Orçamento governamental
Conceito e finalidades
Origem e evolução
O Direito Orçamentário surge na Inglaterra em três etapas:
Parlamento autoriza as receitas
“No tax without representation” (Magna Carta, 1215); “Petition of Rights”
(1628)
Parlamento aprova as despesas
Defesa contra os escoceses (1348 e 1353); guerra contra a Holanda (1665)
Após a Revolução Gloriosa, a regra passa a ser aplicada de forma ampla (1688)
Apreciação anual das receitas e despesas públicas
"Bill of Rights“ (1688): a cada ano, definição dos recursos para a manutenção da
Armada Real e da família real
Orçamento inglês plenamente desenvolvido no início do século XIX
3
“Orçamento é o ato por meio do qual são previstas e
autorizadas as receitas e despesas do Estado e das demais
entidades que por lei estão submetidas a essas mesmas
regras” (Decreto de regulação francês de 31-5-1862).
Conceito clássico e tradicional
Finalidade do orçamento: instrumento de controle político e
financeiro
Ênfase nos aspectos financeiros
4
“Plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de
tempo definido, o programa de operações do governo e os
meios de financiamento desse programa” (Allan D. Manvel –
1944).
Conceito moderno, contemporâneo
Finalidade do orçamento: instrumento de gestão
Ênfase nos aspectos financeiros e físicos
5
Evolução dos modelos
Orçamento
tradicional
Insumos
Orçamento
focado nos
resultados
OrçamentoPrograma
Processo
Eficiência
Produtos
Resultados
Efetividade
6
Natureza jurídica
do orçamento
Princípio da exclusividade
A lei orçamentária deverá conter
apenas matéria financeira,
excluindo-se dela qualquer
dispositivo estranho à estimativa da
receita e à fixação da despesa para
o próximo exercício.
Sebastião Sant'Anna e Silva
8
O princípio na CF
A lei orçamentária anual não conterá dispositivo
estranho à previsão da receita e à fixação da
despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita,
nos termos da lei.
(CF: art. 165, § 8º)
9
Lei superordenadora e vinculada
Nenhum investimento cuja execução
ultrapasse um exercício financeiro poderá
ser iniciado sem prévia inclusão no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a
inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.
(CF: art. 167, § 1º)
10
Lei superordenadora e vinculada
Os orçamentos previstos no § 5º, I e II,
deste artigo, compatibilizados com o
plano plurianual, terão entre suas
funções a de reduzir desigualdades
inter-regionais, segundo critério
populacional.
(CF: art. 165, § 7º)
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Lei superordenadora e vinculada
As emendas ao projeto de lei do
orçamento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser
aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
(CF: art. 166, § 3º)
12
Lei superordenadora e vinculada
As emendas ao projeto de lei
de diretrizes orçamentárias não
poderão ser aprovadas quando
incompatíveis com o plano
plurianual.
(CF: art. 166, § 4º)
13
A lei orçamentária anual
é lei permissiva, pois estabelece tetos
para comportamentos discricionários.
funciona como ato-condição, isto é,
todas as despesas, inclusive as
obrigatórias, só serão realizadas se
autorizadas na lei orçamentária.
14
Orçamento como ato-condição
São vedados:
o início de programas ou projetos não
incluídos na lei orçamentária anual.
a realização de despesas ou a assunção
de obrigações diretas que excedam os
créditos orçamentários ou adicionais.
(CF: art. 167, I e II)
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Sistema e
ciclo orçamentário
Ciclo orçamentário
Elaboração do projeto
de Lei orçamentária
anual - LOA
Discussão, votação e
aprovação da lei
orçamentária
Controle e avaliação da
execução orçamentária e financeira
Execução
orçamentária
e financeira
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Sistema de planejamento do Estado
Lei do plano plurianual – PPA
Lei de diretrizes orçamentárias
– LDO
Lei orçamentária anual – LOA
(Constituição Federal, art. 165)
Consonância entre os planos
Os planos e programas estaduais e
setoriais serão elaborados em
consonância com o plano
plurianual e apreciados pela
Assembléia Legislativa.
(Constituição Estadual: art. 162, § 4º).
