POLÍTICAS PÚBLICAS
EM PORTUGAL
ORGANIZAÇÃO
MARIA DE LURDES RODRIGUES
PEDRO ADÃO E SILVA
ÍNDICE
Introdução
Maria de Lurdes Rodrigues e Pedro Adão e Silva
15
1. Consolidação orçamental
É possível ser um país mais justo e alcançar a consolidação orçamental?
Consolidação orçamental: política ﬁscal e despesa pública
Equipa do Fórum das Políticas Públicas
39
A consolidação orçamental como processo de ajustamento
Manuela Ferreira Leite
57
A consolidação orçamental com ambição de mais justiça
José A. Vieira da Silva
63
2. Privatizações
As privatizações são uma ameaça à soberania ou uma oportunidade
para a economia portuguesa?
Políticas de privatização
Equipa do Fórum das Políticas Públicas
75
O papel do Estado na economia
Fernando Teixeira dos Santos
83
O Estado e as privatizações em Portugal
António Lobo Xavier
95
3. Energia
Como reduzir a despesa energética de forma sustentável?
Políticas públicas de energia
Luisa Araújo e Maria João Coelho
107
Visão estratégica para a energia em Portugal
António Costa Silva
121
8POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
A política energética: ambiente, abastecimento e competitividade
Jorge Moreira da Silva
139
4. Mercado de trabalho
A proteção social e a regulação do mercado de trabalho diﬁcultam
a criação de emprego?
Políticas públicas de regulação do mercado de trabalho
António Dornelas e Mariana Vieira da Silva
155
A regulação do mercado de trabalho e criação de emprego
Luís Pais Antunes
167
Proteção social, regulação do mercado e criação de emprego
Maria Helena André
175
5. Justiça
A diminuição da litigância e de pendências nos tribunais ameaça
os direitos e as garantias dos cidadãos?
Políticas públicas de justiça
Graça Fonseca e Mariana VieIra da Silva
187
A justiça como pilar do estado de direito
Daniel Proença de Carvalho
195
Mitos e realidades do sistema de justiça
João Tiago Silveira
207
6. Administração pública
Como garantir a eﬁciência e a eﬁcácia na administração pública
para a concretização de políticas mais exigentes?
Políticas públicas para a administração pública
João S. Batista e Mariana Vieira da Silva
223
Como reformar a administração pública
Suzana Toscano
231
A administração pública e inovação
Maria Manuel Leitão Marques
239
7. Autarquias
Diminuir o número de concelhos e freguesias permite ganhar
eﬁciência nas políticas locais?
Políticas públicas locais
Equipa do Fórum das Políticas Públicas
249
Como melhorar a gestão autárquica em Portugal
Rui Rio
259
Governação autárquica: cidades, concelhos e municípios
António Costa
267
ÍNDICE9
8. Saúde
Quais as condições de sustentabilidade do sistema de saúde?
Políticas públicas de saúde
Mariana Vieira da Silva
281
Para uma agenda de reforma do SNS
António Correia de Campos
293
Reforma estratégica e reforma operacional
Luís Filipe Pereira
301
9. Desigualdades
Portugal é muito desigual porque não cria riqueza ou porque
não a redistribui?
Políticas públicas para a diminuição das desigualdades
Renato Carmo, Frederico Cantante e Margarida Carvalho
313
Redesenhar o estado social para o tornar sustentável
Miguel Frasquilho
327
Políticas públicas para reduzir as desigualdades
Pedro Marques
337
10. Educação
Como conseguir que todos os alunos aprendam e que a escolaridade
obrigatória se cumpra?
Políticas públicas de educação e formação
Maria do Carmo Gomes e Alexandra Duarte
349
O sentido de futuro na política de educação
David Justino
359
Políticas de educação para tornar efectiva a escolaridade obrigatória
Augusto Santos Silva
371
11. Ciência e tecnologia
Como continuar, em austeridade, o esforço de desenvolvimento cientíﬁco,
tecnológico e de inovação?
Políticas públicas para o desenvolvimento da ciência e da inovação
Maria do Carmo Gomes
383
Ciência e inovação no espaço europeu
Maria da Graça Carvalho
393
12. Europa
Que políticas europeias são decisivas para Portugal no atual
contexto de crise económica?
Políticas europeias
Equipa do Fórum das Políticas Públicas
405
10POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
Prioridade à estabilização da Zona Euro: rigor, dinamismo
e crescimento económico
António Vitorino
419
13. Marca -Portugal
É possível, a um país sujeito a um resgate ﬁnanceiro, construir
uma imagem externa positiva?
Políticas públicas para a promoção da imagem externa
José Pedro Dionísio
439
Portugal, um segredo bem guardado…
Suzana Toscano
451
Consistência e continuidade na promoção de Portugal como marca
Teresa Caeiro
459
Para uma estratégia de promoção de Portugal como país moderno
Pedro Silva Pereira
465
Sobre os autores e colaboradores
473
Lista de acrónimos
479
Referências
481
ÍNDICE DE GRÁFICOS E QUADROS
1. Consolidação orçamental
É possível ser um país mais justo e alcançar a consolidação orçamental?
Gráﬁco 1.1
Evolução dos impostos e contribuições para a segurança
social (em % do PIB)
Gráﬁco 1.2 Evolução das receitas ﬁscais e do PIB em Portugal
Gráﬁco 1.3 Distribuição dos benefícios ﬁscais por escalões de rendimentos
Gráﬁco 1.4 Impostos diretos sobre as empresas na % da receita total (2009)
Gráﬁco 1.5 Impostos indiretos na % da receita total (2009)
Gráﬁco 1.6 Déﬁce e objetivos para o déﬁce em % PIB, em 2013
Gráﬁco 1.7 Taxa de risco de pobreza antes e depois das transferências
sociais
Quadro 1.1
Quadro 1.2
Quadro 1.3
Quadro 1.4
Quadro 1.5
Quadro 1.6
Evolução do rácio de ﬁscalidade na União Europeia (% do PIB)
Receitas ﬁscais e contribuições para a segurança social, em 2007
Agregados e IRS liquidado por escalão de rendimento
Benefícios e deduções ﬁscais em IRS
Despesa pública total em % do PIB
Desigualdades económicas e de distribuição do rendimento
em Portugal (1994 -2009)
41
42
46
47
49
53
55
42
43
44
45
51
54
2. Privatizações
As privatizações são uma ameaça à soberania ou uma oportunidade
para a economia portuguesa?
Gráﬁco 2.1 Total de receitas das privatizações e número de transações
Gráﬁco 2.2 Peso das empresas públicas na economia
76
81
Quadro 2.1 Dez países com mais privatizações (absoluto e em %)
Quadro 2.2 Receita das privatizações por setor (%)
79
80
12POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
3. Energia
Como reduzir a despesa energética de forma sustentável?
Gráﬁco 3.1
Gráﬁco 3.2
Gráﬁco 3.3
Gráﬁco 3.4
Fontes de energia – evolução do consumo
Evolução da taxa de dependência energética (%)
Estrutura dos preços da eletricidade para 2012
Preços da eletricidade ao consumidor – UE
Quadro 3.1 Evolução da matriz energética em Portugal, desde 1973
108
115
117
118
110
4. Mercado de trabalho
A proteção social e a regulação do mercado de trabalho diﬁcultam
a criação de emprego?
Gráﬁco 4.1
Gráﬁco 4.2
Gráﬁco 4.3
Gráﬁco 4.4
Gráﬁco 4.5
Gráﬁco 4.6
Gráﬁco 4.7
Gráﬁco 4.8
Taxa de emprego (15-64; H+M; %)
Taxa de desemprego (H+M; %)
Despesa em proteção social por habitante (PPC por habitante)
Evolução da legislação de proteção do emprego
Empresas com horário ﬂexível de trabalho
156
156
157
161
161
Proteção no desemprego
162
Cobertura contratual coletiva (1990 -2011)
163
5. Justiça
A diminuição da litigância e de pendências nos tribunais ameaça
os direitos e as garantias dos cidadãos?
Gráﬁco 5.1 Duração dos processos (em meses) por área processual
Gráﬁco 5.2 Evolução dos processos entrados e pendentes
e do n.º de magistrados
Quadro 5.1 Evolução dos processos entrados, ﬁndos
e pendentes (1974 -2010)
189
192
188
6. Administração pública
Como garantir a eﬁciência e a eﬁcácia na administração pública
para a concretização de políticas mais exigentes?
Gráﬁco 6.1
Trabalhadores da administração pública em % da população
ativa (2000 -2008)
Gráﬁco 6.2 Pontuação da disponibilidade e soﬁsticação dos serviços
públicos online – Portugal
Gráﬁco 6.3 Indíce compósito de gestão de recursos humanos (2010)
228
229
Quadro 6.1 Qualiﬁcações dos trabalhadores da administração pública (%)
Quadro 6.2 Qualiﬁcações dos trabalhadores por área do governo (2010)
Quadro 6.3 Fases das mudanças nas políticas para a administração pública
225
225
227
224
ÍNDICE DE GRÁFICOS E QUADROS13
7. Autarquias
Diminuir o número de concelhos e freguesias permite ganhar
eﬁciência nas políticas locais?
Gráﬁco 7.1
Empresas municipais por áreas de atividade (2010)
Quadro 7.1 Estrutura ﬁnanceira dos municípios em 2009 (%)
Quadro 7.2 Evolução da independência financeira
dos municípios (2006 a 2009)
252
251
254
8. Saúde
Quais as condições de sustentabilidade do sistema de saúde?
Gráﬁco 8.1
Gráﬁco 8.2
Gráﬁco 8.3
Gráﬁco 8.4
Gráﬁco 8.5
Gráﬁco 8.6
Despesa corrente em saúde e PIB (2000-2009)
(variação nominal; 2000=100)
Esperança média de vida no nascimento, 2009 e anos ganhos
desde 1960
Despesa em saúde em % PIB e despesa per capita
em saúde
Taxa de crescimento médio anual nas despesas de saúde pc
em termos reais (2000 -2009)
Despesa direta em saúde em % do orçamento familiar em 2009
Quadro 8.1 Despesa corrente em saúde por prestador 2000 -2009
282
285
288
289
290
286
9. Desigualdades
Portugal é muito desigual porque não cria riqueza ou porque
não a redistribui?
