TERCEIRIZAÇÃO: UM ESTUDO DE CASO DO SERPRO
Daniely Gouvêa Monteiro Rocha 1
Resumo
A contratação de terceiros é vista pelas organizações, públicas e privadas, como sinal de
modernidade, flexibilidade, eficiência e lucratividade. Porém, recentes estudos demonstram
como as novas relações de trabalho do capitalismo global afetaram de forma subjetiva e
objetiva toda a gama de trabalhadores. Atualmente, a maioria dos órgãos públicos contrata
diferentes funcionários através de empresas privadas de terceirização, o que em muitos casos,
está associado a irregularidades licitatórias e degradação das condições da mão de obra.
Assim, este projeto de pesquisa fará um estudo de caso da empresa pública SERPRO (Serviço
Federal de Processamento de Dados), vinculada ao Ministério da Fazenda, cujo negócio é a
prestação de serviços em Tecnologia da Informação e comunicação para o setor público,
buscando avaliar sua experiência na terceirização de mão-de-obra para organismos federais.
Para delimitar o estudo, será avaliada a terceirização de funcionários do SERPRO para a
Receita Federal. É digno de nota que este projeto de pesquisa não pretende propor soluções
para a terceirização no setor privado. A questão central consiste em avaliar, na administração
pública, a utilização da terceirização como estratégia de redução de custos, as conseqüências
na relação.
Palavras-chave: terceirização; relações de trabalho; administração pública.
1. Introdução
A partir dos anos 80, a maior abertura do mercado brasileiro à concorrência externa
fez com que uma parcela significativa das empresas brasileiras passasse a adotar novos
padrões organizacionais importados dos países desenvolvidos. Os principais objetivos
residiam na redução dos custos, focalização da empresa em sua atividade fim e busca
desenfreada de aumento da eficiência e da produtividade. O outsourcing ou terceirização foi
um dos procedimentos mais adotados.
A grave crise fiscal dos anos 80 e a conseqüente redefinição do papel do Estado, fez
com que a terceirização passasse a ser mais freqüente na Administração Pública. Convém
ressaltar que o setor público não tem o mesmo objetivo de lucratividade e competitividade
que o setor privado.
Neste contexto, diversas atividades foram sendo progressivamente terceirizadas,
principalmente as que envolvem trabalho simples e repetitivo, como os de limpeza, segurança,
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Aluna do Mestrado Acadêmico em Administração da Universidade Federal Fluminense
Rua Mário Santos Braga, 30- 7º andar – Sala 701 – Centro – Niterói- RJ
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serviços de informática, virando, de tal modo, sinônimo de modernização, eficiência,
competitividade, lucratividade e flexibilidade.
O tema da terceirização (outsorcing) tem motivado pesquisas de administradores,
economistas, advogados, cientistas políticos, sociólogos, psicólogos, tecnólogos da
informação, profissionais do Serviço Social, dentre outros campos de atuação profissional,
demonstrando um caráter nitidamente transdiciplinar.
Em uma breve revisão da literatura, diversos pesquisadores defendem que o
trabalhador está em desvantagem dentro desse processo, sendo alvo de diversas situações que
fragilizam e afrontam a sua saúde e a sua condição de força de trabalho. Enquanto esta
corrente coloca a condição do trabalhador no cerne da análise do processo de terceirização,
outros pesquisadores defendem uma corrente mais ortodoxa e utilitarista, centrada na lógica
de redução de custos e maximização dos retornos para as firmas contratantes.
A precarização do trabalho terceirizado está associada ao fato dos contratos de
terceirização, na maioria das vezes, não serem estruturados levando-se em conta a qualidade
nas relações de trabalho. A decisão pela terceirização pauta-se, sobretudo, pela ênfase na
redução dos custos financeiros para as empresas. Esta “redução”, diretamente reversível aos
acionistas, se dá às custas da pauperização das condições de trabalho.
Na Administração Pública Brasileira, as conseqüências negativas da terceirização são
ainda maiores. Podemos perceber que sua utilização pode gerar diversas distorções, tais
como: nepotismo (participações cruzadas dos governantes e familiares em firmas prestadoras
de serviços contratadas por suas administrações), desrespeito as leis relativas ao Concurso
Público, fraudes e corrupção nos processos licitatórios (o que pode ser demonstrado pelos
levantamentos feitos pelo TCU e CGU), corrupção ativa e passiva, lavagem de dinheiro,
dentre outras.
