REFORMA URBANA: UMA ANÁLISE SOBRE A SUA IMPORTÂNCIA NO BRASIL
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LUIZ HENRIQUE DIAS DA SILVA 1
Acadêmico de Arquitetura e Urbanismo, Centro de Tecnologias, UDC, Foz do Iguaçu – PR, Brasil, [email protected]
Urbanismo
RESUMO
Uma análise da condição urbana brasileira (histórica e atual) e um levantamento sobre a
importância da reforma urbana nas cidades (principalmente nos pólos metropolitanos) do
país. Ao mesmo tempo um estudo sobre os caminhos de urbanização seguidos pelas
cidades brasileiras de porte médio. O texto visa auxiliar no entendimento do tema, reunindo
informações extraídas de textos de urbanistas e gestores públicos brasileiros e levanta a
discussão sobre a questão da propriedade do solo, da expansão do mercado imobiliário
especulativo, da relação de censo comum entre “Reforma Urbana” e “Reforma Agrária” e da
importância de uma legislação mais rígida sobre o tema. Conclui relacionando a condição
atual das cidades brasileiras com a falta de “humanização” da gestão de recursos e
prestação de serviços à população e com a concentração fundiária urbana.
PALAVRAS-CHAVES: Reforma Urbana, Urbanismo, Cidades Brasileiras
URBAN REFORM: AN ANALYSIS ON ITS IMPORTANCE IN BRAZIL
ABSTRACT
The main aim of this study is to analyze the Brazilian urban condition (in History and in the
present days) and to make a review about the importance of an urban reformation in the
cities (mainly in the metropolitan poles). And also this study will evaluate the different ways of
urbanization taken by the medium average Brazilian cities. The text intends to give support in
the understanding of the subject, gathering information from other urbanists’ and Brazilian
public administrator’s texts. This paper will discuss about the property of soil, the expansion
of speculative property market, the ordinary sense of the relationship between “Urban
Reform” and “Agrarian Reform”; besides, it will consider the need of a more rigid legislation
on the subject. This study ends making a correlation among the present condition of Brazilian
cities with the lack of “humanization” of administration of resources and the render of
services to the population and with urban funding concentration.
KEY WORDS: Urban Reform, Urbanism, Brazilian Cities
REFERENCIAL TEÓRICO
BASSUL, José Roberto. Reforma Urbana e Estatuto da Cidade. Senado Federal, Brasília,
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SOUZA, Marcelo Lopes de. ABC do Desenvolvimento Urbano. Bertrand Brasil, Rio de
Janeiro, 2005.
INTRODUÇÃO
A maior parte da população brasileira vive em cidades. O censo 2000 do IBGE aponta que
aproximadamente 82% da população do país se concentram em áreas consideradas
urbanas. Este estudo e prevê ainda um crescimento considerável destes números para as
próximas décadas que deverá ser acompanhado de ações eficientes na área de
planejamento urbano, amenizando a condição social instalado na estrutura urbana
brasileira. Segundo Inácio Arruda “Brasil tem crescimento anual de favelas na ordem de 7%.
Em Belém, a taxa chegou a 31%. Na região metropolitana de Recife, 46% das família
moram em áreas irregulares”. (Arruda, 2008)
O processo de transferência populacional ganhou força a partir de 1930, com o início da
industrialização do país e com a falta de uma reforma agrária distributiva. A indústria, ao se
estabelecer na cidade, trás consigo um contingente populacional baseado na mão de obra e
na prestação de serviços, enquanto a concentração fundiária no campo impossibilita a
manutenção da vida no meio rural para a maioria da população, contribuindo para o inchaço
urbano brasileiro das últimas décadas, agravado pelo déficit habitacional, pela carência de
serviços públicos e pelo ineficiente e tardio planejamento urbano.
Apesar de sua fundamental importância na reordenação da estrutura social e da
democratização do acesso (e da utilização) ao solo urbano, a Reforma Urbana ainda é um
tema muito desconhecido da opinião pública e, mesmo com o avançado debate acadêmico,
está muito longe do democrático entendimento, inclusive por técnicos das gestões estatais.
