ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À
GESTÃO PÚBLICA
Professor Me. Fabrízio Meller da Silva
GRADUAÇÃO
ADMINISTRAÇÃO
MARINGÁ-PR
2012
Reitor: Wilson de Matos Silva
Vice-Reitor: Wilson de Matos Silva Filho
Pró-Reitor de Administração: Wilson de Matos Silva Filho
Presidente da Mantenedora: Cláudio Ferdinandi
NEAD - Núcleo de Educação a Distância
Diretoria do NEAD: Willian Victor Kendrick de Matos Silva
Coordenação Pedagógica: Gislene Miotto Catolino Raymundo
Coordenação de Marketing: Bruno Jorge
Coordenação Comercial: Helder Machado
Coordenação de Tecnologia: Fabrício Ricardo Lazilha
Coordenação de Curso: Reginaldo Aparecido Carneiro
Supervisora do Núcleo de Produção de Materiais: Nalva Aparecida da Rosa Moura
Capa e Editoração: Daniel Fuverki Hey, Fernando Henrique Mendes, Jaime de Marchi Junior, Luiz Fernando Rokubuiti e
Thayla Daiany Guimarães Cripaldi
Supervisão de Materiais: Nádila de Almeida Toledo
Revisão Textual e Normas: Cristiane de Oliveira Alves, Gabriela Fonseca Tofanelo, Janaína Bicudo Kikuchi, Jaquelina
Kutsunugi e Maria Fernanda Canova Vasconcelos
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Central - CESUMAR
CENTRO UNIVERSITÁRIO DE MARINGÁ. Núcleo de Educação
a distância:
C397 Administração voltada à gestão pública/ Fabrízio Meller da Silva. Maringá - PR, 2012.
186 p.
“Curso de Graduação em Administração - EaD”.
1. Administração pública. 2. Gestão pública. 3.EaD. I. Título.
CDD - 22 ed. 658.15
CIP - NBR 12899 - AACR/2
“As imagens utilizadas neste livro foram obtidas a partir do site PHOTOS.COM”.
Av. Guedner, 1610 - Jd. Aclimação - (44) 3027-6360 - CEP 87050-390 - Maringá - Paraná - www.cesumar.br
NEAD - Núcleo de Educação a Distância - bl. 4 sl. 1 e 2 - (44) 3027-6363 - [email protected] - www.ead.cesumar.br
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À
GESTÃO PÚBLICA
Professor Me. Fabrízio Meller da Silva
r
APRESENTAÇÃO DO REITOR
Viver e trabalhar em uma sociedade global é um grande desafio para todos os cidadãos.
A busca por tecnologia, informação, conhecimento de qualidade, novas habilidades para
liderança e solução de problemas com eficiência tornou-se uma questão de sobrevivência no
mundo do trabalho.
Cada um de nós tem uma grande responsabilidade: as escolhas que fizermos por nós e pelos
nossos fará grande diferença no futuro.
Com essa visão, o Cesumar – Centro Universitário de Maringá – assume o compromisso
de democratizar o conhecimento por meio de alta tecnologia e contribuir para o futuro dos
brasileiros.
No cumprimento de sua missão – “promover a educação de qualidade nas diferentes áreas
do conhecimento, formando profissionais cidadãos que contribuam para o desenvolvimento
de uma sociedade justa e solidária” –, o Cesumar busca a integração do ensino-pesquisa-extensão com as demandas institucionais e sociais; a realização de uma prática acadêmica que
contribua para o desenvolvimento da consciência social e política e, por fim, a democratização
do conhecimento acadêmico com a articulação e a integração com a sociedade.
Diante disso, o Cesumar almeja ser reconhecido como uma instituição universitária de referência regional e nacional pela qualidade e compromisso do corpo docente; aquisição de competências institucionais para o desenvolvimento de linhas de pesquisa; consolidação da extensão
universitária; qualidade da oferta dos ensinos presencial e a distância; bem-estar e satisfação
da comunidade interna; qualidade da gestão acadêmica e administrativa; compromisso social
de inclusão; processos de cooperação e parceria com o mundo do trabalho, como também
pelo compromisso e relacionamento permanente com os egressos, incentivando a educação
continuada.
Professor Wilson de Matos Silva
Reitor
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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Caro aluno, “ensinar não é transferir conhecimento, mas criar as possibilidades para a sua
produção ou a sua construção” (FREIRE, 1996, p. 25). Tenho a certeza de que no Núcleo de
Educação a Distância do Cesumar, você terá à sua disposição todas as condições para se
fazer um competente profissional e, assim, colaborar efetivamente para o desenvolvimento da
realidade social em que está inserido.
Todas as atividades de estudo presentes neste material foram desenvolvidas para atender o
seu processo de formação e contemplam as diretrizes curriculares dos cursos de graduação,
determinadas pelo Ministério da Educação (MEC). Desta forma, buscando atender essas
necessidades, dispomos de uma equipe de profissionais multidisciplinares para que,
independente da distância geográfica que você esteja, possamos interagir e, assim, fazer-se
presentes no seu processo de ensino-aprendizagem-conhecimento.
Neste sentido, por meio de um modelo pedagógico interativo, possibilitamos que, efetivamente,
você construa e amplie a sua rede de conhecimentos. Essa interatividade será vivenciada
especialmente no ambiente virtual de aprendizagem – AVA – no qual disponibilizamos, além do
material produzido em linguagem dialógica, aulas sobre os conteúdos abordados, atividades de
estudo, enfim, um mundo de linguagens diferenciadas e ricas de possibilidades efetivas para
a sua aprendizagem. Assim sendo, todas as atividades de ensino, disponibilizadas para o seu
processo de formação, têm por intuito possibilitar o desenvolvimento de novas competências
necessárias para que você se aproprie do conhecimento de forma colaborativa.
Portanto, recomendo que durante a realização de seu curso, você procure interagir com os
textos, fazer anotações, responder às atividades de autoestudo, participar ativamente dos
fóruns, ver as indicações de leitura e realizar novas pesquisas sobre os assuntos tratados,
pois tais atividades lhe possibilitarão organizar o seu processo educativo e, assim, superar os
desafios na construção de conhecimentos. Para finalizar essa mensagem de boas-vindas, lhe
estendo o convite para que caminhe conosco na Comunidade do Conhecimento e vivencie
a oportunidade de constituir-se sujeito do seu processo de aprendizagem e membro de uma
comunidade mais universal e igualitária.
Um grande abraço e ótimos momentos de construção de aprendizagem!
Professora Gislene Miotto Catolino Raymundo
Coordenadora Pedagógica do NEAD- CESUMAR
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
APRESENTAÇÃO
Livro: ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA
Professor Me. Fabrízio Meller da Silva
Este livro se propõe a ser um guia de estudo. Então, não temos a pretensão de esgotar o
assunto, mas de transferir a você aspectos teóricos e práticos da administração voltada ao
setor público.
A disciplina de Administração voltada à Gestão Pública está alocada, em sua grade curricular,
ao final do seu curso de graduação, pois as demais disciplinas estudadas se tornam um bom
referencial para transferirmos o conhecimento da Administração Privada para a Administração
Pública.
O objetivo geral da disciplina Administração Voltada à Gestão Pública é levar você, estudante
deste curso, a uma maior compreensão de um grande ambiente formado por complexas
relações e decisões administrativas no âmbito das organizações públicas.
O objetivo geral se desdobra em um conjunto de objetivos específicos a serem atingidos em
cada uma das Unidades de estudo.
Na Unidade I, denominada Bases para Administração Pública, vamos relatar momentos
históricos e atuais da administração pública, vamos identificar as diferenças da gestão pública
e privada, as tipologias da administração pública e sua tendência a se tornar cada vez mais
uma gestão gerencial voltada aos resultados. Enfim, se trata da apresentação de um cenário
da gestão pública e sua importância para a sociedade.
Na Unidade II, Entendendo a Gestão Pública, pretender-se-á demonstrar os princípios
fundamentais que regem a administração pública, os poderes e os deveres que tem o gestor
público, como está organizado o sistema administrativo do Estado e as possíveis formas de
compras governamentais. Ao final, você encontrará um Caso de Ensino de uma organização
que tem fortes laços com setor público.
Na Unidade III, intitulada Estruturas Governamentais do Estado Brasileiro, procuraremos
apresentar diversos órgãos públicos dos três poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário – a
fim de propiciar uma noção mais ampliada da grande e complexa estrutura da gestão pública
brasileira.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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Na Unidade seguinte, Finanças e Gestão de Pessoas na Administração Pública, quanto aos
recursos financeiros será enfatizado as formas de controle das contas públicas feita pelo
próprio Estado, por meio do Tribunal de Contas da União, a Lei de Responsabilidade Fiscal e
indicativos de como a sociedade civil é organizada também pode monitorar os gastos públicos.
Logo após, será exposto um relato atual do modelo e dificuldades da gestão de pessoas na
área pública.
Por último, Unidade V – Tópicos Emergentes da Administração Pública – você encontrará
informações sobre a Lei Geral da Micro e Pequena Empresa que se propõe a realizar uma
relevante evolução no ambiente de negócios da micro e pequena empresa. Para isso,
haverá uma série de sugestões de mudanças e incentivos às micros e pequenas empresas,
demonstrando como certas atitudes do setor público pode potencializar o setor privado. Após
isso, finaliza-se com cases de sucesso de gestores municipais de várias regiões do Brasil.
Portanto, é muito importante que você realize todas as leituras e faça cada uma das atividades
para passar a temática seguinte. E caso encontre alguma dificuldade, peça ajuda ao seu tutor.
Os conteúdos oferecidos nesta disciplina deverão lhe trazer significativos ganhos em termos
de uma maior compreensão da administração pública e de como ela pode afetar o seu
trabalho, seja como agente público, seja como um ator do setor privado empresarial ou do
terceiro setor. Mas, não apenas isso: esses conteúdos lhe propiciarão um novo entendimento
de como operam o Estado, suas dificuldades, seus desafios, e de como você, individualmente
ou coletivamente, pode atuar para influir as decisões e ações públicas de sua localidade.
Com certeza, você passará por um processo de aprendizagem que se realiza por meio
de quatro estágios, na qual podemos indicar, como: 1) curiosidade; 2) dúvida, incerteza; 3)
compreensão, entendimento e 4) excelência.
A curiosidade é ato contínuo do leitor de antecipadamente estar intrigado sobre determinado
assunto, desejoso de explorar áreas novas. Após essa intenção, a pessoa inicia, de fato, o
processo de estudo, leitura, pesquisa e conversas sobre o tema na qual demonstrou interesse.
Durante essa etapa é normal e aceitável que haja em diversos momentos uma série de
dúvidas e insegurança sobre o novo assunto. Portanto, será perfeitamente entendível que
ao longo do processo você possa se sentir um tanto quanto confuso! No entanto, se você
persistir e continuar a explorar o assunto, gradativamente haverá uma compreensão maior
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
(terceiro estágio), trazendo momentos de satisfação, pois o conhecimento começa a se tornar
intrínseco à pessoa. E, por fim, o último estágio, quando nos tornamos mais excelentes
nas nossas atividades absorvendo de forma teórica (ouvir e ver) e prática (agir) o novo, o
novo conhecimento, a nova informação. Depois destas etapas, adquirimos condições de
influenciarmos o próximo de maneira mais positiva!
E para acompanhar e avaliar o desempenho e a aprendizagem, você encontrará, no decorrer
de cada Unidade, atividades e exercícios a serem desenvolvidos.
Logo, como sugestão, a primeira intenção do leitor deverá ser a de procurar uma compreensão
básica do assunto, começando a entender alguns de seus termos mais usuais, tal como se
apenas estivesse reconhecendo o terreno. Em seguida, após saber por alto como são as
coisas, será mais fácil sair e caminhar em terra firme, como iremos fazer, pouco a pouco.
Não desista, persista! Como diz um bom trecho bíblico, o povo só passou, com Moisés, pelo
mar vermelho depois de dar os primeiros passos sobre as águas, e somente assim o mar se
abriu para que atravessassem em terra firme.
Portanto, convido-o a começarmos juntos essa caminhada e juntos compartilharmos a
aventura de conhecer esse universo. Bom estudo!
Professor Me. Fabrízio Meller da Silva
E-mail: <[email protected]>
Blog: <www.fabriziomeller.blogspot.com>
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Quem é Fabrízio Meller da Silva?
• Graduado em Administração, Especialista em Gestão Internacional e Mestre em Administração, Doutorando em Administração.
• Professor universitário de graduação e pós-graduação há sete anos.
• Com experiência de trabalho em organizações públicas e empresas privadas no Brasil e
exterior.
• É membro da Sociedade Brasileira de Coach e atua como Personal and Professional Coach no desenvolvimento de pessoas em empresas.
• Diretor Financeiro em organização não governamental (ONG).
• Avaliador Institucional do MEC/INEP em cursos de graduação.
• Delegado no CRA/PR (Conselho Regional de Administração no Estado do Paraná).
• Escritor de artigos científicos.
• Esteve em audiência com o Ex-Presidente Luis Inácio Lula da Silva, representando o Conselho Estadual dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes-PR, em Brasília, em Encontro
do CONANDA (Conselho Nacional dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes), 2006.
