DISSÍDIOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS
ESTATUTÁRIOS:
COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO
Antonio Arraes Branco Avelino1
Resumo: A Emenda Constitucional nº 45 atribuiu à Justiça do Trabalho a
competência para o processamento e julgamento de todas as demandas
decorrentes das relações de trabalho, inclusive dos servidores públicos
estatutários. Interpretações em sentido contrário somente impedem a real
vontade do legislador tantas vezes mencionada nesse mesmo sentido e
retiram dos servidores públicos estatutários o direito de terem suas demandas
julgadas pelo órgão do Poder Judiciário vocacionado para demandas
que pressupõe a desigualdade entre as partes.
Palavras-Chave: Competência da Justiça do Trabalho – Servidores públicos
estatutários. Emenda Constitucional nº 45.
Abstract: The Constitutional Emend no. 45 confered to the Work Justice
the competence for the process and judgement of all the demends
originated of work relations, including the public ´s statute workers. In
the other hand understanding only obstruct the real wish of the
legislator many time directed to this same meaning and depart of the
public ´s statute workers the right to have their demands judged by the
judicial power turning to demands that suppose the unequality between
the contenders.
Keywords: Work judice - public ´s statute workers. Constitucional
Amendement 45.
1. Introdução
A partir da Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de
2004 estabeleceu-se uma grande celeuma acerca do verdadeiro
alcance da competência da Justiça do Trabalho, até então praticamente
limitada às questões decorrentes da relação de emprego.
Juiz do Trabalho Substituto da 24ª Região. Especialista em Direito Constitucional pelo Centro Universitário da
Grande Dourados – UNIGRAN. Acadêmico de Psicologia.
1
Revista Jurídica UNIGRAN. Dourados, MS | v. 8 | n. 15 | Jan./Jun. 2006.
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No âmbito dessa discussão encontra-se aquela ligada à competência
material da Justiça Laboral para processar e julgar os dissídios
individuais entre os servidores públicos regidos pelo vínculo institucional
ou estatutário e a Administração Pública federal, estadual e municipal.
A celeuma foi agravada em face de decisão liminar proferida em
sede de ADIn pelo ex-Ministro Presidente do Supremo Tribunal Federal
que deu interpretação conforme para declarar que a competência
prevista no art. 114, I, do Texto Maior não alcança os dissídios
envolvendo os servidores públicos estatutários e a Administração Pública,
recentemente referendada pelo Pleno daquele Excelso Tribunal.
O presente trabalho, apesar de não ter a pretensão de discutir
referida decisão da Corte Suprema, objetiva trazer à reflexão alguns
aspectos específicos sobre a matéria, especialmente no que toca aos
servidores estaduais e municipais.
Na medida em que tendo aludida ADIn sido ajuizada por uma
Associação representativa de Magistrados Federais, os quais não têm
competência para julgar os dissídios envolvendo os servidores
públicos estaduais e municipais, pelo menos em tese, a decisão nela
proferida não vincula os Juízes do Trabalho quando diante de ação
que envolva esses servidores e Administração Pública estadual e
municipal, conforme se tentará demonstrar a seguir.
2. Origem da controvérsia
Como acima se viu a controvérsia surgiu em face da alteração do
Texto Constitucional no que diz respeito à competência da Justiça do
Trabalho. Isso porque, na redação anterior do artigo 114 da
Constituição Federal constava que:
“Compete à Justiça do Trabalho conciliar e julgar os dissídios individuais e coletivos
entre trabalhadores e empregadores, abrangidos os entes de direito público
externo e da administração pública direta e indireta dos Municípios, do Distrito
Federal, dos Estados, da União, e, na forma da lei, outras controvérsias decorrentes
da relação de trabalho, bem como os litígios que tenham origem no cumprimento
de suas próprias sentenças, inclusive coletivas.”
Através da redação desse dispositivo constitucional se verificava que a
competência da Justiça do Trabalho estava limitava aos dissídios individuais
e coletivos entre trabalhadores e empregadores. Esse termo utilizado pelo
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legislador constituinte tinha um sentido limitativo da competência da Justiça
Laboral, porquanto é pacífico, no âmbito doutrinário e jurisprudencial, o
entendimento de que empregadores são aqueles que admitem, assalariam
e dirigem a prestação pessoal de serviços, remetendo, portanto, aos
dispositivos da Consolidação das Leis do Trabalho.
Desse modo, o entendimento majoritário à época em que o Texto
vigia com a aludida redação era no sentido de que à Justiça do
Trabalho cabiam apenas o julgamento das lides decorrentes da relação
de trabalho subordinado regida pela legislação trabalhista, em especial
as normas da Consolidação das Leis do Trabalho2 . Além, é certo, de
outras controvérsias não decorrentes da relação de emprego que foram
expressamente atribuídas à Justiça do Trabalho por força de lei.3
Com a entrada em vigor da Emenda 45, o artigo 114, inciso I, do
Texto Maior, que regula a competência da Justiça do Trabalho passou
a ter a seguinte redação:
“Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar:
I – as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito
público externo e da administração pública direta e indireta da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios..”
Houve, pois, expressa alteração do termo anteriormente utilizado empregadores para relação de trabalho –, o que permite afirmar que
todas as controvérsias decorrentes da relação de trabalho, aí abrangidas
aquelas entre trabalhadores e os entes de direito público externo e da
administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios estão sujeitas à jurisdição da Justiça do Trabalho.