Gráﬁco 9.1 Rácio de rendimento S80/S20, 2009
Gráﬁco 9.2 Desigualdade de rendimento em Portugal medida através
dos rácios S90/S10, S80/S20 (1993-2009)
Gráﬁco 9.3 Evolução do coeﬁciente de Gini em Portugal
e na EU27 (1999 -2009)
Gráﬁco 9.4 PIB per capita, 2011 (PPS) (EU27=100%)
Gráﬁco 9.5 Evolução do ganho mensal médio por quintil (1985-2009)
Gráﬁco 9.6 Evolução da taxa de risco de pobreza em Portugal antes
e após as transferências sociais (%)
Gráﬁco 9.7 Distribuição por nível de escolaridade completo e quintis
do rendimento em Portugal (2008)
Gráﬁco 9.8 Evolução do ganho médio mensal por nível
de habilitações (1985-2009)
Quadro 9.1 SMN em Portugal (euros) e aumento (%) (2002-2011)
Quadro 9.2 Taxa de risco de pobreza antes e após as transferências
sociais (2009)
Quadro 9.3 Transferências monetárias do Estado para os agregados
domésticos em % do rendimento bruto, por quintil (2007)
314
315
315
316
317
321
323
324
318
319
321
14POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
10. Educação
Como conseguir que todos os alunos aprendam e que a escolaridade
obrigatória se cumpra?
350
Gráﬁco 10.1 Taxa de escolarização, segundo o nível de ensino (1960 -2010)
Gráﬁco 10.2 Principais indicadores de evolução das qualiﬁcações
Portugal (2000 -2010)
Gráﬁco 10.3 Alunos de 15 anos que repetiram pelo menos 1 ano
353
354
Quadro 10.1 Fases das mudanças nas políticas públicas de educação
351
11. Ciência e tecnologia
Como continuar, em austeridade, o esforço de desenvolvimento cientíﬁco,
tecnológico e de inovação?
Gráﬁco 11.1 Despesa de atividades de I&D em % do PIB, por setores
de execução
Gráﬁco 11.2 Investigadores (ETI) em atividades de I&D, em Portugal,
total e por setores de execução (1982-2010)
Gráﬁco 11.3 Países com maior participação nos 5.º e 6.º Programas-Quadro
Evolução da distribuição da população adulta,
Gráﬁco 11.4
25-64 anos, por níveis de escolaridade, em Portugal
Gráﬁco 11.5
e na OCDE (1996-2009)
385
386
387
389
12. Europa
Que políticas europeias são decisivas para Portugal no atual
contexto de crise económica?
411
Gráﬁco 12.1 Taxa de desemprego EUA, Zona Euro e Japão (2006-2012)
Gráﬁco 12.2 Taxa de crescimento PIB e do PIB per capita
a preços constante (%)
413
Quadro 12.1 Dívida pública em percentagem do PIB (evolução 2007-2010)
406
13. Marca -Portugal
É possível, a um país sujeito a um resgate ﬁnanceiro, construir
uma imagem externa positiva?
Quadro 13.1 Campanhas de promoção da imagem de Portugal
443
Introdução
Maria de Lurdes Rodrigues e Pedro Adão e Silva
Este livro reúne o conjunto de intervenções realizadas no âmbito da
primeira edição do Fórum das Políticas Públicas, que decorreu entre
os meses de janeiro e maio de 2012 no ISCTE-IUL, bem como os documentos preparatórios de cada sessão. O objetivo imediato do Fórum
foi proporcionar aos estudantes uma oportunidade para alargarem os
seus conhecimentos sobre os diferentes domínios de aplicação das políticas públicas. Embora se tenha tratado de uma iniciativa de natureza
académica, destinada aos alunos mas aberta ao público, teve objectivos mais ambiciosos. Desde logo, envolver a Universidade nos debates
que formam o espaço público democrático, depois, e essencialmente,
articular conhecimento factual sobre políticas públicas sectoriais em
Portugal, nas últimas décadas, com interpretações e relatos de atores
com experiência concreta de desenho e concretização, gestão ou avaliação de políticas públicas, nas mais diversas áreas.
Com este propósito, e dando sequência ao que tem sido feito no
contexto da Escola de Sociologia e de Políticas Públicas do ISCTE-IUL,
e em particular nos cursos de mestrado e de doutoramento que aí são
oferecidos, procurámos que o Fórum se baseasse em três princípios:
a boa articulação entre teoria e prática, o acesso a conhecimentos e
competências transversais e a promoção de um ambiente pluralista e
diversiﬁcado.
Os textos aqui reunidos reﬂetem estas preocupações e são uma
base para o debate informado sobre os dilemas, desaﬁos e potencialidades das políticas públicas em Portugal. Todos eles apresentam uma
estrutura semelhante, elencando, em cada área sectorial, a evolução
16POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
percorrida nas últimas décadas, o posicionamento de Portugal no
contexto europeu e os principais problemas e bloqueios que enfrentam as políticas públicas. Este exercício é feito tendo como pano de
fundo o acordo entre o governo português e a Troika no Memorando
de Entendimento, assinado em maio de 2011.
A importância do conhecimento e do debate racional
sobre as políticas
Numa asserção que se tornaria famosa, o cientista político norte-americano Hugh Heclo escrevia, em 1974, no seminal Modern Social Politics in Britain and Sweden, que “as decisões políticas radicam não apenas no poder, mas, também, na incerteza – nos homens coletivamente
a pensarem quais as decisões a tomar”, para depois acrescentar que
“os governos não se limitam a exercer o poder, criam também puzzles.
O processo de elaboração de políticas é uma forma de puzzle coletivo
em nome da sociedade. Implica, ao mesmo tempo, decidir e saber”.
Esta ligação entre conhecimento e exercício do poder não acarreta, contudo, uma neutralização das alternativas ou uma diminuição
da possibilidade de escolhas políticas, de natureza tecnocrática. Pelo
contrário, é compatível, por um lado, com o reconhecimento de que,
no contexto das políticas públicas, é sempre possível escolher e, por
outro, alicerça-se no princípio de que a eﬁciência das escolhas é tanto
maior quanto mais assentar numa cartograﬁa sólida dos problemas sociais e das respostas políticas possíveis. Na verdade, do mesmo modo
que os problemas económicos ou sociais não são passíveis de serem
tratados partindo de uma suposta neutralidade axiológica, também as
soluções dependem de um conjunto de princípios valorativos. Contudo, a existência de valores e mundivisões políticas distintas não coloca em causa a racionalidade das escolhas nem a sua articulação com o
conhecimento e estudo da realidade. Bem pelo contrário.
Ao traçarem os aspetos principais de diversos campos de políticas,
ao enumerarem os seus principais problemas e ao descreverem a natureza dos bloqueios que enfrentam as políticas públicas portuguesas,
os capítulos deste livro revelam que há vantagens evidentes para as
escolhas políticas se estas assentarem em descrições factuais da realidade ﬁnanceira, social e económica. Mais, se este conhecimento for
partilhado, não só se introduz racionalidade na discussão no espaço
público, como se torna possível alicerçar as alternativas em conhecimento e não, como tende a acontecer excessivamente entre nós, num
INTRODUÇÃO17
conjunto de ideias feitas com escassa correspondência empírica, ou,
no que é uma outra forma de exercício de poder, na capacidade de
impor assimetricamente soluções únicas – que, aliás, tendem também
a alicerçar-se na construção de problemas sociais especíﬁcos.
Não só é sempre possível escolher entre alternativas nas políticas
públicas, como esse processo de escolha ganha se assentar numa discussão racional que articule discussão técnica com decisão política e
que não implique uma submissão de um dos níveis de decisão ao outro.
Al Gore, no seu livro O Ataque à Razão, publicado em Portugal em
2007, defende que o debate público e racional das ideias políticas foi e
continua a ser essencial na construção das democracias: “quer lhe chamemos fórum público, esfera pública ou mercado das ideias, a discussão
e o debate públicos, abertos e livres, foram considerados a realidade
fulcral da democracia nas primeiras décadas de existência da América”
(2007: 23). Gore considera que as características mais importantes do
mercado das ideias são, por um lado, a existência de espaços abertos a
todos os indivíduos, sem barreiras para além da necessidade de saber
ler e escrever, implicando esse acesso não só a recepção de informação,
mas também a possibilidade de contribuir diretamente com informação;
e, por outro, a existência de regras de diálogo partilhadas – diálogo da
democracia – assentes no princípio de que todos os participantes se
obrigam a um dever tácito de procurar alcançar o acordo geral.
A este propósito, as universidades têm um papel decisivo a desempenhar: podem promover um conhecimento mais aprofundado
dos problemas, mas devem também tornar esse conhecimento operacional e passível de disseminação no espaço público – do mesmo
modo que devem ser espaços para avaliação de impactos de caminhos
alternativos, potenciando uma relação mais próxima entre conhecimento e exercício do poder, isto é, potenciando opções e escolhas
políticas. Trata-se, claramente, de um desaﬁo para o poder político,
muitas vezes pouco disponível para uma discussão baseada no estudo
e na avaliação prévia, mas de um desaﬁo não menos importante para
as universidades portuguesas, pouco inclinadas para a promoção de
conhecimento vocacionado para auxiliar no desenho e na concretização das políticas públicas.
A institucionalização de uma relação entre saber e exercício do
poder com fronteiras deﬁnidas pode, aliás, ajudar a ultrapassar um
dos problemas que surge de forma sistemática no debate público em
Portugal: a ocupação de lugares diferenciados e de natureza contraditória pelos mesmos atores. A natureza indistinta do que é produção de
conhecimento técnico, formação de alternativas e escolhas políticas
18POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
leva, frequentemente, a uma permeabilidade entre saber e poder que
não favorece o conhecimento sobre a realidade portuguesa e muito
menos a formação de alternativas nas políticas.
Neste sentido podemos considerar que, além das universidades e
das instituições cientíﬁcas, a comunicação social tem não só um papel fundamental a desempenhar, como também uma grande responsabilidade. Os média são o espaço privilegiado para a realização de
um debate público informado, com critérios de racionalidade, e no
qual as alternativas políticas podem ser apresentadas e confrontadas.