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
SUMÁRIO
UNIDADE I
BASES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ORIGENS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
17
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ADMINISTRAÇÃO PRIVADA
21
CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO
34
TRÊS FORMAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
38
UNIDADE II
ENTENDENDO A GESTÃO PÚBLICA
CARACTERÍSTICAS DO SETOR PÚBLICO BRASILEIRO
49
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
56
PODERES E DEVERES DO GESTOR PÚBLICO
60
UNIDADE III
ESTRUTURAS GOVERNAMENTAIS DO ESTADO BRASILEIRO
ESTADO DEMOCRÁTICO
89
ORDEM JURÍDICA
89
PODER EXECUTIVO FEDERAL
90
PODER LEGISLATIVO
90
PODER LEGISLATIVO ESTADUAL – ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA
93
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL – CÂMARA MUNICIPAL
94
CONTROLE EXTERNO – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
95
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – GUARDA DA CONSTITUIÇÃO
99
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – TRIBUNAL DA CIDADANIA
100
JUSTIÇA MILITAR
103
TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS
104
PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA 107
ESTRUTURA DO GOVERNO FEDERAL
107
SERVIÇOS ESSENCIAIS
112
SISTEMA FINANCEIRO
113
PRODUÇÃO INDUSTRIAL
115
FUNDAÇÕES
116
INSTITUTOS
118
UNIDADE IV
FINANÇAS E GESTÃO DE PESSOAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FINANÇAS PÚBLICAS: AS FUNÇÕES DE GOVERNO........................................................123
CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
129
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU)
134
UNIDADE V
TÓPICOS EMERGENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CONTEXTO DAS ORGANIZAÇÕES
153
EMBASAMENTO LEGAL
156
ÓRGÃOS GESTORES DA LEI
156
ASPECTOS GERAIS DA LEI
157
DESBUROCRATIZAÇÃO
158
PARTICIPAÇÃO EM LICITAÇÕES PÚBLICAS
160
SIMPLIFICAÇÕES DAS LEIS TRABALHISTAS
162
ESTÍMULO AO CRÉDITO, CAPITALIZAÇÃO E INOVAÇÃO TECNOLÓGICA
163
PEQUENO EMPRESÁRIO OU MICROEMPREENDEDOR INDIVIDUAL (MEI)
165
CONCILIAÇÃO, MEDIAÇÃO E ARBITRAGEM
167
ASPECTOS TRIBUTÁRIOS PARA AS MPEs168
CONCLUSÃO
181
REFERÊNCIAS
185
UNIDADE I
BASES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Professor Me. Fabrízio Meller da Silva
Objetivos de Aprendizagem
• Identificar os três setores da administração/economia.
• Reconhecer a legitimidade e necessidade do Administrador Público.
• Desvendar os modelos de gestão pública adotados ao longo da história.
Plano de Estudo
A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:
• Origens da administração pública
• Administração Pública e a Administração Privada
• O público e o privado e a emergência do terceiro setor
• Ciência da Administração
• Evolução histórica
• Três formas de Administração Pública
• Chefe executivo municipal
INTRODUÇÃO
Caro(a) aluno(a), nesta primeira Unidade vamos abordar sobre temas históricos e temas
atuais pela qual vem passando o setor da administração pública. Vamos esboçar sobre os três
setores: público, privado e o “meio-termo”. E sobre as bases ou pilares que está constituído
a gestão pública contemporânea. Além disso, apresento alguns números comparativos entre
a administração no Brasil e EUA e sua influência sobre uma gestão pública mais profissional,
eficiente e eficaz.
Aliás, onde há convergência e divergência entre a administração pública e privada? As teorias
de Taylor, Fayol, Mayo e Weber são aplicadas atualmente no setor público? Quais as tipologias
ou formas de administração pública? E qual forma exerce mais pressão sobre o contexto atual
da administração pública brasileira?
Essas e outras informações adicionais você encontrará a seguir. Convido-o, a juntos,
compreendermos um pouco mais sobre o cenário da administração pública brasileira.
ORIGENS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
As origens da administração pública contemporânea estão pautadas no início das teorias
da administração. Nesta direção, Nascimento (2010) tratou de apontá-las resumidamente,
logo abaixo. Lembro-lhe, provavelmente, já estudou as principais teorias administrativas em
disciplinas anteriores de sua grade curricular.
Os princípios fundamentais das teorias de Taylor, Fayol, Mayo e Weber são conhecidos como
pilares de evolução e do desenvolvimento da ciência da administração. A abordagem clássica
da administração se divide em:
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
17
Fonte: <pt.wikipedia.org/wiki/Frederick_Taylor>
Frederick Winslow Taylor
• Administração científica com o americano Frederick Winslow Taylor.
• Teoria clássica com o europeu Henry Fayol.
Destacam-se, a seguir, algumas ideias centrais da administração clássica científica de acordo
com Fayol e Taylor:
• As organizações são comparadas a máquinas, que seguem um projeto pré-definido.
• O salário é um elemento importante, mas não é fundamental para a satisfação dos funcionários.
• A organização é vista de forma fechada, desvinculada de seu mercado.
• A qualificação do funcionário passa a ser supérflua em consequência da divisão de tarefas
que são executadas de maneira repetitiva e monótona.
• O objetivo de uma administração é pagar salários altos e ter baixos custos unitários de
produção.
• A administração deve aplicar métodos científicos de pesquisa e de experimentação, a fim
de formular princípios e estabelecer processos padronizados que permitam o controle de
operações fabris.
• Os funcionários devem ser alocados em serviços ou postos em que os materiais e as
18
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
condições de trabalho sejam cientificamente selecionados para que as normas gerais da
empresa possam ser cumpridas.
• Os colaboradores devem ser treinados para aperfeiçoar suas aptidões e, portanto, executar um serviço ou tarefa de modo que as metas de produção sejam cumpridas.
• Deve ser cultivada uma atmosfera de cooperação entre a administração e os trabalhadores
para garantir a continuidade desse ambiente psicológico que possibilite a aplicação dos
princípios da administração.
Uma crítica constante à abordagem clássica é que ela induz ao uso da exploração dos
trabalhadores em prol dos interesses particulares das empresas. A superespecialização que
robotiza o operário; a visão microscópica do homem tomado isoladamente e como apêndice
da máquina industrial; a ausência de qualquer comprovação científica a respeito dos princípios
da abordagem clássica; a análise incompleta envolvendo apenas a organização formal; a
limitação à fábrica do campo de aplicação, omitindo o restante da vida de uma empresa; a
abordagem eminentemente prescritiva e normativa à fragilidade das teorias desenvolvidas por
Taylor e Fayol.
No entanto, mesmo os maiores opositores da teoria clássica da administração reconhecem nos
trabalhos desses pioneiros o início de uma nova fase no estudo das relações que envolvem os
homens e as empresas.
As cinco funções básicas da gerência administrativa conhecidas nos dias de hoje – planejar,
comandar, organizar, controlar e coordenar (PCOCC) –, são os fundamentos da abordagem
clássica, teoria que destaca a obsessão pelo comando, a empresa como sistema fechado
e a manipulação da mão de obra como formas eficientes de maximizar os interesses de
empresários e trabalhadores.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
19
Elton George Mayo
Fonte: <www.encyclopedia.com/topic/Elton_Mayo.aspx>
Como movimento de reação à administração científica, surgiu a Escola das Relações Humanas
desenvolvidas nos Estados Unidos da América por Elton George Mayo, em 1940. A escola
criada por Mayo nasceu da necessidade de humanizar e democratizar a administração, a partir
do desenvolvimento das chamadas ciências humanas, em especial a psicologia e a sociologia.
Recentemente, a Escola das Relações Humanas vem renascendo sob a forma de uma Teoria
do Comportamento Organizacional.
A teoria Estruturalista, desenvolvida a partir de 1950, foi criada com a preocupação de integrar
as teorias das diferentes escolas descritas anteriormente, e teve início com a Teoria da
Burocracia de Max Weber, que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios
aos objetivos (fins), para que se obtenha o máximo de eficiência na administração.
Max Weber construiu um modelo ideal em que as organizações são caracterizadas por cargos
formalmente bem definidos, ordem hierárquica com linhas de autoridade e responsabilidades
bem delimitadas. Assim, Weber cunhou a expressão “burocracia” para representar esse
tipo ideal de organização. Weber descreve a burocracia como a organização eficiente por
excelência. Para atingir a eficiência, a burocracia precisa detalhar antecipadamente “como as
coisas deverão ser feitas”. Segundo esse autor, a burocracia segue os seguintes princípios
fundamentais:
20
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
• formalização: existem regras definidas que serão protegidas da alteração arbitrária ao serem formalizadas escrito;
• divisão do trabalho: cada elemento do grupo tem uma função específica, de forma a evitar
conflitos na atribuição de competências;
• hierarquia: com as funções de chefia é permitido a coesão do funcionamento da empresa;
• impessoalidade: as pessoas, enquanto elementos da organização, limitam-se a cumprir
suas tarefas, e podem sempre ser substituídas por outras – o sistema funcionará tanto com
uma pessoa quanto com outra;
• competência técnica e meritocracia: a escolha dos funcionários e cargos depende exclusivamente de seus méritos e suas capacidades, o que leva à necessidade da existência de
formas de avaliação objetivas;
• separação entre propriedade e administração: os burocratas limitam-se a administrar os
meios de produção, mas não os possuem;
• profissionalização dos funcionários;
• completa previsibilidade do funcionamento; todos os funcionários deverão comportar-se
de acordo com as normas e os regulamentos da organização, a fim de que esta atinja a
máxima eficiência possível.
Convém citar ainda a teoria de Sistemas, desenvolvida a partir de 1970, que passou a abordar
as empresas como sistemas abertos em contínua interação com o meio ambiente que as cerca.
Nessa perspectiva, a empresa e sua administração são vistas como variáveis dependentes do
que ocorre no ambiente externo. Isto é, à medida que o meio ambiente muda, também ocorrem
mudanças nas organizações.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ADMINISTRAÇÃO PRIVADA
Vamos agora tratar especificamente das organizações governamentais, enquanto em outras
disciplinas o foco foi a Administração Privada. Em primeiro lugar, cabe ressaltar que a
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
21
expressão “Administração Pública” pode ser tomada em dois sentidos, conforme exposto pelo
Professor Carlos Ramos:
a) “Administração Pública” como sendo o conjunto de órgãos públicos, autarquias,
fundações etc., enfim, toda a estrutura que forma o aparelho do Estado. É por
intermédio da Administração Pública que o Estado se manifesta frente aos seus súditos,
materializando-se mediante a ação destas diversas organizações formais, com suas
características e prerrogativas específicas. Aqui vamos encontrar o campo de estudo
próprio da disciplina denominada Direito Administrativo.
b) “Administração Pública” como sendo “o modo de gestão” do aparelho do Estado, ou
seja, a forma como são aplicados os processos de planejamento, organização, direção
e controle pelas diversas entidades que formam o Estado. Aqui encontramos o campo
de estudo da disciplina denominada igualmente de Administração Pública.
Assim, nos interessa daqui por diante tratar a Administração Pública de acordo com
a segunda acepção, relativa aos modos de gestão das organizações governamentais.
A Administração (ou Gestão) Pública abrange um vasto campo do processo
administrativo do Estado, e, portanto é importante a sua conceituação e a compreensão
do seu processo evolutivo para se ter o entendimento das principais mudanças pelas
quais atravessam as organizações governamentais atualmente.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado em 1995 adotou o seguinte conceito
para a administração pública: “todo o aparelho do Estado pré-orientado à realização de
seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas”.
Disponível em: <http://www.forumconcurseiros.com/forum/showthread.php?t=222511>.
Acesso em: 03 jun. 2011.
Esta definição está de acordo com a nova relação que deve existir entre o Estado e a sociedade, onde se vê o cidadão como contribuinte de impostos e como uma espécie de “cliente”
dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados “bons”, não porque os
processos administrativos estão sob controle e são seguros, mas porque as necessidades do
“cidadão-cliente” estão sendo atendidas.
22
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Portanto, apesar de sua proximidade com a Ciência Política, a Economia e mesmo o Direito
Administrativo e o Direito Constitucional, a Administração Pública tem o seu próprio campo
de estudo, centrado principalmente nos problemas inerentes à Gestão Pública, ao modo
de se conduzir as ações dentro das organizações governamentais, para o atendimento das
necessidades coletivas.
Mas, será que os processos administrativos vistos anteriormente em outras disciplinas do seu
curso, podem ser aplicados da mesma forma nas organizações públicas, assim como o são
Fonte: PHOTOS.COM
nas organizações privadas? É o que veremos a seguir.
Sendo assim, nota-se uma convergência e divergência entre a Gestão Pública e a Gestão
Privada que o Professor Carlos Ramos apontou.
A Administração Pública, enquanto vertente específica da ciência da Administração, preocupa-se com muitas questões comuns a esse campo do conhecimento. De fato, também o Estado
se manifesta, em suas ações, por meio da criação e funcionamento das organizações públicas. Estas se assemelham às organizações privadas na medida em que necessitam também
da aplicação dos processos administrativos já vistos, ou seja, Planejamento, Organização,
Direção e Controle.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
23
Também nas organizações públicas encontraremos questões relativas a campos tradicionais
de estudo da Administração, tais como Recursos Humanos, Finanças, Administração de
Materiais, Contabilidade, Orçamento, Prestação de Serviços, Atendimento ao Público,
Tecnologia de Informação etc.