3 Interpretação dada pelo Supremo Tribunal Federal
A interpretação dada pelo Plenário do Supremo Tribunal do
Deve ser registrado, por oportuno, que antes mesmo da alteração do art. 114 da Constituição por força da
Emenda 45, já havia o entendimento de que era da Justiça do Trabalho a competência para resolver os dissídios
individuais envolvendo os servidores públicos estatutários.
3
- Por exemplo, dissídios resultantes de contratos de empreitada em que o empreiteiro seja operário ou artífice (art.
652, III, CLT); ações entre trabalhadores portuários e os operadores portuários ou o Órgão Gestor de Mão de Obra
– OGMO decorrentes da relação de trabalho (art. 652, V, CLT); e, dissídios originados do cumprimento das
convenções coletivas de trabalho ou acordos coletivos de trabalho mesmo quando ocorram entre sindicatos ou entre
sindicato de trabalhadores e empregador (Lei 8.984/95).
2
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Trabalho em 05 de abril de 2006, que referendou a liminar
anteriormente deferida pelo Ministro Nelson Jobim, em sede de Ação
Direta de Inconstitucionalidade promovida pela Associação dos Juízes
Federais – AJUFE, foi no sentido de afastar da competência da Justiça
do Trabalho para os dissídios entre servidores estatutários e a
Administração Pública foi pautada pelos seguintes fundamentos:
[...] A não inclusão do enunciado acrescido pelo SF em nada altera a proposição
jurídica contida na regra. [...] Não há que se entender que a justiça trabalhista, a
partir do texto promulgado, possa analisar questões relativas aos servidores públicos.
Essas demandas vinculadas a questões funcionais a eles pertinentes, regidos que
são pela Lei 8112/90 e pelo direito administrativo, são diversas dos contratos de
trabalho regidos pela CLT. [...] Em face dos princípios da proporcionalidade e da
razoabilidade e ausência de prejuízo, concedo a liminar, com efeito ‘ex tunc’. Dou
interpretação conforme ao Inc. I do art. 114 da CF, na redação da EC nº 45/04.
Suspendo, ad referendum , toda e qualquer interpretação dada ao Inc. I do art. 114
da CF, na redação dada pela EC 45/04, que inclua, na competência da justiça do
trabalho, a “...apreciação ... de causas que... sejam instauradas entre o poder
público e seus servidores, a ele vinculados por típica relação de ordem... 4
Essa interpretação foi referendada, como se disse, pelo Plenário
do Supremo Tribunal Federal, tendo sido vencido o Ministro Marco
Aurélio de Mello, cujo voto está fundado nos seguintes termos:
“O Tribunal, por maioria, rejeitou a questão preliminar de legitimidade das
requerentes suscitada pelo Senhor Ministro Marco Aurélio. Prosseguindo, o
Tribunal, também por maioria, vencido o Senhor Ministro Marco Aurélio,
referendou a liminar concedida, nos termos do voto do Relator. Votou a Presidente,
Ministra Ellen Gracie (Vice-Presidente no exercício da Presidência). Ausentes,
justificadamente, os Senhores Ministros Gilmar Mendes e Eros Grau. Falou
pelo amicus curiae, Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho
- ANAMATRA, o Dr. Alberto Pavie Ribeiro. Plenário, 05.04.2006.” 5
4 Fundamentação superada pelo atual ordenamento
jurídico constitucional
Essa decisão do Supremo Tribunal Federal teve por fundamento o
precedente que se originou do julgamento da ADin nº 492-1, que
4
5
- Disponível em: http://www.stf.gov.br/processos/processo.asp. Adi 3395. Acesso em 16.05.2006.
- Disponível em: http://www.stf.gov.br/processos/processo.asp. Adi 3395. Acesso em 16.05.2006.
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declarou a inconstitucionalidade das alíneas “d” e “e”, do artigo 240,
da Lei 8.112/90, da qual foi Relator o ex-Ministro Carlos Velloso.
Naquela oportunidade o relator afirmou que a competência para
julgamento dos dissídios dos servidores públicos não seria da Justiça
do Trabalho porque o regime adotado pela Constituição Federal era
o estatutário e não o celetista, de natureza contratual.
Assim afirmou sua Excelência:
“Abrindo o debate, começo a dizer que concordo com a Procuradoria-Geral da
República quando afirma, no parecer de fls. 212/221, que o regime jurídico
único a que se refere o art. 39 da Constituição tem natureza estatutária”. 6
Mais adiante o Relator, ao examinar especificamente a
inconstitucionalidade da alínea “e” da Lei 8.112/90 (que trata da
competência da Justiça do Trabalho para julgar causas dos
funcionários federais), ponderou que:
“[...] começo por relembrar o regime jurídico desses servidores, que é o
estatutário. Após a promulgação da Constituição de 1988, a jurisprudência
continuava firme no sentido de que à Justiça do Trabalho não competia julgar os
litígios dos servidores estatutários. Foi o que registrei por ocasião do julgamento
da cautelar. Disse eu:
“Após a promulgação da Constituição de 1988, o Supremo Tribunal Federal, no
CJ nº 6.829-8-SP, Relator o sr. Ministro Octávio Gallotti, decidiu:
‘Ação movida por servidor municipal, sob regime especial administrativo (art.
106 da Constituição de 1967, Emenda nº 1-69). Competência da Justiça estadual,
que subsiste à Carta política de 1988 (art. 114).’ (julgamento de 15.03.89, DJ de
14.04.89, Ementário nº 1537-1).