A partir do momento em que os vários níveis de debate e fontes de
legitimidade se tornam indiferenciadas, há perdas evidentes para os
processos de formação e concretização das políticas públicas.
Para além da contradição entre lugares, uma outra fragilidade objetiva das políticas públicas em Portugal resulta da ilusão com o novo e
do enlevo com a mudança radical. Os textos agora apresentados ajudam
a contrariar esse duplo erro. Em primeiro lugar porque, em cada um dos
temas abordados, os problemas do país e as respostas apresentam-se
de forma objetiva, rigorosa e contextualizada, no espaço europeu e ao
longo das últimas décadas. Em segundo lugar, porque se explicitam e
tornam mais evidentes as continuidades nas políticas públicas. Contextualizar no espaço e no tempo e avaliar os progressos que se vão
alcançando, são duas formas de garantir ganhos de eﬁciência e também
de eﬁcácia na concretização das políticas públicas.
Antes de mais, porque a contextualização internacional oferece
termos de comparação. Sendo verdade que há, necessariamente, um
lado singular na natureza dos problemas nacionais e um conjunto
de idiossincrasias institucionais que impossibilitam uma importação
acrítica das experiências de sucesso, não é menos verdade que o reconhecimento do que funcionou noutros países, bem como do que
falhou, é um fator de aprendizagem. Ora, as instituições, bem como
os atores políticos, ganham se forem capazes de aprender e se ultrapassarem a ilusão de que a solução encontrada é nova.
Porém, o exercício de aprendizagem não deve resultar apenas do
conhecimento das práticas europeias. Requer também um exercício
de avaliação crítica e de incorporação do que foi feito em Portugal.
Até porque uma das singularidades nacionais é o excesso de reformismo e a tendência para fazer tábua rasa dos legados e das trajetórias
percorridas.1 Esta constatação é conﬁrmada pelos dados do “projeto
1 https://manifesto-project.wzb.eu/ (setembro, 2012).
INTRODUÇÃO19
manifesto”, que revelam que Portugal é o país europeu que mais altera as suas políticas públicas. As mudanças de cor política do executivo
correspondem invariavelmente a alterações profundas nas políticas
públicas. Este padrão de excesso de “reformismo” traduz-se em fraca
estabilização das opções, pouca cooperação entre atores na fase de
implementação, escassa monitorização de impactos e grave desperdício nos investimentos de médio e longo prazo. O resultado são políticas erráticas, pouco negociadas, com horizontes de curto-prazo e
que não exploram as complementaridades entre diferentes domínios
sectoriais – independentemente da sua marca ideológica. Traçando
um paralelismo com o padrão que Pablo T. Spiller e Mariano Tommasi identiﬁcaram para a Argentina em The Institutional Foundations
of Public Policy in Argentina (2007), Portugal tem um problema com
as microfundações institucionais das suas políticas públicas. Ou seja,
mais do que um problema com o conteúdo das várias reformas que os
sucessivos governos procuraram levar a cabo, o síndrome português
é fruto de debilidades nas qualidades formais ou atributos exteriores das suas políticas públicas. Talvez valha a pena pensar que, mais
do que de rupturas, as políticas públicas portuguesas necessitam de
estabilidade e de investimento nas continuidades. No fundo, do aprofundamento de mecanismos que induzam estratégias de cooperação
entre partidos e parceiros sociais, potenciando soluções negociadas e
coerentes, com horizontes de médio-prazo, permitindo aos diversos
atores anteciparem comportamentos, e que produzam complementaridades entre áreas de governação.
No que toca ainda aos atributos exteriores das políticas públicas,
uma das deﬁciências que mais se manifesta em Portugal é a escassa cultura de diálogo e capacidade de negociação entre os diversos
atores. A este propósito, num discurso recente, o ex-presidente norte-americano, Bill Clinton, sublinhava que, em tempos de incerteza
como aqueles que vivemos, a conﬂitualidade e a dissensão são instrumentais para a diferenciação política, mas criam também uma ilusão:
a de que a política do conﬂito permanente pode ser boa. Como defendeu Clinton, “o que é bom para a política não funciona necessariamente no mundo real. O que funciona no mundo real é a cooperação”.
Naturalmente que esta valorização do diálogo e da capacidade negocial não implica uma neutralização das escolhas, nem uma ausência
de diferenciação entre projetos políticos. Pelo contrário, sugere que a
cooperação, para ser eﬁciente, requer que se parta de posições iniciais
fundadas em mundivisões distintas, mas que permitem encontrar soluções equilibradas, que não representam capitulações programáticas
20POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
das partes envolvidas. Novamente, a capacidade de negociar e de
chegar a acordos depende, também, de uma cartograﬁa partilhada
da natureza dos problemas e uma descrição exata da sua evolução ao
longo dos tempos. Todos os espaços de produção de saber, e as universidades em particular, têm, a este propósito, uma responsabilidade: a
de contribuir com conhecimento que possa ser incorporado na formação, concretização, monitorização e avaliação das políticas públicas,
para reforçar as qualidades formais de opções que podem, e devem,
alicerçar-se em escolhas políticas que competem entre si.
O Fórum das Políticas Públicas e o Memorando
de Entendimento com a Troika
A primeira edição do Fórum das Políticas Públicas foi marcada pelo
Memorando de Entendimento com a Troika, resultante do pedido de
ajuda ﬁnanceira externa. Ao longo de 13 sessões, tendo como ponto de
partida a apresentação e discussão de medidas de política concretas,
inscritas no Memorando, foram abordados temas como a ﬁscalidade, o
equilíbrio orçamental, as privatizações, a reforma da justiça, a reforma
da administração pública e da administração local, a sustentabilidade
do serviço nacional de saúde, a dependência e sustentabilidade energética, os desaﬁos da escolaridade obrigatória, a regulação do mercado
de trabalho, o investimento em ciência e a importância das políticas
europeias para Portugal – em particular nos domínios da ciência, tecnologia e inovação e do desenvolvimento económico. Na última sessão,
foi debatido o problema da imagem externa de Portugal e das políticas
públicas adequadas à sua renovação, tendo em conta a situação particularmente negativa em que o país se encontra.
Todavia, o Fórum não esgotou as medidas previstas no Memorando de Entendimento, nem se centrou exclusivamente nelas. Através
do Fórum foi promovida a análise e o debate de medidas de políticas
públicas que não fazem parte do Memorando, mas que são consensualmente consideradas decisivas para prosseguir na resolução de
problemas que têm sido obstáculos efetivos ao desenvolvimento em
vários sectores.
Desde a entrada de Portugal na moeda única, em 2000, que estão
identiﬁcados os quatro principais problemas económicos do país:
Q o crescimento económico e a formação de riqueza: entre 2000
e 2010 o PIB cresceu a uma média de apenas 0,3% ao ano,
INTRODUÇÃO21
enquanto a média dos países da UE foi de 1% e a média dos
países da Zona Euro de 0,6%;
Q a dívida pública: entre 2000 e 2010, a dívida pública externa
passou de 52% do PIB para 88%. Dadas as diﬁculdades de crescimento económico, o investimento público e privado assentou
no recurso ao crédito. A crise das dívidas soberanas veio agravar muito a situação e, em 2012, a dívida representa já 120%
do PIB, tendo aumentado desproporcionadamente o serviço da
dívida;
Q o déﬁce orçamental: a entrada de Portugal na Zona Euro em 2000
trouxe consigo regras de controlo orçamental muito exigentes,
cujas diﬁculdades de aplicação se ﬁzeram sentir em muitos países da UE. Entre 2000 e 2010, os dados da evolução do déﬁce
(ver gráﬁco 1.6, no capítulo 1) revelam o esforço feito para a
sua redução e controlo, designadamente nos períodos de 2001
a 2003 e de 2005 a 2008. Nos anos de 2009 e 2010, o controlo
do déﬁce, bem como o controlo da dívida externa, foi particularmente difícil, em Portugal como em outros países da UE,
pela necessidade de responder à crise ﬁnanceira internacional
que se iniciou em 2008 e de travar o efeito de contaminação
ao sistema bancário português. A partir de 2011, o problema
agrava-se ainda mais devido à crise das dívidas soberanas, à
subida rápida dos juros e aos efeitos da recessão económica;
Q a balança de transações: entre 2000 e 2010, a balança de transações correntes manteve-se sempre com saldo negativo (entre
-11,2% e -6,7% do PIB), isto é, o volume das importações foi
sempre superior ao das exportações, mesmo nos produtos de
consumo geral. Os dados da evolução da balança de transações
revelam contudo que, a partir de 2006, as exportações tiveram
um crescimento constante, prevendo-se para 2012, por decréscimo conjugado das importações, uma situação de equilíbrio.