Devido aos males ocasionados, há uma necessidade imediata de se estudar e repensar
essa prática de gestão flexível adotada pelas modernas organizações com o intuito de ajudar a
diminuir os danos causados na vida do trabalhador e da sociedade.
2.
Objetivos
2.1 Objetivo Geral
Atualmente, a maioria dos órgãos públicos contrata diversos funcionários através de
empresas terceirizadas, o que em muitos casos, está associado a irregularidades licitatórias e
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degradação das condições da mão de obra (sobretudo em decorrência das condutas predatórias
dos leilões reversos).
O presente trabalho fará uma análise detalhada da empresa pública SERPRO (Serviço
Federal de Processamento de Dados), vinculada ao Ministério da Fazenda, cujo negócio é a
prestação de serviços em Tecnologia da Informação e comunicação para o setor público,
buscando avaliar sua larga experiência na terceirização de mão-de-obra para organismos
federais.
O presente projeto de pesquisa pretende analisar a utilização da terceirização na
administração pública, buscando identificar suas conseqüências como estratégia de redução de
custos e suas implicações sobre as relações de trabalho e a vida dos trabalhadores. Cabe frisar
que o modelo utilizado pelo SERPRO parece ser substancialmente diferente dos processos
usuais de terceirização contratados pelo setor público, o que corrobora a pertinência deste
estudo de caso.
2.2 Objetivos Específicos
A empresa pública SERPRO foi criada em dezembro de 1964, pela Lei nº4.516, com o
objetivo de modernizar e dar agilidade a setores estratégicos da administração pública
brasileira. Seu negócio é a prestação de serviços de tecnologia da informação e comunicação,
onde desenvolve programas e serviços que permitem dar maior controle e transparência sobre
a receita e os gastos públicos. O SERPRO atende os órgãos da Administração Pública
Federal, Estadual e Municipal. Alguns dos seus principais serviços desenvolvidos são:
declaração do Imposto de Renda, os sistemas que controlam o comércio exterior brasileiro
(Siscomex), Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), Portal de Compras do Governo
Federal (ComprasNet) e Cadastro de Pessoa Física (CPF).
A empresa está sediada em Brasília e possuí Escritórios Regionais em 11 capitais. Nos
demais estados a empresa mantém Escritórios de Serviços. O SERPRO conta com mais de 11
mil empregados e o acesso aos quadros da empresa acontece via concurso público, conforme
prevê a Constituição Federal de 1988.
Assim, o presente trabalho buscará atingir aos seguintes objetivos específicos:
• Apresentar um panorama teórico e prático (estudo de caso) da condição do trabalhador
frente à flexibilização do capitalismo moderno e seus impactos sobre as relações de
trabalho na administração pública;
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• Analisar a construção do discurso econômico que dá embasamento a prática da
terceirização, assim como as correntes críticas em relação a esta questão;
• Comparar o peso atribuído a lógica econômica e aos aspectos subjetivos da relação de
trabalho nos contratos de terceirização que a Administração Pública tem celebrado
com a iniciativa privada;
• Examinar mais profundamente a estrutura e como se dão as relações de trabalho no
SERPRO;
• Verificar as vantagens e desvantagens do modo de condução da prestação de serviços
do SERPRO em relação aos padrões usuais dos contratos de terceirização (via
licitação);
• Examinar uma amostra de contratos de prestação de serviços do SERPRO.
3. Delimitação do Tema
A contratação de terceiros é vista pelas organizações, públicas e privadas, como sinal
de modernidade, flexibilidade, eficiência e lucratividade. Porém, diversos estudos mostram
como as novas relações de trabalho do capitalismo global afetaram de forma subjetiva e
objetiva toda a gama de trabalhadores.
De forma objetiva, podemos constatar que a terceirização precarizou as condições de
trabalho, diminuiu os salários, aumentou a carga de trabalho e responsabilidade sobre o
trabalhador, diminuiu benefícios, garantias trabalhistas e aumentou a rotatividade no emprego.
De forma subjetiva, podemos perceber que o trabalhador ficou mais inseguro com o
seu futuro, aumentou o número de doenças físicas e psíquicas como estresse, depressão,
ansiedade, além do aumento do sofrimento subjetivo. Há uma ampla produção acadêmica que
analisa estes efeitos.