‘Destaco do voto do eminente Ministro Gallotti, Relator:
‘É certo que o disposto no art. 114 da nova Constituição traduz ampliação da
competência da Justiça do Trabalho, em comparação com o teor do antigo art.
142. Isto ocorre, por exemplo, com a generalização da competência para
julgamento dos litígios oriundos do cumprimento das sentenças coletivas (art.
114, citado, parte final).’
‘Mas, no tocante ao ponto que interessa a solução da espécie dos autos e vem
destacado no parecer, isto é, à enumeração dos entes sujeitos à competência da
Justiça especializada, a novidade do art. 114, em vigor, resume-se á inclusão dos
dissídios com pessoas de direito público externo e com a União Federal, antes
submetidos à Justiça Federal’.
Tal sucede, todavia, somente em relação aos feitos trabalhistas, tanto da União,
como do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios. Não com referência aos
6
Revista LTr. São Paulo: Ano 56, nov./1992, p. 1289-1290.
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servidores de vínculo estatutário regular ou administrativo especial, porque o art.
114, ora comentado, apenas diz respeito aos dissídios pertinentes a trabalhadores,
isto é, ao pessoal regido pela Consolidação das Leis do Trabalho, hipótese que,
certamente, não é a presente.”
‘No concernente aos citados servidores estaduais ou municipais, sob regime
estatutário regular ou administrativo especial, as relações funcionais estavam e
continuam a ser submetidas à competência da Justiça comum estadual’”. 7
Verifica-se, portanto, que o embasamento do mencionado julgado
era a existência de dispositivo constitucional que determinava a aplicação
do regime jurídico único aos servidores públicos e a presença do termo
empregadores no artigo 114 da Constituição, na redação anterior. Essa,
entretanto, não é mais a situação vigente no sistema constitucional.
Com efeito, o artigo 39 da Constituição, com a redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19/1998 não mais se refere à existência
de um único regime jurídico. Portanto, poderá ocorrer de um mesmo
ente público admitir trabalhadores através de regime estatutário e
outros mediante o regime contratual celetista. Além disso, de acordo
com o novel artigo 114 da Carta Maior, com a redação dada pela
Emenda nº 45, a competência da Justiça do Trabalho não mais se
limita aos dissídios entre trabalhadores e empregadores abrangendo,
agora, todos os dissídios decorrentes da relação de trabalho.
Nessa perspectiva, os fundamentos do levantados pelo Voto do exMinistro Carlos Velloso, que teve como base julgamento proferido
pelo também ex-Ministro Octávio Gallotti, que por sua vez, serviram
de alicerce para a decisão liminar na ADin acima referida,
recentemente referendada pelo Plenário do STF, somente se
justificaram em face do regramento constitucional anterior, na medida
em que naquela época havia determinação do regime único estatutário - em que a competência da Justiça do Trabalho se limitava
aos dissídios entre trabalhadores e empregadores, portanto, regido
pelo regime contratual.
Essa, entretanto, não é situação existente no atual estágio evolutivo
do vigente ordenamento constitucional.
Nessa linha de raciocínio, admitir que situações idênticas sejam
tratadas de maneira distinta, ou seja, servidores que trabalham para o
mesmo ente público tenham seus litígios julgados em um ou outro órgão
7
Ibidem.
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jurisdicional apenas em razão do regime a que estejam submetidos,
implica em afronta ao o princípio fundamental da unidade de convicção
tantas vezes lembrado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento
do Conflito de Competência nº 7.204-1, através do qual a Excelsa
Corte reviu posicionamento anterior para concluir que em razão desse
princípio havia competência da Justiça do Trabalho também para
causas decorrentes de acidentes do trabalho, quando propostas em
face do empregador e não do órgão previdenciário, embora somente
a partir da entrada em vigor da Emenda 45.
Outro argumento lembrado pelo relator da ADIn 492-1 era no
sentido de que a conciliação seria incompatível com o regime
estatutário afastando assim, a competência da Justiça do Trabalho.
Todavia, esse argumento não mais pode prevalecer, pois foi alterada
pela Emenda Constitucional nº 45 a redação do artigo 114 da Constituição
Federal dispondo que compete à Justiça do Trabalho processar e julgar...
Assim, não mais prevalece o argumento de que seja imprescindível
a conciliação na Justiça do Trabalho a justificar o afastamento de sua
competência dos servidores estatutários. Além disso, existe a
possibilidade de conciliação também no âmbito desses conflitos, na
forma expressamente autorizada pela Lei nº 9.469/97, ao dispor que
“o Advogado-Geral da União e os dirigentes máximos das autarquias,
das fundações e das empresas públicas federais poderão autorizar a
realização de acordos ou transações, em juízo, para terminar o litígio,
nas causas de valor até R$50.000,00 (cinqüenta mil reais)...”.
5 Histórico legislativo – intenção do legislador
Parece não restar dúvida de que a intenção do legislador de atribuir
à Justiça do Trabalho a competência para processar e julgar as
controvérsias entre servidores estatutários e a Administração Pública
foi manifestada por diversas vezes.
Com efeito, foi reconhecida essa competência quando o legislador
assegurou ao servidor público civil o direito de ajuizamento, individual
e coletivamente perante a Justiça do Trabalho (Constituição Federal,
art. 114 e Lei 8.112/90, artigo 240, alínea e).
Apesar do aludido dispositivo legal (art. 240, letra e, da Lei
8.112/90) ter sido vetado pelo então Presidente da República, o
veto foi rejeitado pelo Congresso Nacional e não prevaleceu
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apenas em razão do acolhimento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade acima referida.