Como se verá mais adiante existe, atualmente, uma tendência muito forte nas organizações
públicas no sentido das mesmas incorporarem cada vez mais no seu gerenciamento diário
algumas técnicas há muito tempo empregadas nas organizações privadas, uma vez que os
desafios e problemas organizacionais são, sob muitos aspectos, semelhantes.
No entanto, cabe destacar algumas características que tornam a administração pública
diferente da administração privada, o que, por consequência, faz com que as formas de gestão
apresentem certas especificidades que as diferenciam. O quadro, a seguir, apresenta alguns
desses aspectos.
24
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Critério
Administração Pública
Administração Privada
Forma de obtenção de
recursos para o
funcionamento da
Organização.
Receitas derivadas de
Tributos (impostos, taxas e
contribuições); caráter
compulsório, sem uma
necessária contrapartida em
termos de prestação direta de
serviços.
Receitas advindas de
pagamentos feitos por livre
e espontânea vontade por
parte dos clientes
(consumidores dos
produtos e serviços).
Destinatário das ações
empreendidas pela
organização (interesses
atendidos).
O cidadão: membro da
sociedade que possui direitos e
deveres. Interesses coletivos,
sociais, difusos.
O cliente: indivíduo que
manifesta suas escolhas no
mercado. Interesses
particulares, privados,
individualizados.
Mecanismo de controle
do desempenho dos
dirigentes.
Controle político, por meio de
eleições periódicas dos
governantes.
Controle pelo Mercado,
através da concorrência com
outras organizações.
Subordinação ao
ordenamento jurídico
existente.
Tudo o que não está
juridicamente determinado
está juridicamente proibido;
Princípio da Legalidade;
preponderância de normas de
direito público (direito
constitucional e
administrativo).
Tudo o que não está
juridicamente proibido está
juridicamente facultado;
preponderância de normas de
direito privado (contratual;
direito civil e direito
comercial).
Garantia da sobrevivência
das organizações.
Tempo de existência
indeterminado: o
Estado não vai à falência.
Sobrevivência depende da
eficiência organizacional;
competitividade acirrada no
mercado.
Características do Processo
de Tomada de decisão
Decisões mais lentas,
influenciadas por variáveis de
ordem política. Políticas
Públicas de acordo com os
programas de Governo.
Decisões mais rápidas,
buscando a racionalidade.
Políticas Empresariais
voltadas para objetivos de
mercado.
Modo de criação,
alteração ou extinção da
pessoa jurídica.
Através de Lei.
Através de instrumento
contratual ou societário.
Fonte: Carlos Ramos
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
25
Complementando, Marques (2009, p. 24) apresentou as convergências e diferenças entre a
gestão pública e privada, sendo que “as fronteiras entre o público e o privado se modificaram
radicalmente nos últimos anos”.
Gestão Pública
Gestão Privada
Serve aos interesses gerais da sociedade
Serve aos interesses de um indivíduo ou grupo
Na sua essência não visa ao lucro
Visa ao lucro
Só é lícito fazer o que a lei autoriza
É lícito fazer tudo o que a lei não proíba
Trabalhadores tendem a aproveitar mais as
Trabalhadores tendem a valorizar mais a
características relacionadas à segurança e
liberdade de pensar e agir, as oportunidades de
desenvolvimento de relacionamento de
crescer e desenvolver pessoalmente e a
amizade no trabalho
liberdade de sentir auto-estima
Fronteiras demográficas bem definidas
Fronteiras demográficas não definidas
Tarefa super complexa
Resolução de conflitos de interesse particulares
Sua eficiência se mede pela qualidade e
Sua eficiência se mede pelo aumento de suas
intensidade com que realiza seus propósitos
receitas e redução de seus gastos
públicos
Fonte: Marques (2009)
Fonte: PHOTOS.COM
Empresa pública e empresa privada
Importa, ainda, destacar que as organizações públicas se situam no âmbito do Estado e este,
por sua vez, é o único ente, na sociedade, que possui os atributos do poder extroverso e da
soberania.
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Fonte: PHOTOS.COM
O poder extroverso caracteriza-se pela capacidade de gerar unilateralmente obrigações para
os demais entes sociais, portanto, exorbitando suas próprias fronteiras. Somente o Estado
tem o poder de criar normas jurídicas, legais e administrativas que vinculam a ação e o
comportamento dos demais membros da sociedade.
Além disso, o Estado possui soberania, que é a capacidade de se autodeterminar, logicamente
dentro dos limites impostos pelo próprio ordenamento constitucional do Estado de Direito.
No plano internacional, a soberania revela-se no fato de que o Estado não se submete ao
ordenamento jurídico de outros Estados estrangeiros.
O público e o privado e a emergência do terceiro setor
Conhecer Administração, atualmente, se torna uma condição obrigatória para todos aqueles
que têm uma participação direta ou indireta com as organizações, sejam elas do primeiro,
segundo ou terceiro setor. O primeiro setor é representado pelas prefeituras municipais,
governos dos estados e a presidência da república, além das entidades a estes entes ligadas.
Logo, denominamos de Primeiro Setor o “setor público”. O Segundo Setor é constituído pelo
conjunto das empresas que exercem atividades privadas, ou seja, atuam em benefício próprio
e particular. E o Terceiro Setor é formado pelas organizações sem fins lucrativos, atuando
nas lacunas deixadas pelos setores públicos e privados, buscando o bem-estar social da
população. Assim, esse setor não é nem público nem privado.
A utilização de conceitos e expressões relacionadas ao terceiro setor, inicialmente foram
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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utilizados pelos norte-americanos por volta de 1970 e, posteriormente, pelos europeus em
1980 apresentando-o como uma alternativa à estrutura burocrática e muitas vezes ineficiente
do Estado e, também como alternativa à lógica de acumulação e estratificação social do
sistema capitalista no qual vivemos. O intuito era diminuir ou amenizar as tensões sociais
provocadas pela lógica de expropriação deste sistema e criando um modelo de filantropia
social.
Desta forma, o terceiro setor seria um conjunto formado pela ótica do Estado (paternalismo
público) associado às estruturas características das empresas (eficiência privada).
Diferentemente da construção da identidade do terceiro setor norte-americano e europeu,
caracterizado por ações de filantropia, na América Latina sua identidade é construída a partir
do contexto autoritário de regimes militares que marcaram a região de 1960 ao final de 1980.
Assim, as ações do terceiro setor latino-americano ocorriam no intuito de se garantir direitos
humanos, às vezes sob a ilegalidade do Estado, para a preservação da vida e contra a violência
estatal, antes de atuar na garantia de direitos sociais como acesso a saúde, educação ou
habitação, como exemplo.
Logo, no Brasil, o termo terceiro setor também passou a ser utilizado a partir de 1990 para
designar organizações da sociedade civil sem fins lucrativos, criadas e mantidas com ênfase
na participação voluntária, visando atuar na solução de problemas sociais. No entanto, essas
ações podem ser datadas do século XVI, com o surgimento das chamadas Santas Casas
de Misericórdia, atuantes até hoje, que sob a perspectiva assistencialista e caridade cristã
marcaram ações em hospitais, educandários e até asilos (Guia GIFE, 2004).
O crescimento no país do terceiro setor emanou das pressões e demanda sociais provocadas
pela crise da sociedade que colocou em dúvida a credibilidade e capacidade de confiança do
Estado em responder as necessidades de serviços públicos, como acesso à educação, saúde
e, também, na capacidade de resolver problemas sociais.
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Embora o Direito brasileiro, segundo Coelho (2009), só reconheça organizações de Direito
Público e de Direito Privado, no mundo e no Brasil passaram a surgir organizações que
reivindicam uma função e uma identidade distintas das entidades estatais e das organizações
privadas. Assim, por toda a parte essas organizações passariam a ser identificadas como
Organizações Não Governamentais (ONGs).
Para mais informações sobre as características e funções das ONGs, acesse o site
<http://www.sebraemg.com.br/culturadacooperacao/oscip/02.htm>.
Procurando sistematizar melhor os contornos desse grupo de instituições (ONGs), elenca-se as seguintes características-chave, segundo diversos autores que podem ser agrupadas,
conforme abaixo:
a) essas organizações devem estar estruturadas com quadro de pessoal responsável pelo
desempenho de funções com rotinas padronizadas;
b) são autogovernadas;
c) envolvemindivíduosemumsignificativoesforçovoluntário;
d) são privadas e não fazem parte do Estado;
e) não distribuem lucro a seus diretores ou conjunto de acionistas.
Segundo Salamon (1997), a designação terceiro setor induz a uma ideia de que o setor não
é governamental (oposição ao Estado) e nem tem fins lucrativos (oposição ao setor privado).
Portanto, a ideia do terceiro setor pode ser idealmente concebido como um entre as quatro
combinações (Quadro 01) resultantes da conjunção entre o público e o privado; ou seja, o
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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conceito denota um conjunto de organizações e iniciativas privadas que visam à produção de
bens e serviços públicos, que não geram lucros e que respondem a necessidades públicas.
Quadro 01 - As combinações resultantes entre o setor público e o setor privado
Agentes
Fins
Setor
Privados
Para
Privados
Mercado (2° setor)
Públicos
Para
Públicos
Estado (1° setor)
Privados
Para
Públicos
Terceiro setor
Públicos
Para
Privados
Roubo/Corrupção
Fonte: Elaborado pelo autor
Embora de Direito Privado, as ONGs estruturam-se como associações civis sem fins lucrativos
– o que as distingue das empresas privadas, cujo objetivo é o lucro – que têm como objetivo
o desenvolvimento de atividades de interesse público. Nessa condição, as ONGs operam
conforme às regras do Direito privado e, por desempenharem funções de interesse público,
passaram também a reivindicar recursos públicos para desempenhar suas atividades, além
dos recursos oriundos da iniciativa privada, que desde o seu surgimento vinham garantindo o
Fonte: PHOTOS.COM
seu funcionamento.
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Logo, para regular a relação dessas novas organizações com o poder público, foram criadas
novas leis. Em 1998, foi promulgada a Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, qualificando como
Organizações Sociais (OSs) as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, cujas
atividades fossem dirigidas ao ensino, ao desenvolvimento tecnológico, à pesquisa científica,
à proteção e preservação do meio ambiente, à saúde e à cultura.
No ano seguinte, a Lei n. 9.790, de 23 de março de 1999, iria ainda qualificar pessoas jurídicas
de direito privado sem fins lucrativos como Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIPs), habilitando-as a receber recursos públicos com a finalidade de promover:
• cultura;
• assistência social;
• educação e saúde gratuitas;
• defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
• estudos e pesquisas, entre uma série de outras atividades de interesse público;
• segurança alimentar e nutricional; e também
• defesa, preservação, conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável.
Algumas unidades da federação utilizam a prestação de serviços público, como as OSs e
OSCIPs, em maior intensidade do que outras. Contudo, todas as unidades da federação
as utilizam de modo minoritário. A grande vantagem imaginada pelo Estado, quando essas
figuras legais foram criadas, era a maior flexibilidade e agilidade com que organizações de
Direito Privado poderiam prestar serviços públicos. Realmente, as OSCIPs e OSs dispõem de
maior agilidade e flexibilidade na celebração de contratos, contratação e demissão de pessoal
se comparado às instituições públicas, embora a utilização dos recursos públicos que lhes
forem passados pelo Estado deva também obedecer aos procedimentos licitatórios da Lei n.
8.666, de 21 de julho de 1993 (COELHO, 2009).
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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Portanto, pode-se observar que todas essas iniciativas do Estado, respaldam na lei em busca
de parceria com o setor privado, são importantes indicativos de que a ação estatal direta não
tem se mostrado suficiente para satisfazer às necessidades públicas. Em sociedades na qual o
capitalismo se encontra bem desenvolvido, como no Brasil, com democracia consolidada, com
atividadeseconômicasdiversificadasemváriosnichoseumacerta“dose”decomplexidade,
as relações entre a esfera privada e pública tende a ser tornar, paradoxalmente, mais próxima
e tensa.
Assim sendo, como forma de superar esse impasse, surge um terceiro tipo de espaço
organizacional situado entre a esfera tipicamente pública e a tipicamente privada, denominado
de público não estatal. Mintzberg (1998) mostrou que ao identificar no mundo contemporâneo
outras formas de propriedade além da privada e da estatal – a propriedade cooperativa e
as organizações sem proprietários (como Cruz Vermelha e o Greenpeace), localizadas em
uma posição intermediária entre a propriedade privada (à direita) e a propriedade estatal (à
esquerda) -, essas novas formas de propriedade se encontram mais afastadas dos extremos do
que estes entre si, tal como uma ferradura (formas de propriedade nas sociedades capitalistas
contemporâneas).
PROPRIEDADE COOPERATIVA E ORGANIZAÇÕES SEM PROPRIETÁRIOS
PROPRIEDADE ESTATAL
PROPRIEDADE PRIVADA
Fonte: PHOTOS.COM
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
De acordo com Mintzberg (1998, p. 150):
[...] o salto da propriedade estatal para a privada é mais fácil de realizar do que fazer a
mudança para a propriedade cooperativa ou para as organizações sem proprietários.
Talvez seja isso que explique porque nossa atenção se fixou na polarização,
nacionalização versus privatização. O salto é muito mais simples: basta comprar o outro
lado, mudar os diretores e tocar em frente; o sistema interno de controles permanece
intacto (o mesmo). Na Rússia atual, em muito setores, estes saltos foram fáceis demais.
O controle estatal deu lugar ao controle privado, sem se modificar.
