Concorrência no Mercado Nacional
de Abastecimento de Águas e de
Saneamento de Águas Residuais
Audição Parlamentar - CPLAOT - 20 de Junho de 2006
Abel M. Mateus
Esta Apresentação inclui:
I.
II.
III.
IV.
V.
A Autoridade da Concorrência
O recurso natural “água”
Enquadramento do sector
Análise da situação concorrencial
Medidas de promoção da concorrência –
Recomendação 2/2006
VI. Novidades do projecto PEAASAR II
VII. Conclusões
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AR 20-06-2006
I. Introdução – A Autoridade da Concorrência
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Estatutos da Autoridade da Concorrência
(AdC), aprovados pela Lei n.º10/2003
z Missão da AdC
z Poderes da AdC
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Lei n.º 18/2003 – Regime Jurídico da
Concorrência
Regulamento 1/2003 da CE atribui poderes
delegados à AdC para aplicar leis
comunitárias da concorrência (artº 81 e 82)
|
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AR 20-06-2006
Missão da AdC
|
A Autoridade da Concorrência foi criada para assegurar
a aplicação das regras nacionais e comunitárias da
concorrência em Portugal, no respeito pelo princípio da
economia de mercado e de livre concorrência, tendo em
vista
z
z
z
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o funcionamento eficiente dos mercados
a repartição eficaz dos recursos e
os interesses dos consumidores
AR 20-06-2006
Poderes da AdC
|
Os Estatutos da AdC definem poderes
sancionatórios, de supervisão e de
regulamentação
Poderes de regulamentação (Artº 7º, 4) incluem
– b) Emitir recomendações e directivas genéricas
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Atribuições (Artº 6º) incluem
– f) Contribuir para o aperfeiçoamento do sistema
normativo português em todos os domínios que
possam afectar a livre concorrência, por sua
iniciativa ou a pedido do Governo
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AR 20-06-2006
Mais especifico ao sector
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6
Especiais atribuições da AdC nestes sectores
z Despacho ministerial de 21 Junho 2001, a
autorizar aquisição da empresa Luságua
pelo grupo AdP, atribui à entidade
responsável pela aplicação das regras da
concorrência a incumbência de acompanhar
a evolução dos sectores de abastecimento
de água e de saneamento de águas
residuais.
AR 20-06-2006
II. O recurso natural “água” (I)
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Água é bem essencial, mas não deixa de ser um bem económico
porque é um recurso escasso
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Disponibilização de água (potável) implica custos:
z
z
z
Económicos (incl. custos de oportunidade e de captação,
tratamento e distribuição)
Financeiros (incl. investimento, exploração, manutenção,
administrativos)
Ambientais (externalidades)
|
Directiva Quadro da Água prevê que até 2010, E-Ms apliquem
politicas de preços da água que promovam utilização eficiente,
contribuindo para objectivos ambientais e que diversos sectores
(industrial, domestico, agrícola) contribuam para recuperar
custos, baseado em análise económica e principio poluidorpagador
|
No quadro de atribuição de concessões, o preço da água é
determinante para viabilidade da concessão e deverá reflectir
custos associados
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AR 20-06-2006
II. O recurso natural “água” (II)
|
Actualmente, situação é de enorme disparidade de
preços (factor 1:30), com prevalência de critérios
políticos na fixação de tarifários, mantendo preços
artificialmente baixos (estudo APDA, 2004), que levam
ao desperdício e sobre-utilização
|
Preços inadequados desincentivam investimentos,
comprometem recuperação de capital investido,
servem de argumento para prolongamento de prazos
de concessões, reduzindo momentos de concorrência no
mercado (podendo até conciliar objectivos políticos das
autarquias com objectivos comerciais de
concessionários)
|
Assim, preços devem resultar de modelos económicos
baseados em pressupostos adequados para cada
sector, assegurando viabilidade da concessão no
período inicialmente definido
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AR 20-06-2006
III. Enquadramento do sector (I)
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Serviços de interesse económico geral
(universalidade, qualidade, segurança)
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Natureza dos serviços e dos activos associados
(rede, monopólio natural, elevados investimentos)
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Liberalização do Sector
• Alteração Lei da delimitação dos Sectores: Decreto-Lei
372/93, de 29/10
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Evolução do Modelo de Gestão para o Sector
AR 20-06-2006
III. Enquadramento do sector (II)
Dois modelos possíveis, segundo a experiência
internacional (Portugal um pequeno país em área
geográfica):
|
Criação de sistemas separados por bacia hidrográfica,
mas com integração vertical (modelo proposto em 2003):
vantagens – elimina problemas de coordenação, gere a
bacia de forma integrada; desv. – insuf. Conc.?