Ademais, o Congresso Nacional alterou a redação do art. 114
da Constituição através da Emenda 45 excluindo o termo conciliação
substituindo também a palavra empregadores, o que evidencia a
intenção de atribuir à Justiça Laboral a competência para o processo
e julgamento de todas as ações decorrentes da relação de trabalho,
da qual a relação entre o servidor público e a Administração Pública
inequivocamente é uma espécie.
Nem se alegue que os servidores estatutários não possam ser
incluídos como trabalhadores, pois estão ligados à Administração
Pública exatamente para prestar um trabalho de interesse público
de toda a coletividade.
José Ajuricaba da Costa e Silva8 ponderava já faz algum tempo:
“Entendo que, face ao texto final adotado pelo Constituinte para definir a
competência da Justiça do Trabalho, usando a expressão genérica
“trabalhadores” e abandonando a mais restrita “empregados”, para designar
os titulares do pólo ativo dos dissídios individuais e coletivos abrangidos por
essa competência, e referindo-se no fim a “outras controvérsias decorrentes da
relação de trabalho”, é muito difícil, sem reforma da Lei do Regime Jurídico ou
da própria Constituição, afastar a competência do Judiciário Trabalhista para
conciliar e julgar as ações individuais dos servidores públicos em geral, sejam
eles estatutários ou não. Com efeito, não vejo como deixar de considerar os
denominados “estatutários” como compreendidos no conceito de
“trabalhadores”. A tendência, aliás, do Direito Internacional do Trabalho tem
sido nesse sentido, de que são exemplos a Convenção n. 151, de 1978, que
assegura proteção ao direito de sindicalização dos servidores públicos e a
orientação do Direito do Trabalho dos países mais desenvolvidos no sentido de
assegurar-lhes o próprio direito de greve, tendência e orientação essas
consagradas pelo Constituinte brasileiro de 1988, ao reconhecer tais direitos
aos funcionários públicos (Artigo 37, incisos VI e VII). Por outro lado, também
não vejo como deixar de considerar a relação que existe entre o funcionário
público ou autárquico e a entidade a que presta serviços senão como uma
“relação de trabalho”, a que se refere a parte final do Artigo 114, caput, da
Constituição vigente. Com efeito, o objetivo da admissão de uma pessoa física
no serviço público ou autárquico, seja ela através de nomeação para cargo,
contratação para emprego ou mesmo para locação de serviços por tempo
determinado, como se quer agora (Artigos 232 a 235, da Lei n. 8.112/90),
sempre foi e será o mesmo do contrato individual de trabalho, (grifei) ou seja,
COSTA E SILVA, José Ajuricaba. Servidores Públicos Civis: Justiça Competente para a apreciação de seus dissídios
individuais e coletivos. Revista LTr, ano 56, nº 04, abril de 1992. São Paulo: LTr, p., 56-04/394-395.
8
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a prestação de serviços pessoais, continuados, em caráter de subordinação e
mediante o pagamento de uma remuneração, do prestador de serviços àquele
que o contrata e remunera. A relação, pois, que se estabelece entre o servidor
público e a administração pública, direta ou indireta, é, inquestionavelmente,
uma “relação de trabalho”.
Como se verifica desses ensinamentos, não somente o Congresso
Nacional tem pendido para atribuir à competência da Justiça do
Trabalho as causas dos servidores estatutários, mas também o Direito
Internacional do Trabalho, ao atribuir-lhes o direito de greve (ações da
competência da Justiça do Trabalho, por força do inciso II, do artigo
114, da CF, com a redação dada pela EC nº 45) e a sindicalização,
direito fundamental atinente aos trabalhadores em geral.
Ainda com base no Direito Internacional do Trabalho, impõe
registrar que a Convenção 155, da OIT, aprovada pelo Congresso
Nacional através do Decreto Legislativo nº 02, de 17 de março de
1992, em seu artigo 3º, item “b”, prevê que “o termo “trabalhadores”
abrange todas as pessoas empregadas, incluindo os funcionários
públicos”, e idêntico dispositivo também se encontra presente na
alínea “b”, do artigo 3, da referida Convenção incorporada ao
ordenamento jurídico nacional através do Decreto nº 1.254 de 29 de
setembro de 1994. Por conseguinte, não somente no âmbito do
ordenamento jurídico nacional, mas também no campo do Direito
Internacional do Trabalho já foi reconhecido que os funcionários
públicos se inserem na qualificação de “trabalhadores” e, portanto,
ao assumirem um cargo ou função perante a Administração Pública
são insertados em uma relação de trabalho sujeita à jurisdição da
Justiça do Trabalho.
Também não seria demasiado consignar o Voto Vencido do Ministro
do Supremo Tribunal Federal, Marco Aurélio de Mello, proferido na
ADIn antes mencionada nos seguintes termos:
“Com a Carta de 1988, introduziu-se sensível modificação. Em primeiro lugar,
abandonou-se a referência a dissídios individuais e coletivos entre empregados e
empregadores, substituindo-se o vocábulo empregados por trabalhadores, gênero
do qual aqueles – os empregados – são espécie. Com isso, afastou-se a vinculação
de outrora, no que limitava a atuação da Justiça do Trabalho às controvérsias
resultantes do contrato individual de trabalho, a menos que a lei a estendesse a
outras controvérsias. Em segundo lugar, com a cláusula “...abrangidos os entes de
direito público externo e da administração pública direta e indireta, dos Municípios,
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do Distrito Federal, dos Estados e da União...” inserida no corpo permanente da
Constituição e, sem que se fizesse repetir norma semelhante à do artigo 110 da
Lei Básica anterior, estabeleceu-se a competência do Judiciário Trabalhista para
as controvérsias individuais e coletivas que viessem a envolver as citadas pessoas
de direito público e os respectivos servidores, pouco importando o regime jurídico
único que viesse a ser adotado. Em terceiro lugar, previu-se, como salientado no
item anterior, o direito dos servidores públicos à sindicalização e à greve”.