Da mesma maneira, foi observado essa polarização, para fins eleitorais, nas duas últimas
eleições presidenciáveis no Brasil, em 2010 e 2006. Um disputa entre os partidos do PT e
PSDB (ex-presidenciáveis Luis Inácio Lula da Silva e Fernando Henrique Cardoso) travado em
debates e mensagens televisivas pró-privatização e contra privatização e de forma semelhante
o pró-aparelhamento do Estado e inchaço da máquina pública contra uma maior eficiente e
enxuta máquina pública.
Portanto, conforme Coelho (2009), o desafio que se deparam os gestores públicos é o de criar
e recriar constantemente os instrumentos adequados para garantir um equilíbrio mínimo entre
as forças e princípios opostos existentes na sociedade, de modo a potencializar o bem-estar
comunitário e assegurar a promoção da liberdade e autonomia dos cidadãos conforme os
princípios que regem a Administração Pública brasileira pautada em sua Constituição Federal.
Assim, para uma bem-sucedida atividade administrativa, servidores públicos, empreendedores
dos mais variados tipos de negócios, executivos e consultores de empresas, políticos e uma
gama de profissionais de diversas áreas de atividade necessitam possuir uma base sólida de
conhecimentos sobre Administração. Portanto, a Administração torna-se fundamental para que
as organizações — tanto públicas quanto privadas ou terceiro setor — alcancem resultados
satisfatórios a um custo mínimo e possam contribuir para uma gradativa melhora da qualidade
de vida da população e para o desenvolvimento econômico da nação (CHIAVENATO, 2008).
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO
Nessa direção, em relação à Administração, que até as donas de casa precisam dela para
agendar seus compromissos, fazer compras, programar suas atividades domésticas, controlar
suas despesas e alcançar resultados como a satisfação dos familiares com relação à
alimentação, roupa, lazer etc. O contador precisa dela para tocar sua empresa de consultoria
contábil e auditoria; o engenheiro precisa da Administração para cuidar de sua empresa de
projetos e de construções civis. O médico precisa dela pra cuidar de sua clínica particular ou
então do hospital — uma organização administrada —, para cuidar da saúde da população.
O servidor público precisa dela para saber como conduzir sua repartição local ou cuidar de
sua unidade organizacional. O empreendedor necessita dela para conduzir seu negócio em
direção ao sucesso.
As organizações e as ótimas ações administrativas constituem o principal meio de geração
de valor a um país. São as organizações que proporcionam um dinamismo na sociedade,
sendo que a Administração é o principal meio para que elas se tornem excelentes e produzam
resultados excepcionais.
Deste modo, enquanto que a Ciência Econômica está preocupada em dividir as riquezas
produzidas e a Ciência do Direito focada na geração da ordem legal, a Ciência da
Administração está preocupada em criar as riquezas! Portanto, as organizações, tanto
públicas como privadas, não podem mais ser dirigidas por uma filosofia de “tentativa e erro”,
contudo, por meio de uma gestão profissional estratégica e operacional.
No entanto, não faz muito tempo que esse panorama se estendeu mais fortemente ao setor
público. Houve um tempo em que se depositava bastante confiança na ciência jurídica como
meio de expandir a gestão pública no Brasil. Notadamente, até o final do século passado
o Direito Administrativo, talvez pelo seu estudo metódico nas Faculdades de Direito, teve
maior importância do que a Ciência Administrativa, que constitui, como se sabe, as suas
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
bases e fundamentos. Justificando a tradição de seu ensino nos meios universitários, pelo
interesse crescente à “legalidade” da gestão pública e pela participação ativa dos bacharéis
em direito na vida pública, firmou-se dogmaticamente que a aplicação efetiva dos princípios
e regras do Direito Administrativo era o único meio de defender os legítimos interesses dos
administradores e, especialmente, dos usuários dos serviços públicos (QUAGLIA, 1973).
Contudo, a ação administrativa, a tomada de decisão e o seu processo de administração
(planejamento, organização, direção e controle), ou seja, a Ciência da Administração, se
tornou o principal referencial para a gestão pública. Isso foi difundido firmemente por um
advogado e professor na década de 1970. Assim,
a eficácia da ação administrativa, a economia dos serviços públicos no sentido geral,
o progresso técnico (não precisamente a técnica jurídica) da Administração Pública
— segundo normas próprias da “administração”, eficiente, metódica e racional —
demonstraram de forma cabal, que era necessária uma nova disciplina, e esta disciplina
é precisamente a Ciência da Administração, não concebida como disciplina jurídica, da
família do Direito, mas como um setor do saber humano objetivando um esforço amplo
no sentido de dirigir, guiar e integrar as atividades humanas associadas que buscam a
realização de fins ou objetivos específicos (QUAGLIA, 1973, p. 16).
Portanto, a Administração Pública constitui um importante segmento da Ciência da
Administração. De acordo com Chiavenato (2008), ela representa o aparelhamento do Estado
e atua como o instrumento do governo para planejar, organizar, dirigir e controlar todas as
ações administrativas, no sentido de dar plena e cabal satisfação das necessidades coletivas
básicas. Como dizia Weber, a Administração Pública envolve todo o aparato administrativo
com que municípios, estados e nações se moldam para tratar do interesse coletivo e entregar
à população uma ampla variedade de sérvios públicos capazes de melhorar a qualidade de
vida em geral.
Na verdade, o desenvolvimento e progresso de uma comunidade passam obrigatoriamente
pela Administração. Como bem lembrava Peter Drucker (considerado o pai da Administração
Contemporânea), não existem países pobres nem países ricos, mas sim países bem
administrados e países mal administrados. Isso realça a amplitude e grandeza com que se
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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apresenta a Administração Pública.
A administração geral e pública são apresentadas no ensino superior brasileiro como um belo
curso e em expansão. A administração no Brasil tem uma história recente, principalmente
se comparada a dos Estados Unidos, onde os primeiros cursos na área surgiram no final do
século XIX com a criação da Wharton School, em 1881. Em 1952, ano que se iniciava o ensino
de administração no Brasil por meio da Escola Brasileira de Administração Pública (Ebap), os
Estados Unidos já formavam em torno de 50 mil bacharéis, quatro mil mestres e cem doutores
por ano (ANDRADE; AMBONI, 2004).
Há quinze anos tínhamos apenas 200.000 administradores, e só 5% das empresas contavam
com um profissional para tocá-las (Revista Veja). O resto era dirigido por “empresários”
que aprendiam administração no “tapa”. Por isso, até hoje 50% das empresas brasileiras
quebram nos dois primeiros anos e metade de nosso capital inicial vira pó. No setor público,
a aprendizagem de uma boa administração ocorre a custas de um enorme e ineficiente gasto
social.
Apesar de, nos dias de hoje, termos mais de um milhão e meio de Administradores no país
e com quase 2.150 cursos de administração contra 350 em 1994. Ainda sim, existe muito
espaço a ser preenchido pelos administradores, sobretudo, na área pública. Uma pesquisa
do Conselho Federal de Administração (CFA) e Angrad (Associação Nacional dos Cursos de
Graduação em Administração) indicou que nos Estados Unidos há um administrador para cada
1.000 pessoas e que no Brasil há um administrador para cada 4.000 pessoas. Assim, para
atender à necessidade do mercado nacional seria necessário multiplicar por dez o número dos
administradores brasileiros.
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Fontes:<www.cra-pr.org.br/administradores/simbolo.html>
Nesse cenário, emerge boas notícias: o curso de Administração é o mais procurado do país,
segundo o Ministério da Educação – MEC e continuará a ser o principal curso em expansão
no Brasil nas próximas décadas, devido a sua ampla área de atuação e grande espaço de
trabalho.
Evolução histórica
Em relação à evolução histórica, Jund (2008) foi bastante objetivo ao informar que ao
longo das últimas décadas, foi observado uma série de doutrinas e teorias administrativas
aplicadas à gestão de organizações públicas e privadas. Mas, cabe ressaltar que os conceitos
identificados como novas doutrinas de Administração Pública, na verdade, são aplicações de
doutrinas anteriormente utilizadas pela administração geral e que, somente agora, estão sendo
implantadas com maior vigor nas organizações governamentais, sendo, portanto, doutrinas
novas apenas no âmbito da Administração Pública, em especial no Brasil.
Antes da globalização e integração dos mercados e dos sistemas produtivos, os Estados
podiam ter como um de seus objetivos fundamentais a proteção de suas economias internas
da competição internacional. Com o rápido avanço do desenvolvimento tecnológico ocorrido
na segunda metade do século passado, o sistema financeiro, econômico, social e também
administrativo passou por significativas transformações.
Houve uma redução brutal dos custos de transporte e de comunicação (isso pode ser
observado, por exemplo, no Brasil, pois já há mais celulares habilitados do que sua população
economicamente ativa), a economia mundial tornou-se muito mais integrada e competitiva,
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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e as possibilidades do Estado de continuar a exercer aquele papel diminuíram muito. Seu
novo papel, conforme Jund (2008), é o de contribuir para que a economia nacional se torne
internamente competitiva. A regulação e intervenção continuam necessárias na educação,
na saúde, na cultura, no desenvolvimento tecnológico, nos investimentos em infraestrutura —
uma intervenção que não apenas compense os desequilíbrios distributivos provocados pelo
mercado globalizado, mas principalmente que capacite os agentes econômicos a competir em
nível mundial.
TRÊS FORMAS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A reforma administrativa das organizações e organismos do Estado não podem ser
concebidos fora da perspectiva de redefinição do papel do Estado e, portanto, pressupõe o
reconhecimento prévio das modificações observadas em suas atribuições ao longo do tempo.
Portanto, partindo-se de uma perspectiva histórica, verificamos que a administração pública
evoluiu por meio de três modelos básicos, amplamente descritos nas literaturas nacionais
como Chiavenato (2008), Nascimento (2010); Matias-Pereira (2009; 2010); Jund (2008) entre
outros, que foram originalmente influenciados pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado de 1995: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial, sendo
que essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja
inteiramente abandonada.
A) Administração pública patrimonialista
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano,
e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados
como perpétuos. Em consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de
administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o
mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo período histórico, a
administração patrimonialista torna-se inaceitável.
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
B) Administração pública burocrática
Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado Liberal, como forma de
combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores
do seu desenvolvimento a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a
impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Os controles administrativos,
visando a evitar a corrupção, e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança
prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso,
são sempre necessários controles rígidos dos processos como, por exemplo, na admissão de
pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
Por outro lado, o controle – a garantia do poder do Estado – transforma-se na própria razão
de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção
de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração
pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos. Seu defeito, a ineficiência, a
autorreferência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes.
Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração
pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se
a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.
C) Administração pública gerencial
Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções
econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização
da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à
adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública – a necessidade de reduzir
custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário – torna-se então
essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos
valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de
uma cultura gerencial nas organizações.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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A administração pública gerencial constitui um avanço e, até um certo ponto, um rompimento
com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus
princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual
conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão
segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de
remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático.
A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos
para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração
pública, que continua um princípio fundamental.
Na administração pública gerencial, de acordo com Chiavenato (2008), a estratégia volta-se
(a) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua
unidade, (b) para garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos,
materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (c) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente,
pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade
de estabelecer concorrência entre as unidades internas (como se pode observar no caso da
Sanepar, inserido na Unidade II, neste livro). No plano da estrutura organizacional, a descentralização, a redução dos níveis hierárquicos (downsinzing) tornam-se essenciais. Em suma,
afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação de agentes
privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos
(meios) para os resultados (fins).
A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode
ser confundida com esta última. Enquanto, a receita das empresas depende dos pagamentos
que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado
deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto,
o mercado controla a administração das empresas, a sociedade – por meio de políticos eleitos
– controla a administração pública. Enquanto, a administração de empresas está voltada para
40
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, por
meio do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está
explícita e diretamente voltada para o interesse público.
Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade etc.), a
administração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Na
burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A
diferença, porém está no entendimento do significado do interesse público, que não pode
ser confundido com interesse do próprio Estado. Para a administração pública burocrática,
o interesse público é frequentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao
atuarem sob este princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma parte
substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da
própria burocracia, identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é
relegado a um segundo plano. A administração pública gerencial nega essa visão do interesse
público, relacionando-o com o interesse da coletividade e não com o do aparato do Estado.
A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente
dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque
os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração
pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo satisfeitas.
A diferença entre os modelos da Administração Pública burocrática e da gerencial é bastante
significativa, na medida em que a última parte de princípios e pressupostos diferentes, com
outra visão de funcionários, do Estado e da sociedade.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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Quadro 02 - Principais diferenças entre a Administração Pública burocrática e a
gerencial
Administração Burocrática
Administração Gerencial
É autorreferente e se concentra no Voltada para o consumidor, e se concentra nas
p r o c e s s o , e m s u a s p r ó p r i a s necessidades e perspectivas desse consumidor, o clientenecessidades e perspectivas, sem -cidadão. Preocupa-se em oferecer serviços, e não em
considerar a alta ineficiência envolvida. gerir programas; visa atender aos cidadãos, e não às
necessidades da burocracia.
Assume que o modo mais seguro de Para combater o nepotismo e corrupção são necessários
evitar o nepotismo e a corrupção é pelo outros meios, como indicadores de desempenho, controle
controle rígido dos processos, com o de resultado, a meritocracia.
controle de procedimentos.
