Responsabilidade e Transparência Fiscal: Avanços e
Perspectivas à luz da Contabilidade Aplicada ao Setor
Público
Coordenação Geral de Normas de Contabilidade
Aplicadas à Federação
Alex Fabiane Teixeira
Dezembro 2012
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LRF: Uma Lei de Finanças Públicas para a Federação.
•Um código de boas condutas de finanças públicas
aplicável a:
3 esferas de governo (Governo Federal, Estados,
Distrito Federal e mais de 5.500 municípios)
3 Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e ao
Ministério Público;
em conceito abrangente: toda a administração
pública, direta e indireta, incluindo fundos,
fundações, autarquias e empresas estatais
dependentes .
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Atividade Financeira do Estado
Responsabilidades e obrigações do Estado:
Manter a ordem;
Solucionar litígios;
Ações sociais;
Serviço público.
Orçamento/Planejamento - GERIR
P
I
L
A
R
E
S
Receita - OBTER
Despesa - GASTAR
Crédito - CRIAR
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Objetivo da LRF
Art. 1º, § 1º:
A responsabilidade na gestão fiscal
pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem
riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas
públicas, (...)
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Situação Fiscal Brasileira nos anos 90
descentraliza
ção
financeira
déficits
imoderados
e reiterados
privatização
em fase
avançada
guerra fiscal
entre
Estados
carga
tributária
elevada
Diagnóstico
da Situação
Fiscal
medidas
fiscais de
curto prazo
gastos com
pessoal
elevados
dívida
pública
elevada
programa de
estabilização
monetária
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Experiências Internacionais de ajustes nos anos 90
• Tratado de Maastricht – CEE - 1992:
• metas e punições em protocolos.
• Budget Enforcement Act – EUA - 1990:
• metas de superávit e mecanismos de controle dos gastos.
• Fiscal Responsibility Act – Nova Zelândia (1994):
• Há liberdade para orçar e gastar, porém desde que com amplo
e estrito acompanhamento.
• Transparência se sobrepõe à rigidez das regras.
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Marcos das Finanças Públicas Brasileira
PAF - Lei 8.727
(11/93) Refinanciamento
da Dívida
dos Estados e
Municípios com
a União
Conta
Única
LC 82/95
Lei Camata 1
Limite
Despesa de
Pessoal
LC 96/99
Lei Camata 2
Limite Despesa
de Pessoal
NBCASP
MCASP
LC 131/10
SISTEMAS DE
CUSTO
LRF
PAF – Lei
9.496/97 –
Refinanciamento
da Dívida
Mobiliária
PLANO DE
CONTAS
UNIFICADO
Grau de
Investimento
Portaria MF
184/2008
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Motivação do Plano de Contas Único Nacional
Consolidação das
Contas Públicas
Transparência
8
LRF Art. 51: O Poder Executivo da União
promoverá, até o dia trinta de junho, a
consolidação, nacional e por esfera de
governo, das contas dos entes da
Federação relativas ao exercício anterior, e
a sua divulgação, inclusive por meio
PADRONIZAÇÃO
eletrônico de acesso público
LRF Art. 48, III – adoção de sistema integrado
de administração financeira e controle, que
atenda a padrão mínimo de qualidade
estabelecido pelo Poder Executivo da União e
ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei
Complementar nº 131, de 2009).
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Característica dos Sistemas Contábeis Nacionais
CARACTERÍSTICA
PAÍSES C/
SIST. CONTÁB.
DE BAIXO
NÍVEL DE
DESENV.
PAÍSES C/
SIST. CONTÁB.
DE MÉDIO
NÍVEL DE
DESENV.
PAÍSES C/
SIST.
CONTÁB. DE
ALTO NÍVEL
DE DESENV.
Regime
de
competência
para
reconhec. de despesas e receitas
NÃO
Reg. comp.
modificado
SIM
Desvinculação da contabilidade da inf.
Orçamentária
NÃO
Apresentação de inf. não financeiras
nas Demonstrações
Contábeis
E o Brasil?
Possuem forte influência dos órgãos
profissionais contábeis
NÃO
NÃO
Incipiente
SIM
Sistema Contábil
de Alguns
Médio nível de
SIM
Desenvolvimento,
casos
caminhando para
Incipiente
SIM
alto.