...
“Ainda que pudesse pesar alguma dúvida sobre o alcance do dispositivo, a Lei n.
8.112/90 tem enquadramento na parte final do artigo, ou seja, na previsão de
que o legislador ordinário pode incluir, no âmbito da competência da Justiça do
Trabalho, outras controvérsias oriundas da relação de trabalho, o que, sob a
inspiração de idêntica regra da Carta anterior, já havia ocorrido em relação aos
avulsos e aos pequenos empreiteiros.”
...
“No campo dos dissídios individuais, às razões supra soma-se outra. A concluirse que à Justiça do Trabalho não compete julgar as controvérsias oriundas do
chamado regime único, o preceito do artigo 114 da Constituição Federal tornarse-á de natureza transitória, muito embora compreendido no corpo permanente
da Carta, ficando limitado as demandas ajuizadas após 1988 que digam respeito
a relações jurídicas regidas pela Consolidação das Leis do Trabalho, ainda que
nele não se tenha mais a alusão a empregados e empregadores. Por sua vez, os
conflitos concernentes à observância da Lei n. 8.112/90 ficarão fora do crivo do
Judiciário, pois também não podem ser tidos como compreendidos na definição
da competência dos juízes federais, isto tendo em vista a circunstância de o
inciso I do artigo 109 da Carta conter exclusão explícita não só das causas
ligadas à falência, como também a acidentes de trabalho e aquelas sujeitas à
Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho. Aliás, cabe mesmo indagar a razão de
ser da referência às causas sujeitas à Justiça do Trabalho, porquanto, excluídas
aquelas relativas ao regime único e que, portanto, envolvam servidores e União,
não vejo outras que possam ser tidas como sujeitas à competência da Jurisdição
Federal civil e especializada, de direito e de eqüidade, que é a do Trabalho”. 9
Assim, verifica-se que em diversas oportunidades o Congresso
Nacional atribuiu à Justiça do Trabalho a competência para os
dissídios dos servidores estatutários. Primeiro, na Constituição de
1988 substituiu o termo empregado e empregadores para
trabalhadores e empregadores. Segundo, além disso, incluiu
expressamente a frase “abrangidos os entes de direito público
externo e da administração pública direta e indireta, dos
Municípios, do Distrito Federal, dos Estados e da União...”. Terceiro,
ainda que isso não bastasse, incluiu na parte final do artigo “...
9
- Revista LTr. São Paulo: Ano 56, dez/1992, p., 1414-1420.
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e, na forma da lei, outras controvérsias decorrentes da relação de
trabalho...”. Quarto, se tudo isso não bastasse, por força da Lei
8.112/90, atribuiu expressamente a competência dos dissídios
dos servidores estatutários à Justiça do Trabalho (alínea “e”, do
artigo 240). Quinto, vetado tal dispositivo, o Congresso Nacional
derrubou o veto – mais uma demonstração de que pretendeu
atribuir à Justiça do Trabalho a competência para tais dissídios.
Sexto, reconhecida a inconstitucionalidade de tal dispositivo pelo
STF, o Congresso Nacional, mais uma vez (conforme redação
dada pela EC nº 45), modificou o artigo que trata da competência
da Justiça do Trabalho (art. 114) para esclarecer e afirmar que
todas as relações de trabalho, inclusive abrangidos os entes de
direito público externo e da administração pública direta e
indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, são da competência da Justiça do Trabalho.
Diante de tão manifesta intenção do Poder Legislativo de atribuir à
Justiça do Trabalho tais causas, nomeadamente através de Emenda
Constitucional, não há como deixar de trazer ao debate outros
argumentos para reflexão dos profissionais do direito que me parece
não terem sido levados em conta para se estabelecer o verdadeiro
alcance da Emenda Constitucional 45 quanto à questão da competência
da Justiça do Trabalho nas constrovérsias envolvendo servidores públicos.
Cumpre também relembrar que não se pode confundir competência
com o direito a ser aplicado na solução da demanda. Isso porque,
embora competente a Justiça do Trabalho para processar e julgar
todas as relações de trabalho, é claro que algumas serão decididas
com base na legislação consolidada (relações de emprego), outras
com tomando-se em conta a legislação civil (contrato de
arrendamento, por exemplo), outras ainda com fundamentadas na
legislação disciplinar das relações de consumo (execução de
honorários, por exemplo) e, por fim, outras como as decorrentes dos
servidores públicos estatutários, baseadas na própria legislação
definidora de seus direitos e obrigações (lei federal, estadual ou
municipal). Aliás, esse entendimento de há muito foi consolidado e
pacificado pelo próprio Supremo Tribunal Federal10 .
RE 238737/SP – São Paulo – 1ª Turma – Relator Ministro Sepúlveda Pertence e RE 249740 – 1 – Amazonas,
1ª Turma – Rel. Min. Sepúlveda Pertence. Disponível em <http://www.stf.gov.br/jurisprudencia/nova/
pesquisa.asp>. Acesso em 16.05.2006.