Não existe confiança.
Confiança limitada, permanentemente controlada por
resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a
delegação, para que o gestor público possa ter liberdade
de escolher os meios apropriados ao cumprimento das
metas prefixadas.
Centralizadora e autoritária.
Prega a descentralização, com delegação de poderes,
atribuições e responsabilidades para os escalões
inferiores.
Prega o formalismo, rigidez e o rigor Exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de
técnico.
estruturas, descentralização de funções e incentivos à
criatividade e inovação.
Fonte: Adaptado de Matias-Pereira (2009; 2010)
42
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
D) O paradigma pós-burocrático
O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da
descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas,
descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo
e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo
desempenho e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração
burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle
por resultados, e da competição administrada (CHIAVENATO, 2008).
Na atualidade, uma visão realista, da reconstrução do aparelho do Estado em bases gerências
deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias de correntes da persistência
de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dos excessos
formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para isso, é fundamental ter clara
a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata simplesmente de
descartá-la, mas sim de considerar os aspectos em que está superada e as características
que ainda se mantêm válidas como formas de garantir efetividade à administração pública.
O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, por meio da definição
clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de
estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior
do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos
serviços sociais oferecidos pelo setor público.
O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, por meio da definição
clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de
estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior
do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos
serviços sociais oferecidos pelo setor público.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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Chefe executivo municipal
De acordo com as tradições político-constitucional brasileira e o sistema de organização
municipal vigente no país, a posição do Prefeito como Chefe do Executivo lhe dá um papel de
importância na condução dos negócios da comunidade local e do Município.
Abrangentes são suas atribuições e significativas, portanto, as suas responsabilidades, tanto
do ponto de vista legal como pelo fato de que é o principal depositário da confiança popular,
para a solução dos problemas do Município.
O Prefeito exerce seu papel de modo independente respaldado na premissa de que ele não é
um funcionário, mas um agente político responsável pelo ramo executivo de uma unidade de
governo autônoma, o Município. Como tal, o Prefeito não é subordinado à autoridade, apenas à
lei. Não recebe ordens do Presidente da República, nem do Governador, nem dos vereadores.
Acatará a lei e os mandados judiciais, como qualquer autoridade.
Deste modo, como Chefe do Executivo, o Prefeito tem funções políticas, executivas e
administrativas importantes.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nesta primeira unidade, tivemos a pretensão de inseri-lo em temas basilares da administração
pública, tanto históricos como atuais, mostrando as origens teóricas que influenciaram e
continuam a influir o setor público, os setores da economia e algumas de suas características
(primeiro, segundo e terceiro setor). Depois, foram trabalhados números e informações que
realçam a importância da Administração como Ciência e a relevância da profissão e carência
que existe de administradores no Brasil.
Além disso, traçamos relações entre a administração privada e a administração pública e
suas diferenças. E, em seguida, foi abordado sobre três tipologias da administração pública
(patrimonialista, a burocrática e a gerencial). Portanto, damos ênfase à necessidade de uma
administração gerencial pautado na eficiência, mas indo um pouco além, na eficácia, ou seja,
na busca e alcance de metas e objetivos, pois o cidadão começa a receber um novo olhar da
área pública: o cidadão como cliente.
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Na Unidade seguinte, você poderá entender mais sobre aspectos estratégicos e operacionais
da gestão pública. Vamos ao estudo?
ATIVIDADE DE AUTOESTUDO
1) Diferencie a Administração patrimonialista, da burocrática e da gerencial.
2) Pesquisa a participação atual do terceiro setor na economia brasileira. Quais são os
interesses do primeiro, segundo e terceiro setor? Explique.
3) Como a administração pública pode se beneficiar do terceiro setor?
4) Quais as diferenças entre o setor público e privado?
5) O setor privado pode auxiliar e beneficiar o setor público? Como?
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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UNIDADE II
ENTENDENDO A GESTÃO PÚBLICA
Professor Me. Fabrízio Meller da Silva
Objetivos de Aprendizagem
• Entender a forma de administração do setor público brasileiro.
• Compreender os princípios que regem o modelo de gestão pública.
• Identificar as formas possíveis de compras governamentais.
• Aplicar um caso de ensino prático e real de uma Sociedade de Economia Mista.
Plano de Estudo
A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:
• Características do setor público brasileiro
• Estados e municípios
• Princípios constitucionais da administração pública
• Poderes e Deveres do Gestor Público
• Princípios fundamentais da administração pública
• Normas gerais sobre Licitações e Contratos Administrativos
• Estudo de Caso: Sanepar
INTRODUÇÃO
Prezado(a) acadêmico(a), nesta Unidade, pretendo levá-lo(a) a um maior conhecimento e
entendimento inicial da estrutura da administração pública brasileira por meio de uma série
de características que se institucionalizam nas três esferas do governo (federal, estadual
e municipal). Com isso, será possível compreender mais da organização administrativa do
Estado.
Além disso, aborda-se-á sobre vários princípios que regem a administração pública. Para
isso, os princípios foram divididos em: os fundamentais e os constitucionais. Para concluir a
Unidade, procurou-se abordar sobre as compras governamentais e os processos de licitações
que os entes públicos podem adotar, além de dicas de como a sociedade civil organizada pode,
de fato, contribuir para um maior controle e transparência sobre os gastos e investimentos
públicos.
Ao final da Unidade temos um Estudo de Caso, a fim de aplicarmos os assuntos estudados
na Unidade I e II. Espero, com o caso da Sanepar, demonstrar com maior praticidade a
organização de uma empresa que tem participação pública. Sendo assim, defendemos
a proposta de ampliada eficiência e maior competitividade como modelo a ser difundido e
consolidado sobre os demais órgãos públicos nas três esferas (municipal, estadual e federal).
CARACTERÍSTICAS DO SETOR PÚBLICO BRASILEIRO
O Brasil é uma República Federativa composta por três níveis de governo: o governo federal
(União), os governos estaduais e municipais. Existem atualmente no País 27 Estados (incluindo
o Distrito Federal) e cerca de 5.660 municípios.
A descentralização é uma característica marcante da configuração institucional e financeira
da Federação brasileira, no que se refere à divisão de competências entre as três esferas do
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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governo e a organização de cada um dos níveis da administração pública (NASCIMENTO,
2010).
O Estado realiza a função administrativa por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas.
No desempenho de suas atribuições, o Estado adota duas formas básicas de organização e
atuação administrativas: centralização e descentralização (JUND, 2008).
A centralização administrativa ocorre quando o Estado realiza suas tarefas de forma direta,
por intermédio dos órgãos e agentes integrantes da Administração Direta. Sendo assim, os
serviços são prestados diretamente pelos órgãos do Estado, despersonalizados, integrantes
de uma mesma pessoa política, ou seja, União, Estados, Distrito Federal ou Municípios.
A descentralização administrativa ocorre quando o Estado (União, Estados, Distrito Federal ou
Municípios) desempenha algumas de suas funções por intermédio de outras pessoas jurídicas.
A descentralização, portanto, pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas distintas,
quais sejam: o Estado e a entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa
atribuição.
De acordo com a doutrina, o Estado pode utilizar-se de duas formas para efetivar a chamada
descentralização administrativa, quais sejam:
• outorga, quando o estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado serviço
público. Acontece normalmente por prazo indeterminado, ocorrendo relativamente com as
entidades da Administração Indireta, quando o Estado descentraliza a prestação dos serviços, outorgando-os a outras entidades (autarquias, empresas públicas, sociedades de
economia mista e fundações públicas), sendo as mesmas apresentadas adiante;
• delegação, quando o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execução do serviço, para que o ente delegado o realize ao público em seu próprio nome e por
sua conta e risco, sob fiscalização do Estado, efetivada normalmente por prazo determinado, como acontece nos contratos de concessão ou nos atos de permissão.
Conforme o Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, podemos verificar que o Poder
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Executivo é exercido pelo Presidente da República auxiliado pelos Ministros de Estado.
O Presidente da República e os Ministros de Estado exercem as atribuições de sua competência
constitucional, legal e regulamentar com o auxílio dos órgãos que compõem a Administração
Federal. Em específico, o Poder Executivo regulará a estruturação, as atribuições e o
funcionamento dos órgãos da Administração Federal, sendo que a Administração Federal
compreende:
A) Administração Direta
A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da
Presidência da República e dos Ministérios.
B) Administração Indireta
A Administração Indireta, que compreende uma série de categorias de entidades, dotadas de
personalidade jurídica própria. Ressalta-se que as entidades compreendidas na Administração
Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua
principal atividade. As entidades são:
b1) Autarquias
Autarquias – o serviço autônomo, criado por Lei, com personalidade jurídica, patrimônio e
receitas próprias, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram,
para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
b2) Empresas Públicas
Empresas Públicas – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade
econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência
administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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b3) Sociedades de Economia Mistas
Sociedades de Economia Mista – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da
Fonte: <http://www.agenciapetrobrasdenoticias.com.br/>
Administração Indireta.
b4) Fundações Públicas
Fundações Públicas – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins
lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades
que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento
custeado por recursos da União e de outras fontes.
Continuando a tratar da organização administrativa do Estado brasileiro e suas tipologias,
Nascimento (2010) aponta que a organização político-administrativa do Estado brasileiro
compreende a União, os Estados Membros, o Distrito Federal e o municípios, sendo-lhes
garantida autonomia pela Constituição Federal de 1988. Esta autonomia está caracterizada no
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
poder de organização política, administrativa, tributária, orçamentária e institucional de cada
um desses entes, limitada por outras disposições constitucionais ou legais dela decorrentes.
Essa organização da República Federativa do Brasil refere-se à forma pela qual o Estado
está estruturado para atingir seus fins, sendo que devem sempre conservar os princípios da
supremacia do interesse público sobre o privado.
O Brasil, conforme asseverado, é um estado organizado de forma federativa em que as
atribuições inerentes aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário são divididas em três
esferas de atuação, a federal (União), a estadual e a municipal, sendo que:
• A divisão de poderes entre a União e os Estados Membros é, ao mesmo tempo, funcional
e territorial.
• As constituições dos estados federados surgem ou se estabelecem subordinadas à Constituição da União e às leis federais.
• As ações de caráter local são de competência do estados e municípios.
• O núcleo estratégico do Estado é formado pela cúpula dos três Poderes: Executivo,
Legislativo, Judiciário.
• Os municípios possuem os Poderes Executivo e Legislativo. O Judiciário municipal deverá
ser suprido pelo governo estadual.
No que se refere à tipologia, conforme Nascimento (2010), do sistema do governo brasileiro
algumas características se destacam:
• O presidencialismo é o sistema de governo no Brasil caracterizado por uma rigorosa separação de Poderes, atribuindo ao presidente da República grande parte da função governamental, na plenitude do Poder Executivo.
• O princípio ou doutrina da separação dos Poderes utilizado no Brasil baseia a divisão dos
poderes do governo em critérios funcionais e não territoriais, pressupondo não só a existência de funções distintas de governo, como também o seu desempenho por diferentes
autoridades.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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Recentemente, buscou-se em nosso país a alternativa parlamentarista como forma de governo.
Diferente do presidencialismo, no sistema parlamentarista o Poder Executivo é exercido pelo
chefe de Estado (monarca ou presidente) e por um governo, cujo chefe, geralmente chamado
primeiro-ministro, é nomeado pelo chefe de Estado, sendo o ministério coletivamente
responsável perante o Parlamento. Um traço peculiar ao parlamentarismo é o poder que tem
o governo de dissolver o Parlamento, enquanto no sistema presidencialista isso normalmente
não é possível constitucionalmente.
Fonte: PHOTOS.COM
Estados e Municípios
Em relação aos Estados e Municípios, Nascimento (2010) indica que a constituição federal
em seus artigos 18 e 19 apresentam as características administrativas dos entes públicos
estaduais e municipais no Brasil, conforme descrito a seguir, in verbis:
Art. 18. A organização político-administrativa da republica federativa do Brasil
compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, todos autônomos,
nos termos desta Constituição.
• 1º Brasília é a Capital Federal.
• 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em
Estado ou reintegração ao Estado de Origem serão reguladas em lei complementar.
• 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
se anexarem aos outros, ou formarem novos Estados ou territórios Federais, mediante
aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso
Nacional, por lei complementar.
• 4º a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e
dependerão de consulta previa, mediante plebiscitos, às populações dos municípios
envolvidos, após a divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e
publicados na forma da lei.
Fonte:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em:
30 maio 2012.
Já as competências e atribuições dos entes estaduais, do Distrito Federal e dos municípios no
Brasil são apresentados a partir do artigo 25 do mesmo diploma legal.
Regra geral, os próprios governos estaduais e municipais estabelecem, em legislação local,
a organização administrativa mais adequada para a prestação de serviços e a realização de
obras de sua responsabilidade. As prefeituras e os Estados têm seus serviços organizados em
secretarias, em níveis administrativos, com subordinação ao prefeito ou ao governador.
A estrutura administrativa será proporcional aos serviços que os entes estaduais e municipais
colocam à disposição da população. Ressalte-se que, na zona rural, as prefeituras poderão
prestar serviços públicos por meio de subprefeituras ou administrações distritais, que
não dispõem de autonomia, já que não constituem unidades do governo, sendo unidades
desconcentradas do governo municipal.