Apresentam inf. que suportem o
levantamento da eficiência, efetividade
e economicidade nos serviços
NÃO
Incipiente
SIM
Desenvolvem sistemas de contab. no
sentido de melhorar o gerenciamento
da administração pública
NÃO
Incipiente
SIM
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Patrimônio x Estatística Fiscal x Orçamento
Contabilidade
Estatística
Fiscal
Orçamento
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Relacionamentos
Profissionais
Normas e
Orientações
Sistemas
Informatizados
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Grupos Técnicos
caráter consultivo;
deverá nortear-se pelo diálogo permanente
 Buscar reduzir divergências e duplicidades,
GTREL
em
benefício da transparência da gestão fiscal, da
racionalização de custos nos entes da Federação e do
controle social.
GTCON
GTSIS
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Grupos Técnicos
Tesouro Nacional
Grupo Técnico de
Padronização
de Relatórios
Portaria STN 110/2011
Responsável pela análise e
estudos
visando
à
padronização de relatórios e
demonstrativos no âmbito da
União,
Estados,
Distrito
Federal e Municípios.
Grupo Técnico de
Sistematização de
Informações Contábeis e
Fiscais
Portaria STN 111/2011
Responsável
pela análise e
estudos visando à harmonização
das regras e funcionalidades
básicas
dos
sistemas
de
informações contábeis e fiscais no
âmbito da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios.
Grupo Técnico de
Procedimentos
Contábeis
Portaria STN 109/2011
Responsável
pela análise e
estudos visando à padronização
mínima de conceitos e práticas
contábeis, plano de contas e
classificação orçamentária de
receitas e despesas públicas no
âmbito da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios.
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Processo de Padronização
Tesouro Nacional
Grupo Técnico de
Padronização de
Relatórios
GTREL
Grupo Técnico de
Procedimentos
Contábeis
GTCON
Manual de Demonstrativos
Fiscais
MDF
Manual de Contabilidade
Aplicada ao Setor Público
MCASP
Grupo Técnico de
Sistematização de
Informações Contábeis e
Fiscais
GTSIS
Manual de Sistema de
Informações Contábeis
MSIC
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Implementação de um Padrão para o País
Entrada
(PCASP)
Processamento
Saída
(Demonstrativos)
Sistema
RREO
Integrado de
Administração
Financeira
(SIAFC)
LRF (Alterado LC 131/2009):
“Art. 48. .....................................................................
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
........
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e
controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido
pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.” (NR)
RGF
DCASP
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Visão estratégica das Ações de Transparência
Municípios Grandes ou Estruturados
STN/SLTI
(Software Público)
Sistema Padrão
SIAFC
Portal SLTI
(Software Livre)
Sistema Padrão
SIAFC
Sistema
Padrão
SIAFC
Download
Software Público
Linha de
Financiamento do
PNAFM
(Contabilidade
Patrimonial)
Entrada (PCASP)
WEB Services
Integração
entre Sistemas
DIVULGAÇÃO (LRF, 48, II)
- Execução Orçamentária
- Execução Financeira
- RREO
- RGF
- Demonstrações
- Lei Haully
Portal Transparência
Padrão de
Comunicação
Ambiente de Apoio
Sistema
Padrão
SIAFC
Arquivo
Padronizado
Centralização
Ambiente de Apoio (União)
Coleta
simplificada
Base Apoio
Municípios Pequenos
Processamento
Saída (Demonstrativos)
RGF
RREO
DCASP
Sistema Integrado de
Administração Financeira
(SIAFIC)
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16
Transparência
 Antes da LRF e da LC 131/2010, muitas informações eram consideradas
sigilosas  hoje são obrigatoriamente abertas ao público, disponível na
Internet
Ex: previsões macroeconômicas do governo  passaram a ser divulgadas na
LDO
dívida dos entes da Federação  constavam em sistema fechado no BC
receitas e despesas  constavam em sistemas fechados nos entes
 Se garantirá a transparência também por:
-
liberação ao pleno conhecimento e controle da sociedade, em tempo real,
de informações detalhadas sobre a execução orçamentária e financeira
em meios eletrônicos de acesso público;
-
adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que
cumpra o padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo
do Governo Federal e o art. 48-A.
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CONTAS ANUAIS RECEBIDAS PARA CONSOLIDAÇÃO
NACIONAL
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
92.6%
85.7%
84.8%
82.9%
78.6%
65.2%
67.6%
64.5%
64.5%
2006
2007
61.7%
57.0%
2000
2001
2002
2003
2004
States
Fonte:
SISTN,
informaçãoinformation
auto-declarada.
Source:
Self-declared
at SISTN.