Assim, o presente trabalho analisará as atuais formas de precarização do trabalho e a
utilização da terceirização como estratégia de redução de custos na administração pública e
buscará responder ao seguinte problema: Quais são as vantagens e desvantagens do modo de
operação de uma empresa pública de prestação de serviços?
Para delimitar o estudo, será avaliada a terceirização de funcionários do SERPRO para
a Receita Federal.
É digno de nota que este projeto não pretende propor soluções para a terceirização
praticada no setor privado. A questão central consiste em fazer um diagnóstico da
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terceirização que ocorre na Administração Pública Federal. O SERPRO pode ser utilizado
como “microcosmo” para se avaliar a pertinência deste tipo de terceirização praticado na
Administração Pública e as possibilidades de uso em outras esferas, tais como empresas de
economia mista (controladas pela União), instituições sem fins lucrativos que recebem uma
grande quantia de transferências governamentais (como por exemplo, o Sistema S – Sebrae,
SESI, SENAC) e outros órgãos da administração direta.
4. Hipóteses e Suposições
O pressuposto é de que os processos de terceirização na administração pública
brasileira estão sendo pautados demasiadamente pela lógica econômica, deixando de lado,
diversos aspectos subjetivos referentes a dimensão humana do trabalhador. Dessa forma, a
terceirização no setor público vem gerando um aumento do número de postos de trabalho
precários, ausência de direitos trabalhistas e superexploração da força de trabalho.
Outra suposição é que o modelo de prestação de serviços adotado no SERPRO é mais
benéfico para a sociedade e para o trabalhador quando comparadas com empresas privadas
que prestam serviços para a administração pública. Entre os benefícios, estão: maior
estabilidade, maior dignidade para o trabalhador, menor fragmentação da classe trabalhadora
e garantia de todos os direitos trabalhistas.
5. Metodologia
Tendo em vista o caráter multidisciplinar do tema, a contemporaneidade e a vasta
gama de informações sobre o assunto, a pesquisa qualitativa se tornou a mais apropriada.
Dessa forma, será realizado um estudo de caso sobre a empresa pública SERPRO, cujo
negócio é a prestação de serviços na área de TI. O presente estudo de caso servirá para
descrever as peculiaridades, o modelo de gestão, a estrutura organizacional e o perfil de uma
empresa pública de prestação de serviços que existe de fato. Serão feitas, também, entrevistas
com alguns funcionários do SERPRO para esclarecer a forma como a terceirização é vista
pela empresa.
A escolha da empresa pública SERPRO levou em consideração o fato de sua atividade
ser a prestação de serviços para o setor público, o seu porte e sua abrangência nacional.
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Segundo Yin (2010, p.39), a utilização de estudo de caso se dá quando desejamos
entender um fenômeno da vida real em profundidade, mas esse entendimento engloba
importantes condições contextuais.
A escolha do estudo de caso se justifica, pois servirá para esclarecer e evidenciar como
a terceirização de mão-de-obra está sendo empregada e administrada por uma empresa
pública de prestação de serviços.
A pesquisa fará levantamento bibliográfico de reflexões teóricas sobre os efeitos da
terceirização em relação à condição física e psíquica da classe trabalhadora para compreender
melhor os custos sociais decorrentes desta prática administrativa, além de contextualizar a
terceirização dentro da lógica do capitalismo global.
Para avaliar a importância dos fatores econômicos nas decisões de terceirização, será
feito uma pesquisa exploratória em alguns contratos de terceirização do SERPRO, assim
como entrevistas com uma amostra de funcionários e gestores do SERPRO.
6. Referencial Teórico
Os estudos sobre terceirização estão presentes em diversas áreas do conhecimento. Os
estudos realizados por consultores de empresas e adeptos de uma linha mais liberal adotam
um enfoque técnico e centrado na delimitação dos procedimentos e critérios necessários para
que a opção pela terceirização seja bem sucedida e sem problemas judiciais para as empresas.
(DRUCK, 2008).
Chama atenção que estudos que privilegiam uma abordagem empírica, sobretudo nos
campos da sociologia, administração e psicologia, têm demonstrado que a prática da
terceirização, como política de gestão flexível do trabalho, é a responsável pela precarização
das condições de trabalho, do emprego e da saúde. (DRUCK, 2008).