Estão também, desde há muito, identiﬁcados os obstáculos à resolução destes problemas – isto é, os constrangimentos de contexto ao
desenvolvimento da atividade dos agentes económicos. Haverá certamente, na sociedade portuguesa em geral e nos diferentes partidos
políticos em particular, divergências no que respeita à forma como
estes obstáculos devem ser ultrapassados, e até à importância relativa
de cada um deles. Porém, regista-se uma larga convergência no reconhecimento das situações que a seguir se enunciam como obstáculos
ao crescimento e desenvolvimento económico do país. Convergência
22POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
revelada aliás na continuidade de algumas políticas públicas orientadas para a sua superação e que foram assumidas por sucessivos governos, independentemente do partido político que os sustentava, mas
revelada também no facto de, nos últimos vinte anos, estes temas
terem tido presença permanente na agenda política. Vejamos então os
obstáculos ou constrangimentos:
o déﬁce de qualiﬁcação da população portuguesa. Apesar do
enorme progresso registado nas taxas de escolarização, em
2000 a percentagem de jovens com menos de 24 anos sem o
ensino secundário e já no mercado de trabalho era de 44%, o
que comparava com 18% na média dos países da UE. Em 2011,
esta percentagem passou para 23%, mas é ainda signiﬁcativa a
distância aos objetivos comunitários que deﬁnem para 2020 o
objetivo de 10% para este indicador;
Q o déﬁce de desenvolvimento cientíﬁco e tecnológico e as fracas
condições para a difusão da inovação. Este é um dos sectores
em que foram mais signiﬁcativos os progressos e a aproximação
às metas europeias. Em resultado de políticas públicas continuadas de formação avançada, de apoio à internacionalização das
atividades de investigação cientíﬁca, numa base competitiva e
com recurso aos fundo comunitários, registaram-se aumentos
signiﬁcativos no número de doutorados e investigadores, bem
como na produção cientíﬁca em cooperação. As questões de
inovação, de difusão e de articulação do sistema cientíﬁco com
o tecido económico, mantiveram-se contudo em níveis críticos;
Q as desigualdades sociais e a percentagem da população em situação de pobreza. Portugal continua a ser o segundo país mais
desigual da UE e apresenta uma das mais elevadas taxas de
pobreza, isto apesar do esforço continuado de desenvolvimento
dos sistemas de proteção social e de combate à pobreza que absorvem uma parte signiﬁcativa de recursos públicos;
Q a rigidez das regras de funcionamento do mercado de trabalho. A
percepção deste obstáculo, identiﬁcado em vários relatórios da
OCDE e da UE, motivou, até 2012, cinco revisões do primeiro
Código do Trabalho aprovado em 2003, tendo-se alterado já de
modo signiﬁcativo a posição relativa de Portugal em termos de
rigidez na regulação do mercado de trabalho;
Q a rigidez das regras de funcionamento dos vários mercados, diﬁcultando o acesso, a entrada e a saída da atividade empresarial e afetando a conﬁança dos agentes económicos. Entre 2000
Q INTRODUÇÃO23
e 2010, várias medidas no campo da regulação das atividades
económicas e de modernização de vários sectores da administração pública procuraram melhorar o contexto e as condições
de funcionamento dos mercados. Todavia, persistem problemas
que condicionam as dinâmicas económicas, designadamente as
leis da concorrência, das falências e do arrendamento, ou a morosidade da justiça na resolução de conﬂitos;
Q o regime ﬁscal e de incentivos pouco favorável à capitalização, ao
investimento e ao reinvestimento, por parte das empresas, bem
como ao equilíbrio entre as indústrias de bens transacionáveis
e de bens não transacionáveis ou entre as grandes e as pequenas e médias empresas;
Q o modelo energético maioritariamente assente em combustíveis
fósseis e dependente da importação de petróleo. Apesar do esforço realizado nos últimos anos por parte de vários governos
para promover o desenvolvimento das energias renováveis e
para induzir uma alteração dos comportamentos de consumo, a
dependência energética do país é ainda um problema com fortes
implicações negativas na atividade económica.
A crise económica e ﬁnanceira internacional do ﬁnal de 2008 e a
posterior crise das dívidas soberanas, que se intensiﬁca a partir de
2010, agravaram muito os problemas do país e as condições políticas
e ﬁnanceiras para a sua resolução. O pedido de ajuda externa às três
instituições que integram a Troika – Fundo Monetário Internacional,
Banco Central Europeu e Comissão Europeia –, e a assinatura do Memorando de Entendimento, embora tenham resolvido o problema de
curto prazo de ﬁnanciamento do Estado e da banca, centram toda a
atenção na redução do déﬁce e da dívida, estreitando muito as possibilidades de escolha na deﬁnição de uma estratégia de futuro e na
governação.
De facto, a redução do déﬁce orçamental é o centro de todo o Memorando de Entendimento com a Troika e constitui neste quadro um
objetivo em si mesmo. O cumprimento das metas de 3% para o déﬁce público e de redução da dívida pública, bem como o calendário
estabelecido até 2015, apresentam-se a Portugal como um imperativo
externo e são condição essencial para, no curto prazo, obter crédito e,
no futuro, permanecer na zona monetária do euro. As restantes medidas inscritas no Memorando de ajuda externa são instrumentais para
o cumprimento deste objetivo. Integram o Memorando um número importante de medidas que respeitam à necessidade de aumentar a receita
24POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
pública ou de diminuir a despesa do Estado, eliminando ou diminuindo
serviços e estruturas ou tornando mais eﬁciente a administração. Mas
estão também inscritas diferentes medidas que visam a ﬂexibilização
do funcionamento da economia e dos mercados – de trabalho, dos serviços e produtos, ou de capitais –, medidas designadas muitas vezes por
reformas estruturais com impactos no médio e no longo prazo.
O Fórum teve como ponto de partida o Memorando de Entendimento e a necessidade de contribuir para a discussão pública das principais medidas nele inscritas, mas alargou o debate e a reﬂexão a outros temas e outras medidas de política que respeitam aos problemas
e obstáculos identiﬁcados, que mobilizam vastos recursos públicos e
que são críticos para o futuro do país. Especialmente na atual conjuntura de crise económica e ﬁnanceira, o espaço das políticas públicas e
da intervenção do Estado não pode ser reduzido ao cumprimento do
Memorando de Entendimento com a Troika
Do conjunto das sessões do Fórum resultaram os 13 capítulos deste
livro, tendo em conta os três grandes objetivos subjacentes às medidas de política propostas no Memorando de Entendimento com a Troika – consolidação orçamental, ﬂexibilização da economia e redução
da despesa pública –, e ainda o objetivo de crescimento económico e
de desenvolvimento futuro.
Para cada uma das medidas ou temas analisados e debatidos procurámos traçar a evolução recente das políticas públicas sectoriais, apresentar os resultados alcançados, perspetivados em comparação internacional e, ﬁnalmente, identiﬁcar os problemas ou constrangimentos
que subsistem e as soluções alternativas que se oferecem. O leitor encontrará em cada capítulo um ponto de situação das políticas públicas,
enquadradas na trajetória ou tendência de evolução recente, seguido
da apresentação das intervenções dos especialistas que participaram
no debate público promovido entre janeiro e maio de 2012. Trata-se
das ideias de políticos com experiência de governação e de gestão de
políticas públicas, de diferentes partidos políticos, que oferecem para
o mesmo tema visões contrastadas, soluções alternativas e, em alguns
casos, apontam também diferentes metodologias de intervenção.
O objetivo da consolidação orçamental
Como vimos, a redução do déﬁce orçamental é o centro de todo o Memorando de Entendimento com a Troika, é um objetivo em si mesmo
e uma condição da permanência de Portugal na Zona Euro. Assim, no
INTRODUÇÃO25
primeiro capítulo abordamos a questão da consolidação orçamental, começando por apresentar as principais características e especiﬁcidades
do nosso sistema ﬁscal e da estrutura da despesa pública, comparando
com a situação de outros países da UE. Remete-se toda a discussão e
análise, do lado das receitas, para o problema da equidade e da eﬁciência ﬁscal, e, do lado das despesas, para o problema da identiﬁcação de
prioridades na intervenção do Estado. As palestras de Manuela Ferreira
Leite e de José António Vieira da Silva revelam diferentes preocupações
e visões distintas para os mesmos problemas. Manuela Ferreira Leite
defende, no curto prazo, a necessidade de dar atenção às condições,
designadamente de tempo, do ajustamento orçamental, tendo em vista
mitigar os seus efeitos e impactos recessivos sobre a economia. No longo prazo, e para tornar sustentável o ajustamento promovido, defende
que é necessário fazer escolhas no que respeita às áreas de intervenção de Estado e às prioridades da despesa pública. Pelo seu lado, José
António Vieira da Silva defende que é na formação dos rendimentos
primários, função dos salários e dos outros rendimentos que são gerados na atividade económica, que radica uma boa parte da solução para
o excesso de desequilíbrio que existe na nossa sociedade. A diminuição
das desigualdades deve ser um objetivo concomitante com o objetivo
do desenvolvimento e do crescimento económico para evitar que as assimetrias se transformem em desigualdades estruturais e persistentes.
No ﬁnal de um ano de aplicação de medidas visando a redução
do déﬁce, as diﬁculdades em atingir os objetivos têm já uma quantiﬁcação: em 2012 o déﬁce situar-se-á em valores superiores a 6% e
os prazos para alcançar a meta de 3% serão alargados. As diﬁculdades mais visíveis manifestam-se do lado da receita ﬁscal que, ﬁcando
muito aquém das previsões iniciais, espelha a recessão económica, a
diminuição do consumo e o crescimento do desemprego.
O objetivo de ﬂexibilização da economia
Nos capítulos seguintes, abordamos um conjunto de medidas que
visam promover a ﬂexibilização do funcionamento da economia. As
privatizações, as alterações nas políticas energéticas, nas políticas de
regulação do mercado de emprego e no funcionamento do sector da
justiça são exemplos de políticas em que prevalece a preocupação com
a alteração do quadro de funcionamento da economia. A forma como
estão enunciadas no Memorando de Entendimento e a forma como têm
sido desenhadas e implementadas revelam essa mesma preocupação.
26POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
As privatizações são o tema do capítulo 2 e no texto inicial é traçado um retrato da sua evolução nos últimos vinte anos. As intervenções de Fernando Teixeira dos Santos e de António Lobo Xavier
têm em comum a avaliação positiva dos processos de privatização iniciados em Portugal em meados dos anos 80 e concretizados em duas
fases distintas. Em ambas as intervenções, os autores reﬂetem sobre
quais os sectores estratégicos, as exigências da regulação, os riscos e
as oportunidades associados aos processos de privatização, bem como
sobre as condições de ﬁnanciamento das atividades económicas e as
diﬁculdades atuais de crédito.
No capítulo 3, é apresentada e debatida a política energética, identiﬁcando-se os marcos da sua evolução em Portugal, enquadrada no
contexto internacional. Das intervenções de António Costa Silva e de
Jorge Moreira da Silva podem destacar-se três ideias fortes: (i)a necessidade de se promover uma abordagem sistémica e multidimensional
no desenho das políticas públicas de energia, abrangendo de forma integrada os diferentes problemas, relacionados designadamente com os
impactos ambientais, com a competitividade e a regulação do mercado
e, ﬁnalmente, com os comportamentos de consumo, com incidência no
sector dos transportes e na vida quotidiana das cidades. (ii) foi igualmente enfatizada a ideia de continuidade das políticas neste sector
de intervenção que exige planeamento estratégico e investimentos
de médio ou de longo prazo, sendo nocivas para o país as hesitações
e as mudanças de rumo por razões de tática política marcada pelo
imediatismo. (iii) a ideia de um “Plano Marshall” para a investigação
e desenvolvimento na área da energia à escala europeia foi avançada por Moreira da Silva, defendendo ambos os autores que uma das
principais responsabilidades do Estado no sector da energia é, para
além da regulação, o estímulo e apoio às atividades de investigação
e desenvolvimento. António Costa Silva defende ainda a necessidade
de, na deﬁnição de políticas e na escolha de diferentes alternativas,
se ponderar a matriz energética mundial e de agir estrategicamente.