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6 Interpretação moderna
O hermeneuta da Constituição deve desprender-se das antigas
interpretações para o fim de rejeitar o antigo e assimilar o novo. E,
além disso, deve deixar de olhar o novo com olhos do velho.
Lembra Lênio Luiz Streck11 :
“Há um certo fascínio pelo Direito infraconstitucional, a ponto de se “adaptar” a
Constituição às leis ordinárias... Enfim, continuamos a olhar o novo com os olhos
do velho...”
Passados mais de dez anos da decisão que declarou a
inconstitucionalidade da Lei que havia atribuído expressa
competência da Justiça do Trabalho para os dissídios dos servidores
estatutários e, com nova realidade Constitucional (EC nº 45) que
atende os princípios de Direito Internacional do Trabalho, aquela
antiga interpretação não mais se justifica.
A Constituição não deve ser interpretada através de textos
infraconstitucionais como soe acontecer muitas vezes entre nós.
Relação de trabalho é o gênero que engloba também aqueles
trabalhadores regidos por estatutos federais, estaduais ou municipais.
A prevalecer o entendimento de que esses estatutos modificam a
natureza jurídica da relação trabalhista dos servidores públicos
estatutários, é permitir que norma infraconstitucional prevaleça sobre
em detrimento da Constituição, o que seria um arrematado absurdo.
É claro que não se pode excluir do conjunto genérico (a relação de trabalho)
a espécie (servidor estatutário) e afastar destes o direito constitucional
fundamental de acesso ao judiciário sem manifesta e inaceitável agressão
ao também constitucional princípio do juiz natural (Justiça do Trabalho).
Como afirma mais uma vez Lênio Luiz Streck “se todos os textos
jurídico-normativos do sistema jurídico somente podem ser considerados
como válidos se interpretados em conformidade com a Constituição, e
se a compreensão é condição de possibilidade para a interpretação, e
se isto não ocorreu na devida medida e continua a não ocorrer, então é
possível dizer que não está havendo compreensão” 12 .
11
STRECK, Lênio Luiz. Jurisdição Constitucional e Hermenêutica, Uma Nova Crítica do Direito. 2ª ed. – Rio de
Janeiro: Forense, 2004, p., 17.
12
STRECK, Lênio Luiz. Ob. cit., p. 44.
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Afinal, como lembrou certa feita Eros Grau, o Direito Administrativo
reclama uma nova visão dos operadores do Direito, com vistas a
defesa do indivíduo contra o Estado13 . E já em 1920 se afirmava que
essas entidades (referindo-se ao Estado, ao Governo, à Fazenda) são
as mais irresponsáveis, as que mais abundam em meios de corromper,
as que exercem as perseguições, administrativas, políticas e policiais,
as que, demitindo funcionários indemissíveis, rasgando contratos
solenes, consumando lesões de toda ordem (por não serem os
perpetradores de tais atentados os que os pagam), acumulam,
continuamente, sobre o tesouro público terríveis responsabilidades.14
Há, pois, necessidade de que uma Justiça vocacionada para as
causas em que uma das partes é presumida hipossuficiente, seja
também a competente para apreciação de relações jurídicas existentes
entre os trabalhadores (servidores públicos) e os entes da administração
pública, na medida em que estes não perdem, pelo menos na grande
maioria deles, essa condição pela simples circunstância de manterem
um vínculo de trabalho com entidade de natureza pública.
Impende registrar ainda que de uma leitura atenta do que contido
nos artigos 109 e 114 da Constituição Federal, fácil constatar que dos
juízes federais foram excluídas as causas sujeitas à jurisdição da Justiça
do Trabalho (art. 109, I), e à esta foram atribuídas as ações oriundas
da relação de trabalho, abrangidos os entes públicos ((art. 114, I).
Nessa perspectiva, a conclusão única possível é a de que à Justiça
do Trabalho incumbe processar e julgar os dissídios dos servidores
públicos, inclusive os estatutários, pois não se pode negar que eles
mantêm uma relação de trabalho com a administração pública e os
dissídios dela decorrentes foram da jurisdição dos juízes federais.
Por outro lado, foi garantido ao servidor público o direito de greve, que
será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica (inciso
VII, artigo 37, da Constituição Federal), e ao mesmo tempo se estabeleceu
que as ações que envolvam o exercício desse direito são da competência
da Justiça do Trabalho (art. 114 na redação da Emenda 45).
Assim, se se excluiu de outros ramos do Poder Judiciário as causas
decorrentes dos dissídios de greve que têm como fundamento remoto
a própria relação de trabalho, nada justifica que outros dissídios que
13
14
GRAU, Eros Roberto. In: STRECK, op. cit, p. 47.
BARBOSA, Rui. Oração aos Moços. São Paulo: Ediouro, [199?] p. 76.
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decorram dessa mesma relação de trabalho sejam decididos por outro
ramo do Poder Judiciário, pena de atentar-se contra princípio da
unidade de convicção da própria jurisdição.
7
Abrangência
da
ação
direta
de
inconstitucionalidade proposta por entidade de
classe de âmbito nacional
Como afirmado acima, o Plenário do Supremo Tribunal Federal
referendou a decisão liminar proferida na ADIn nº 3395, proposta
Associação dos Juízes Federais do Brasil – AJUFE.
Entretanto, é entendimento do STF que se exige uma relação de
pertinência entre o objeto da norma questionada e o interesse do
proponente da ADIn15 .