2005
2008
2009
Municipalities
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Avanços e testes enfrentados após 10 anos da
LRF
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Testes e Avanços
• Em 10 anos, a LRF do Brasil passou por vários testes importantes:
 1. sobrevivência no ciclo econômico (período de baixo crescimento) 
exemplo para vários países
- Brasil foi um dos menos atingidos pela crise de 2009 e o que mais rápido
se recuperou: a explicação está nos fundamentos macroeconômicos
- um bom desenho de regras: 3 níveis – gerais, mais duras em fim de
mandato (ciclo político) e mais flexíveis em situações especiais (ciclo
econômico)
- a LRF de outros países é criticada por ser dura demais ou flexível demais
(calibragem das regras)
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Testes e Avanços
 2. reconhecimento internacional: Brasil considerado referência para
vários países (Argentina, Equador, Peru, Índia, Paraguai, ...)  investment
grade
- um bom desenho de regras: intertemporal
- abrangência na federação (base constitucional) : convivência do
federalismo com o equilíbrio fiscal  exemplo para vários países
3. sobrevivência na alternância política
- pesquisa realizada pelo IBEP, em jan./abr. de 2001, com 211 formadores
de opinião (cientistas sociais, jornalistas, políticos), 86% tiveram com
opinião positiva sobre a LRF e 81% acreditaram que a LRF seria uma
idéia
importante
para
qualquer
candidato
presidencial,
independentemente de partido.
- temor inicial de flexibilização da LRF não se confirmou
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Testes e Avanços
 4. sobrevivência no Congresso Nacional
- votação original na Câmara: 386 votos a 86 (quórum de EC) e sem
alterações de mérito no Senado
- várias tentativas de alteração: 250 projetos para mudar ...
... mas forte resistência à flexibilização: uma única alteração aprovada,
aumentando a transparência  LC 131/2009;
 5.
sobrevivência no Judiciário:
-várias ADINS no STF: após análise preliminar dos 31 dispositivos
questionados, o STF suspendeu apenas 7, de menor importância.
- jurisprudência de tribunais de contas
- CNJ apóia padronização via Manuais da STN
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Testes e Avanços
 6.
a luta da padronização na Federação
- sem CGF, mas com cooperação e criação de grupos técnicos na STN:

Grupo Técnico de Padronização de Relatórios: RREO, RGF, Anexos de
Metas Fiscais e de Riscos Fiscais;

Grupo Técnico de Padronização de Procedimentos Contábeis: Manuais
de Procedimentos Patrimoniais e Orçamentários (Receita, Despesa, Dívida
Ativa, PPP), Plano de Contas e Demonstrações Contábeis.
- PROMOEX  harmonização de conceitos da LRF pelos tribunais de
contas.
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Testes e Avanços
 7. a mudança de pensamento:
- na academia, o ensino foi fortemente impactado pela LRF em, pelo
menos, cinco áreas de conhecimento: economia, direito, contabilidade,
administração e ciência política.
- diversos livros foram editados e várias teses defendidas, com abordagens
específicas e multi-disciplinares.
- o espaço na imprensa: nunca se falou tanto de finanças públicas
- equilíbrio fiscal deixou de ser um tema da “direita” – não é uma lei de
governo, mas de Estado.
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Testes e Avanços
• A mudança estrutural: antes e depois da LRF - resultados fiscais, receitas,
despesas, principalmente despesas com pessoal, dívida - as estatísticas
mudaram.
RESULTADOS PRIMÁRIOS DOS ESTADOS
30,000,000
20,000,000
10,000,000
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
-10,000,000
-20,000,000
-30,000,000
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Manutenção da política de solidez fiscal
Resultado fiscal do setor público consolidado, em % do PIB
* Projeção do Relatório de Inflação de dezembro de 2011
(Banco Central do Brasil)
Fonte: Banco Central do Brasil e Ministério da
Fazenda
Elaboração: Ministério da Fazenda
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26
Dívida líquida do setor público em declínio
Dívida líquida do setor público, em % do P.I.B
*Projeção ministério da fazenda, com base em cenário de
parâmetros de mercado (Pesquisa focus)
Fonte: Banco central do Brasil e Ministério da
fazenda
*Elaboração: Ministério da fazenda
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27
COMO EXPLICAR O SUCESSO DA LRF ?
 reformas institucionais realizadas antes da sua aprovação (précondições)
um bom desenho das regras
 processo de negociação intenso que permitiu não apenas a aprovação,
mas a construção de um consenso nacional sobre a matéria
 forte trabalho de implementação realizado depois da aprovação
(divulgação, treinamento, regulação, adaptação institucional com sistemas
e processos, mecanismos de cooperação nacional).
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Desafios e perspectivas para os próximos anos...
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Precisamos todos rejuvenescer nossos conhecimentos...