Os serviços de responsabilidade dos governos estaduais e municipais poderão ser realizados
de forma direta ou por órgãos da sua administração, de forma descentralizada – autarquias,
empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações – ou ainda por particulares,
mediante concessão ou arrendamento, a partir de processo licitatório.
Finalmente, resta relembrar que os governos estaduais possuem em sua organização político-administrativa os três Poderes constituídos, enquanto no município o Poder Judiciário é exercido pelo ente estadual: município possui apenas Poder Executivo e Poder Legislativo próprios.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os princípios básicos da administração pública no Brasil devem ser buscados, inicialmente, na
Constituição Federal de 1988, que no caput do artigo 37 determina, in verbis:
Art.37. “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito federal e dos Municípios obedecera aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência”.
Mas o que são princípios?
De acordo com Nascimento (2010, p.12), que apresenta os princípios constitucionais da
administração pública, afirma que “princípios são mandamentos que se irradiam sobre as
normas, dando-lhes sentido, harmonia e lógica”. Sendo que no Brasil, eles constituem o próprio
“espírito” do sistema jurídico-constitucional. Alguns exemplos: a administração pública é regida
por princípios: o direito penal é regido pelo princípio da irretroatividade da lei penal (uma lei
não pode punir atos praticados antes da sua edição); o Direito Tributário é regido pelo princípio
da igualdade tributária e pelo princípio da anterioridade (nenhum tributo pode ser cobrado
no mesmo exercício financeiro em que foi publicada a lei que instituiu ou aumentou). Os
princípios, portanto, constituem a base de sustentação de todas as ações de administradores
e empregados públicos, representando o que se acredita como certo, correto e leal.
Princípio da Legalidade
Pelo princípio de legalidade, vemos que a administração pública possui limites, que não está
livre para fazer ou deixar de fazer algo de acordo com a vontade somente do governante, mas
que deverá obedecer à lei em toda a atuação. O princípio da legalidade representa uma garantia
para os administrados, pois qualquer ato de administração pública somente terá validade se for
respaldado em lei, em sua acepção ampla. Representa um limite para a atuação do Estado,
e visa à proteção do administrado em relação ao abuso do poder. Importante diferenciar
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
legalidade de reserva legal. O princípio da legalidade estrita veicula uma ordem genérica,
segundo a qual a criação ou a modificação de direitos ou obrigações depende de espécie
jurídica regularmente produzida, na conformidade com o processo legislativo constitucional. O
princípio da reserva legal ocorre sempre que a Constituição Federal referir-se a determinado
tema e atribui a sua regulamentação aos “termos da lei” ou “forma da lei”.
O Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade tem por objetivo fazer que a administração pública atue na
efetivação precisa do interesse público, por meio de um caráter eminentemente impessoal.
Esse caráter impessoal pode se dar por duas maneiras: a primeira está relacionada à vedação
de qualquer favorecimento ou prejuízo de pessoas ou grupos, isso porque há uma finalidade
pública e, se desrespeitada, poderá ensejar na anulação do ato que fora praticado pela
administração. A segunda forma de se perceber o caráter impessoal, está em se observar
que os atos administrativos não devem ser atribuídos ao agente público que o está praticando,
mas sim, à administração pública. Portanto, é vedado pela Carta Magna qualquer promoção
pessoal ou benefício exclusivo com fins políticos ou pessoais dos agentes públicos.
Princípio da Moralidade
Para explicar o princípio da moralidade na Constituição Federal, destacamos Meirelles (2002).
De acordo com o autor, a moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto da
validade de todo o ato da Administração Pública. Não se trata da moral comum, mas, sim,
de uma moral jurídica, entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina
interior da administração. O agente administrativo, como agente dotado da capacidade de
atuar, deve, necessariamente, distinguir o “bem do mal”, o honesto do desonesto. E, ao atuar,
não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá de decidir somente
entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o
inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. Por considerações de direito e de
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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moral, o ato administrativo não terá de obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética
da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto. A moral comum é imposta ao
homem para sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para a
sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e à finalidade de sua
ação: o bem comum.
Princípio da Publicidade
De acordo com o princípio da publicidade, é dever atribuído à administração pública dar total
transparência a todos os atos que praticar, além de fornecer todas as informações solicitadas
pelos particulares, sejam públicas, de interesse pessoal ou mesmo personalíssimas, que
constem de bancos de dados públicos, pois, como regra geral, nenhum ato administrativo
pode ser sigiloso.
No entanto, esse princípio comporta algumas exceções, como os atos e as atividades
relacionados com a segurança da sociedade ou do Estado, ou quando o conteúdo da
informação for resguardado pelo direito à intimidade. De acordo com o professor Leandro
Cadenas (2004 apud NASCIMENTO, 2010, p. 14),
o princípio da publicidade diz respeito à obrigação de dar publicidade, levar ao
conhecimento de todos os seus atos, contratos ou instrumentos jurídicos como um
todo. Isso dá transparência e confere a possibilidade de qualquer pessoa questionar e
controlar toda a atividade administrativa que deve representar o interesse público, por
isso não se justifica, de regra, o sigilo.
Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência, instituído a partir da Emenda Constitucional n. 19 de 1998, não se limita
a qualidade do serviço prestado pela administração pública direta e indireta, mas também aos
serviços que possam ser operacionalizados por terceiros, mediante concessão dos serviços
públicos, no âmbito federal, um dos exemplos da melhor eficiência no trato da coisa pública
pode ser encontrado na publicação atualizada da Lei que dispõe sobre o regime de concessão
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
e permissão da prestação de serviços públicos (Lei n. 8.987, de 13/02/95; Lei n. 9.074, de
07/07/95, atualizadas pelo art. 22 de Lei n. 9.648 de 22/05/98), que em várias passagens
resguarda a supremacia da eficiência do serviço a ser prestado ao cidadão. O princípio da
eficiência é de suma importância nas mais diversas searas em que a administração pública
atua, desde a contratação e a exoneração de agentes públicos até a prestação de serviços.
Novamente, Meirelles (2002) definiu o princípio da eficiência como:
o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza,
perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa,
que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo
resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades
da comunidade e seus membros.
Resta, por fim, considerar que a Emenda Constitucional n. 19, de 1998, além de marco
legal para o princípio da eficiência, representa norma inovadora, que patrocina mudanças
significativas na gestão pública brasileira, na medida em que:
• sinaliza para a agilização dos procedimentos licitatórios a serem dotados pelo setor público
(motivando a introdução da modalidade de licitação do tipo “pregão”);
• introduz a necessidade de aperfeiçoamento técnico e da verificação do desempenho dos
serviços públicos na execução de suas funções;
• enfoca a necessidade de prestação de contas para todos os agentes que administrem bens
e valores públicos; e
• cria cultura da responsabilidade fiscal na busca pelo equilíbrio nas contas públicas (por
meio do controle dos gastos com a folha de pagamentos).
Até aqui, você estudou os princípios orientadores da Administração Pública. Agora é chegado
o momento de conhecer sobre os poderes e deveres do gestor público que Coelho (2009)
sintetizou muito bem.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
59
Fonte: PHOTOS.COM
PODERES E DEVERES DO GESTOR PÚBLICO
O gestor público e todos os servidores que lhes são subordinados exercem sempre um
conjunto de poderes, que serão também sempre proporcionais e compatíveis com o seu
respectivo nível hierárquico. A todo poder exercido pela Administração Pública corresponde
um conjunto de deveres. Se ao poder exercido pelo agente investido em um cargo público não
correspondesse certos deveres, estaríamos diante de um privilégio concedido a um indivíduo,
e não de uma função do Estado a ser exercida no interesse público.
O Estado exerce um conjunto de poderes que tem efeito sobre a sociedade civil e outro que
tem efeito sobre a Administração Pública. Compõem o primeiro, o poder de polícia e o poder
discricionário, e o segundo, o poder hierárquico e o poder disciplinar.
O poder hierárquico é aquele de que dispõe o titular do Poder Executivo para distribuir e
escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes. É o poder
de reorganizar a administração pública de acordo com que cada governo julgar ser a estrutura
mais conveniente para:
• A sua forma particular de administrar, que pode ser centralizada, descentralizada, participativa etc.
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
• Acomodar os diferentes integrantes de sua equipe de governo, como partidos e outros
grupos de apoio considerados relevantes e necessários à sua gestão.
• Atingir os objetivos propostos.
O poder disciplinar também é exercido para dentro do Estado e destina-se a punir as infrações
funcionais cometidas pelos servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos da
Administração. O poder disciplinar visa garantir, por meio da coerção – que vai da advertência à
demissão – que os servidores da Administração Pública mantenham uma conduta compatível
com os interesses do Estado, isto é, com o interesse público.
O poder de polícia é exercido pela Administração Pública com a finalidade de conter os abusos
de indivíduos e grupos na sociedade civil no exercício da sua liberdade negativa.
O exercício desse poder fundamenta-se na supremacia que o Estado exerce sobre o
conjunto da sociedade e justifica-se sempre pelo interesse social. Sua finalidade é defesa do
interesse público no seu sentido mais amplo. O poder de polícia é exercido sobre todas as
atividades particulares que afetam ou possam afetar os interesses coletivos, colocando em
risco a segurança dos cidadãos ou segurança nacional. Por meio do exercício desse poder,
a Administração Pública regulamenta, controla ou contém as atividades dos particulares. A
esfera de exercício do poder de polícia é delimitada, por um lado, pelo interesse social na
intervenção do Estado em determinada área e, por outro, pelos direitos fundamentais do
indivíduo assegurados pela Constituição.
O poder de polícia possui alguns atributos que lhe conferem efetividade. São eles:
• Discricionariedade: só cabe ao Estado determinar a oportunidade e a conveniência de
exercê-lo.
• Autoexecutoriedade: a decisão, para ser executada, não requer a intervenção do judiciário.
• Coercibilidade: é o respaldo da força para as medidas adotadas pela Administração.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
61
Quanto a sua aplicação temporal, o poder de polícia pode ser tanto exercido de forma
preventiva quanto a posteriori. Preventivamente, o poder de polícia exerce-se por meio de
ordens, proibições, ratificações e restrições; e, posteriormente, pela aplicação de multas,
interdição de atividade, fechamento de estabelecimentos, embargo administrativo de obras,
demolição de construções irregulares, destruição de objetos etc.
O poder discricionário é derivado do poder de polícia e confere à Administração Pública a
liberdade de escolher a conveniência, oportunidade e conteúdo de sua intervenção. A
discricionariedade é a liberdade de ações administrativas dentro dos limites estabelecidos
pela lei e, portanto, não se confunde com a arbitrariedade. O ato discricionário desenvolvese dentro das margens de liberdade conferidas pela lei, sendo, portanto, um ato legal. Já o
ato arbitrário, contrariamente, extrapola os limites da lei, sendo, consequentemente, ilegal.
Tomaremos como exemplo: uma delegacia de ensino exerce poder discricionário ao decidir
os critérios de seleção dos estabelecimentos de ensino a serem inspecionados (os que têm
maior número de alunos; os que consomem mais recursos ou os que têm pior desempenho);
o momento de realização das inspeções (no início, durante ou no fim do período letivo); e o
objeto da inspeção (o cumprimento do programa de ensino, a frequência dos professores, a
conservação e uso dos equipamentos, a forma de gestão escolar etc.).
Como a Administração Pública só age por intermédio de seus servidores, conclui-se,
logicamente, que são estes que, de fato, exercem os poderes de polícia e discricionário do
Estado. Investidos desses poderes, os agentes públicos encontram-se igualmente submetidos
a alguns deveres, sem os quais seus poderes seriam abusivos, tais como:
• O dever de agir.
• O dever de prestar contas.
• O dever de eficiência.
• O dever de probidade.
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Dada a importância desses deveres, em seguida você irá encontrar uma breve explicação
sobre cada um deles. O dever de agir do servidor público está pautado no princípio da
legalidade. Como estudamos na Unidade I desta disciplina, o Estado e seus agentes só podem
e devem fazer aquilo que a lei obrigar ou expressamente autorizar. Consequentemente, não
agir quando a lei assim determina constitui omissão, o que no Direito Penal recebe o nome de
prevaricação, definida como crime praticado por funcionário público contra a Administração
em geral. Portanto, agir quando a lei determina não é uma prerrogativa do servidor, mas sua
obrigação. Da mesma forma, protelar ou usar de delongas para agir constitui procrastinação,
ato expressamente vetado ao servidor público federal pelo seu código de ética.
Já o dever de prestar contas é derivado da aplicação do princípio constitucional da publicidade
e da responsabilidade de todo servidor público por seus atos administrativos. Não basta ao
servidor agir, conforme mandam a lei, os regulamentos e os superiores hierárquicos aos quais
ele se encontra submetido, mas é também necessário que o agente público se responsabilize
por seus atos e que estes sejam publicamente sustentáveis. O servidor tem o dever de prestar
contas a diferentes autoridades e em diversos níveis:
• Ao seu chefe imediato que, por sua vez, é o responsável pelos atos de seus subordinados
perante aos seus superiores.
• Aos órgãos de controle instituídos, como corregedorias, controladorias internas, tribunal de
contas e judiciário.
• Ao público em geral, constituído pelo conjunto de cidadãos que, direta ou indiretamente,
sofrem os efeitos da Administração pública e pagam os tributos com que as atividades do
Estado são mantidas.
