecido no
arcabouço legal, e que foi consolidado no Guia, elaborado pela CGU, para criação da seção de
acesso à informação nos sítios eletrônicos dos órgãos e entidades federais.
O Guia é um marco orientador a todos os órgãos da administração pública que
paulatinamente foram constituindo e padronizando uma área específica sobre a LAI,
denominada “acesso à informação” para a divulgação ativa e proativa de dados e informações
produzidas e recebidas pelo órgão como determina a respectiva Lei.
O objetivo principal é contribuir para que o cidadão possa obter acesso às
informações desejadas de forma fácil e rápida, por isso no Guia consta a obrigatoriedade dos
órgãos “disponibilizarem na primeira página de seu sítio eletrônico institucional um banner
padrão”, o qual substituirá o banner “Transparência Pública”.
O conjunto de informações a serem disponibilizados para consolidar uma
transparência ativa pelos órgãos foi consolidado no art. 8º da Lei nº 12.527/2011 e no Art. 7º
do Decreto nº 7.724/2012 ao estipular o dever dos órgãos públicos promoverem a divulgação
de informações, além especificar o conteúdo da mesma.
O primeiro item, na página principal no sítio eletrônico, ao ser clicado deve
remeter o interessado a informações contidas em oito itens, padronizadas pela CGU, com a
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finalidade de, primeiramente, facilitar aos órgãos quando da disponibilização de informações
específicas, assim distribuídas: 1. Institucional (estrutura organizacional, endereços e telefone;
horários de atendimento e cargos e ocupantes); 2. Ações e Programas (Programas, ações e
projetos); 3. Auditorias (auditorias); 4. Convênios (Transferência de recursos financeiros,
convênios, metas e resultados e indicadores); 5. Despesas (Execução Orçamentária e
despesas); 6. Licitações e Contrato (licitações e contratos); 7. Servidores (Remuneração.
Servidores, Aposentadorias e pensões); e 8. Perguntas Frequentes (Perguntas e respostas).
Outros itens complementares e obrigatórios, também, foram estabelecidos como:
9. (orientações sobre a) Lei de Acesso à Informação; 10. Serviço de Informação ao Cidadão –
SIC e 11. Informações Classificadas. A referida padronização parece facilitar a instituição,
mas na prática quando da busca da informação, por parte do cidadão, ainda, deixa a desejar,
pois nem tudo está disponível num primeiro momento, conforme os dados obtidos.
A pesquisa nos sítios eletrônicos na internet demonstra que os órgãos, ainda,
enfrentam desafios para cumprir em sua totalidade o estabelecido na legislação sobre o acesso
à informação, pois mesmo com a padronização da informação estabelecida deu margem para
que os órgãos disponibilizassem pelo menos alguns itens com vistas a dar a entender que
estão cumprindo a uma demanda legal uma vez que nem todas as informações estão
disponíveis ou não é de fácil entendimento.
Diante do exposto apresentamos, abaixo, os índices coletados:
Gráfico 3 – Conteúdos disponibilizados
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
Alguns dados chamam atenção em virtude do baixo percentual e da similaridade
das informações que deveriam ser disponibilizadas de forma ativa e com conteúdo mais
completos e inteligíveis, são eles: execução orçamentária (55%), transferência de recursos
financeiros (24%), metas e resultados (28%), indicadores de resultados e impactos (24%). Os
dados coletados indicam a ausência ou omissão de dados, bem como expressam as
dificuldades para localização da informação nos sítios consultados.
Este aspecto é de extrema relevância, pois se percebe que os itens estão
interrelacionados e são imprescindíveis para que haja uma fiscalização social do que a APF
está a fazer e onde estão sendo aplicados os recursos financeiros.
Além das informações citadas anteriormente outros desafios foram estabelecidos
pela LAI para os órgãos públicos, conforme o artigo 9º, em relação ao atendimento ao
cidadão, cuja formulação deve ser consolidada por meio de um Serviço de Informação ao
Cidadão (SIC) para “melhor atender e orientar o público, informar sobre a tramitação de
documentos e protocolizar documentos e requerimentos de acesso às informações”.
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A legislação sobre o acesso à informação prevê que os órgãos facultem à
sociedade o acesso a outros conjuntos completares de informações relevantes para a
consolidação do processo de transparência do Estado ao cidadão.
No quadro abaixo é possível perceber que, em média, 70% dos órgãos tem
disponibilizado informações complementares, mas não está sendo ativa quando apenas 10%
dispõem informações estatísticas que agregam informações sobre a atuação dos mesmos e
apenas 21% disponibilizam ou direcionam os interessados para obterem dados de relatórios
estatísticos sobre sua atuação quanto ao acesso ao cidadão.