No capítulo 4, apresenta-se o debate relativo à regulação do mercado de trabalho e a sua relação com a criação de emprego. No texto inicial apresentam-se as principais medidas de política visando a
regulação do mercado de trabalho, seguindo-se as intervenções de
Helena André e de Luís Pais Antunes. Nenhum dos autores defende a
tese da relação linear entre regulação do mercado de trabalho e criação de emprego.
Helena André argumenta que a diminuição da rigidez na contratação
de trabalho não permitirá criar mais emprego, como se pode veriﬁcar
INTRODUÇÃO27
nos efeitos das sucessivas alterações ao Código do Trabalho feitas desde 2009. Defende a importância de manter e aprofundar o diálogo social de forma a desenvolver um quadro de relações laborais mais eﬁcaz
na proteção social, devendo o Estado ter, simultaneamente, um papel
no desenvolvimento do país através de políticas fortes e eﬁcientes.
Luís Pais Antunes argumenta que o fator mais importante é o do
controlo, por parte do Estado, das políticas públicas expansionistas
que vigoraram nos últimos trinta anos, advogando uma maior seletividade nas áreas de intervenção do Estado. Considera ainda que o
Estado tem responsabilidades importantes como motor e promotor da
economia e do bem-estar social, mas não pode nem deve fazer tudo –
deve ter uma visão menos universal e apostar mais em determinados
sectores.
Durante muito tempo, as políticas de regulação do mercado de trabalho tinham como principais tópicos as condições de contratação, de
cessação dos contratos e de proteção no desemprego, como evidenciado nos debates em torno do tema da ﬂexigurança e das sucessivas
revisões do Código do Trabalho, ou até mesmo no debate apresentado
neste livro. As medidas entretanto anunciadas para a TSU, de aumento da parte relativa à contribuição dos trabalhadores (de 11% para
18%) e, simultaneamente, de redução da parte relativa à contribuição
dos empregadores (de 23,75% para 18%), colocou o debate sobre a
regulação do mercado de trabalho num outro patamar. Apesar de a
proposta sobre as alterações à TSU ter sido retirada da agenda do
governo, os temas da redução dos custos globais do trabalho, particularmente na componente dos salários, e da alteração do, até agora instituído, equilíbrio de responsabilidades e de poderes entre as partes,
entraram na agenda política, tendendo a transformar-se num novo
tópico central nas políticas de regulação do mercado de trabalho.
Finalmente, no capítulo 5, abordamos as políticas para o sector da
justiça, relativamente ao qual se regista uma percepção generalizada
de ineﬁciência e ineﬁcácia, com impactos muito negativos na conﬁança dos agentes económicos e na economia.
Daniel Proença de Carvalho considera que diferentes fatores relacionados com a demora e a qualidade das decisões e com a credibilidade dos agentes estão na base da ideia de existência de uma crise
na justiça e da necessidade de reforma. Na sua opinião, um dos problemas críticos do sistema de justiça é a ausência de coordenação e
de liderança, considerando que existe um sistema de autogoverno,
isto é de corporativismo, baseado numa concepção equívoca dos valores da independência e da autonomia das magistraturas, tal como
28POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
consagradas na Constituição. João Tiago Silveira aponta criticamente
oito mitos, ou ideias preconcebidas, sobre o sistema de justiça, para
defender que o essencial a fazer na área da justiça se deve orientar
pelo objetivo de melhorar a gestão, a qualidade e a transparência.
O objetivo de redução da despesa pública
Em seguida, nos capítulos 6, 7 e 8 abordam-se as medidas que têm em
comum o objetivo de redução da despesa e de obtenção de ganhos de
eﬁciência em sectores tão diversos como a administração pública, as
autarquias e a saúde.
No caso da administração pública, embora no debate público a medida de política mais comentada e mais controversa tivesse sido a da
redução dos salários dos funcionários, através de cortes nos subsídios
de férias e de Natal, os objetivos inscritos na versão inicial do Memorando de Entendimento estão relacionados sobretudo com a redução
do número de funcionários, do número de dirigentes e do número de
organismos públicos. As intervenções de Suzana Toscano e de Maria Manuel Leitão Marques sublinham a necessidade de inovação nos
modelos de organização e gestão de recursos, tirando partindo dos
novos meios tecnológicos e dos conhecimentos na área da gestão,
como forma de preservar a qualidade e o âmbito dos serviços públicos prestados. Os desaﬁos são, por um lado, fazer escolhas com base
na avaliação das mudanças anteriormente introduzidas e, por outro,
continuar a inovar fazendo mais, melhor e com mais qualidade, apesar
da diminuição dos recursos ﬁnanceiros.
Em relação à administração local, a medida de política mais referida no debate público foi a diminuição do número de freguesias.
No capítulo 7, e partindo dessa medida, analisa-se e debate-se um
conjunto mais vasto de questões relativas ao poder local e à relação
com o poder central. Nas suas palestras, Rui Rio e António Costa sublinharam que, para se ter ganhos efetivos de eﬁciência ao nível das
políticas locais, são necessárias reformas mais profundas, ao nível da
Lei Eleitoral Autárquica e da Lei das Finanças Locais, tendo em vista
alterar signiﬁcativamente o modelo de formação dos executivos autárquicos e de gestão autárquica, bem como o quadro de competências
e de autonomia de decisão nos vários níveis de organização do poder
central e local. Quanto à reorganização administrativa do território,
referiram, sobretudo, a necessidade de clariﬁcar a metodologia e de
ter em conta a diversidade de situações, em particular as diferenças
INTRODUÇÃO29
entre municípios das áreas rurais ou urbanas, do interior ou litoral, de
grande ou de reduzida dimensão.
Ao longo do ano de 2012, pudemos observar as diﬁculdades de negociação e de compromisso entre os partidos políticos na concretização das mudanças e das medidas de política previstas no Memorando
de Entendimento relativas à reforma da administração local, tidas por
muitos como necessárias. Este é um bom exemplo de como por vezes é
enorme a distância entre identiﬁcar um problema, pensar numa solução, desenhar uma medida de política e conseguir a sua concretização.
O processo das políticas públicas exige, além de soluções técnicas,
capacidades políticas de negociação e de cooperação exercidas de forma sustentada, envolvendo os diferentes partidos políticos e outras
instituições e visando objetivos de longo prazo.
No capítulo 8, abordamos as políticas de saúde. Parece existir, entre os partidos políticos, uma convergência em torno de uma avaliação
positiva tanto do funcionamento como dos resultados do Sistema Nacional de Saúde, patente nos relatórios dos organismos internacionais,
bem como nas percepções públicas. A questão crítica é a sustentabilidade do próprio Serviço Nacional de Saúde e do vasto número de medidas
necessárias para a alcançar – sobretudo tendo em conta o atual contexto, marcado, simultaneamente, pelo envelhecimento da população, pelo
aumento das necessidades de cuidados de saúde e pela limitação de
recursos ﬁnanceiros. Ressaltam, das intervenções de António Correia
de Campos e de Luís Filipe Pereira, o esforço continuado e convergente que tem vindo a ser feito nas últimas décadas, com medidas muito
diversas, todas elas visando a melhoria do funcionamento, da gestão e
da organização das instituições, bem como de racionalização e melhoria
dos serviços prestados. António Correia de Campos defende a necessidade de continuar a aperfeiçoar a gestão do sistema, designadamente
ao nível da gestão hospitalar, da rede de unidades de saúde familiar, do
controlo das tecnologias de diagnóstico e terapêutica e dos gastos totais
com medicamentos. Luís Filipe Pereira defende a necessidade de fazer
evoluir o serviço nacional de saúde para um sistema nacional de saúde,
diversiﬁcando os atores e agentes, envolvendo designadamente operadores privados, através de mecanismos de contratação pelo Estado.
As diﬁculdades observadas na condução das políticas de saúde visando a sustentabilidade do SNS, suscitaram no debate uma reﬂexão
sobre o papel e a responsabilidade dos médicos e dos outros proﬁssionais de saúde, bem como das suas instituições representativas, não
apenas na identiﬁcação de soluções como também na concretização
das medidas de política.
30POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
As condições para o crescimento e o futuro do país
Para os três objetivos atrás enunciados – consolidação orçamental,
ﬂexibilização da economia e eﬁciência no funcionamento do Estado e
dos serviços públicos –, estão previstas no Memorando de Entendimento várias outras medidas que não foram abordadas neste Fórum.
Em contrapartida, dedicámos algumas sessões a temas que reportam
aos problemas que Portugal continua a enfrentar e cuja evolução é
considerada por muitos como essencial para o crescimento e o futuro
do país. Por um lado, a necessidade de políticas públicas que visem
a diminuição das desigualdades sociais e a superação dos déﬁces de
educação e formação da população portuguesa. A relação forte destes
dois problemas, entre si e com o crescimento económico e a produção de riqueza, dá forma a uma equação de difícil resolução que a
situação de crise apenas agravou. Porém, a sua resolução é uma das
chaves para garantir o futuro do país. Por outro lado, a continuidade
do investimento público e europeu em ciência, tecnologia e inovação, bem como o reforço da nossa participação no projeto da Europa
apresentam-se também como condições necessárias para a superação
da crise e uma oportunidade para aperfeiçoar o funcionamento das
instituições e dos programas da UE. Finalmente a questão da degradação da imagem externa do país, consequência do pedido de ajuda
externa, e a possibilidade de desenho de políticas públicas visando a
sua renovação.