Dentro dessa linha crítica de pensamento se encontra Antunes (2010). O autor enaltece
que a crise estrutural do capital, ocorrida em fins dos anos 60 e início dos anos 70, fez com
que o mundo produtivo se reestruturasse e reorganizasse, através da eliminação, transferência,
terceirização e enxugamento das unidades produtivas, com vistas a retomada do seu patamar
de acumulação e ao seu projeto global de dominação.
De acordo com o autor, essa nova estrutura produtiva mais flexível, passou a requerer
um trabalhador polivalente, multifuncional, qualificado e com "envolvimento participativo".
Em verdade, este discurso de “participação” está concatenado com os anseios de dominação
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sobre o trabalhador, reforçando a sua condição de trabalho alienado e estranhado. Este
processo intensifica as condições de exploração do trabalhador.
As mudanças no processos produtivos tem reflexo imediato no mundo do trabalho, tais
como: enorme desregulamentação dos direitos do trabalho, aumento da fragmentação no
interior da classe trabalhadora (competição predatória), precarização e terceirização da força
humana que trabalha, destruição do sindicalismo de classe e sua conversão num sindicalismo
dócil, de parceria, ou mesmo em um "sindicalismo de empresa". (ANTUNES, 2009).
Sennett (2005) argumenta que o novo capitalismo, ao atacar a burocracia rígida e
enfatizar o risco, diz que a flexibilidade dá às pessoas mais liberdade para moldar suas vidas.
Porém, na verdade, essa nova ordem impõe novos controles difíceis de entender, em vez de
simplesmente abolir as regras do passado. Assim, é exigido do trabalhador maior flexibilidade
e adaptação as mudanças; resultados ágeis e de curto prazo e maior comprometimento e
dedicação, tornando a instabilidade como algo normal de suas vidas.
Essa nova configuração do trabalho com grande flexibilização e ênfase nos trabalhos e
projetos de curto prazo, tem impactado negativamente a formação do caráter pessoal. Para
Sennett (2005), caráter são os nossos traços pessoais positivos que desejamos que os outros
valorizem em nós. Ele é construído no longo prazo através de nossa experiência emocional e é
expresso pela lealdade e o compromisso mútuo, pela busca de metas de longa duração, ou
adiamento da satisfação em troca de um objetivo futuro. Assim, numa sociedade impaciente,
movida no curto prazo, sem compromisso mútuo e lealdade, fica difícil decidir o que tem
valor duradouro em nós, ocasionando uma corrosão do nosso caráter.
O trabalhador moderno incorporou diversas forma de comportamento flexível, como o
autocontrole, aceitação da incerteza e do risco, capacidade de negociação e fragilização dos
laços de solidariedade entre os colegas de trabalho.
Porém, as qualidades positivas do bom funcionário não são as mesmas qualidades
atribuídas ao bom caráter, gerando assim seres humanos mais individualistas, egoístas, sem
capacidade de se solidarizar com outros seres humanos e com constante medo de perder o
controle sobre suas vidas (Sennet, 2005).
Dejours (2003) aponta que o mundo flexível do trabalho condiciona os indivíduos a
uma maior aceitação da injustiça social, pois alguns trabalhadores passam por cima de
diversos princípios para continuar empregado.
Os conflitos do dia-a-dia laboral fazem com que o trabalhador ao longo do tempo
acabe perdendo a esperança de obter a satisfação no seu trabalho e, dessa forma, o sofrimento
advindo do trabalho acabam repercutindo tanto na saúde física quanto psiquica do
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trabalhador, gerando assim uma deteriorização na sua produtividade e nos relacionamentos
interpessoais no trabalho e na família (Dejours, 2003).
Alves (2009) observa que a nova estrutura legal dos contratos de trabalho flexível que
o jovem operário encontra, perfaz um “menu” de opções para a exploração da sua força de
trabalho.
A compreensão de todo esse arcabouço teórico, é importante, para a sociedade e o
trabalhador, pois ele explica, em parte, a aceitação da terceirização e dos contratos
temporários e flexíveis como algo natural e irreversível dentro das organizações.
A constatação empírica de que a gestão flexível gerou uma precarização do trabalho e
aumento dos problemas psicossociais e de saúde do trabalhador, não é suficiente para romper
com o projeto global de dominação do capital.