Gráfico 4 – Informações complementares
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
A pesquisa demonstra, ainda, que é perceptível a ausência da administração
pública no tocante a ações que promovam adequações em relação à política de gestão da
informação no seu âmbito de atuação uma vez que nenhum órgão faz menção sobre ações
específicas.
Bacellar (2012) ao refletir sobre a lei de acesso enfatiza a importância da gestão
documental, principalmente, “no que diz respeito ao registro e armazenamento de arquivos”
diz:
Nesse quesito é falha. Praticamente não toca nesse assunto. Tem apenas uma
menção a arquivo, mas absolutamente não fala de gestão documental. Isso é
fundamental para a implementação da Lei de Acesso à Informação. Não adianta
você querer dar acesso à informação se você não acha a informação, se ela está
desorganizada, caótica, guardada em depósitos, em buracos. Em geral, os órgãos
públicos reservam o pior lugar que têm para guardar os documentos. Nunca é um
lugar nobre. A lei transforma a informação em um assunto nobre, mas o Estado – e
eu falo genericamente, municípios, Estados e União – ainda não tem essa prática de
guardar as informações em áreas nobres. (BACELLAR, 2012, p. 1)
Outro desafio de grande impacto para todos os órgãos públicos, principalmente
para os do poder executivo federal, em virtude de sua complexidade, é uma intimação para
que possam promover adequações em suas políticas de gestão da informação, uma vez que é
neste contexto que resulta a informação governamental.
O marco legal da gestão documental no Estado brasileiro é a Lei nº 8.159, de 8 de
janeiro de 1991, que veio ressaltar a relevância e a responsabilidade do Estado, de forma
genérica, o estabelecido no art. 216 da Constituição Federal de 1988.
Com base no estabelecido no arcabouço legal existente como: a Lei de Arquivos,
as resoluções do CONARQ, as deliberações e ações do SIGA no tocante à gestão documental
que contribui para promover o acesso à informação aos cidadãos em consonância com a LAI e
tendo como referência os dados disponibilizados no sítio eletrônico do SIGA identificamos
15
que dentre os órgãos pesquisados, incluindo todos os Ministérios, exceto aqueles com status
de ministério, 93% são membros da Comissão de Coordenação do SIGA, os quais todos
criaram suas Subcomissões de Coordenação do SIGA, bem como cumpriram a obrigação de
criarem a Comissão Permanente de Avaliação de Documentos (CPAD) no âmbito de suas
organizações.
Gráfico 5 – Cumprimento ao estabelecido em arcabouço legal
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
Como contraponto uma pesquisa realizada por Jardim (2013b, p. 25) com vistas a
identificar quais Ministérios tem uma política arquivística concluiu que apenas 29% tem, mas
apenas duas mencionaram a existência de uma Portaria criando-a em contrapartida 71% não
tem e neste contexto foi incluído apenas um órgão que não respondeu à indagação.
Ao analisar os dados coletados foi possível, também, identificar que nos sítios
eletrônicos consultados 93% dos órgãos não fazem nenhuma menção sobre procedimentos
estabelecidos no arcabouço legal como a Lei de Arquivos, resoluções do CONARQ e, ainda
do SIGA no tocante à gestão de documentos que contribui para promover o acesso à
informação aos cidadãos.
Gráfico 6 – Ações de gestão documental
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
Consequentemente, também, identificou-se que 93% dos órgãos não são proativos
nos seus sítios eletrônicos ao não disponibilizarem quais são os canais que utilizam para
promover a gestão documental no âmbito de sua atuação em cumprimento ao estabelecido na
legislação arquivística que determina “a obrigatoriedade” de promoverem atividades de
gestão da documentação arquivística governamental no tocante a sua organização, destinação
e principalmente facultar o acesso a quem dela necessite.
16
Gráfico 7 – Canais para promover a gestão documental
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
Os dados coletados vêm corroborar as informações registradas nos parágrafos
anteriores, pois nos sítios analisados 93% dos órgãos não informam se utilizam algum
instrumento técnico para promover a gestão da informação governamental, por meio dos quais
se dá visibilidade dos assuntos relativos às atividades meio e fim tratados pelo respectivo
órgão, bem como a indicação da destinação da informação se será eliminada ou preservada.
Gráfico 8 – Instrumentos técnicos utilizados
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
Em relação à destinação dada à informação governamental em cumprimento ao
estabelecido no arcabouço legal arquivístico (tabela de temporalidade), identificou-se que
97% dos órgãos não divulgam em seus sítios informações acerca do assunto, mas no sítio do
SIGA consta que 62% (ver gráfico 5) publicaram, no Diário Oficial da União no período de
2002 a 2014, editais dando ciência sobre a eliminação de documentos arquivísticos.