No capítulo 9, a questão das desigualdades sociais e económicas
e da possibilidade da sua diminuição com a intervenção do Estado é
debatida por Miguel Frasquilho e Pedro Marques. Miguel Frasquilho
considera que Portugal é um país desigual porque cria pouca riqueza
e porque as políticas públicas visando a diminuição das desigualdades
têm sido pouco eﬁcazes: o Estado social como o conhecemos teria “os
dias contados” e teria de ser redesenhado, não só porque a riqueza
criada não chegaria para o sustentar, como porque se registam mudanças à escala global. Defende que, em Portugal, seria preferível ter
um sistema ﬁscal menos redistributivo, mas mais simples e mais eﬁcaz
na captação das receitas, para depois poder diferenciar quem de facto
precisasse de apoio.
Pedro Marques defende uma posição diferente: desde logo, considera que todos os indicadores disponíveis contrariam a ideia da ineﬁcácia das políticas públicas visando a redução das desigualdades.
Pelo contrário, provam que as transferências sociais permitiram nos
últimos anos reduzir a pobreza e a desigualdades. Ao longo da sua
INTRODUÇÃO31
intervenção argumenta no sentido da necessidade de um caminho
sustentado na redução das desigualdades assente num crescimento
também ele sustentado e duradouro, no qual a questão-chave seria
a qualiﬁcação dos recursos humanos e a aposta na educação e formação. O caminho não seria o do estado social mínimo, porque esse
implicaria a diminuição brusca do PIB potencial no quadro europeu e
no quadro nacional.
O debate apresentado no capítulo 10 sobre as políticas de educação
foi focado no objetivo de fazer cumprir a escolaridade obrigatória,
dadas as reais diﬁculdades reveladas pelas taxas de abandono escolar precoce. David Justino e Augusto Santos Silva reconhecem, nas
suas intervenções, os enormes progressos já conseguidos em matéria de concretização dos objetivos de escolarização e de combate ao
abandono escolar, mas sublinham também a necessidade de continuar
o esforço orientado agora para alargar a escolaridade obrigatória até
aos 18 anos. Porém, olham para o problema de diferentes prismas,
centrando-se em aspetos distintos do mesmo.
David Justino defende que é desejável uma maior diversiﬁcação das
formas de organização escolar, dos currículos, dos métodos de ensino.
A diferenciação pode ser a palavra-chave para traduzir a evolução dos
sistemas nacionais de ensino. Nesse contexto, as políticas públicas de
educação terão de ser repensadas, de forma a poderem lidar com a
diversidade das conﬁgurações escolares e não ﬁcarem excessivamente
centradas sobre a defesa da escola pública. Considera também que um
outro pilar fundamental da reforma do sistema de ensino é a formação
de professores. Uma vez que a formação de professores é da responsabilidade exclusiva dos estabelecimentos de ensino superior, que o
fazem com total autonomia cientíﬁca e pedagógica, cabe ao Estado a
responsabilidade de deﬁnir qual o perﬁl de professor e assumir o direito e a obrigação de apenas escolher os melhores. Ainda para David
Justino, os melhores devem identiﬁcar-se a partir de dois processos:
avaliação à entrada e avaliação de conhecimentos e competências na
proﬁssionalização em exercício, sendo esse um instrumento fundamental de qualiﬁcação do sistema de ensino.
Augusto Santos Silva argumenta no sentido da necessidade de
políticas públicas de regulação do sistema ainda numa certa lógica
desenvolvimentista, uma vez que Portugal, em matéria de educação,
ainda não está em steady state, continuando a precisar de investimento que assegure um forte serviço público de educação como garantia
de igualdade no acesso. O Estado deve apoiar os esforços das famílias,
dos indivíduos, das comunidades locais ou outras e das organizações
32POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
económicas e sociais, incluindo o ensino privado, para que convirjam
na mesma direção e numa lógica de parceria. Por outro lado, defende que se deve insistir na aquisição de capacidades, competências e
disposições atitudinais que favoreçam a aprendizagem, a adaptação,
a adequação aos novos desaﬁos sociais, culturais e económicos. Pelo
que, para Santos Silva, parece um erro crasso querer contrapor a essa
centragem nas competências um discurso arcaico e obsoleto sobre a
predominância dos conhecimentos. Na realidade não se sabe que conhecimentos irão ser necessários aos adolescentes e aos jovens que
entrarão no mercado daqui a dez ou quinze anos. A título de exemplo,
sabe-se que, para além do português, precisarão de dominar outras
línguas, mas não se sabe sequer se irá ser ainda o inglês a língua
de trabalho adotada internacionalmente. Sabe-se que precisarão de
competências e de rotinas fundadas na aquisição de novos conhecimentos, na vontade em serem ativos, terem iniciativa, na capacidade
de se adaptarem a situações de incerteza e de risco e trabalharem em
conjunto.
No capítulo 11, apresenta-se o quadro de evolução do sector da ciência, tecnologia e inovação nos últimos anos, tendo por referência o
contexto, as metas e as recomendações da UE. Também neste caso se
reconhece que a continuidade e a estabilidade das políticas públicas
centradas na formação de recursos humanos altamente qualiﬁcados
e no apoio competitivo às instituições cientíﬁcas foi um dos principais fatores explicativos dos resultados positivos que se alcançaram.
Na sua intervenção, Maria da Graça Carvalho considera que a ciência
e a inovação são uma condição necessária para o desenvolvimento
e crescimento económico, mas não suﬁciente, na medida em que há
muitos outros fatores que também são importantes. Avança com três
ideias para melhorar o retorno económico do investimento em ciência
e inovação: a luta contra a burocracia, o mercado a funcionar sem entraves à concorrência e a capacidade de absorção, isto é, a aposta na
educação e no reforço dos níveis de escolaridade de toda a população
de modo a que esta possa utilizar, e estar sensível a absorver, os resultados da inovação.
Por sua vez, Manuel Pinho apresentou os princípios estratégicos
em que se baseou o Plano Tecnológico desenvolvido entre 2005 e
2009, referindo designadamente a qualiﬁcação de recursos humanos
e a criação de parcerias estratégicas para o desenvolvimento tecnológico de empresas do sector exportador e de outros sectores da
economia que se apresentam com vantagens comparativas. Concluiu
defendendo que, sendo Portugal um país pequeno e com pouca massa
INTRODUÇÃO33
crítica, o governo devia, idealmente, estimular as articulações entre
as empresas e as instituições do sistema cientíﬁco, em áreas como
energia e ambiente, indústria e ambiente.
O papel da Europa e das políticas europeias na atual conjuntura foi
analisado e debatido por António Vitorino e Mário David. O resultado
da sua reﬂexão é apresentado no capítulo 12.
António Vitorino considera uma prioridade absoluta a estabilização da Zona Euro defendendo um modelo baseado na premissa: “aos
Estados cabe o rigor, à União o dinamismo e o crescimento”. Argumenta que, para alcançar a referida estabilização, será necessário a UE
enfrentar ainda cinco grandes problemas: o reforço do Fundo Europeu
de Estabilização Financeira; a estabilização do sistema bancário europeu; a mutualização da dívida; o crescimento económico e o combate
ao desemprego; e o mercado interno de serviços. Neste contexto, considera que existem dois pontos muito importantes para o crescimento
económico e que interessam especialmente a Portugal, podendo até
ser determinantes para o seu futuro. O primeiro é a negociação das
Perspetivas Financeiras 2014-2020, cujo quadro negocial foi objeto
de uma primeira discussão no Conselho Europeu no Verão de 2012.
O segundo é o tema da convergência real, que desapareceu do debate
político europeu. Para assegurar o crescimento económico da Zona
Euro, em especial, é necessário introduzir no combate político a resolução dos desequilíbrios de competitividade entre os países da Zona
Euro, o que constitui um dos elementos centrais dos desequilíbrios da
própria moeda única. Conclui dizendo que é do interesse de Portugal
a permanência na Zona Euro e a estabilidade da moeda única, na procura de um crescimento económico harmonioso do conjunto da União
Europeia.
Mário David refere como problemas o facto de o euro se sustentar
numa arquitetura incompleta, mas também o facto de se ter promovido um alargamento que torna mais difíceis os compromissos. Defende duas ideias fundamentais. Por um lado, mais Europa no plano
internacional. Defende que o Tratado de Lisboa compreende os instrumentos necessários a este objetivo – como seja o novo serviço de
ação externa, mas também a nova política de vizinhança, maiores e
mais diversiﬁcados acordos comerciais com novas zonas do globo. Por
outro lado, relativamente a Portugal é preciso ser otimista. O facto
de os dirigentes políticos europeus testemunharem apreço pela forma
como o programa de combate à crise está a ser desenvolvido pelo governo português pode ter uma tradução concreta no quadro ﬁnanceiro plurianual. Considera que seria desejável que a ambição da União
34POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
Europeia em desempenhar um papel de relevo no mundo se concretizasse também em iniciativas de maior coesão e de defesa do projeto
comum europeu.
No segundo semestre de 2012 foram tomadas decisões, designadamente no que respeita às competências, aos recursos e ao papel do
BCE na gestão da crise e da zona monetária, que certamente alterarão,
a prazo, as condições de funcionamento da Zona Euro e da ajuda ﬁnanceira a países como Portugal.
Finalmente, no último capítulo, apresenta-se um breve levantamento de medidas de política e de iniciativas lançadas desde a década de 90, visando a promoção da imagem externa do país. O debate
sobre os desaﬁos colocados na atual conjuntura de resgate ﬁnanceiro
contou com a participação de Suzana Toscano, Teresa Caeiro e Pedro
Silva Pereira.
Para Suzana Toscano há muito que deixámos de ser o Portugal “orgulhosamente só”. A competição internacional, a integração na União
Europeia e na Moeda Única, a globalização e a mundialização levam,
por um lado, à necessidade de existência de padrões comuns mas, por
outro, valorizam a diferenciação, em que a cultura e a identidade ﬁcam em destaque. As comparações a nível europeu e mundial marcam
o ritmo e o esforço de desenvolvimento dos países. As sucessivas avaliações no âmbito da OCDE ou de outros organismos internacionais,
avaliam os progressos e ﬁxam novas metas para todas as áreas que
medem o grau de desenvolvimento humano e económico e, em geral,
as condições que cada país tem que propiciam a atração de investimento e desenvolvimento económico.