Fato que caracteriza um entrave no combate aos obstáculos impostos pelo modelo
econômico vigente.
A relação da Reforma Urbana com a Reforma Agrária é muito tênue e deve ser revista. Uma
separação de ações e definições e a consolidação de uma legislação sobre o tema, bem
como um trabalho de divulgação dos benéficos resultados da Reforma Urbana são
essenciais para a consolidação de mudanças avalizadas pelos cidadãos, através da
participação popular no processo decisório e fiscalizador. No que diz respeito à legislação,
Luciano Siqueira argumenta “o Estatuto da Cidade é uma ferramenta apta a promover o
pleno desenvolvimento da função social da cidade, mediante a democratização da gestão
pública, a solução do conflito fundiário, o combate à especulação imobiliária e a
sustentabilidade econômica, social e ambiental dos espaços urbanos” (SIQUEIRA, 2008).
CIDADES BRASILEIRAS: UM HISTÓRICO DE ABANDONO
O processo de concentração de áreas (urbanas e rurais) no Brasil se inicia quando o
território ainda era uma colônia européia, antes mesmo da definição da maioria das atuais
fronteiras. O professor Mário Yoxinaga chega a propor: “Eis a primeira figura que deveria ser
apresentada nas nossas aulas de Planejamento Urbano” (YOXINAGA, 2008) (figura 1).
O entendimento da questão fundiária
e a relação entre a posse da terra e
as condições sociais da maioria da
população
brasileira
são
fundamentais
para
se
definir
parâmetros de análise e afirmar a
função social da terra no espaço
urbano atual, impulsionando a luta por
cidades mais justas, humanas e
acessíveis. Desta análise surge o
argumento de uso do espaço urbano
para fins sociais frente à valorização
especulativa, causadora do grande
abismo entre pobres e ricos
(detentores e não detentores do solo)
nas cidades e do surgimento de
grandes grupamentos habitacionais
de periferia, obrigando a população a
viver na ilegalidade urbana, além de
percorrer diariamente distâncias cada
vez maiores para o lazer, a educação,
a saúde, o consumo e o trabalho
dentro do espaço urbano, enquanto
grandes áreas de especulação
permanecem sem uso nas regiões
mais
valorizadas
dos
centros
urbanos, indo contra a condição
social do solo, uma vez que o direito a
moradia digna é considerado básico.
Desde a concessão das sesmarias a
disputa da terra no Brasil é
acentuada, anteriormente com base
Figura 1 – Capitanias Hereditárias
no direito de produzir e atualmente
Fonte: qualidadeurbana.blogspot.com
(nos espaços urbanos) representado
pelo direito à habitação. Segundo
Inácio Arruda “A Lei da Terra de 1850 é emblemática quanto à ocupação territorial do Brasil.
Nela, a terra perde o significado de privilégio e ganha a condição de mercadoria, típica do
capitalismo, capaz de gerar lucro e influir no na formação urbana” (ARRUDA, 2008). A lei
citada era na verdade um acerto político e só reafirmou a concentração da terra, (agora em
solo) urbano e serviu para contribuir com as contradições entre o interesse privado e o
coletivo em torno da questão habitacional e que fundamenta a atual classificação em cidade
“legal” e cidade “ilegal”.
A vigorosa urbanização brasileira, agora no século XX, impulsionada pela ascensão do
trabalho livre, pela condição de república e pela indústria emergente (ainda vinculada ao
campo, através de uma produção agroexportadora), leva para as cidades contingentes cada
vez maiores de trabalhadores e seus familiares, deixando de lado a preocupação com a
“qualidade” deste processo e recriando o atraso colonial da concentração do solo, agora sob
sua nova forma: o latifúndio urbano.
“O Brasil sai do século XIX com aproximadamente 10% da população nas cidades. Em
1940, a população urbana representa apenas 26,3% do total” (SANTOS, 1993). Uma análise
da tabela 1 mostra o salto populacional urbano brasileiro entre o início da década de 1940 e
o fim da década de 1990. Só nesta última, a população urbana aumentou em 22.718.968
habitantes.