Gráfico 9 – Procedimentos para destinação dos documentos
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
17
Levando em consideração que os conjuntos de informações a serem
disponibilizados pelos órgãos públicos, em seus sítios eletrônicos são, em sua maioria,
informação arquivística em decorrência das atividades exercidas pelos mesmos é notório que
tais informações devam ser disponibilizadas de forma clara e simples, ou seja, inteligível com
vistas a melhor atender ao cidadão que deseja acessar informações governamentais por meio
de seu portal (sítio eletrônico).
Para identificar se os órgãos disponibilizam informações com qualidade para
melhor atender ao cidadão é que no segundo momento da pesquisa procurou-se analisar
alguns aspectos ao consolidar um conjunto de questões com base numa escala de 1 a 5 (1 –
muito ruim, 2 – ruim, 3 - bom, 4 – muito bom e 5 – ótimo) resultando numa análise empírica,
ou seja a impressão formulada ao se acessar tais sítios.
Neste contexto com a referida pesquisa foi possível identificar que 62% das
informações desclassificadas e apresentadas à sociedade não são de fácil entendimento; falta
link para acessar o conteúdo das mesmas ou, ainda mencionam não existir sequer um
documento classificado ou desclassificado, ou seja, ainda é muito ruim o tratamento dados ao
rol de informações classificadas e desclassificadas.
Gráfico 10 – O cidadão e as informações disponíveis
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
No geral apenas 52% dos sítios dos órgãos são considerados bons em relação ao
processo de navegação para se localizar informações do próprio órgão. Em contrapartida a
preocupação demonstrada para que haja orientação ao usuário que deseja acessar as
informações públicas foram consideradas boas ao registrar a casa dos 69%. Em suma 48%
deixa uma impressão “boa” quanto ao processo de gestão da informação pública, isso em
relação àquelas definidas como quesitos obrigatórios a serem disponibilizadas, mas ainda
deixa a desejar, pois os órgãos têm muitos desafios pela frente para incorporar e vivenciar
melhor o estabelecido em lei no trato da informação governamental, uma vez que resta, ainda,
melhorias no processo de disponibilização de informações com qualidade com vistas a melhor
atender ao cidadão na busca de informações governamentais ao acessar a internet, nos
respectivos sítios eletrônicos.
O segundo conjunto de questões e que finaliza a pesquisa foi, também realizado
de forma empírica tendo por base uma escala de 1 a 5 (1= Nunca, 2= Raramente, 3= Às
Vezes, 4= Frequentemente e 5= Sempre) ao procurar identificar se os órgãos têm sido
proativos, se o conteúdo do site passa uma imagem confiável e se, promove políticas públicas
para gerir a informação governamental no seu campo de atuação.
18
No transcorrer da pesquisa identificou-se que 86% dos sítios consultados nunca
mencionaram a existência de políticas públicas voltadas para a gestão da informação
arquivística.
Gráfico 11 – Políticas públicas voltadas para arquivos
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
O resultado revela que 45% dos órgãos raramente estão sendo proativos como
determina a Lei de Acesso à Informação.
Gráfico 12 – Proativos
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
Deparou-se, ainda com um empate técnico ao identificar que 31% mesmo não
sendo, às vezes, proativo foi possível identificar que cerca de 31% dos sítios demonstram,
frequentemente, confiabilidade na informação governamental.
Gráfico 13 – Confiabilidade nas informações disponíveis
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
19
Outro aspecto analisado diz respeito à coerência da linguagem utilizada no menu
“acesso à informação” e chegou-se a conclusão de que apenas 52% dos sítios consultados, às
vezes, mantém uma coerência no conjunto das informações existentes a partir do menu
principal e seus itens.
Gráfico 14 – Linguagem coerente
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
No transcorrer da pesquisa ao acessar e analisar cada sítio eletrônico de órgãos
públicos federais, do poder executivo, em cerca de 48% foi possível perceber a existência de
certa restrição nas informações disponibilizadas, ou seja, é como se o conjunto informacional
não estivesse completo.
Gráfico 15 – Percepção de informação incompleta
Fonte: Elaborado pela autora. Dados da Pesquisa, 2014
Os desafios para a implementação da lei de acesso, ainda são imensos como
podemos observar a partir dos dados coletados na pesquisa apresentada acima. Paes (2011, p.