|
Sistema nacional integrado horizontalmente em “alta” e
vários sistemas regionais em baixa (sistema semelhante ao
da electricidade ou gás): vant. – cria mais sistemas, recorte
a nível do município; desv. – problemas de coordenação
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AR 20-06-2006
III. Enquadramento do sector (II)
Evolução do Modelo de Gestão
|
Inspiração no modelo regulatório e desenvolvimento
Francês, mas com diferenças assinaláveis:
• Separação das actividades “em alta” e “em baixa”
• Estado como principal player, controlando toda “a
alta” e com posição importante “na baixa”
• Existência de Regulador
|
Na 1ª Metade dos anos 90 configurava-se uma
duplicidade pública/privada algo confusa, por um lado
reconhecia a necessidade do capital privado por outro
restringia o âmbito das suas actividades
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AR 20-06-2006
III. Enquadramento do sector (III)
Evolução do Modelo de Gestão
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Na 2ª Metade dos anos 90 foi assumida uma estratégia de criação
de um “campeão nacional” para o sector, restringindo a
participação de capital privado
A AdP, através de empresa por si controlada, apresenta-se aos
concursos para concessões “em baixa”
Em 2001 verifica-se a aquisição da principal rival “em baixa” pela
AdP
Em 2002 é anunciada uma estratégia de privatizações para o
sector, sem sequência posterior
Decreto-Lei 103/2003, de 23/05 prevê a extensão da actividade dos
Sistemas Multimunicipais às actividades “em baixa”
Resolução do Conselho de Ministros n.º 72/2004, de 16/06, previa,
entre outros, a valorização da missão da AdP e a alienação da
Aquapor até ao final de 2004
No presente, estão a ser re-equacionados os princípios da
Resolução n.º72/2004, com PEAASAR II, em discussão
AR 20-06-2006
III. Enquadramento do sector (IV)
|
Modelo de Gestão em vigor desde 1993 (DL n.º379/93, de 5/11)
z
Componente grossista (“em alta”) - Sistemas Multimunicipais
z
Componente retalhista (“em baixa”) - Sistemas Municipais
z
Prestação de Serviços – Subcontratação de serviços de gestão e
exploração de ETA e ETAR
|
Sector privado só participa nos sistemas municipais cuja gestão os
municípios entendem delegar através da abertura de concurso
público ou enquanto parceiro minoritário em empresas
municipais
|
Papel fulcral dos Concursos Públicos, uma vez que concorrência é
feita pelo mercado, já que concorrência no mercado está excluída
durante período da concessão, pela natureza dos contratos
|
Um problema: escolha de parceiro privado em empresa municipal é
feita sem recurso a concurso público
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AR 20-06-2006
III. Enquadramento do sector: problemas
actuais (V)
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Problemas de coordenação alta/baixa:
investimentos; atrazos no pagamento, etc.
Dispersão dos sistemas municipais, devido
autonomia municípios
Grande disparidade de tarifários, modelos de
financiamento e capacidade de gestão dos
sistemas
Ambiguidade nas regras do jogo entre público e
privado: que papel para o sector privado?