Ciclo integrado de planejamento e orçamento
Lei de diretrizes
orçamentárias - LDO
Plano plurianual - PPA
Planos e programas
estaduais e setoriais
Controle e avaliação da execução orçamentária e financeira
Elaboração da proposta
orçamentária anual - LOA
Execução orçamentária
e financeira
Discussão,votação e aprovação
da lei orçamentária anual
Curso de Orçamento Governamental - MT/Seplan
20
J. Giacomoni
Sistema orçamentário
Lei orçamentária anual LOA
Lei orçamentária anual – LOA
Orçamento fiscal
Orçamento da seguridade social
Orçamento de investimento das
empresas
(CF: art. 165, § 5º; CE: art. 162, § 5º)
22
Orçamento fiscal
Referente aos Poderes do Estado, seus
fundos, órgãos e entidades da
Administração Pública direta e indireta.
(CE: art. 162, § 5º)
23
Orçamento da seguridade social
Abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da
Administração Pública direta e indireta,
bem como os fundos instituídos e
mantidos pelo Poder Público.
(CE: art. 162, § 5º)
24
Orçamento da seguridade social
Compreende um conjunto
integrado de ações de iniciativa
dos poderes públicos e da
sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos à
saúde, à previdência e à
assistência social.
(CF: art. 194)
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Orçamentos fiscal e
da seguridade social
O Orçamento Fiscal e o da Seguridade Social compreenderão a
programação dos Poderes do Estado, seus Fundos, Órgãos,
Autarquias e Fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,
bem como as Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e
demais entidades em que o Estado, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social, com direito a voto e que
recebam recursos do Tesouro Estadual, devendo a correspondente
execução orçamentária e financeira ser registrada no momento da
sua ocorrência, na sua totalidade, no Sistema Integrado de
Planejamento, Contabilidade e Finanças do Estado de Mato Grosso
- FIPLAN.
(MT: LDO para 2009)
26
Orçamento de
investimento das empresas
Em que o Estado, direta ou
indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a
voto.
(CE: art. 162, § 5º, II)
27
Orçamento de
investimento das empresas
O orçamento de investimentos das sociedades em que o Estado
detenha, direta ou indiretamente, a maioria do Capital Social com
direito a voto, previsto na Constituição Estadual, deverá orientarse pelas disposições desta lei e compreenderá recursos
destinados:
ao planejamento, gerenciamento e execução de obras;
à aquisição de imóveis ou bens de capital;
à aquisição de instalações, equipamentos e material permanente;
à pesquisa e à aquisição de conhecimento e tecnologia.
(MT: LDO para 2009)
28
Lei orçamentária anual: prazos
Os projetos de lei do plano plurianual, de diretrizes
orçamentárias e do orçamento anual serão enviados ao
Poder Legislativo, pelo Governador do Estado, nos
seguintes prazos:
projeto de lei do Plano Plurianual, até 30 de agosto do
primeiro ano do mandato do Governador;
projeto de lei de diretrizes orçamentárias, anualmente,
até 30 de maio;
projeto de lei do orçamento anual, até 30 de setembro.
(CE: art. 164, § 6º)
29
Lei Orçamentária Anual - LOA
prazos de elaboração e aprovação
meses
agosto
setembro
outubro
novembro
dezembro
janeiro
PLOA
Apreciação pela Assembléia Legislativa
encaminhado
até 30 de setembro Devolução para sanção até 22 de dezembro
30
LOA: votação fora do prazo
Caso o projeto de lei orçamentária não seja encaminhado para
sanção até 31 de dezembro de 2007, a programação relativa a
pessoal e encargos sociais, serviços da dívida e demais despesas
de custeio poderá ser executada, em cada mês, até o limite de
1/12 (um doze avos) do total de cada dotação, na forma da
proposta originalmente encaminhada à Assembléia Legislativa,
até que a respectiva Lei Orçamentária seja sancionada ou
promulgada.
Considerar-se-á antecipação de crédito à conta da Lei
Orçamentária de 2008 a utilização dos recursos autorizados no
caput deste artigo.
(LDO para 2009)
31
É a mais moderna das classificações.
É a classificação básica do OrçamentoPrograma.
Finalidade principal: demonstrar as
realizações do governo.
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Categorias classificatórias:
Programa
Atividade
Projeto
Operações Especiais
34
Estrutura programática
Programa
Programa
Atividade
Programa
Projeto
Operação Especial
35
instrumento de organização
da ação governamental
visando à concretização dos
objetivos pretendidos sendo
mensurado por indicadores
no plano plurianual.
36
instrumento de programação para
alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações
que se realizam de modo contínuo e
permanente,
das quais resulta um produto
necessário à manutenção da ação do
governo.