408) ao analisar a experiência do México e Estados Unidos da América em relação à
implementação de políticas de acesso registra que os textos legais dos mesmos foram cenários
que “influenciaram fortemente a construção da nova lei de acesso no Brasil” e enfatiza que: “a
nova legislação, se não for acompanhada por uma política pública, dificilmente será suficiente
para a ampliação do acesso às informações governamentais”.
A autora destaca, ainda, que:
...a criação de uma legislação é apenas uma etapa na construção de uma política de
transparência no país. (PAES, 2011, p. 416)
... devido a dificuldades relacionadas especialmente à burocracia administrativa, o
direito de acesso à informação tenderá a permanecer incompleto, enquanto não for
incorporado a uma política pública capaz de traduzir esse direito em um conjunto de
ações governamentais que garantam sua efetividade. (PAES, 2011, p. 422)
20
A publicidade das informações nos sítios eletrônicos apesar do estabelecido em
Lei, ainda, carece de ações que possam viabilizar o devido acesso em decorrência de um
monitoramento nos programas realizados pelo Estado, pois o “tratamento dado à questão do
acesso às informações no Brasil e da sistemática de monitoramento e avaliação adotada para
os programas” está permeado de alguns “desencontros” em decorrência de uma efetiva
transparência como afirma Júnior et al. (2014, p. 39) que destaca, ainda:
Nesse sentido, a disponibilização de dados visando ao monitoramento e à avaliação
dos programas somente estará propiciando o exercício do controle social se estes
dados forem suficientes em quantidade e qualidade, de forma a permitir que os
cidadãos que deles fizerem uso consigam, a partir de sua interpretação, construir
seus próprios juízos de valor acerca da ação governamental frente aos problemas
públicos a que esta visa responder. (JÚNIOR et al., 2014, p. 44)
Corroborando com esse pensamento, Bacellar (2012) deixa claro que há uma
significativa quantidade de dados à disposição dos cidadãos, mas com um nível de
detalhamento e apresentação que pode ser considerado insatisfatório para garantir o efetivo
controle social das ações governamentais, e acrescenta, ainda:
Acho que o desafio é político. É a decisão política de implementar essas mudanças
todas. Há obstáculos técnicos, de dificuldades de achar informação. Por mais boa
vontade que o governante tenha, às vezes não se acha uma informação porque os
arquivos não estão organizados. Mas acho que é uma decisão política.
(BACELLAR, 2012, p. 3)
Um aspecto extremamente relevante diz respeito ao processo de melhorias e
aprimoramento de ações uma vez que foi detectado a falta transparência no conjunto das
ações e informações produzidas e acumuladas pelos órgãos e que não são tão proativos como
deveriam ser, mas obviamente que se deve reconhecer o mérito das iniciativas para a
disponibilização da informação ao cidadão como registro consolidado no Portal Acesso à
Informação (CGU), em 17 set. 2014 (13h30m), ao relatar que houveram 208.490 pedidos
registrados; 203.897 pedidos respondidos, sendo 76,29% de acesso concedido; 11,00% acesso negado e 12,70% outras hipótese de negativa.
5. CONCLUSÃO
A Lei de Acesso à Informação é um marco histórico relevante no processo de
transparência do Estado contribuindo para o fortalecimento da democracia no país, sua
relevância é inquestionável para o processo democrático na sociedade brasileira e para a
visibilidade de uma gestão pública transparente.
Diante desta máxima cabe ressaltar que o direito de acesso à informação e a
promoção da gestão documental estão estabelecidos na Constituição Federal, por isso
compete indubitavelmente à administração pública cumprir o seu papel.
A interrelação da gestão documental e a LAI está consubstanciada no artigo 71 do
Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, que regulamenta a LAI, no âmbito do poder
executivo federal, ao prever que: “os órgãos e entidades adequarão suas políticas de gestão da
informação, promovendo os ajustes necessários aos processos de registro, processamento,
trâmite e arquivamento de documentos e informações”. A LAI coloca o cidadão como centro
de sua atenção ao explicitar o direito de acesso às informações produzidas e acumuladas pelo
Estado.
Com esse enfoque a pesquisa que resultou neste artigo teve como propósito
verificar se as diretrizes delineadas pela LAI estão de fato sendo implementadas pelos órgãos
públicos federais, em específico os do poder executivo, em consonância com os dados
21
disponibilizados nos sítios eletrônicos, na internet, em cumprimento aos quesitos obrigatórios
estabelecido no referido dispositivo legal, bem como sua adequação para a promoção e
implementação da gestão documental em cada órgão em conformidade com o arcabouço legal
existente.