Druck (2008) chama a atenção que existe um grande esforço de diversos atores sociais
e políticos na denúncia, apuração, fiscalização e na punição dos responsáveis pelo grau de
precarização do trabalho, da vida e da saúde dos trabalhadores, mostrando que não há um
consenso sobre a inevitabilidade da terceirização.
No Brasil, a partir da reforma do estado ocorrida na década de 90, a terceirização
passou a ser amplamente utilizada dentro dos órgãos públicos. Segundo o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (1995), somente mudando de uma cultura e gestão
burocrática e passando para uma cultural gerencial com suas práticas flexíveis de gestão é que
seríamos capazes de permitir as diversas formas de parceria e cooperação com a sociedade e
outros diferentes atores.
Oliveira (1994) nos diz, que o termo "terceirização" não pode ser confundido com o
termo "parceria", pois a parceria não é uma prerrogativa dos contratos com terceiros, ou seja,
a idéia de parceria pode ou não estar presentes nos acordos que uma empresa faz com
prestadores de serviços que assumem atividades que antes eram executadas pela própria
empresa.
Assim, a administração pública ao assumir contratos com terceiros não pode se pautar
somente pela lógica econômica, pois acabaria dessa forma assumindo a mesma lógica do
capital, ou seja, aumentando seu patamar de acumulação através da intensificação das
condições de exploração da força de trabalho.
Segundo Silva (1997), para se terceirizar de forma responsável é necessário ter
tratamento digno e respeito ao ser humano. Porém, o que vemos em muitos contratos de
terceirização são a busca exclusiva de baixos custos. Os diversos contratos da administração
pública efetuados através de licitações ou os chamados leilões reversos são exemplos de como
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os custos e o prazo de entrega são mais importantes do que a maneira de como o serviço foi
executado ou em que condições de trabalho foi realizado.
Atualmente, existem empresas que já estão pensando em abolir a terceirização de
algumas de suas atividades, porém o que as motivam nessa atitude não é o bem estar do
trabalhador e sim os menores custos decorrentes dessa reintegração.
Segundo, Lima Neto (2008), a Caraíba Metais, adotou no final da década de 80 a
terceirização em diversas atividades e teve como grande motivador a redução de seus custos
imediatos. Com o passar do tempo, foram surgindo problemas de precarização do trabalho,
aumento de acidentes, baixa qualificação e menor comprometimento do trabalhador , além de
outros fatores. Dessa forma, a empresa passou a ser mais exigente nos seus contratos de
terceirização, o que acabou acarretando no aumento dos custos do serviço terceirizado. Nesse
momento, a reintegração dos funcionários ao quadro efetivo da empresa tornou-se mais
vantajosa financeiramente e por isso foi colocada em prática. Segundo Lima Neto, ficou
comprovado que a "primeirização" na Caraíba Metais reduziria os custos em 38,6% e que um
dos fatores que contribuiu com essa diminuição foi a redução do números de funcionários
próprios que seriam contratados em relação a equipe terceirizada.
Assim, ao analisar os contratos de terceirização da administração pública com a
iniciativa privada será possível identificar os principais fatores que são considerados
importantes ao se optar pela terceirização.
7.
Conclusão
Devido a multiplicidade de temas que envolvem os processos de terceirização, o
presente projeto de pesquisa focará na experiência do SERPRO na terceirização de mão-deobra para o setor público, buscando descrever os pontos positivos e negativos de uma empresa
pública de prestação de serviços. O estudo permitirá comparar o caso do SERPRO com os
padrões usuais de contratação de serviços de terceirização firmados entre entes públicos e
empresas privadas. Além disso, avaliará, na administração pública, a utilização da
terceirização como estratégia de redução de custos e as conseqüências na relação de trabalho.
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REFERÊNCIAS
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ANTUNES, Ricardo. Os sentidos do trabalho. Boitempo editorial. São Paulo, 2010.
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SENNETT, Richard. A corrosão do caráter: conseqüências pessoais do trabalho no novo
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LIMA NETO, Walmir Maia Rocha. Quando a terceirização não funciona: A “primeirização”
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SILVA, Ciro Pereira. A Terceirização Responsável: modernidade e modismo. São Paulo.
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