37
instrumento de programação para
alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações
limitadas no tempo,
das quais resulta um produto que
concorre para a
expansão ou o aperfeiçoamento da
ação do governo.
38
despesas que não contribuem para a
manutenção das ações de governo,
das quais não resulta um produto,
e não geram contraprestação direta
sob a forma de bens ou serviços.
39
Base legal:
Portaria nº 42, de 14-4-1999, do
Ministério do Orçamento e Gestão.
40
Quatro categorias classificatórias:
Categorias Econômicas
Grupos
Modalidades de Aplicação
Elementos
42
As Categorias Econômicas, os Grupos e as
Modalidades de Aplicação - aparecem na lei
orçamentária.
Os Elementos são utilizados na elaboração
da proposta orçamentária e no
acompanhamento da execução orçamentária
e financeira (orçamento analítico).
43
Finalidade principal: dar indicações sobre
o efeito que o gasto público tem sobre a
economia como um todo.
É constituída por duas categorias:
3. Despesas Correntes
4. Despesas de Capital
44
Finalidade principal: demonstrar
as despesas por grupos de
elementos e por subcategorias
econômicas
É constituída por seis grupos
45
[3. Despesas Correntes]
1. Pessoal e Encargos Sociais
2. Juros e Encargos da Dívida
3. Outras Despesas Correntes
[4. Despesas de Capital]
4. Investimentos
5. Inversões Financeiras
6. Amortização da Dívida
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Finalidade principal: indicar se os
recursos são aplicados
diretamente por órgãos ou
entidades no âmbito da mesma
esfera de Governo ou por outra
entidade e objetiva,
precipuamente, possibilitar a
eliminação da dupla contagem
dos recursos transferidos.
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20. Transferências à União
30. Transferências a Estados e ao Distrito
Federal
40. Transferências a Municípios
50. Transferências a Instituições Privadas
sem Fins Lucrativos
60. Transferências a Instituições Privadas
com Fins Lucrativos
48
70. Transferências a Instituições
Multigovernamentais
71. Transferências a Consórcios Públicos
80. Transferências ao Exterior
90. Aplicações Diretas
91. Aplicações Diretas Decorrente de Operação
entre Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes
dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social
99. A definir
49
Finalidade principal: propiciar o controle contábil
através da classificação do objeto imediato da
despesa.
Compõe com a classificação institucional, os dois
critérios tradicionais de classificação da
despesa.
50
Base legal:
Classificação adotada a partir de 1990 pelo
orçamento federal por determinação da LDO.
Portaria Interministerial nº 163, de 4-52001, torna a classificação obrigatória em
todos os orçamentos públicos a partir do
exercício de 2002.
51
Conjunto de unidades sócio-econômicaecológicas (USEEs).
Espaço geográfico a ser atendido segundo as
necessidades específicas das USEEs que
compõem a região.
A focalização do gasto por região de
planejamento objetiva reduzir as desigualdades
regionais.
Visa ao estabelecimento de políticas voltadas
para a conservação e preservação ambiental.
53
ORGANIZAÇÃO DO ORÇAMENTO
Classificações da
despesa
(MTO 2009)
Classificação
Institucional
Classificação institucional
Finalidade principal: demonstrar
quais os órgãos (unidades
administrativas) responsáveis pela
execução da despesa.
Duas categorias classificatórias:
ÓRGÃO
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA (UO)
56
Classificação institucional
Art. 13. Observadas as categorias econômicas
do artigo 12, a discriminação ou
especificação da despesa por elementos, em
cada unidade administrativa ou órgão de
governo, obedecerá ao seguinte esquema:
............
57
Art. 14. Constitui unidade orçamentária o
agrupamento de serviços subordinados ao
mesmo órgão ou repartição a que serão
consignadas dotações próprias.