Elevadas necessidades de financiamento, com
limitada capacidade por parte dos municípios
Dificuldades na gestão da atribuição e gestão das
concessões por parte dos municípios
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AR 20-06-2006
IV. Análise da Situação Concorrencial (I)
Concessões Municipais (I)
|
Relativamente aos contratos de concessão
Duração
Pode ser inicialmente entre 5 e 50 anos
Risco de pressões para extensão do prazo inicial quando
surgem dificuldades na recuperação de investimentos
(diminui momentos de concorrência ao reduzir frequência
de concursos)
z
Processo de Adjudicação
Processo de adjudicação não é acompanhado pelo regulador
sectorial (IRAR)
Muitas autarquias estão em posição de desvantagem
técnica, em aspectos económicos e financeiros, inclusive
perante empresas multinacionais, na adjudicação inicial e
na renegociação de prazos e outras condições contratuais
z
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AR 20-06-2006
IV. Análise da Situação Concorrencial (II)
Concessões Municipais (II)
|
Relativamente à atribuição dos contratos
z
Várias empresas têm apresentado propostas
z
Entre as quais empresas controladas pelo Grupo AdP
z
Relações de especial proximidade:
• AdP é parceira dos municípios nas actividades “em
alta”
• Existem elevadas dívidas de municípios à AdP
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AR 20-06-2006
IV. Análise da Situação Concorrencial (III)
Subcontratações
|
Serviços em causa: gestão, exploração e manutenção de ETA e
ETAR
|
Entidades gestoras de Sistemas Multimunicipais têm vindo a abrir
concursos para a subcontratação de serviços, mesmo quando a tal
não são legalmente obrigadas
|
Em alguns desses concursos a AdP participa simultaneamente
como accionista maioritário da entidade adjudicante e detentor de
uma empresa proponente
|
Resultando num conflito de interesses entre a decisão de contratar
a melhor oferta e a vantagem de ganhar o concurso
|
Conflito de interesse não foi acautelado pelo legislador e é
prejudicial para a concorrência
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AR 20-06-2006
V. Identificação de medidas que promovam a
concorrência – Recomendação 2/2006 (I)
|
Constatando existência de problemas de
concorrência, AdC decidiu emitir uma
Recomendação (2/2006 de 6 de Abril de 2006) após:
|
análise interna dos sectores, em consulta com
regulador sectorial (IRAR) e
|
debate com principais intervenientes (workshop
fechado com APDA – Associação Portuguesa de
Distribuição e Drenagem de Águas; AEPSA –
Associação de Empresas Portuguesas para o Sector
do Ambiente; AdP – Águas de Portugal; ANMP –
Associação Nacional dos Municípios Portugueses;
IRAR - Instituto Regulador de Águas e Resíduos e
representantes do Ministérios do Ambiente e das
Finanças)
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AR 20-06-2006
V. Identificação de medidas que promovam a
concorrência – Recomendação 2/2006 (II)
A. Relativamente aos contratos de Concessões Municipais:
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z
Duração
- deve ser mínimo indispensável para recuperação de
investimentos e lucro razoável;
- prazo inicial nunca deve ser prorrogável
z
Processo de Adjudicação
- critérios de adjudicação devem ser objectivos, respeitando
princípios de igualdade de tratamento, transparência e não
discriminação
z
Acompanhamento
- necessidade de rever estatutos do IRAR, atribuindo-lhe
poderes efectivos para acompanhamento das adjudicações
- necessidade de criação de uma comissão especializada
para prestar assessoria técnica, financeira e económica às
autarquias nos processos de concursos públicos
AR 20-06-2006
V. Identificação de medidas que promovam a
concorrência – Recomendação 2/2006 (III)
B. Relativamente à gestão dos sistemas por empresas
municipais:
z
Necessidade de rever legislação para tornar
obrigatório o concurso público na escolha de parceiros
privados
z
Desde já, mesmo sem obrigação legal, escolha deverá
ser feita por concurso público
z
Necessidade de criar comissão especializada para
assessorar Autarquias nos concurso públicos,
atendendo à complexidade de aspectos técnicos,
económicos e financeiros
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AR 20-06-2006
V. Identificação de medidas que promovam a
concorrência – Recomendação 2/2006 (IV)
C. Relativamente à subcontratação de
serviços de exploração, manutenção e
conservação de ETA e ETAR:
z
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Para eliminar potencial conflito de
interesses entre entidade adjudicante e
entidade proponente, AdC recomendou que
empresas do Grupo AdP não participem
nos concursos abertos por entidades
gestoras de sistemas multimunicipais
(entidades também controladas pelo Grupo
AdP)
AR 20-06-2006
VI. Novidades do projecto PEAASAR II (I)
Aspectos positivos:
|
Novo Plano Estratégico 2007-13 procura definir e
clarificar estratégia para sector da água em Portugal
|
Objectivos incluem sustentabilidade do sector e
eficácia e transparência dos modelos de gestão
|
Sustentabilidade passa por
z (i) garantir recuperação integral de custos,
z (ii) eliminar ineficiências e
z (iii) dinamizar tecido empresarial privado
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AR 20-06-2006
VI. Novidades do projecto PEAASAR II (II)
|
Plano visa empresarializar e profissionalizar gestão