A responsabilidade, para uns, ou a responsabilização, para outros – que traduz com
suficiente precisão o termo Inglês accountability, nada mais é do que o dever do Estado
e, consequentemente, de todos os servidores públicos enquanto seus agentes, de prestar
contas de seus atos à sociedade. Afinal, os poderes com que todos os atos administrativos se
encontram revestidos são derivados da sociedade sobre a qual eles se exercem.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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O dever de eficiência deriva do princípio com o mesmo nome, que se tornaria imperativo
nas sociedades contemporâneas. A modificação e a modernização das estruturas produtivas
e econômicas das sociedades capitalistas ao longo dos anos passariam a exigir as
correspondentes transformação e modernização dos procedimentos de gestão utilizados
pela Administração Pública. A eficiência, termo nascido no campo da economia de mercado,
chegaria assim ao Estado fazendo o percurso contrário do termo administração, nascido no
Estado, designados os procedimentos de ação do poder público, posteriormente ganharia o
mercado com a denominação administração de empresas. Atualmente, não mais se contesta
que a eficiência seja um princípio de interesse público tão importante quanto são os princípios
da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.
Por fim, o dever de probidade iria derivar do princípio da moralidade, definido na legislação
pelo seu oposto, que é a improbidade administrativa, extensamente tratada pela lei número
8.429, de 02 de junho de 1992, que é aplicável a todos os agentes públicos, servidores ou não,
de todos os poderes e de todas as esferas da federação.
Constitui improbidade administrativa uma série de atos que importam em enriquecimento
ilícito, causam prejuízo ao erário e atentam contra os princípios da Administração Pública.
Não cabe aqui listarmos as situações que configuram improbidade administrativa, uma vez
que como exigem os princípios da legalidade e publicidade, a legislação é suficientemente
clara a respeito e disponível a todos. No entanto, cabe destacar que o extenso e detalhado rol
de situações de improbidade administrativa é indicador, por um lado, da importância atribuída
pelo legislador à conduta do administrador público e por outro, da diversidade de situações
que podem propiciar ao servidor incorrer em atos que atentem contra o interesse público.
Porque o Estado exerce um enorme poder que lhe foi conferido pela sociedade, ele e seus
servidores são, ao mesmo tempo, e na mesma medida, repositórios tanto de esperança quanto
de desconfiança populares. Por isso, do Estado espera-se tudo, ou quase, e dele e de seus
servidores, desconfia-se de tudo, ou de quase tudo.
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Conheça a lei a que estão submetidos todos os agentes públicos do Brasil consultando o endereço:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm>.
Princípios fundamentais da Administração Pública
O Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967 destacou, ainda, que as atividades da
Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:
I) Planejamento
II) Coordenação
III) Descentralização
IV) Delegação de competência
V) Controle
I) Planejamento
A ação governamental obedecerá ao planejamento que vise a promover o desenvolvimento
econômico-socialdoPaíseasegurançanacional,norteando-sesegundoplanoseprogramas
elaborados, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:
a) plano geral de governo;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
c) orçamento-programa anual;
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d) programação financeira de desembolso.
II) Coordenação
As atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos planos e programas
de governo, serão objeto de permanente coordenação. Essa coordenação será exercida em
todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias individuais, e realização
sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e o
funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo.
Quando alguma demanda é submetida ao Presidente da República, os assuntos deverão ter
sido previamente coordenados com todos os setores neles interessados, inclusive no que
respeita aos aspectos administrativos pertinentes, por meio de consultas e entendimentos, do
modo a sempre compreenderem soluções integradas e que se harmonizem com a política geral
e setorial do Governo. Idêntico procedimento será adotado nos demais níveis da Administração
Federal, antes da submissão dos assuntos à decisão da autoridade competente.
Os órgãos que operam na mesma área geográfica serão submetidos à coordenação com o
objetivo de assegurar a programação e execução integrada dos serviços federais. Com os
órgãos estaduais e municipais que exerçam atividades idênticas, os órgãos federais buscarão
com eles coordenar-se, para evitar dispersão de esforços e de investimentos na mesma área
geográfica.
III) Descentralização
A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.
A descentralização será posta em prática em três planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de
direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamen-
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te aparelhadas e mediante convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.
Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que compõem a estrutura central
de direção devem permanecer liberados das rotinas de execução e das tarefas de mera
formalização de atos administrativos, para que possam concentrar-se nas atividades de
planejamento, supervisão, coordenação e controle.
A administração casuística, assim entendida a decisão de casos individuais, compete, em
princípio, ao nível de execução, especialmente aos serviços de natureza local, que estão em
contato com os fatos e com o público. Compete à estrutura central de direção o estabelecimento
das normas, critérios, programas e princípios, que os serviços responsáveis pela execução são
obrigados a respeitar na solução dos casos individuais e no desempenho de suas atribuições.
Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e
controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa,
a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas,
recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista na
área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos
de execução. A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer caso, aos ditames do
interesse público e às conveniências da segurança nacional.
IV) Delegação de competência
A delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na
proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender. É facultado ao Presidente da República, aos Ministros de Estado e, em geral, às autoridades da Administração Federal delegar
competência para a prática de atos administrativos, conforme se dispuser em regulamento.
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O ato de delegação indicará coprecisão à autoridade delegante, à autoridade delegada e às
atribuições objeto de delegação.
V) Controle
O controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em
todos os órgãos, compreendendo, particularmente:
a) o controle pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das
normas que governam atividade específica do órgão controlado.
b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais
que regulam os exercícios das atividades auxiliares.
c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos
órgãos próprios do sistema de contabilidade e de auditoria.
O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão
de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente
superior ao risco.
Normas gerais sobre Licitações e Contratos Administrativos
Licitação
A Lei Federal n. 8.666, de 21 de junho de 1993, estabelece normas gerais sobre licitações
e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras,
alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios.
Subordinam-se ao regime desta Lei acima mencionada, além dos órgãos da administração
direta, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de
economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados,
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Distrito Federal e Municípios.
A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a
selecionar a proposta mais vantajosa para a administração. E será processada e julgada
em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação a um
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
Em igualdade de condições, como critério de desempate será assegurada preferência,
sucessivamente, aos bens e serviços:
I – produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacional;
II – produzidos no país;
III – produzidos ou prestados por empresas brasileiras;
IV – produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesquisa e no desenvolvimento
de tecnologia no país.
Compras
Nenhuma compra pode ser feita sem a adequada caracterização de seu objeto e de
indicação dos recursos orçamentários para o seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e
responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.
As compras, sempre que possível, deverão:
I – atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações
técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção,
assistência técnicas e garantias oferecidas;
II – ser processadas por meio de sistema de registro de preços;
III – submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes do setor privado;
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IV – ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade;
V – balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da administração
pública.
Modalidades
De acordo com o artigo 22 da Lei n. 8.666/1993, são modalidades de licitação: concorrência,
tomada de preços, convite, concurso e leilão.
a) Concorrência
É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação
preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para
execução de seu objetivo.
b) Tomadas de preços
É a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem
a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do
recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.
c) Convite
É a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados
ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de três pela unidade administrativa, a
qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais
cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem interesse com antecedência
de até 24 horas da apresentação das propostas.
De acordo com a redação dada pela Lei n. 8.883, de 1994, existindo na praça mais de três
possíveis interessados, a cada novo convite realizado para objeto idêntico ou assemelhado,
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é obrigatório o convite a, no mínimo, mais um interessado, enquanto existirem cadastros não
convidados nas últimas licitações.
Quando, por limitações do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, for impossível
a obtenção do número mínimo de licitantes exigidos, essas circunstâncias deverão ser
devidamente justificadas no processo, sob pena de repetição do convite.
d) Concurso
É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico,
científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores,
conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência
mínima de 45 dias.
e) Leilão
Com a nova redação dada pela Lei n. 8.883/1994, o Leilão é a modalidade de licitação entre
quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de
produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para alienação de bens imóveis previsto
no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.
f) Pregão
Por meio da Lei n. 10.520 de 2002 foi instituída a modalidade “Pregão”, uma das mais utilizadas
atualmente. Esta modalidade, aplicável em qualquer esfera de governo, tornou mais eficiente
os processos licitatórios e é aplicável a bens e serviços comuns, quais sejam aqueles cujos
padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio
de especificações usuais no mercado.
Esgotada a fase preparatória, onde são definidos o objeto, as exigências de habilitação dos
licitantes, as cláusulas de contrato e o orçamento, é publicado o aviso, contendo a data do
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certame. No dia determinado, as propostas são abertas e selecionadas. O licitante que tiver
oferecido o menor preço e todos os demais, cujo valor não tenha ultrapassado 10% daquela
proposta, poderão efetuar lances verbais reduzindo o valor ofertado, sendo declarado vencedor
o menor preço (que caracteriza o tipo dessa modalidade de licitação). Só então é feita a
habilitação do vencedor, diferenciando esta modalidade das demais, quando normalmente a
habilitação é prévia.
g) Dispensa
Os arts. 17 e 24 da Lei n. 8.666/1993, com alterações dadas pela Lei n. 8.883, de 1994, Lei
n. 9.648, de 1998 e pela Lei n. 11.196, de 2005, também relacionam situações nas quais
o Processo Licitatório pode ser dispensado. Dentre vários motivos, citamos apenas alguns:
no caso de guerra ou grave perturbação da ordem, em casos de emergência e calamidade
pública, quando não surgir interessados na licitação anterior, quando a União tiver que intervir
no domínio econômico para regular preços ou normatizar o abastecimento, para a aquisição
ou restauração de obras de arte e objetos históricos, para aquisição de bens ou serviços
nos termos de acordo internacional específico aprovado pelo Congresso Nacional, quando as
condições ofertadas forem manifestamente vantajosas para o Poder Público.
Neste momento é importante informar que os jogos Pan-americanos realizado do Rio de
Janeiro em 2007 consumiram oito vezes mais recursos financeiros que o orçamento proposto.
Tal fato se aplica, pois nesses modelos e em certas ocasiões há a dispensa de licitação. O
mesmo poderá ocorrer nos jogos da Copa do Mundo em 2014 e Olimpíadas em 2016. Para
tanto, a sociedade civil deve se organizar para acompanhar de perto os gastos governamentais.
Para isso, o Instituto Ethos lançou no dia 23/03/2011, conforme divulgado pela Gazeta
Esportiva, com apoio de outros setores da iniciativa privada e organizações, o projeto Jogos
Limpos Dentro e Fora do Estádio, que pretende aumentar a transparência e o controle da
população sobre os investimentos governamentais para a realização da Copa de 2014 e das
Olimpíadas do Rio de Janeiro em 2016.
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A iniciativa pretende investir cerca de R$ 5 milhões nos próximos cinco anos em ações que
serão realizadas nas 12 cidades-sede da Copa de 2014, além do lançamento de um site, em
que os organizadores do projeto querem divulgar os gastos com obras e também disponibilizar
informações para facilitar o entendimento dos contratos firmados pelo governo.
“O volume de investimentos vai ser grande. A presidente Dilma disse que deve ser R$ 33
bilhões em infraestrutura e quanto maior o investimento público, maior é o interesse público”,
disse o presidente do Instituto Ethos, Jorge Abrahão, que ressaltou a importância de evitar que
se repita o que aconteceu nos Jogos Pan-americanos de 2007, que extrapolaram o orçamento
planejado e deixaram um legado pequeno ao Rio de Janeiro.
“Existem várias questões nebulosas sobre o assunto e o nosso trabalho é tirar essas nuvens
do caminho”, explicou.
Entre as organizações que apoiam o projeto está o “Atletas pela Cidadania”, representada
pelo ex-jogador Raí. A principal função da entidade será usar a imagem e o apelo comercial
dos esportistas para mobilizar a população e setores da iniciativa privada a se engajarem no
projeto.
Visite o site do Observatório Social e Controle Social <www.observatoriosocialdobrasil.org.br> e saiba
mais como montar um observatório por meio da sociedade civil organizada. É um excelente meio
de “olhar” os investimentos públicos e contribuir para uma transparência maior e redução de atos
corruptos.
Antes de passarmos para a próxima Unidade, é interessante indicar algumas referências às
inovações introduzidas nas relações entre público e privado posteriores à Lei das Licitações,
de 1993. Vamos a elas!
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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• Alein.8.987,de13defevereirode1995,quedisciplinaaconcessãoepermissãodeprestação de serviços a agentes privados, e que fornece o quadro legal para as privatizações
feitas durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso.
• Alein.11.079,de30dedezembrode2004,queestabeleceasnormasgeraisparaalicitação e contratação de Parcerias Público-Privadas (PPPs), mediante as quais a Administração Púbica, em todas as esferas, passa a contratar empresas privadas para a realização
de obras e prestação de serviços que envolvam um montante superior a R$ 20 milhões,
transferindo-lhe recursos públicos para a manutenção dos serviços e garantia do seu equilíbriofinanceirosomenteapósarealizaçãodasobrascontratadas.
Essas inovações são indicações suficientes do quanto o Estado brasileiro tem procurado o
setor privado como parceiro para realizar obras e prestar serviços de interesse público.
Contratos
Uma outra forma de compras muito utilizada pelo setor público é a utilização de contratos.
Considera-se contratos todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da administração
pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para formação de um vínculo e a
estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.
Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução,
expressas em cláusulas que definam os direitos, as obrigações e as responsabilidades das
partes, em conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam.