(Lei nº 4.320, de 1964)
Classificação institucional
Orçamento do Estado do Mato Grosso
Exemplos:
Órgão: 01000 – Assembléia Legislativa
U O: 01101 – Assembléia Legislativa
U O: 01303 – Instituto de Seguridade Social dos
Servidores do
Poder Legislativo
Órgão: 03000 – Tribunal de Justiça
U O: 03101 – Tribunal de Justiça
U O: 03601 – Fundo de Apoio ao Judiciário – Funajuris
58
Classificação institucional
Órgão: 11000 – Secretaria de Estado de Administração
U O: 11101 – Secretaria de Estado de Administração
U O: 11304 – ESCOLA DE Governo do Estado de Mato Grosso
U O: 11602 – Fundo Previdenciário de Mato Grosso – Funprev –
MT
Órgão: 19000 – Secretaria de Estado de Justiça e
Segurança Pública
U O: 19102 – Polícia Civil
U O: 19103 – Polícia Militar
U O: 19601 – Fundo Estadual de Segurança Pública - FESP
Órgão: 21000 – Secretaria de Estado de Saúde
U O: 21101 – Secretaria de Estado de Saúde
U O: 21601 – Fundo Estadual de Saúde - FES
59
Classificação institucional
Órgão: 23000 – Secretaria de Estado de Cultura
U O: 23101 – Secretaria de Estado de Cultura
Órgão: 25000 – Secretaria de Estado de Infra-Estrutura
U O: 25301 – Departamento Estadual de Trânsito - Detran
Órgão: 26000 – Secretaria de Estado de Ciência e
Tecnologia
U O: 26101 – Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia
U O: 26201 – Fundação Universidade do Estado do Mato Grosso
Órgão: 30000 – Encargos Gerais do Estado
60
U O: 30101 – Recursos sob a Supervisão da Secretaria de Estado
de
Administração
U O: 30102 – Recursos sob a Supervisão da Secretaria de Estado
de
Fazenda
Classificação institucional
Convenção na formação do código
Órgão
X X
61
U O
X X
1
2
3
4
5
6
9
X
– Administração Direta
– Fundação
– Autarquia
– Empresa Pública
– Sociedade de Economia Mista
– Fundos
– Reserva de Contingência
Classificação institucional
Vantagens:
possibilita comparações;
identifica o agente responsável;
Desvantagem:
impede visão global das
finalidades;
62
Classificação
Funcional
Classificação Funcional
Finalidade principal:
possibilitar a
elaboração de estatísticas sobre os gastos
públicos nos principais segmentos em que
atuam as organizações do Estado.
Categorias classificatórias:
FUNÇÃO
SUBFUNÇÃO
64
Função
Maior nível de agregação das diversas
áreas de despesa que competem ao
setor público
Definidas por convenção
Número de funções: 28
Exemplos:Legislativa, Judiciária,
Cultura, Saúde, Educação, Agricultura,
Comunicações, Energia e Transporte.
65
Subfunção
Representa uma partição da função,
visando a agregar determinado
subconjunto de despesa do setor
público
Número de subfunções: 109
66
Exemplos: Ação Legislativa, Vigilância
Sanitária, Ensino Fundamental,
Serviços Urbanos, Reforma Agrária e
Transporte Rodoviário
Função 28 - Encargos Especiais (Gerais)
Engloba as despesas em relação às
quais não se possa associar um
bem ou serviço a ser gerado no
processo produtivo corrente, tais
como: dívidas, ressarcimentos,
indenizações e outras afins,
representando, portanto, uma
agregação neutra.
[Portaria nº 42, de 14-4-1999: art. 1º, § 2º]
67
Função 28 - Encargos Especiais
Subfunções:
841 - Refinanciamento da Dívida Interna
842 - Refinanciamento da Dívida Externa
843 - Serviço da Dívida Interna
844 - Serviço da Dívida Externa
845 - Transferências
846 - Outros Encargos Especiais
68
Classificação Funcional
Base legal:
Lei nº 4.320/64: art. 2º, § 1º, II e
§ 2º.
art. 8º,
Portaria nº 42, de 14-4-1999, do Ministério
do Orçamento e Gestão.
69
EXERCÍCIO RÁPIDO DE CLASSIFICAÇÃO
Determinada Unidade Orçamentária da administração indireta tem em seu programa de
trabalho uma ação orçamentária com as seguintes características:
Objetivo: Formação de profissionais especializados no trabalho com crianças e adolescentes
visando descobrir vocações para o esporte de competição.
Prazo de execução: 10 meses.
Recursos totais: R$ 800.000,00.
A execução da ação ficará a cargo de entidade privada sem fim lucrativo por meio de
convênio.
Os recursos terão a seguinte destinação:
40% para os instrutores contratados temporariamente;
20% para os alunos a título de auxílio; e
40% para material de consumo.
Os recursos para o pagamento dos instrutores têm origem em convênio com outros órgãos
(não integrantes da estrutura do governo do DF). A fonte dos recursos das demais despesas
é diretamente arrecadados da própria da Unidade Orçamentária.