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©2015 João Henrique Pederiva; Lucio Rennó
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permissão da editora e/ou autor.
P3712 Pederiva, João Henrique; Rennó, Lucio
Responsividade Democrática no Brasil de Lula e na Argentina dos Kirchner/
João Henrique Pederiva; Lucio Rennó. Jundiaí, Paco Editorial: 2015.
332 p. Inclui bibliografia.
ISBN: 978-85-8148-850-9
1. Orçamento governamental 2. Finanças públicas 3. Representação democrática 4. Responsividade . I. Pederiva, João Henrique II. Rennó, Lucio
CDD: 320
Índices para catálogo sistemático:
Ciências Políticas
Democracia
Finanças públicas
IMPRESSO NO BRASIL
PRINTED IN BRAZIL
Foi feito Depósito Legal
320
321
336
O livro é dedicado às nossas famílias, especialmente, a
Patrícia, Marta, Alice e Luiza, a Izabel e Elisa, a nossos
pais e a quem mais persiste na busca de um mundo melhor para todos.
AGRADECIMENTOS
O trabalho contou com o estímulo e as contribuições de
professores e colegas do Centro de Pesquisa e Pós-graduação sobre as Américas (Ceppac/UnB), especialmente Camilo Negri e Daniel Marcelino, e do Grupo de Instituições
e Políticas Públicas (GIPP/UnB), com destaque para Paulo
Calmon e Suely Araújo. Nossa especial gratidão a Bernardo
Mueller e Ricardo Rodrigues, integrantes da banca de defesa, e James Giacomoni e Timothy Power, pelo apoio e pelas
contribuições ao trabalho.
No Senado Federal (SF), foi imprescindível a colaboração de Claudia Lyra e Rosa, da Secretaria-Geral da Mesa,
assim como de Neto, da Gráfica do Senado Federal, para a
solução de dificuldades variadas, incluindo a disponibilidade e o acesso aos dados do Plenário da Casa. Cumpre ainda
agradecer Helder Rebouças, Leonei Gomes, Luiz Perezino
e Walter Valente, pelos dados e momentos de reflexões.
Na Argentina, foram fundamentais as indicações de Miguel de Luca, Alejandro Bonvecchi e Gérman Lodola, além
de Eduardo Delle Ville. Roberto Martirene e Guillermina
Rodriguez, vinculados à Oficina Nacional de Presupuesto
(ONP), os servidores da Contaduría General de la Nación
(CGN), e Elisa Bianchi, do Serviço de Informática, e Jorge Bravo, Diretor dos Taquígrafos do Honorable Senado
de La Nación (HSN), esclareceram dúvidas e facultaram o
acesso a informações essenciais para a pesquisa.
A democracia é um sistema no qual aqueles que são
prejudicados pelos acordos existentes em determinado momento têm tanto o estímulo como os meios para
apontar os defeitos desses acordos, demonstrar como
se está ocultando a verdade a respeito deles e tentar
modificar esses acordos. (Shapiro, 2006, p. 299)
Based on the underlying accountability relation, the
accountee has a certain right to know; at the same
time, the accountor has a right to protect privacy.
