ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS
AULA 20 – O USO DOS BENS PÚBLICOS POR PARTICULARES
OBJETIVO
Apresentar as formas de utilização dos bens públicos por particulares, diferenciando entre a autorização de uso, a permissão e a concessão de uso, bem
como a concessão real de uso.
INTRODUÇÃO
A regra geral é que os bens públicos devem ser utilizados para a finalidade
a que se destinam. Assim, a rua, bem de uso comum do povo, é utilizada
para tráfego de automóveis, a praça para o lazer, etc. Também os bens de
uso especial são geralmente utilizados pela pessoa jurídica de direito público
para desenvolver a finalidade para a qual se destinam: a escola, à prestação de
serviço de educação; o hospital, para cuidados com a saúde da população, e
assim por diante.
Sendo as atividades desenvolvidas nesses bens próprias à finalidade para
as quais existem, e atendendo assim à população, não existe necessidade de
autorização para a utilização desses bens pelos particulares.
A legislação também admite hipóteses em que particulares podem usufruir privativamente de um bem público, mediante remuneração ou não.
A utilização do bem público pelo particular deve necessariamente ser reduzida a instrumento por escrito e caracteriza-se por ser, em regra, precária,
uma vez que o interesse público exige que haja algumas prerrogativas em
favor da Administração, como o direito de revogar uma autorização anteriormente concedida. O instituto clássico para a utilização de bem público para
objetivos estritamente privados é a autorização de uso de bem público, cujo
elemento marcante se apresenta indubitavelmente a precariedade, além do
seu caráter unilateral e discricionário.
Já a permissão de uso de bem público tem lugar quando a finalidade visada é concomitantemente pública e privada. Também se caracteriza por ser ato
unilateral, discricionário e precário, sendo a diferenciação para a autorização
meramente uma questão quanto à finalidade predominante no ato. Exemplo
clássico é a permissão para montagem de feira em praça ou rua.207
De forma distinta à autorização e à permissão, a concessão de uso de
bem público apresenta natureza contratual, também discricionária, porém
não mais precária, tendo em vista que geralmente encontra-se associada
a projetos que requerem investimentos de maior vulto por parte dos particulares. Sendo contratos administrativos, submetem-se à legislação de
207
CARVALHO FILHO, José dos Santos.
Manual de direito administrativo. Rio de
Janeiro: Lumen Iuris, 2006, p. 952.
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licitações e às cláusulas exorbitantes que caracterizam a contratação com
o poder público.
Cumpre mencionar, ainda, a concessão real de uso, instituto regulado expressamente pelo Decreto-lei no 271, de 28.02.1967. A diferença básica entre
ambas reside na natureza jurídica de direito real, de uma delas, ou meramente
pessoal, para a outra. Consoante José dos Santos Carvalho Filho, esse instituto é utilizado principalmente para fins de urbanização, industrialização e
edificação.
Não se pode deixar, por fim, de aludir ao novel instrumento da concessão
de uso especial para fins de moradia, disciplinado pela Medida Provisória no
2.220/2001. Nos termos do art. 7o dessa norma, trata-se de instituto com natureza de direito real de uso, vinculado (pois o ocupante que satisfizer às condições exigidas pela medida provisória terá direito subjetivo à concessão de
uso), destinado à finalidade única e exclusiva de moradia.208 Deve-se atentar
para as diferenças entre essa forma de concessão e o usucapião urbano especial previsto no art. 183 da Constituição Federal, considerando-se a vedação
de aquisição do domínio de terras públicas por meio da usucapião.
A cessão de uso de bens públicos
Entre os entes públicos, os bens podem ser objeto de cessão de uso. Nas
palavras de José dos Santos Carvalho Filho:
Cessão de uso é aquela em que o Poder Público consente o uso gratuito de
bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de
desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse da coletividade.209
Embora a finalidade clássica do instituto seja a cessão de bem público a
pessoa jurídica de direito público, a doutrina admite que, excepcionalmente,
possa haver cessão gratuita de bem público a pessoa jurídica de direito privado que desempenhe atividade não lucrativa, e tenha por objeto beneficiar a
coletividade.210
LEITURA OBRIGATÓRIA
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio
de Janeiro: Lumen Iuris, itens:
• Gestão de bens públicos
• Alienação
208
CARVALHO FILHO, José dos Santos.
Manual de direito administrativo, op.
cit., p. 957.
209
CARVALHO FILHO, José dos Santos.
Manual de direito administrativo, p.
959.
210
Nesse sentido, CARVALHO FILHO,
José dos Santos. Manual de direito administrativo, p. 960.
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CASO GERADOR
Conforme visto, as vias públicas constituem bens de domínio público, de
uso comum do povo.
Nesse sentido, o município de São Paulo, titular de referidos bens, pretendeu iniciar cobrança, das concessionárias de serviços públicos de energia
elétrica, pela utilização de referidos bens para instalação de postes, linhas,
torres e subestações de energia elétrica.
Para além da discussão sobre se tal cobrança teria natureza de taxa ou de
preço público – pois que a rigor não haveria nem poder de polícia nem prestação de serviço público pelo Município – perquire-se sobre a possibilidade de
realização de referida cobrança, tendo em vista que as concessionárias de distribuição de energia elétrica prestam serviço público, de titularidade estatal, por
delegação do poder público federal. Ou seja, a seu ver, deveria o município ser
remunerado pela disponibilização para uso, pela concessionária, do bem público de uso comum do povo, consistente nas suas ruas e avenidas? Que princípios
de direito administrativo você invocaria a favor ou contra referida cobrança?
LEITURA COMPLEMENTAR
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro:
Saraiva, 2005, pp. 722 a 731.
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