Ano
População Urbana (%)
População Urbana (milhões)
1940
26,3
18,8
2000
81,2
138
Tabela 1 – População Urbana Brasileira Fonte IBGE Tal explosão populacional necessitava de um pesado nível de investimentos estatais para
adequar a demanda à oferta de serviços. Como este nível não atingiu os patamares
necessários, nem se quer acompanhando a evolução da economia do país, a situação
urbana se agravou. Enquanto o crescimento do Brasil entre 1940 e 1980 foi um dos maiores
e mais prolongados do mundo (média de 7% a.a), pouco se fez para amenizar ou reparar
problemas como desigualdade e exclusão no espaço urbano. Com a queda destes níveis de
crescimento (média de 1,3% a.a até 1990 e média de 2,3% a.a até 1998), pouco o estado
poderia fazer para combater a estrutura vigente e a segregação do espaço urbano, com as
desigualdades consolidadas a questão da posse ainda sem solução. Os artigos 182 e 183
da Constituição de 1988 que tratam de temas importantes como o “usocapião” e da
especulação de solo urbano (“aprovados sob pressão da sociedade civil organizada, através
da proposta de emenda popular sobre reforma urbana, com mais de 131 mil assinaturas,
patrocinada pela Federação Nacional dos Engenheiros e Arquitetos e pelo Instituto de
Arquitetos do Brasil, que continha vinte propostas, das quais o congresso só avalizou duas,
mostrando o desrespeito com a proposta popular, tida apenas como “consultiva” e não
“deliberativa”, apesar do volume de assinaturas” (BASSUL, 2007)), foram ineficazes durante
13 anos, só ganhando destaque em 2001 com a publicação Estatuto da Cidade (Lei número
10.257, 10 de julho de 2001) no diário oficial. Esta lei só trará benefícios à população se for
colocada em prática pelas administrações públicas, através da criação e prática dos planos
diretores, entendendo que “se o estatuto da cidades é uma ‘caixa de ferramentas’ à
disposição dos municípios, a ‘chave’ para abri-la é o plano diretor” (BASSUL, 2007). É
incontestável a tese que as leis esbarram nas gestões municipais e na morosidade da
justiça, garantindo a manutenção do quadro social que se encontra nossas cidades.
REPENSAR A CIDADE: GARANTIA DE DISTRIBUIÇÃO DE DIREITOS
A Reforma Urbana consiste em um planejamento de longo prazo do espaço ocupado pela
cidade, buscando adequar este meio e visando uma melhoria significativa qualidade de vida.
Tal reforma deve gerar uma prestação adequada de serviços públicos. Deve satisfazer
também necessidades sociais como o acesso ao lazer, cultura, educação, trabalho e renda
para todos os moradores. Tal transformação é muito bem entendida (e discutida) no meio
acadêmico, mas está fora do alcance dos cidadãos (reais beneficiários com a reforma) e da
maioria dos gestores públicos de nossas cidades. Para Marcelo Lopes Souza, “uma reforma
de tal amplitude esbarra em grandes (e poderosos) obstáculos: 1 – políticos – através da
pressão de grupos dominantes por meio de representatividade nos governos e do controle
da mídia de massa. 2 – econômicos – fruto da falta de cuidado com as finanças públicas. 3
– jurídicos – agravado pela necessidade de novas leis sobre o tema. 4 – sociopolíticos –
gerado pela resistência da própria população, devido à falta de informação ou pela atuação
do crime organizado em determinadas áreas” (SOUZA, 2005). Pode-se levantar um “quinto”
e grande obstáculo: a reforma urbana é muito pouco conhecida e, assim, as chances de
haver uma “pressão” em massa para que ela aconteça é pequena. Surge deste fato a
necessidade de geração de mecanismos de divulgação da reforma, através de campanhas
de esclarecimento sobre os possíveis resultados de uma reestruturação do espaço urbano e
os benefícios que tal processo traria na organização social de nossas cidades.