em “baixa”, onde subsistem maiores problemas e atrasos
|
Soluções propostas são complementares às actuais,
não substitutivas - modelos de gestão pública e privada
existentes são para manter
|
Contudo, soluções propostas incluem integração de
sistemas em “baixa” em actuais sistemas
multimunicipais (em “alta”) e criação de novos sistemas
municipais integrados com participação do Estado
através da AdP, mediante acordo com autarquias
|
Estas propostas aumentam domínio da AdP,
intensificando problemas de concorrência apontados
na Recomendação 2/2006
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AR 20-06-2006
VI. Novidades do projecto PEAASAR II (III)
|
Para gestão em “baixa” propõe-se concessões de 10 a
15 anos, renovadas por períodos subsequentes até
recuperar investimento inicial
|
Período inicial pode ser adequado ou não, mas
renovação automática é convite para se arrastar
recuperação do investimento
|
Seria preferível definir período inicial e tarifa suficientes
para recuperar investimento com lucro normal, sem
possibilidade de renovação – em casos claramente
justificados (e após discussão transparente),
investimento não recuperado seria custo a recuperar de
forma faseada no período de concessão seguinte, sendo
o período inicial da nova concessão ajustado “à medida”
da recuperação necessária
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AR 20-06-2006
VII. Conclusões (I)
|
PEAASAR II tem objectivos louváveis de profissionalização,
tarifas para uso eficiente e sustentável e de grande
investimento em “baixa”, potencialmente aumentando
mercado para mais concorrentes, inclusive em outsourcing
|
Porem, subsistem muitos problemas por resolver
|
Mantém-se ambiguidade quanto a papel do sector privado e
público,
|
Não resolve as questões da disparidade de tarifários,
capacidade de gestão, e modelos de concessões
|
Reconhecemos que um dos problemas principais é reformar
dentro de um contexto de autonomia dos 308 municípios
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AR 20-06-2006
VII. Conclusões: solução dos problemas
actuais?
|
Problemas de coordenação alta/baixa: investimentos;
atrasos no pagamento, etc. S/N
|
Dispersão dos sistemas municipais, devido autonomia
municípios S/N
|
Grande disparidade de tarifários, modelos de financiamento
e capacidade de gestão dos sistemas N
|
Ambiguidade nas regras do jogo entre público e privado: que
papel para o sector privado? N
|
Elevadas necessidades de financiamento, com limitada
capacidade por parte dos municípios S/N
|
Dificuldades na gestão da atribuição e gestão das
concessões por parte dos municípios N
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AR 20-06-2006
VII. Conclusões: algumas sugestões
|
Solução problemas de tarifários passa por estabelecer
princípios básicos mais explícitos a nível nacional; por
exemplo, cálculo do valor económico da água segundo
as diferentes bacias ou sistemas regionais (deve ser
papel do IRAR)
|
Solução problema das concessões deve começar por
estabelecer princípios e modelos de concessões (deve
ser papel do IRAR)
|
Reforçar a capacidade de gestão dos municípios na
atribuição e gestão dos sistemas (papel da Associação
de Municípios?
|
Problemas de coordenação entre alta e baixa: propõe-se
integração vertical com AdP e papel do Estado
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AR 20-06-2006
VII. Conclusões (IV)
|
PEAASAR II preconiza eliminação de barreiras à entrada
de novos concorrentes e criação pelo IRAR de regras de
contratação uniformes, objectivos que vão ao encontro da
Recomendação 2/2006 quanto a reforço de poderes IRAR e
critérios de adjudicação objectivos e preanunciados, com
igualdade de tratamento, com transparência e sem
discriminação
|
PEAASAR II não refere problema de frequente
desigualdade nas negociações, com desvantagem das
autarquias em aspectos técnicos, económicos e financeiros
em relação a empresas, muitas vezes acessoradas por
banca de investimento, para contratos de concessão ou seu
prolongamento – solução proposta por Recomendação
2/2006 é constituição de comissões especializadas com
apoio do Ministério das Finanças
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AR 20-06-2006
VII. Conclusões (V)
|
Quanto a prazos, proposta PEAASAR II de prazos de
concessões uniformes com renovação quase
automática é anti-concorrencial, apresentando
incentivos perversos tanto a autarcas como a
empresas, com prejuízo para consumidores e
contribuintes
|
Recomendação 2/2006 preconiza definição rigorosa
de prazos e correspondentes tarifas que assegurem
recuperação do investimento e lucro razoável, sem
renovação de prazos – havendo motivo justificável
(após análise transparente), investimento não
recuperado pode ser transferido como custo para
concessão seguinte
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AR 20-06-2006
VII. Conclusões (VI)
|
Mas o problema básico de definição de regras do
jogo entre público e privado fica por definir
|
Como atrair investimentos privados para o
sector? Que papel para as parcerias públicoprivadas?
|
A Autoridade da Concorrência continua disponível
para colaborar nesse processo, com propósito de
assegurar que objectivos louváveis do Plano se
concretizem, no sentido de aumentar o bem-estar de
consumidores e contribuintes
MUITO OBRIGADO
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AR 20-06-2006