Por meio da análise realizada nos sítios eletrônicos acerca do cumprimento da
LAI e da promoção da gestão documental no âmbito do órgão pesquisado foi possível
identificar que: a) 62% dos órgãos disponibilizam, em sua página principal (sítio eletrônico),
na internet, três links (acesso à informação) para o cidadão acessar o seu conteúdo
informacional; b) em relação a existência de links para acesso à áreas de informação
apenas 3% fazem menção sobre conteúdos na área de Arquivo e 34% sobre Biblioteca; c)
quanto aos conteúdos obrigatórios a serem disponibilizados constatou-se apenas 55% dos
órgãos fornecem informações sobre a execução orçamentária; 24% sobre transferência de
recursos financeiros; 28% sobre metas e resultados e 24% sobre indicadores de resultados e
impactos; d) 70% dos órgãos têm disponibilizado informações complementares estabelecido
na LAI; e) nenhum órgão mencionou ter promovido adequações em relação à gestão da
informação como estabelece a LAI; f) 93% não fazem nenhuma menção de ações de gestão
documental; g) 93% não são proativos ao não mencionarem canais existentes para
promover a gestão documental; h) 93%, dos órgãos não informam sobre a utilização de
instrumentos técnicos para promover a gestão documental; i) 97% não divulgam, em seus
sítios, procedimentos para destinação dos documentos; j) 69% primam por orientar o
cidadão e as informações disponíveis; k) 62% dos sítios eletrônicos são muito ruins em
relação a conteúdo das informações desclassificadas, pois não são fáceis de compreender; l)
52% dos sítios são ‘bons” ao propiciarem uma boa navegação àqueles que desejam localizar
informações; m) 48% deixa um boa impressão quanto a gestão informacional daquela
disponibilizada como obrigatórias; n) 86% não mencionaram sobre políticas públicas
voltadas para arquivos; o) 45% raramente são proativos como determina a LAI; p) 31% dos
órgãos, frequentemente, demonstram confiabilidade nas informações disponíveis; q) 52%
dos sítios consultados, às vezes, mantém uma linguagem coerente acerca das informações
existentes; r) em 48% dos órgãos, às vezes, deu margem a uma percepção de que a
informação estava incompleta.
Em complementação e comparação com os dados obtidos a partir dos sítios
eletrônicos dos órgãos estabelecidos na pesquisa, também se examinou os dados registrados
no sítio do SIGA em relação ao cumprimento de dispositivos legais e identificou-se que:
93% dos órgãos designaram seus membros para comporem a Comissão do SIGA; 93%
estabeleceram Subcomissões do SIGA no âmbito de seus órgãos; 93% criaram CPAD e 62 %
publicaram editais de eliminação de documentos públicos;
Diante dos índices coletados e apresentados é possível registrar, ainda, que cabem
aos órgãos implementarem alguns quesitos obrigatórios e relevantes para que o cidadão possa
exercer seu direito social que é fiscalizar o como os órgão públicos estão atuando; se
cumprem suas missões e, principalmente, se os recursos financeiros estão sendo aplicados
corretamente, pois em relação a assuntos ‘financeiros’ percebeu-se que existe ausência ou
omissão de dados uma vez que houve dificuldades para se localizar a essência das
informações.
Os dados revelam que os órgãos públicos tem dado pouca atenção ao processo da
gestão documental quando não cumprem efetivamente os dispositivos legais existentes.
A inexistência, ineficiência ou ineficácia da gestão da informação governamental
pode comprometer a implementação da Lei de Acesso à Informação, pois é impossível
disponibilizar informações quando há limitações práticas para garantir o acesso à informação,
uma vez que mesmo com a existência de dispositivos legais regulamentadores não são ou
jamais foram implementados.
22
Diante do exposto ficou, também, confirmado na pesquisa que num primeiro
momento da implementação da LAI, ainda não foi cogitado, na prática, ações que possam
corroborar adaptações e/ou melhorias no processo de gestão documental no âmbito dos órgãos
da administração pública federal.
Neste contexto fica evidenciada a necessidade de uma mudança cultural no
tratamento da informação governamental, principalmente por parte daqueles que tomam
decisões, a começar pela alta administração, pois se percebe que muitas vezes o processo fica
emperrado por falta de vontade política.
Consequentemente resultando na ausência de políticas públicas de informações
arquivísticas no âmbito da administração pública federal.