Deste modo, referida ADIn tem o condão de abranger apenas os
dissídios decorrentes da relação estatutária dos servidores públicos
da União Federal e suas autarquias e fundações, não podendo
alcançar os servidores públicos estatutários estaduais e municipais,
porquanto não existe vínculo de pertinência temática entre o objeto
da ação e os interesses desses servidores, na medida em que os
dissídios entre eles a os órgãos para os quais prestam serviços não
estão sujeitos à jurisdição da Justiça Federal.
Nesse mesmo sentido vale citar decisão proferida pelo Egrégio
Tribunal Regional do Trabalho da 23ª Região, nos seguintes termos:
“SERVIDOR PÚBLICO – COMPETÊNCIA PARA O PROCESSAMENTO E
JULGAMENTO DE DISSÍDIO – JUSTIÇA DO TRABALHO – EXEGESE DO ART.
114, i, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – LIMINAR CONCEDIDA EM ADIN Nº
3.395 – EFEITO NÃO VINCULATIVO – ART. 102, §2º, DA CF – INTERPRETAÇÃO
CONFORME – NÃO CABIMENTO – PERTINÊNCIA TEMÁTICA –
INOCORRÊNCIA – PROCESSO EXECUTIVO – REGIME GERAL DA
COMPETÊNCIA – NÃO -APLICABILIDADE ANTE A ALTERAÇÃO DA
COMPETÊNCIA POR FORÇA DE MANDADO CONSTITUCIONAL – EXEGESE
DO ART. 575, II, DO CPC.
- O novel texto constitucional transferiu à Justiça do Trabalho a competência
material para processar e julgar dissídio envolvendo entes públicos de direito
interno e externo e, não obstante liminar deferida pelo Presidente do Supremo
Tribunal Federal, é certo que sua decisão não tem eficácia vinculante por não
15
STRECK, Lênio Luiz ob.cit., p. 543.
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emanar de decisão de mérito daquela Corte, não sendo da melhor técnica aplicar
interpretação conforme o dispositivo constitucional atuando na forma de legislador
positivo. No caso versado, maior razão para a fixação da competência deste
órgão jurisdicional por tratar-se de servidor público municipal, não havendo
relação de pertinência temática entre a promovente da ação direta de
inconstitucionalidade e a questão posta em juízo”. (Ag.de pet. Nº
642.2005.031.23.00-4 – Relator: JUIZ PAULO BRECOVICI)16 .
Assim, a decisão proferida pelo STF na mencionada ADIn proposta
pela Associação dos Juízes Federais não tem o condão de englobar os
dissídios dos servidores públicos estatutários pertencentes a outras esferas
da administração pública, ficando restrita à esfera da União Federal.
Via de conseqüência, quanto aos servidores públicos estatutários
estaduais e municipais deve prevalecer o inciso I, do artigo 114, da
Constituição Federal na redação dada pela Emenda nº 45 que atribui
à Justiça do Trabalho a competência para processar e julgar os
dissídios decorrentes de todas as relações de trabalho, inclusive
aquelas em face da administração pública direta e indireta.
8 Impossibilidade de interpretação conforme quando
se trata de emenda constitucional
Desnecessário repetir que em diversos momentos históricos o legislador
constitucional e infraconstitucional atribuiu à Justiça do Trabalho a
competência para processar e julgar as ações dos servidores públicos
estatutários em face da Administração Pública, o que mais uma vez foi
reafirmado pelos candentes termos da Emenda Constitucional nº 45.
Nesse contexto, urge que a comunidade jurídica entenda e aceite o
posicionamento do legislador e passe a respeitá-lo. Não há razão
jurídica plausível para se deixar de acolher o novo enfoque dado à
Constituição Federal através do poder constituinte derivado. Devemos
deixar de olhar o novo com o enfoque do velho.
Parece até repetitivo dizer que a Emenda 45 veio trazer novo
significado ao ordenamento constitucional no tocante à competência
da Justiça do Trabalho. Por conseguinte, esse significado não pode
ser mutilado pela interpretação conforme a Constituição se pretendeu
na decisão prolatada na ADIn antes referida.
16
- Acórdão publicado na revista Anamatra, Vol XV, p., 253.
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Com efeito, para que seja possível a interpretação conforme a
Constituição é necessário que haja clareza de qual foi o enfoque
jurídico dado pelo Poder Constituinte. Quando ocorre reforma da
Constituição, através do poder constituinte derivado, esse enfoque
jurídico é alterado, razão pela qual se torna difícil interpretar essa
modificação com base em enfoque anterior e, portanto, superado
pela Emenda.
Nesse sentido é o posicionamento de Gilmar Ferreira Mendes,
ao ponderar:
“Ao contrário da interpretação conforme à Constituição aplicada ao direito
ordinário, que deixa a Constituição intocada, a utilização da interpretação conforme
à Constituição em relação à emenda constitucional afigura-se problemática,
porque as normas introduzidas acabam por emprestar novo significado ao
ordenamento constitucional em vigor. Uma limitação dessa conseqüência através
da interpretação conforme à Constituição não parece ser possível...” 17
A interpretação conforme à Constituição dada pelo Supremo
Tribunal Federal impede que se alcance o verdadeiro objetivo da
Emenda 45 de conferir ao Poder Judiciário Trabalhista a competência
para as causas dos servidores estatutários. Essa interpretação deve
ser evitada, não somente pelas razões acima expostas, mas também
porque como lembra Paulo Bonavides , citando Reinhold Zippelius:
“Urge, porém que o intérprete na adoção desse método 18 não vá tão longe que
chegue a “falsear ou perder de vista num ponto essencial o fim contemplado
pelo legislador”. 19
Não se pode negar que a atribuição de competência à Justiça do
Trabalho para julgar os dissídios dos servidores estatutários constitui
um relevante avanço na defesa dos direitos dos cidadãos, na medida
em que passam a ser julgadas pela Justiça que se encontra
vocacionada para apreciar questões relacionadas à desigualdade
entre as partes. Era essa a razão de a Lei 8.112/90, em seu artigo
240, assegurar como direitos dos servidores a permissão de
ajuizamento de seus dissídios perante a Justiça do Trabalho.