É preciso, no entanto, diferenciar Reforma Urbana de Reforma Agrária, muitas vezes
entendidas como “muito semelhantes” pela opinião pública, que acaba reproduzindo o
discurso da mídia de massa e das classes dominantes, limitando a análise em julgamentos
rasos e simplistas, baseados na condenação das invasões e disputas pela posse do solo,
sem avaliação do quadro como um todo. Apesar de ambas fazerem parte das chamadas
“reformas de base” (a saber: Reforma Política, Educacional, Universitária, Tributária, Agrária
e Urbana), e ambas proporem a correção de distorções históricas na organização social (no
caso do Brasil) e apresentarem respostas coerentes às necessidades emergenciais de
amenização do efeito do sistema capitalista dentre da sociedade, essas reformas têm
essências diferentes. A Reforma Agrária caracteriza a democratização do acesso à terra e,
com isso, ao meio de produção do homem do campo, podendo tirar o seu sustento (e de
sua família) da própria terra. Já a Reforma Urbana é pouco mais complexa, uma vez que o
acesso ao solo urbano não caracteriza acesso ao bem de produção do sustento individual e
familiar, mas apenas assegura o direito a moradia. Esta reforma não pode se limitar ao
combate do déficit habitacional. Tem que ir mais além. Deve gerar condições de trabalho,
saneamento, lazer, serviços, transporte, renda e acesso ao consumo. Além de garantir um
uso sustentável dos recursos naturais presente no meio urbano, garantindo uma cidade
justa, acessível e democrática.
É possível simplificar o entendimento da Reforma Urbana através da exposição dos
chamados “pilares” ou “objetivos específicos” desta reforma.
O primeiro seria coibir e punir severamente a especulação imobiliária. Esta ação foi iniciada
com a inserção dos artigos 182 e 183 (de autoria popular) na constituição federal de 1988 e
com o Estatuto das Cidades (lei 10.257/2001). A especulação de áreas urbanas é
responsável grande parte dos problemas urbanos brasileiros, submetendo os cidadãos a
morar em áreas distantes dos pólos de trabalho e renda. Tal situação é agravada pela
condição dos serviços de transporte público e pela ineficiente estrutura viária.
Ações de combate ao latifúndio urbano como o IPTU Progressivo, “que é o IPTU acrescido,
ao longo do tempo, por um número ‘x’ de anos, com um percentual crescente de majoração
(dentro de limites especificados no Estatuto das Cidades), com fins punitivos e para forçar o
proprietário de um terreno comprovadamente ocioso ou subutilizado a dar a este um destino
que atenda, minimamente que seja, o princípio constitucional da ‘função social da
propriedade’; e da desapropriação, como solução extrema” (SOUZA, 2005).
O combate a saturação de infra-estrutura pública é auxiliada através da Outorga Onerosa do
Direito de Construir (conhecida por “Solo Criado”), que se caracteriza por onerar o
proprietário de solo urbano que constrói pavimentos e deve compensar a cidade pela
sobrecarga na infra-estrutura urbana instalada, devido ao aumento dos fluxos ao redor da
edificação. As melhorias feitas na proximidades do empreendimentos são também
repassadas aos proprietários por meio da contribuição de melhoria, uma vez que um “valor”
é agregado ao imóvel quando há atuação do estado nas suas proximidades.
Outros instrumentos que auxiliam a ordenação (e democratização) do uso do solo e no
acesso à regularização fundiária de áreas particulares ociosas ocupadas para fins de
moradia (usocapião), são o fundo de desenvolvimentbo urbano e as regras de zoneamento.
Os fundos são contra-partidas do poder público (através de verbas obtidas, por exemplo, do
IPTU progressivo), através de financiamento, para promoção de desenvolvimento urbano
sustentável. As regras de zoneamento visam organizar a expansão das cidades, através de
zoneamentos por “uso” e por “densidade” de ocupação. O primeiro divide o tecido urbano
em áreas de acomodação, o segundo ordena o adensamento demográfico e corrige
distorções no uso da infra-estrutura. Os instrumentos citados são de verdadeira importância
no processo de reforma urbana e são sinais de avanço no combate aos especuladores, na
democratização do uso do solo urbano e na humanização da cidade brasileira.