More information about the accountor is not necessarily better. It is perhaps better from the standpoint
of the accountee but not necessarily from the overall
accountability relation. Subjective information can
seriously damage the interest of the accountor, even
if it is highly useful to the accountee. (Ijiri, 1983, p. 75)
Fiscal transparency is defined in this paper as openness toward the public at large about government
structure and functions, fiscal policy intentions,
public sector accounts, and projections. It involves
ready access to reliable, comprehensive, timely,
understandable, and internationally comparable
information on government activities—whether undertaken inside or outside the government sector—
so that the electorate and financial markets can accurately assess the government’s financial position
and the true costs and benefits of government activities, including their present and future economic
and social implications. (Kopits; Craig, 1998)
Collective correspondence between the opinions of
the public and the political elites does not occur by
chance. Some degree of popular control is necessary to ensure the responsiveness of elites. Citizenselite agreement without popular control is representation by luck, not democracy. (Dalton, 2008, p. 223)
Sumário
Apresentação.....................................................................13
Prefácio..............................................................................17
Introdução.........................................................................23
1. Brasil e Argentina:
representatividade com responsividade?...................26
2. Responsividade e representação democrática..........28
3. Responsividade democrática
e democracia representativa......................................31
4. Responsividade democrática
e incentivos institucionais..........................................34
5. Conexão orçamentária................................................37
5.1 Ciclos orçamentários............................................41
5.2 Dinâmica institucional brasileira........................45
5.3 Dinâmica institucional argentina........................47
5.4 Incentivos e coordenação parlamentar...............50
5.5 Restrições ao poder de emenda orçamentária....54
6. Transparência fiscal e qualidade do gasto público....64
6.1 Transparência fiscal..............................................64
6.2 Dados abertos e acesso à informação pública.....67
6.3 Problematização das questões intertemporais....71
7. Objetivo, questões e recortes do objeto da pesquisa..79
8. Estrutura.....................................................................81
Capítulo 1 – Contexto Teórico...........................................83
1. Responsividade ou representatividade democrática?..83
1.1 Responsividade como medida
da representação política........................................85
1.2 Responsividade e qualidade da democracia..........93
2. Vínculos entre responsividade,
transparência e accountability..................................96
2.1 Modelos unidirecionais de
responsividade democrática.................................98
2.2 Accountability, responsividade e
transparência estritas e responsividade ampla...103
3. Relações entre as variáveis e
derivação operacional das hipóteses.......................108
4. Hipóteses...................................................................114
4.1 Hipótese 1 (H1): responsividade dos
gastos às agendas de população e elites...............116
4.2 Hipóteses 2 a 5 (H2 a H5):
responsividade dos gastos às demandas
dos públicos com mais recursos de poder...........119
4.3 Hipótese 6 (H6): responsividade
das demandas aos gastos públicos......................124
Capítulo 2 – Empírico Descritivo....................................127
1. Medidas operacionais das agendas populares.........128
1.1 Distribuição das demandas por macrotemas.....129
1.2 Públicos por aprovação ao governo....................133
1.3 Públicos por situação econômica........................134
1.4 Públicos relevantes por escolaridade.................136
1.5 Públicos relevantes por gênero...........................138
2. Medidas operacionais das agendas
legislativas e de gastos.............................................139
3. Dados legislativos: medidas operacionais...............145
4. Ofertas orçamentárias e financeiras:
lei, executado e pago...............................................150
4.1 Expectativas de realização futura: lei................152
4.2 Expectativas de adimplemento futuro: executado....154
4.3 Adimplemento imediato: pago..........................155
Capítulo 3 – Operacionalização e Teste
das Hipóteses e Discussão dos Resultados.....................159
1. Considerações comuns aos testes das hipóteses......160
2. Parâmetros das responsividades
brasileiras e argentinas.............................................166
2.1 H1: responsividade das agendas
de gastos às agendas majoritárias e das elites.....167
2.2 H2 a H5: diferentes
responsividades conforme os públicos...............175
2.3 H6: responsividade democrática
das preferências dos públicos............................181
3. Síntese da apresentação e da
discussão dos resultados..........................................204
Conclusão.........................................................................211
Referências......................................................................223
Apêndices........................................................................243
Apêndice A – Do Latinobarômetro às
demandas populares..............................243
Apêndice B – Públicos do Latinobarômetro................261
Apêndice C – Brasil e Argentina: lei, executado e pago..276
Apêndice D – Classificação de gastos
por funções do governo.........................297
Apêndice E – Processamento dos registros do Plenário..307
Apêndice F – Dos registros de plenário
às agendas legislativas...............................315
Apêndice G – Codificações das variáveis dos painéis..327
Apêndice H – Exemplo dos comandos empregados...329
APRESENTAÇÃO
O estudo de caso dos sistemas políticos nacionais brasileiro e argentino, no período de 2003 a 2009, exemplifica
de maneira prática o exame da responsividade democrática. Nos dois casos, são examinadas as correspondências
entre as preferências reveladas por agendas de diferentes
públicos no Brasil de Lula e na Argentina dos Kirchner. A
mensuração desse atributo da qualidade democrática evidencia o grau de congruência sistemática, entre as percepções estruturadas de públicos demandantes e ofertantes de
políticas públicas nacionais.
A avalição da responsividade democrática complementa outras avalições da qualidade democrática dos respectivos sistemas políticos, a exemplo da efetuada pela Freedom House (2010). Nesse sentido, a metodologia ora
empregada pode ser replicada e positivada, nos respectivos ordenamentos jurídicos, para: (1) o aperfeiçoamento
da accountability governamental, (2) a garantia de maior
transparência da representação política, (3) o aumento da
correspondência de agendas de demandas e ofertas de políticas públicas, (4) a aferição do risco regulatório derivado
das assimetrias de expectativas entre representantes e representados e (5) a mensuração objetiva da qualidade dos
gastos públicos em contextos democráticos.