Considera que, neste quadro, os progressos alcançados pelo país
nas últimas décadas foram notáveis na generalidade dos sectores mais
importantes, como o da educação, do saneamento básico ou do acesso
de toda a população aos cuidados de saúde, ou ainda das vias de comunicação. Lembra que, no entanto, parece que persiste no Portugal
de hoje, incluindo ao nível dos média, um certo gosto pela “estética do
desalento”, de que falava Bernardo Soares no Livro do Desassossego.
E termina argumentando que, num quadro de competição feroz em
que a imagem externa é determinante da facilidade ou diﬁculdade de
acesso a mercados e capitais, o combate a esses preconceitos é tarefa
urgente e exige grande determinação e eﬁcácia.
Teresa Caeiro defende que uma “marca país” não se faz, nem se
constrói, com uma campanha ou sucessão de campanhas desconexas. A criação de uma “marca” pressupõe, desde logo, um produto,
uma especialização nesse produto, uma qualidade inequívoca desse
INTRODUÇÃO35
produto e uma deﬁnição estratégica para que esta se aﬁrme. E é aqui
que reside o grande problema: a falta de consistência, persistência e
durabilidade das apostas. Considera que em Portugal não tem havido,
por parte dos decisores políticos, um quadro de persistência ao longo
dos anos na deﬁnição de um planeamento estratégico sobre aquilo
que pretendemos que o nosso país seja enquanto “marca”. Na verdade,
assistimos a políticas de promoção muitas vezes erráticas, casuísticas,
dispersas e a campanhas absolutamente inúteis. Considera positiva a
ideia de um pacto de regime que permita a Portugal ter um ﬁo condutor na aﬁrmação da sua “marca”, mas critica o facto de os titulares
de cargos políticos tenderem muitas vezes a confundir a “marca Portugal” com a vontade de deixar a sua marca pessoal, o que tem sido
muito nefasto para a aﬁrmação do país.
Pedro Silva Pereira defende a necessidade de uma estratégia de
promoção de Portugal como um país moderno e enumera uma série de
factos em que se pode basear tal imagem, designadamente nas áreas
da educação, da ciência e tecnologia, energias renováveis, governo
electrónico e da presença ativa em organismos internacionais. Considera que se podem valorizar os diversos fatores relevantes para a
imagem externa do país que não dependem da situação económica,
destacando os indicadores da modernização. Para que isso se veriﬁque, é necessário ter políticas públicas consequentes, não fomentar
narrativas falsas e distorcidas da crise que prejudicam injustamente a
imagem de Portugal. É igualmente importante que se cumpra o Programa de Assistência Financeira mas sem desistir da economia, do
futuro e da Europa, devendo ser valorizados e preservados o consenso, o diálogo político e a concertação social na execução do Programa
para se alcançar o objetivo de regresso aos mercados em 2013. Conclui
defendendo que as estratégias de promoção da “marca Portugal” devem ter subjacente a ideia global de que Portugal é um país moderno e
depois concretizar este desígnio com estratégias diversiﬁcadas, entre
as quais a aplicação e implicação de políticas públicas coerentes, consistentes e adequadas, não necessariamente consensuais numa sociedade democrática e pluralista.
Com o Fórum das Politicas Públicas, e agora com este livro, procurámos revelar um retrato do país, tão rigoroso e objetivo quanto
possível, assente na informação disponível sobre as políticas públicas e os resultados alcançados, sem perder de vista as comparações
36POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
internacionais. Procurámos ainda promover o debate político em torno desse retrato, isto é, revelar o que pensam e que soluções apontam
pessoas que tiveram ou têm ainda responsabilidades políticas. Procurámos que o debate fosse plural e racional, isto é com diversidade
de argumentos baseados no conhecimento dos factos e da informação
disponível.
Na política e na intervenção pública há sempre diferentes visões,
diferentes opiniões, diferentes alternativas e possibilidades de caminho. O conhecimento técnico sobre os problemas e as soluções é muito importante, mas o campo da política não é, nem pode ser reduzido
a, uma técnica de intervenção com soluções únicas. Pelo contrário, o
que o distingue é justamente a ponderação das diferentes alternativas
e a escolha entre elas. Porém, por mais informado e conhecedor que
se seja, ninguém tem sempre razão sobre todos os assuntos. O espaço
do debate público democrático deve portanto permitir identiﬁcar as
diferenças de visão e de objetivos, mas deve também permitir identiﬁcar as zonas e as possibilidades de cooperação na ação.
1.
CONSOLIDAÇÃO
ORÇAMENTAL
É possível ser um país
mais justo e alcançar a
consolidação orçamental?
Consolidação orçamental
política ﬁscal e despesa
pública
Equipa do Fórum das Políticas Públicas
Enquadramento
Cada país, através do desenho do sistema fiscal, recorre a um conjunto de instrumentos diferentes – impostos sobre os rendimentos,
sobre o património, a produção, o consumo, as importações e outros
– para financiar as suas atividades e desenvolver políticas públicas,
traduzindo anualmente as opções tomadas no orçamento do estado.
Compreender e analisar o problema da consolidação orçamental implica sempre conhecer o sistema fiscal, a sua estrutura e capacidade
de cobrar receita e, simultaneamente, conhecer e analisar as opções
da despesa pública, na dimensão, na composição e na eficiência, ou
seja, nos aspetos relativos à dimensão do Estado e da administração,
ao cumprimento das funções de soberania e das funções socias de
redistribuição (através de prestações sociais e de serviços públicos),
e às exigências do crescimento económico. As políticas públicas,
o volume e qualidade de despesa pública, dependem das receitas
geradas através do sistema fiscal, e, simultaneamente condicionam
as opções de política fiscal, bem como outras opções orçamentais
relativas ao défice e à dívida. Pode dizer-se que a política fiscal
está no centro das políticas públicas, sendo o seu conhecimento e o
seu estudo essenciais para a decisão política. Podemos identificar,
40POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
no que diz respeito ao estudo da política fiscal, diversas questões
centrais: da equidade e justiça fiscal à maximização do rendimento dos impostos cobrados, passando pela estabilidade fiscal, até à
sustentabilidade e capacidade de equilíbrio orçamental. Porém, a
principal tensão resulta da necessidade de equilibrar o potencial
redistributivo do esforço fiscal com o seu efeito sobre as políticas
económicas.
A criação do euro exigiu em todos os países que adoptaram a moeda única e integram esta zona monetária a adopção de pactos de
estabilidade que colocam particulares exigências de equilíbrio orçamental, impondo limites estritos às opções orçamentais relativas ao
déﬁce e à divida. Desde 2000, também o recurso a instrumentos ﬁnanceiros monetários e cambiais, como a desvalorização da moeda,
passou a ter regras diferentes e partilhadas. Embora restem margens
de autonomia nas políticas ﬁscais destes países, as responsabilidades
e os esforços em matéria ﬁscal passaram, também, a ter uma maior
interdependência.
O crescimento das receitas ﬁscais e aproximação
aos níveis da OCDE
A atual estrutura do sistema ﬁscal português resulta, no essencial, de
uma reforma ﬁscal aprovada em 1986. Esta reforma respondeu às exigências da integração do país na UE, tendo sido, nessa altura, criados
os impostos diretos, como o IRS e o IRC, e os impostos indiretos, como
o IVA. Foi também com essa reforma que os funcionários públicos,
até então isentos, passaram a pagar impostos sobre o rendimento de
trabalho.
Ao longo dos últimos trinta anos o Ministério das Finanças designou de forma regular vários grupos de trabalho, de que ﬁzeram parte
peritos e especialistas em matéria ﬁscal, para acompanhamento e
elaboração de propostas de revisão e de ajustamento do sistema de
que resultaram várias alterações, tendo-se todavia mantido a estrutura essencial do sistema. Em 1999, chegou a ser aprovada na AR
uma reforma, que foi concretizada apenas numa parte dos aspetos
propostos. Em 2003, foram introduzidas importantes alterações nos
impostos sobre o património imobiliário, tendo sido criados os IMI e
IMT e abolido o imposto sucessório. Em 2007, foi alterado o imposto
sobre veículos, tendo sido criada uma taxa (ISV) de diferenciação,
considerando a performance ambiental e o impacto nas emissões
CONSOLIDAÇÃO ORÇAMENTAL41
de CO2 . Em 2009, entrou em vigor uma reforma do código contributivo da segurança social, com o objetivo de garantir a sustentabilidade da segurança social, dadas as atuais condições demográﬁcas e de
esperança de vida. Entre as várias alterações introduzidas neste código refere-se a convergência da taxa e do cálculo das contribuições
dos trabalhadores independentes e das suas entidades empregadoras
com a taxa e a base de cálculo aplicada aos trabalhadores por conta
de outrem.
Desde o estabelecimento do regime democrático em 1974, Portugal apresenta um crescimento continuado das suas receitas ﬁscais,
que duplicaram, em percentagem do PIB, tendo em 2006 ultrapassado a média dos países da OCDE (situada em cerca de 35% do PIB).
Todavia, estava mais de quatro pontos percentuais abaixo da média
da UE (39,6%) e 6 pontos percentuais abaixo da média da Zona Euro
(40,2%).
O rácio de ﬁscalidade aumentou em todos os países da UE, tendo sido este aumento mais acentuado em Portugal. De 1974 até 1991
registou-se um aumento de cerca de 10 pontos percentuais e no período de 1992 a 2008, o crescimento, embora menor (cerca de 7 pontos),
concentrou-se de forma mais intensa na década de 90 do que na década inicial do século xxi. Não é possível ainda observar o efeito das políticas de consolidação orçamental exigida a alguns estados-membros
da União Europeia, no período posterior a 2009.
Gráﬁco 1.1 Evolução dos impostos e contribuições para a segurança social
(em % do PIB)
37
36
35
34
33
32
31
30
29
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fonte: INE e Cálculos próprios baseados no quadro 0900 do Sistema de Contas Europeu Fonte elaborado pelo INE
2007
42POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
Quadro 1.1 Evolução do rácio de ﬁscalidade na União Europeia (% do PIB)
1995
2000
2005
Variação. 2006-1995 (em p.p.)