O segundo objetivo é a correção da setorização de valores imobiliários, fragmentando a
organicidade natural do espaço urbano. Cabe salientar: esta ação está intimamente ligada
ao já citado combate aos especuladores urbanos. Uma cidade não deve ter zonas de
acumulação de valores, como as chamadas “áreas nobres” facilitam a setorização e é muito
prejudicial para a cidade, pois gera a concentração de infra-estrutura e a segmentação dos
investimentos públicos, uma vez que estas áreas recebem mais atenção do estado,
principalmente por interesses particulares e individuais. A ordenação da cidade deve seguir
um fluxo natural, democrático, distribuído e coeso, facilitando o acesso aos serviços
indispensável e ao trabalho e, com isso, resolvendo problemas concretos no meio urbano,
como a questão do transporte coletivo.
O terceiro é a democratização do planejamento e gestão dos investimentos públicos (e
privados) na cidade, através de medidas como a criação de um eficiente Orçamento
Participativo, garantindo a participação dos cidadãos no processo decisório, embora
condenada pelo modelo capitalista, e inserção de variáveis reais nos temas de discussão,
como a acessibilidade, o trabalho ilegal e o racismo, deixando de lado a máxima do
“Mercado Auto-regulador” e distribuidor de justiça social, fruto do pensamento neoliberal.
Assim, a Reforma Urbana brasileira é gradual e toma rumos novos frente à cada obstáculo,
mas através de legislações específicas e avançadas, vem se mostrando viável, uma vez que
tem tido resultados positivos, principalmente no que diz respeito ao acesso ao solo.
CONCLUSÃO
A Reforma Urbana passa, primeiramente, por um trabalho de conscientização dos cidadãos
e dos gestores públicos de todas as esferas do poder. Apesar dos Planos Diretores e do
Estatuto das Cidades, é preciso melhorar (e cobrar com rigor) a legislação, fortalecendo
órgãos importantes para a consolidação da reforma como as Secretarias de Planejamento
Urbano e o Ministério das Cidades. Políticas sustentáveis de planejamento urbano devem
ser implementadas sem visar apenas à organização do trânsito ou embelezamento de
regiões centrais (ações que beneficiam apenas as classes mais abastadas e os
especuladores imobiliários), mas uma atuação do estado nas regiões de maior escassez de
recursos, democratizando a gestão, através de mecanismos participativos.
A construção de um espaço urbano mais justo passa, obrigatoriamente, por uma
readequação da ocupação do solo, dando a este um destino que cumpra seu papel social
para fazer daquela uma forma efetiva de melhorar a qualidade de vida da população da
cidade. É no meio urbano, lar de mais de 80% do povo brasileiro, que se afloram as
motivações da vida: a cultura popular, a convivência, os gestos, o afeto, os conflitos, a luta
por direitos, o valor do trabalho, a religião, o culto aos mortos, a difusão do conhecimento e
a atenção à saúde. Pensar a cidade (nossa casa e morada dos cidadãos) é um ato de
respeito. “Vocês estão percebendo que não há um único instante em que possa faltar
cuidado, ternura? Estão percebendo bem essa vocação fraternal (...) do urbanismo a
serviço de nosso irmão-homem?” (CORBUSIER, 1943). A Reforma Urbana, acima de tudo,
deve abranger não só carros e máquinas, mas também abrir espaço para os verdadeiros
habitantes da cidade: as pessoas.
AGRADECIMENTOS
À professora da disciplina de Projeto Urbanístico III da UDC – Foz do Iguaçu, Leila Youssef
pelas orientações de leitura e pelo apoio teórico e ao professor Roberto Luiz Medina Paz
pela revisão do texto.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS
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SOUZA, Marcelo Lopes de. ABC do Desenvolvimento Urbano. Bertrand Brasil, Rio de
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YOXINAGA, Mário. Sete Lições de Planejamento Urbano. qualidadadeurbana.blogspot.com,
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