Além da importância dos resultados da pesquisa em
si, interessam os meios empregados, que podem ser replicados e estendidos para outros modos ou elos das cadeias
de valor da representação política. A adoção normativa de
metaíndices que integrem as diversas modalidades de uso
do poder político, num único plano ou panóptico, amplia o
reconhecimento, a mensuração e a evidenciação da qualidade democrática do exercício desse poder e a legitimidade
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João Henrique Pederiva – Lucio Rennó
das escolhas públicas e da seleção das origens e aplicações
de recursos coletivos escassos.
As pesquisas de opinião do Latinobarómetro (2010)
identificam os principais problemas nacionais e subsidiam
a identificação das agendas populares. Os registros em ata
das atividades dos Plenários de ambos os Senados nacionais
brasileiro e argentino – discursos, proposições, deliberações e votações – indicam as agendas de elites legislativas,
na forma das pautas do Senado Federal e do Honorable
Senado de la Nación (SF, 2010; HSN, 2010). As dotações e
execuções orçamentárias e financeiras expressam as agendas reveladas dos gastos federais brasileiros e argentinos,
respectivamente, conforme a Câmara dos Deputados e a
Oficina Nacional de Presupuesto e a Contaduría General
de la Nación (CD, 2010; OPN, 2010; CGN, 2010).
A reunião dessas diferentes expressões de representação política exige a elaboração de uma unidade analítica,
baseada na classificação internacional das funções de governo (Cofog), denominada macrotema, associado a percentuais, por país, ano, público e etapa do gasto. Um dos
macrotemas – sem correspondência – mensura a falta de
nexo entre os conteúdos substantivos das agendas. Nesse
sentido, mais de metade dos gastos federais, relacionados
a previdência e dívida pública, não são reconhecidos como
principal problema nacional pelos públicos pesquisados.
Regressões multivariadas de média ponderada móvel (modelo linear geral – glm), com dados do mesmo ano e defasados em um e dois anos, medem as correspondências,
entre os demais seis macrotemas (trabalho, segurança,
saúde, educação, direitos e administração), inclusive do
ponto de vista da antecedência temporal.
O exame apura três hipóteses, sobre a responsividadade democrática, isto é, que ela existe e é semelhante para
(1) população e elites e (2) diferentes públicos, além do que
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Responsividade Democrática no Brasil de Lula e na Argentina dos Kirchner
as agendas dos agentes expressariam (3) liderança, em lugar da indução das preferências das populações e dos públicos em ambos os países. Os parâmetros resultantes das
regressões condizem com as expectativas de responsividade democrática das políticas públicas de gastos federais,
em relação às preferências das elites legislativas de ambos
os países, mas rejeitam essa responsividade em relação ao
conjunto da população (primeira hipótese).
Tais parâmetros diferenciam a responsividade em relação a públicos específicos dessa população (segunda hipótese). Eles revelam ainda a liderança das políticas públicas
de gastos federais, em relação às preferências populares,
com destaque para o público brasileiro com escolaridade
superior, mas apontam para a indução não democrática
dessas preferências no caso argentino (terceira hipótese).
Desse modo, a qualidade democrática dos gastos públicos é comprometida, na responsividade das políticas
públicas, pela falta de focalização nas agendas populares,
em ambos os países. Na responsividade dos públicos, os
indícios de liderança apontam para a maior qualidade democrática dos gastos federais brasileiros em relação aos
gastos federais argentinos.
O controle de ano maior do que 2005 é relevante para
a responsividade dos gastos federais brasileiros, mas irrelevante nas demais situações verificadas. Tal resultado indica a mudança significativa do padrão de responsividade
e, portanto, da qualidade dos gastos federais brasileiros a
partir daquele ano. Ao mesmo tempo, as instituições políticas brasileiras garantem mais previsibilidade dos gastos
públicos do que as argentinas.
Assim, o primeiro capítulo delimita os objetivos, as
questões e os recortes do objeto de pesquisa. Esse capítulo distingue responsividade e representatividade e justifica
o motivo da escolha de Brasil e Argentina com base nessa
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