17
MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdição Constitucional. O controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha. 3ª
edição. São Paulo: Saraiva, 1999, p., 234.
18
Refere-se ao método de interpretação conforme à Constituição.
19
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 13ª edição, 2ª tiragem. São Paulo: Malheiros, 2003, p., 519.
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A Emenda 45 conferindo um novo significado constitucional nada
mais faz do que permitir a evolução constitucional na defesa dos
direitos dos servidores públicos perante um ramo do Judiciário
melhor vocacionado para causas em que há desigualdade entre
as partes superando o passado que excluía tais ações da Justiça
do Trabalho. Essa superação permite que os dissídios dos
servidores públicos estatutários possam a assumir seu lugar na
jurisdição trabalhista libertando-se do tempo passado, pois “cada
coisa tem seu tempo”. “Isso quer dizer: cada coisa que sempre é a
seu tempo, cada ente vem e vai em tempo oportuno e permanece
por algum tempo, durante o tempo que lhe é concedido. Cada coisa
tem seu próprio tempo”.20
Deixemos então que se passe o tempo em que os dissídios dos
servidores públicos estatutários foram processados e julgados pelo
Judiciário comum federal ou estadual, e passem a apreciação pela
Justiça do Trabalho que é o órgão constitucionalmente competente e
vocacionado para esse tipo de demanda.
A reforma constitucional em exame, portanto, representou um
avanço social para os servidores públicos estatutários que passam a
ter seus dissídios julgados pelo seu juiz natural não podendo a
interpretação conforme à Constituição anterior, dada pelo Supremo
Tribunal Federal impedir que a conquista se torne efetiva.
9 Conclusão
Do que acima se viu a Emenda Constitucional nº 45/2004
provocou muita celeuma acerca da competência da Justiça do
Trabalho, em especial no tocante à competência para os dissídios
dos servidores públicos estatutários. Essa celeuma foi inicialmente
pacificada pela decisão provisória do Supremo Tribunal Federal que
deu interpretação conforme à Constituição para afastar toda e
qualquer interpretação que atribuísse à Justiça do Trabalho
competência para o processamento e julgamento dos dissídios dos
servidores públicos estatutários. Segundo o entendimento esposado
pela Corte Constitucional referida Emenda não teve o condão de
alterar o sentido da norma anterior.
20
- STRECK, Lênio Luiz., ob.cit. p., 647.
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Entretanto, aludido posicionamento não pode ser recebido pela
comunidade jurídica sem maiores questionamentos, na medida em
que manifestações legislativas anteriores atribuíam a competência
para o julgamento desses dissídios à Justiça do Trabalho. Tanto assim,
que o veto do Presidente da República quanto a certo dispositivo da
Lei 8.112/90 veio a ser rejeitado pelo Congresso Nacional, e as
sucessivas alterações legislativas cada vez mais se mostraram
esclarecedoras dessa intenção, não se justificando agora quando se
tem a letra expressa do art. 114 do Texto Maior o posicionamento
adotado pela Colenda Corte.
Ademais, restou demonstrado que o termo “relação de trabalho” é
abrangente englobando também os servidores públicos estatutários,
não sendo empecilho para a competência da Justiça do Trabalho o
fato de que para o julgamento tenha o juiz que se valer de normas
outras que não aquelas previstas na legislação consolidada como
de resto já ocorria e ainda ocorre, pois não se pode negar que o juiz
laboral também aplica em suas decisões normas de direito comum
como aquelas previstas no Código Civil, no Código do Consumidor
e demais diplomas legais.
A liminar deferida na ADIn antes mencionada e ratificada pelo
Plenário do STF não pode ser estendida aos servidores estatutários
dos Estados e dos Municípios, porquanto em razão da pertinência
temática somente poderá abranger os servidores públicos estatutários
do âmbito da União, na medida em que a Justiça Federal não tem
competência para julgar os dissídios envolvendo os servidores dos
demais entes que compõem a Federação.
Em conclusão, essas linhas pretenderam trazer ao dabate alguns
questionamentos acerca do real alcance do que previsto no art.
114, I, da Constituição da República na redação dada pela
Emenda 45 para que o tema sofra uma melhor reflexão
especialmente por aqueles que têm a missão de sua aplicação de
modo a se garantir uma interpretação que possa verdadeiramente
atingir os verdadeiros objetivos visados pelo legislador da
Reforma: garantir aos trabalhadores em geral, inclusive aos
servidores públicos estatutários o direito de terem suas demandas
julgadas por órgão do Poder Judiciário que se encontra
vocacionado para solucionar questões que tratam da
desigualdade entre as partes.
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Bibliografia
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COSTA E SILVA, José Ajuricaba. Servidores Públicos Civis: Justiça
Competente para a apreciação de seus dissídios individuais e coletivos.
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MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdição Constitucional. O controle
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