Com base nas considerações elencadas até o momento percebe-se que alguns
desafios ficam evidentes com o resultado da pesquisa, como: a necessidade de conscientizar e
capacitar os servidores e empregados públicos em ações e atividades que envolvem a gestão
documental com vistas a promover uma cultura de abertura no trato da informação
governamental por serem atores fundamentais para proceder ao acesso à informação; cumprir
efetivamente a obrigação de publicidade sendo muito mais proativo; ampliar o direito de
acesso a certos grupos com alguma restrição física ou que não saibam ler ou escrever ao
garantir uma efetiva acessibilidade; aprimorar a Lei de Arquivos em virtude de sua relevância
tanto para o Estado quanto para a sociedade e principalmente normatizar e instituir o papel
fiscalizador para que de fato todos possam cumprir o estabelecido em lei quanto à gestão da
informação governamental e o direito de acesso a todo cidadão.
Em face da obrigatoriedade na divulgação da informação governamental cabe aos
órgãos públicos federais, principalmente aos do poder executivo, viabilizar a disponibilização
da informação ao cidadão, mas para que isso ocorra com maior transparência é necessário que
a mesma esteja organizada, principalmente os seus arquivos, com o estabelecimento da gestão
da informação arquivística à luz do arcabouço legal existente aliada a um novo
comportamento que promova a uma cultura de valorização da informação.
A valoração da informação arquivística será decorrente de uma nova cultura, bem
como no reconhecimento da importância de um acervo arquivístico por parte da alta
administração ao estabelecer políticas públicas para a implementação da gestão documental
que culminará em boas práticas, pois só assim será possível tratar a informação e
disponibilizá-la, independente do suporte ou formato.
A ausência de dados complementares ou a inexistência de informações relevantes
no sítio do SIGA dificultou o processo de análise para confrontar as ausências de ações, de
citações de instrumentos técnicos existentes, dentre outros relacionados à gestão documental
em cada órgão, por meio do seu sítio eletrônico, revelando a omissão de dados ou inexistência
de práticas arquivísticas primordial para viabilizar o pleno acesso às informações produzidas e
acumulados pelos órgãos públicos.
No decorrer da pesquisa foram necessários alguns ajustes e complementações de
itens nas questões estabelecidas no instrumento de coleta de dados o que contribuiu para
realizar o proposto na pesquisa quanto ao cumprimento da LAI e a sua relação com a
promoção da gestão documental com base em procedimentos já estabelecidos em dispositivos
legais, em suma os objetivos foram alcançados, mas não findados.
Por fim, cabe ressaltar que, lamentavelmente, foi identificado que os órgãos,
ainda, não estão a cumprir em sua totalidade o estabelecido na LAI, seja em relação à
disponibilização de informações em sua integralidade, ou mesmo na adequação de políticas de
gestão de informação mesmo existindo no âmbito da administração pública um Sistema de
Gestão de Arquivo (SIGA).
A pesquisa realizada não se encerra neste momento uma vez que há possibilidade
de uma continuidade para a confrontação com novos dados a serem coletados diretamente nos
23
órgãos, do poder executivo federal, além da solicitação de dados estatísticos junto ao Arquivo
Nacional, instituição arquivística, e ao SIGA em consonância com o processo de
implementação da Lei de Acesso à Informação monitorada pela CGU com vistas
consequentemente ao acesso a informações que são resultantes de informações arquivísticas,
produzidas e recebidas por órgãos públicos em razão de suas atividades, que indubitavelmente
pertence à sociedade.
Para finalizar destacamos algumas reflexões de Jardim (2013a, p. 401-402) por
corroborar com os resultados coletados na pesquisa em relação aos desafios que os órgãos da
administração pública brasileira têm que enfrentar, em virtude de sua opacidade, resultado de
um país que vive mergulhado em “obstáculos autoritários” que culminou “na “periferização
dos arquivos”, quase que de forma natural, e que consequentemente a Lei de Arquivos de
1991 não conseguiu estabelecer uma “nova era” para aos arquivos brasileiros e por outro lado
a Lei de Acesso à Informação, de 2011, não “garantirá que venham à tona, subitamente,
políticas e ações arquivísticas que não foram desenvolvidas nos últimos 22 anos, cabendo,
portanto às instituições arquivísticas brasileiras assumirem o seu papel caso contrário outros o
farão.
Por fim, cabe à administração pública brasileira agir com responsividade ao
cumprir o estabelecido nos dispositivos legais no que tange ao processo de gestão da
informação governamental com vistas a garantir o direito de acesso à informação ao
estabelecer canais para disponibilizar as informações governamentais a todo cidadão que
exercerá o seu papel social ao monitorar as ações governamentais em prol da sociedade ao
influenciar na realização de políticas públicas e contribuindo, assim, para um país mais
democrático.
24
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Público (RSP). Brasília, v. 62, n. 4 4, p. 407-423, out/dez 2011.
QUEIROZ, Antônio Augusto de. Por dentro do governo: como funciona a máquina
pública. Brasília: DIAP, 2009. p. 262. (Série estudos políticos).