Você não sente nem vê
Mas eu não posso deixar de dizer, meu amigo
Que uma nova mudança em breve vai acontecer
E o que há algum tempo era jovem novo
Hoje é antigo, e precisamos todos rejuvenescer
Belchior
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Desafios e perspectivas
• Fortalecer a função de planejamento: cuidado com receitas permanentes x
temporárias e despesas permanentes, especialmente DOCC (royalties
financiando aumentos de pessoal, ainda que indiretamente), gestão de
riscos fiscais (estratégia, não só Anexo de Riscos Fiscais), orientar a gestão
para resultados
• Fortalecer a administração tributária: interpretação do art.11(instituir, prever
e arrecadar), mais controle na renúncia de receita, mais recuperação de
dívida ativa
• Aumentar a transparência





Integrar sistemas federais (SISTN,SIOPS, SIOPE)
Colocar mais informação a disposição do público (com séries históricas)
Fé pública (para eliminar papel)
Integrar com informações auditadas pelos TCs
Implementação da LC 131 – padrão mínimo, integração de informações,
tempo real
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Desafios e perspectivas
• Controlar os riscos de abrangência:




Conceitos de empresa estatal dependente
PPP
Consórcios públicos
Fundações públicas de direito privado
• Aperfeiçoar a contabilidade pública:
 Foco no orçamento ou no patrimônio ? LRF exige avaliação do
patrimônio público
 Foco na legalidade ou nos atos e fatos ? A despesa realizada
 Critério de caixa ou de competência ? Acima da linha x abaixo da
linha
 Plano de contas nacional e regras de consolidação
 Sistema de contabilidade de custos
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Desafios e perspectivas
• Profissionalizar a gestão
• Melhorar a eficiência na aplicação de sanções
• Evitar a “contabilidade criativa”
• Receita Corrente Líquida:
 Burla de exclusão de IRRF, CIDE
 Criação de fundos de receita
 Aporte para déficit atuarial dos fundos de previdência X cobertura de
déficit financeiro
• Despesa com Pessoal:
“Condomínio” de limites
Burla de exclusão de inativos, pensionistas, IRRF
Aumento indevido de indenizações e consultorias
Exclusão de PCS, PACS, voluntários e realização de despesas “fora”
do serviço público, com burla ao concurso público
 Despesas de Exercícios anteriores
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 FCDF
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



Desafios e perspectivas
• Evitar a “contabilidade criativa”
• Dívida Consolidada Líquida:
 Conceito de ativo disponível (Ex: exclusão de dívida ativa)
 Não registro de precatórios
 Conceito de operação de crédito, antecipações de royalties, dívida
ativa, etc. (FIDC, derivativos)
• Restos a Pagar:
 Aplicação a todos os Poderes (ao mandato, com ou sem reeleição)
 Conceito de disponibilidade de caixa (não está relacionado ao regime
de registro das receitas – caixa ou competência)
 Art. 42: contrair obrigação de despesa
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Completando as regras Macro-Fiscais...
LRF
Regras do tipo “não fazer”
(excessos de gastos e
dívidas)
EQUILÍBRIO FISCAL
+
Responsabilidade
e
qualidade
fiscal
Nova Lei
de
Finanças
Regras do tipo “o que fazer
e como” (atingir objetivos
com o menor custo)
QUALIDADE DO GASTO
PÚBLICO
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Alterações da Lei de Responsabilidade Fiscal
 Opção metodológica: não repetir conceitos da LRF; ao alterar, fazê-lo
diretamente na LRF  Substitutivo composto de duas partes: LQF +
alteração da LRF.
- prevê limites para CNJ, CNMP, Defensoria Pública dos Estados, com
prazo para ajuste;
- esclarecer conceitos de RCL, DTP líquida, restos a pagar e disponibilidade
de caixa líquida para evitar burlas;
- alteração da regra de final de mandato para despesa com pessoal;
- regras para as informações a serem utilizadas em demonstrativos
contábeis e fiscais, máximos, mínimos e de metas fiscais;
- cria novos crimes fiscais;
- evita burlas.
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Pense, Sonhe e Realize...
“ Se você pensa ou sonha que pode, comece.
Ousadia tem poder genialidade e mágica.
Ouse fazer e o poder lhe será dado”
Goethe
Alex Fabiane Teixeira
Gerente de Normas e Procedimentos de Gestão Fiscal
Coordenação-Geral de Normas de Contabilidade Aplicadas à Federação – CCONF
Secretaria do Tesouro Nacional – STN
Tel: (61) 3412.3011 Fax: (61) 3412.1459
Email : [email protected];
[email protected]
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