2006
Portugal
31,9
34,3
35,1
35,9
4,0
Zona Euro – 15 (média aritmética)
36,7
38,2
38,1
38,4
1,7
União Europeia – 25 (média aritmética)
37,5
37,6
37,4
37,6
0,1
União Europeia – 27 (média aritmética)
–
–
36,9
37,1
–
Fonte: EUROSTAT, “Tax Trends in the EU”, 2008
Como se observa no gráﬁco seguinte existe uma relação entre a
evolução do rácio de ﬁscalidade e a evolução da actividade económica
medida pelo PIB a preços constantes. Com efeito, no período de 1995 a
2000, o PIB real cresceu a uma taxa média anual de 4,1%, que desceu
para somente 0,9%, em 2001-2004. Esta relação parece, no entanto, ser menor no período 2005-2007, durante o qual, apesar de uma
taxa de crescimento do PIB real relativamente baixa (1,4%) registou-se uma taxa de crescimento das receitas ﬁscais e das contribuições
sociais obrigatórias signiﬁcativamente superior à taxa de crescimento
do PIB nominal.
Gráﬁco 1.2 Evolução das receitas ﬁscais e do PIB em Portugal
0,12
0,1
0,08
0,06
0,04
0,02
0
-0,02
1996
1997
1998
1999
Receitas Fiscais e Cont. Seg. Social
2000
2001
2002
2003
PIB preços correntes
2004
2005
2006
2007
PIB preços constantes
Fonte: INE e cálculos dos autores baseados no quadro 0900 do Sitema de Contas Europeu Fonte elaborada pelo INE
CONSOLIDAÇÃO ORÇAMENTAL43
A estrutura das receitas ﬁscais
A estrutura interna da receita ﬁscal em Portugal segue a tendência
da Europa do sul, destacando-se a importância dos impostos indiretos e o crescente peso das contribuições para a segurança social.
Já os impostos diretos (IRS e IRC) perfaziam em 2007 cerca de um
quarto do total de receita ﬁscal, sensivelmente o mesmo que em
1990. O peso relativo dos impostos indiretos e dos impostos diretos
é relevante na análise da progressividade ou regressividade dos sistemas ﬁscais, sendo considerado, por muitos peritos, que os impostos
Quadro 1.2 Receitas ﬁscais e contribuições para a segurança social, em 2007
Impostos Directos
% do PIB
Milhões EUR
Peso no total
dos impostos
10,7%
17.408,8
29,2
Sobre o rendimento
9,4%
15.403,3
25,9
IRS
5,7%
9.374,6
15,7
IRC
3,7%
6.028,7
10,1
Imposto do selo sobre salários
0,0%
0,0
0
Sobre o património
1,2%
2.005,6
3,4
Imposto sobre sucessões e doações
0,0%
9,9
0
IMI / contribuição autárquica
0,6%
1.026,7
1,7
IMT / sisa
0,6%
924,9
1,5
Imposto do selo sobre transacções de imóveis
0,0%
44,1
0
14,1%
22.955,5
38,6
IVA
8,8%
14.338,8
24,1
Imposto sobre tabaco
0,7%
1.165,4
1,9
Impostos sobre álcool e bebidas alcoólicas
0,1%
228,7
0,4
Imposto sobre produtos petrolíferos
2,0%
3.320,7
5,6
Imposto do selo (restante)
1,1%
1.762,3
2,9
Impostos sobre as vendas de veículos
0,7%
1.220,7
2,0
Outros impostos sobre veículos
0,1%
229,0
0,4
Impostos alfandegários
0,1%
185,9
0,3
Outros
0,3%
504,2
0,8
Impostos Indirectos
Receitas ﬁscais
24,7%
40.364,4
67,9
Contribuições para a segurança social
11,7%
19.052,4
32,0
Total
36,4%
59.416,8
100%
Fonte: António C Santos e Augusto Ferreira Martins (2009) in Relatório do Grupo para o Estudo da Política Fiscal. Competitividade,
Eﬁciência e Justiça do Sistema Fiscal
44POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
indiretos devem ter um maior peso por serem promotores da equidade tributária ou da justiça ﬁscal.
Impostos sobre o rendimento de pessoas singulares
O IRS representa 16% do total de impostos cobrados e obriga todos os
indivíduos ou agregados que auferem rendimentos anuais superiores a 6.000€, no caso das pensões ou 4.104€, no caso de rendimento do trabalho, a apresentarem declaração de rendimentos, estando
os restantes dispensados. Portugal tem, atualmente, além disso, um
sistema de IRS progressivo com 8 escalões, variando as taxas normais
entre 11,5%, para rendimento anual coletável até 4.989€, e 46,5%,
para rendimento anual coletável acima de 153.300€, para os rendimentos englobados aos quais se aplicam as taxas gerais progressivas.
A progressividade do IRS é patente no facto de, por exemplo, 71%
dos agregados (rendimentos até 19.000€) contribuírem com menos
de 5% do IRS liquidado, como pode ser observado no quadro anterior.
Em contrapartida, 8% dos agregados (rendimentos entre 40.000€ a
100.000€) contribuim com 45% do IRS liquidado e 1,12% dos agregados com rendimentos acima de 100.000€ asseguram 28,3% do IRS
liquidado.
Existem, em alguns países, sistemas de impostos sobre o rendimento não progressivos, isto é, com uma taxa de um único valor (ﬂat
rate) aplicada a todos os contribuintes independentemente do nível
dos seus rendimentos. A progressividade das taxas de imposto é uma
Quadro 1.3 Agregados e IRS liquidado por escalão de rendimento
% do total
de agregados (2009)
% de IRS liquidado por escalão
de rendimento
0 a 5.000
14
<1
5.000 a 10.000
29
1
10.000 a 19.000
28
4
19.000 a 27.500
12
8
27.500 a 40.000
8
14
40.000 a 100.000
8
45
100.000 a 250.000
1
21
250.000 a ***
<1
7
Escalões de rendimento em euros
Fonte: DGCI/DGITA
CONSOLIDAÇÃO ORÇAMENTAL45
das matérias mais debatidas, relacionando-se estas escolhas com as
questões da justiça ﬁscal e a aplicação do principio da capacidade contributiva, isto é, a consideração de que o esforço contributivo não
deve ser linear ou proporcional ao rendimento. Os indivíduos que auferem maiores rendimentos têm maior capacidade contributiva, pelo
que devem dar um contributo maior para o bem comum.
No IRS são englobados rendimentos com diferentes origens: rendimento de trabalho dependente, rendimento de trabalho independente, proﬁssional ou empresarial, rendimentos de capital, rendimentos
prediais, rendimentos de incrementos patrimoniais, como mais-valias
e rendimentos de pensões. Várias destas categorias têm taxas liberatórias, em regra de 25%, aplicáveis a rendimentos de aplicação de
capitais e a rendimentos de não residentes e que liberam de quaisquer
obrigações declarativas, bem como ainda taxas especiais, que variam
entre 16,5% e 30%, aplicáveis umas a residentes e outras a não residentes. Deste quadro resulta que as taxas sobre os rendimentos de
trabalho são mais elevadas do que as taxas aplicadas a outros rendimentos, sendo que cerca de 80% do rendimento total englobado é
proveniente de trabalho e pensões.
Vários autores analisam as diﬁculdades de identiﬁcação das bases
tributárias e os riscos da tributação nestas várias categorias de origem
Quadro 1.4 Benefícios e deduções ﬁscais em IRS
MILHÕES DE EUROS
Benefícios ﬁscais
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Deﬁcientes
75.6
84.6
94.6
111.8
127.3
136.2
140.7
164.0
170.1
Planos pensões e PPR
95.4
109.1
119.4
148.5
158.0
174.5
194.2
13.4
112.6
CPH
110.2
133.3
139.3
144.1
148.0
151.4
146.2
8.7
4.7
Outras
121.8
78.4
111.2
106.0
94.6
107.3
83.2
86.6
114.0
Total
403.0
405.4
464.5
510.4
527.9
569.4
564.3
272.7
401.4
Personalizantes
896
944
910
939
1.252
1.280
1.300
1.366
Saúde
322
354
385
419
454
498
517
554
Juros habitação
314
350
375
406
431
454
445
477
Educação
163
197
208
224
237
250
253
264
46
51
55
63
63
68
67
71
7
10
18
18
22
24
28
30
1748
1906
1951
2069
2459
2574
2610
2762
Deduções à colecta:
Seguros vida
Seguros saúde
Total
Fonte: Conta Geral do Estado e DGCI in
46POLÍTICAS PÚBLICAS EM PORTUGAL
de rendimento, incluindo os rendimentos empresariais e proﬁssionais,
bem como o signiﬁcado político destas diferenças e a sua inﬂuência na
perceção pública da justiça ﬁscal.
Outra das caraterísticas do IRS são os benefícios e as deduções
ﬁscais, cujo impacto tem sido crescente. De facto, como pode ser observado nos quadros seguintes, o nível de despesa ﬁscal registou um
crescimento acentuado no período 2001-2004, que foi interrompido
em 2005 e 2006, sobretudo devido à forte redução dos benefícios ﬁscais concedidos aos planos de poupança-reforma (PPR) e contas de
poupança-habitação (CPH), permitindo que a despesa ﬁscal em IRS
se situasse em 2007 num nível, em termos nominais, semelhante ao
registado em 1999.
Por seu lado, as estatísticas divulgadas pela Direção Geral de Contribuições e Impostos revelam que as deduções à colecta estabelecidas
no Código do IRS assumem valores bastante signiﬁcativos e têm vindo também a registar taxas de crescimento elevadas.
O estatuto dos benefícios e deduções ﬁscais em sede de IRS aplica-se sobretudo a contribuintes com elevados rendimentos, sendo um
elemento relevante deste imposto, nomeadamente quanto ao efeito
sobre o regime de progressividade, como pode ser observado no gráﬁco anterior.
Gráﬁco 1.3 Distribuição dos benefícios ﬁscais por escalões de rendimentos
2500
2000
1500
1000
500
0
66% agregados
1.º
2.º
(2 415 415) (629 802)
3.º
(999 477)
4.º
(470 842)
5.º
(67 177)
6.º
(7 830)
7.º
8.º
(34 932)
Média deduções + benefícios (2008)
Fonte: Ministério das Finanças
Uma das áreas em que estão previstas alterações signiﬁcativas é o
regime dos benefícios e deduções ﬁscais em sede de IRS visando a obtenção de uma receita de 150 milhões de euros em 2012 e introduzindo