SISTEMA DE GESTÃO DE DOCUMENTOS DE ARQUIVOS. SIGA. Disponível em:
http://www.siga.arquivonacional.gov.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm. Acesso em: Acesso em:
26 jul. 2014.
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APÊNDICES
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APÊNDICE A – Formulário para coleta de dados
INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS
ANÁLISE DE SÍTIOS ELETRÔNICOS
PRINCIPAIS ÓRGÃOS DO PODER EXECUTIVO FEDERAL
Órgão:
Sítio eletrônico:
Data de acesso e análise:
1 - Como se apresenta no sítio eletrônico o link para o acesso à informações?
( ) Somente direciona para a página principal "acesso à informação" - e-SIC
( ) Há dois links - um para "acesso às informações" fornecidas pelo próprio órgão e outro direcionando para o a página
principal "acesso à informação" - e-SIC
( ) Há três links - dois para "acesso às informações" fornecidas pelo próprio órgão e outro direcionando para o a
página principal "acesso à informação" - e-SIC
( ) Existe mais de três links sobre acesso à informação
( ) Utiliza somente o banner modelo padrão para o acesso à informação
( ) Remete ao SIC do próprio órgão
( ) Redirecionamento de página para outros sítios governamentais
( ) Centralizado no órgão de subordinação
2 - Existem links específicos no sítio eletrônico do órgão para o acesso à informações existentes em áreas como:
( ) Arquivo
( ) Biblioteca
( ) Centro de Documentação
( ) Museu
( ) Protocolo
( ) Nenhum dos anteriores
( ) Outros:____________________________________________________________________
3 - O órgão disponibiliza informações públicas em cumprimento ao estabelecido no art. 8º da Lei de Acesso à
Informação e no Decreto nº 7.742/2012, como:
( ) Estrutura organizacional e registro das competências
( ) Endereços e telefones das respectivas unidades
( ) Horários de atendimento ao público
( ) Programas, ações, projetos, obras (com atividades e unidade responsável)
( ) Execução orçamentária e financeira detalhada
( ) Registro das despesas
( ) Repasses ou transferências de recursos financeiros
( ) Licitações realizadas e em andamentos com editais, anexos e resultados
( ) Contratos firmados (celebrados) e notas de empenho emitidas
( ) Respostas a perguntas mais frequentes da sociedade
( ) Principais cargos e seus ocupantes
( ) Dados gerais para acompanhar - Convênios
( ) Principais metas e resultados
( ) Indicadores de resultados e impacto (se existirem)
( ) Auditorias. Resultados de inspeções. Prestação e tomadas de contas (incluindo exercícios anteriores)
( ) Remuneração e subsídios recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluindo
auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias
( ) Proventos de aposentadoria e pensões
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4 - O órgão disponibiliza informações complementares em conformidade com o estabelecido na legislação?
( ) Rol de informações classificadas e desclassificadas
( ) Relatório estatístico com a quantidade de pedidos de acessos à informação recebidos, atendidos e indeferidos
( ) Informações estatísticas agregadas dos requerentes
( ) Informações sobre o Serviço de Informações ao Cidadão (SIC)
( ) Informações sobre a Lei de Acesso
( ) Contato da autoridade de monitoramento da LAI
( ) Servidores responsáveis pelo SIC
( ) Correio eletrônico do SIC
( ) Telefone do SIC
( ) Adequação em suas políticas de gestão da informação
5 - No sítio eletrônico do órgão consta menção sobre ações de gestão documental?
( ) Sim, menciona a existência de uma Política de Arquivos
( ) Sim, menciona a existência de um Programa de Gestão Documental
( ) Sim, menciona sobre procedimentos de eliminação conforme Tabela de Temporalidade
( ) Sim, menciona sobre avaliação de documentos
( ) Não consta nada
6 - O órgão promove a gestão documental utilizando-se de quais canais?
( ) Política de gestão da informação arquivística
( ) Programa de Gestão Documental
( ) Subcomissão do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo - SIGA
( ) Comissão Permanente de Avaliação de Documentos (CPAD)
( ) Comissão Permanente de Avaliação de Documentos Sigilosos (CPADS)
( ) Normas e procedimentos na área arquivística
( ) Não consta nada
( ) Outra(o)______________________________________________
7 - Quais instrumentos técnicos o órgão utiliza para promover a gestão da informação governamental?
( ) Código (Plano) de Classificação e Tabela de Temporalidade de Documentos de Arquivo - área-meio
( ) Código (Plano) de Classificação e Tabela de Temporalidade de Documentos de Arquivo - área-fim
( ) Listagem de transferência de documentos arquivísticos (uso interno)
( ) Cronograma de transferência da documental setorial para o Arquivo Geral
( ) Não menciona
( ) Outro(s):___________________________________________________________
8 - Quais procedimentos o órgão promove para dar destinação à informação governamental?
( ) Dá ciência sobre a eliminação de documentos (Publica no DOU)
( )
Elabora Termo de eliminação de documentos
( )
Solicita aprovação ao Arquivo Nacional para efetuar eliminação de documentos
( )
Promove o recolhimento de documentos arquivísticos de valor permanente (histórico) ao Arquivo Nacional
( )
Não menciona
( )
Outro(s):___________________________________________________________
9 - Julgar as questões como base na escala mencionada abaixo:
1= Muito Ruim
2= Ruim
3= Bom
4= Muito Bom
5= Ótimo
As informações desclassificadas apresentadas são de fácil entendimento?
Como é a navegação no sítio para localizar informações do próprio órgão?
Como é a orientação para o usuário acessar as informações públicas?
Qual a impressão que o órgão deixa quanto ao processo de gestão da informação pública?
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10 - Julgar as questões como base na escala mencionada abaixo:
1= Nunca 2= Raramente 3= Às Vezes 4= Frequentemente
5= Sempre
Há menção sobre políticas públicas voltadas para a gestão da informação governamental
O órgão está sendo proativo
O sítio demonstra confiabilidade na informação governamental disponível
A linguagem utilizada é coerente
Existe restrição que é perceptível
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APÊNDICE B – Lista de órgãos públicos federais e os sítios eletrônicos avaliados
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Órgão
Presidência da República
Casa Civil
Gabinete de Segurança Institucional
Agência Brasileira de Inteligência
Controladoria-Geral da União
Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento
Ministério da Ciência, Tecnologia e
Inovação
Ministério da Cultura
Ministério da Defesa
Ministério da Educação
Ministério da Fazenda
Ministério da Integração Nacional
Ministério da Justiça
Ministério da Pesca e Aquicultura
Ministério da Previdência Social
Ministério da Saúde
Ministério das Cidades
Ministério das Comunicações
Ministério das Relações Exteriores
Ministério de Minas e Energia
Ministério do Desenvolvimento
Agrário
Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior
Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome
Ministério do Esporte
Ministério do Meio Ambiente
Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão
Ministério do Trabalho e Emprego
Ministério do Turismo
Ministério dos Transportes
SIGLA
PR
CC
GSI
ABIN
CGU
MAPA
MCTI
MinC
MD
MEC
MF
MI
MJ
MPA
MPS
MS
MCidades
MC
MRE
MME
MDA
Sítio Eletrônico (endereço)
http://www2.planalto.gov.br/
http://www.casacivil.gov.br/
http://www.gsi.gov.br
http://www.abin.gov.br/
http://www.cgu.gov.br/
http://www.agricultura.gov.br/
http://www.mct.gov.br/
http://www.cultura.gov.br/
http://www.defesa.gov.br/
http://www.mec.gov.br/
http://www.fazenda.gov.br/
http://www.integracao.gov.br/
http://portal.mj.gov.br/
http://www.mpa.gov.br/
http://www.mpas.gov.br/
http://portalsaude.saude.gov.br/
http://www.cidades.gov.br/
http://www.mc.gov.br/
http://www.itamaraty.gov.br/
http://www.mme.gov.br/
http://www.mme.gov.br/
MDIC
http://www.desenvolvimento.gov.br
MDS
http://www.mds.gov.br/
ME
MMA
MPOG
MTE
MTur
MT
http://www.esporte.gov.br/
http://www.mma.gov.br/
http://www.planejamento.gov.br/
http://portal.mte.gov.br
http://www.turismo.gov.br/
http://www.transportes.gov.br/
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LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Links para acesso a conteúdo informacional do órgão
Gráfico 2 – Links para acesso à áreas de informação
Gráfico 3 – Conteúdos disponibilizados
Gráfico 4 – Informações complementares
Gráfico 5 – Cumprimento ao estabelecido em arcabouço legal
Gráfico 6 – Ações de gestão documental
Gráfico 7 – Canais para promover a gestão documental
Gráfico 8 – Instrumentos técnicos utilizados
Gráfico 9 – Procedimentos para destinação dos documentos
Gráfico 10 – O cidadão e as informações disponíveis
Gráfico 11 – Políticas públicas voltadas para arquivos
Gráfico 12 – Proativos
Gráfico 13 – Confiabilidade nas informações disponíveis
Gráfico 14 – Linguagem coerente
Gráfico 15 – Percepção de informação incompleta