Economia de 30,97% conquistada pelo Município de
Londrina serve de exemplo
Fonte:ConfederaçãoNacionaldeMunicípios(10/05/2010).
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Fonte: PHOTOS.COM
A Confederação Nacional de Municípios (CNM) tem chamado a atenção dos gestores municipais para
apossibilidadedeobtereconomiapormeiodeaquisiçõesporpregãoeletrônico.Umexemplodisso
ocorreu na prefeitura de Londrina (PR), que obteve redução de 30,97% nas compras de materiais e
contratação de serviços.
De acordo com a Secretaria Municipal de Gestão Pública, só nos processos de licitação homologados
deabrilaeconomiafoiequivalenteaR$2.725.094,25.Asinformaçõesdasecretáriaconfirmarama
orientação da CNM. E por meio de uma das licitações para compra de medicamentos efetivada por
pregãoeletrônico,agestãoconquistoueconomiademaisdeR$2milhõesnopreçoqueserápago
pelos medicamentos.
A compra foi resultado de uma mudança que tem sido realizada há alguns meses nas licitações,
segundoodepartamentodegestão,emqueopregãoeletrônicotemrecebidoprioridade.Deacordo
com a secretaria, os novos contratos também estão passando por um processo ainda mais rígido de
contratação e compra, o que resulta em uma economia considerável.
Aquisições
Para auxiliar as administrações municipais nas aquisições de bens e serviços, a CNM desenvolveu o
portalCidadeCompras.Opregãoeletrônicoéumadasmodalidadesdoportal,epormeiodelances
eletrônicosasprefeituraspodemreduziremmédia30%osvaloresdascompras.ACNMdestacaque
o exemplo de Londrina pode ser conquistado por outros Municípios e para orientar os gestores, uma
equipe técnica do portal CidadeCompras estará na XIII Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios,
de 18 a 20 de maio, em Brasília.
Fonte:<http://www.cnm.org.br/institucional/conteudo.asp?iId=164830>.Acessoem:02jun.2011.
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Fonte: <www.sanepar.com.br>
ESTUDO DE CASO – Adaptado de Fernandes (2000).
Mudança organizacional: gestão focada em resultados
Diante de uma série de resultados negativos nos anos anteriores, no início de 1996, a
Companhia de Saneamento do Paraná, Sanepar, viu-se pressionada a mudar. Na ocasião, o
presidente designou um grupo de staff para conceber um projeto. Após um ano de trabalho,
viagens e visitas de benchmarking, e reuniões em todos os níveis da empresa, no começo
de 1997 o projeto estava desenhado. Propunha a alteração revolucionária da estrutura da
organização, saindo de um formato hierarquizado tradicional e assumindo a forma de rede
intraorganizacional (redes intraorganizacionais referem-se a diversas unidades de negócio de
uma mesma empresa ou corporação, cada uma responsabilizada por metas e resultados, e
com controles financeiros independentes).
Uma vez delineado, o projeto foi levado ao Conselho da Administração da Empresa. Os
conselheiros, assustados com a ousadia do novo modelo, postergaram sua aprovação, e foi
necessária uma intervenção forte do presidente para levá-la a cabo. No segundo semestre
de 1997 o modelo estava aprovado. Entretanto, para sair do papel, a mudança supunha uma
guinada radical nas pessoas da empresa e, nesta medida, um grande desafio para a sua área
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
de Recursos Humanos.
Renata Miranda estava preocupada. Sua antecessora na gerência de RH não tinha dado conta
do recado e fora afastada. Agora, início de 1998, foi promovida a gerente de RH com a clara
missão de transformar as pessoas para tirar o modelo do papel. Conseguiria realizar o desafio?
A empresa
A empresa escolhida para o estudo foi a Sanepar, Companhia de Saneamento do Paraná.
Criada em 1963, o objetivo da empresa foi sanar problemas no abastecimento de água no
Estado. Na ocasião, apenas 25% da população recebia água tratada; de 243 municípios, havia
60 serviços de abastecimento, e 19 cidades com serviços de esgoto. Atualmente, atende cerca
de 92% da população do Paraná com água tratada; os índices de atendimento para a coleta
de esgoto são mais baixos: 30% da população do estado. O faturamento da empresa em 2000
foi cerca de US$ 364 milhões.
Até 1994, seu modelo de gestão não se diferenciava do modelo tradicional de organizações
concessionárias de serviços públicos. Tal modelo ajustava-se ao contexto institucional do
passado, caracterizado por rígida definição de fronteiras das concessionárias, excessiva
regulamentação e ausência de competição. Estes fatores favoreceram modelos centralizados
e funcionais de organização de produto único, com a autoridade e a responsabilidade pelas
decisões concentradas na diretoria, e cabendo aos demais níveis hierárquicos (em geral,
numerosos) implantar e controlar as operações, segundo normas e critérios emanados do
topo.
Em 1995, assume a empresa uma nova diretoria, por ocasião da mudança do governo do
Estado. Novas diretrizes se impuseram devido à mudança nas condições de concorrência no
setor e ao próprio desempenho insuficiente da empresa nos anos anteriores. Entre os fatores
ambientais que influenciaram a mudança de rumos estão: a quebra do monopólio na área
de saneamento; o aumento da concorrência; a estabilidade econômica e a incapacidade de
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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encobrir ineficiências via aumentos inflacionários; e a regionalização de tarifas.
Do ponto de vista interno, pressionaram a mudança os sucessivos prejuízos da empresa,
aliados à incapacidade financeira do Estado para cobri-los e viabilizar novos investimentos,
variável crítica face à expansão econômica e demográfica do Paraná, a perspectiva de
privatização e o aumento nas necessidades de saneamento.
A mudança
A fim de reverter o cenário, e ao mesmo tempo preparar a empresa para a privatização, a
nova direção decidiu implantar um novo modelo de gestão. O modelo consistiu em eliminar a
antiga estrutura hierárquica funcional da empresa, de cinco níveis, e adotar uma estrutura de
duas dimensões: a dimensão estratégica ou holding; e a dimensão operacional ou unidades
de negócio (UN’s). As relações entre uma dimensão e outra ocorrem, fundamentalmente,
mediante dois mecanismos: os contratos de gestão, negociados entre holding e UN’s, onde
as UN’s estabelecem metas a atingir, como, quando e recursos necessários; e o sistema de
franchising, por meio do qual a holding fornece parâmetros de funcionamento para as UN’s,
prestando-lhes assistência. O Quadro 1 apresenta um resumo da mudança.
Quadro 1: Resumo da mudança na Sanepar
ORIGINAL
·
·
·
·
GESTÃO DE CONTROLE
5 NÍVEIS HIERÁRQUICOS
297 CHEFIAS FORMAIS
ESTRUTURA REGIONALIZADA
ATUAL
·
·
·
·
GESTÃO DE VALOR
2 DIMENSÕES ESTRUTURAIS
92 GERENTES DE NEGÓCIOS
ESTRUTURA DESCENTRALIZADA
Fonte: Sanepar
As UN’s podem ser de dois tipos: UN de receita (UR) e UN de serviços (US). As UR’s
caracterizam-se por prestar serviços de fornecimento e tratamento de água diretamente ao
consumidor final e são o meio por onde a receita entra na empresa. As US’s prestam serviços
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
de apoio às UR’s e mesmo a outras US’s. Por exemplo, as áreas de manutenção, engenharia,
recursos humanos e contabilidade são US’s.
Para efeitos administrativos, as UR’s foram classificadas segundo critérios de localização,
número de ligações de água e esgoto, e volume de faturamento da região. A classificação
resultante foi: administração regional, administração agrupada, administração isolada e
administração particionada. O Quadro 2 apresenta as características de cada modelo.
Quadro 2: Classificação das UR’s
Lig A + E de cada Fat. Anual (R$) de cada Área de gestão
localidade
localidade
Regional
Até 750
Até 300.000
Agrupamento de 70 localidades em
média
Agrupada
De 750 a 20.000
300.000 a 3.200.000
Agrupamento de 10 localidades em
média
Isolada
Acima de 20.000
De 3.200.000 a 16.000.000 Uma única localidade
Particionada
Superior a 16.000.000
Localidade dividida em 4 regiões
(RMC)
Fonte: Sanepar
A Figura 1 apresenta um exemplo do relacionamento entre as UN’s. A UR de Assis
Chateubriand – oeste do Paraná, sombreada no mapa –, em suas necessidades técnicas de
operação (tratamento de água e esgoto) deve contatar a US Operação Piquiri, com contorno
azul; necessitando de serviços de manutenção de tubulações, deve recorrer à US Manutenção
VI, assinalada com cor rosa; e ainda, necessitando comprar equipamentos, deve contratar a
US Eletromecânica Sudoeste. Todos estes serviços são remunerados através de preços de
transferência, e é desta forma que as US’s garantem sua receita (caso interessante é o da
UN financeira, que deve funcionar como um “banco interno”: toma recursos das unidades
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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geradoras, que são remuneradas; e empresta recursos a unidades deficitárias, que devem
pagar juros).
Figura 1: Exemplo da dinâmica de relacionamento entre UN’s
US OPERAÇÃO PIQUIRI
US MANUTENÇÃO VI
US ELETROM. SUDOESTE
Cada UN possui um gerente responsável e uma equipe, em geral polivalente, que o apoia
no atingimento dos objetivos para a UN. Estes objetivos são estabelecidos e analisados a
cada seis meses, por ocasião da aprovação ou revisão dos contratos de gestão. As metas
financeiras são essenciais nesta negociação. Cada UN é um centro de custos.
A mudança foi implementada em janeiro de 1998. No início, foram estabelecidas 97 UN’s. Com
o passar do tempo este número caiu para 92 (maio de 2000).
Vale destacar que, em 1997, antes da implantação do modelo, a empresa teve prejuízo de US$
43 milhões; ao final de 1998, seu lucro líquido foi de US$ 50 milhões; em 2000, US$ 132,2
milhões.
A mudança e a ARH
A mudança na Sanepar foi iniciativa da presidência, e o órgão que assumiu os trabalhos de
concepção e implementação foi o Staff da presidência. A concepção do projeto durou cerca de
sete meses, sendo que em poucos momentos houve o envolvimento da ARH.
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Após a concepção, o projeto foi encaminhado para aprovação no Conselho de Acionistas.
Nesta instância a proposta demorou quase um ano para ser avaliada e aprovada, dado o seu
arrojo e a indisposição de certos órgãos do governo para aceitá-la.
Uma vez desarquivada a proposta, a ARH foi convocada a assumir parte da implementação.
De modo particular, foi-lhe encomendada algumas ações de sensibilização dos funcionários
para a nova estrutura e, em paralelo, um trabalho de avaliação de potencial, a fim de sugerir
nomes para os novos gerentes das UN’s, que não necessariamente seriam os antigos chefes.
Estes trabalhos não foram produzidos no prazo esperado. Pelo contrário, a ARH em vários
momentos questionou a proposta; alegou que a legislação trabalhista e, em particular, o direito
administrativo confrontavam diversos dos itens a serem implantados.
Diante da demora da resposta, a presidência optou por trocar o gerente da ARH em meados
de 1998. A nova gerente, com quinze anos de carreira na empresa, havia participado de
parte dos trabalhos de concepção do projeto como gerente de uma área de engenharia. Em
pouco tempo promoveu o trabalho de avaliação de potencial, sugerindo 97 novos gerentes
– aproximadamente metade não exercia função gerencial. Realizou diversas ações de
sensibilização a fim de preparar a mudança, como cursos de empreendedorismo, ensinando
as pessoas a conduzirem suas UN’s como seu próprio negócio. Abriu um programa de
empregabilidade, incluindo um Plano de Demissão Voluntário (PDV) para funcionários que
não se sentissem confortáveis dentro do novo sistema.
Estas medidas facilitaram a implantação da estrutura, de modo que, ao fim de um ano, ela já
estava consolidada, e seus reflexos apareceram nos resultados da empresa. Mas a atuação
da ARH não se esgotou nestas ações.
No início de 1999, com pouco mais de um ano de implantação, começaram a surgir certos
descontentamentos na organização, manifestados em índices declinantes nas pesquisas
de clima organizacional. Uma das dimensões da insatisfação manifestada na pesquisa foi
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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a remuneração. Por exemplo, é significativo um comentário registrado em uma entrevista: “a
empresa está exigindo cada vez mais, mas ainda não está pagando por isso”.
Outra dimensão negativa assinalada nas pesquisas foi a falta de perspectiva de desenvolvimento.
Um depoimento sintetizou este descontentamento: “somos 4.000 funcionários e 97 gerentes.
Que chance tenho eu de crescer nesta empresa?”.
A fim de remediar esta situação, foram propostos em meados de 1999 dois programas: um
Programa de Participação nos Resultados (PPR) e outro de implantação de um Sistema
de Gestão por Competências. O primeiro foi endereçado ao problema da remuneração,
procurando alinhar objetivos individuais aos organizacionais. O segundo visou alcançar uma
solução integrada para as práticas de RH, resgatando a preocupação com a questão da
carreira e acenando com uma perspectiva de desenvolvimento horizontal.
Os projetos foram encaminhados à direção da empresa, que optou por implantar primeiro o
PPR em 2000 e, quando este estivesse consolidado, partiria para a concepção do Sistema de
Gestão por Competências.
De fato, em 2000 foi implantado o PPR, contemplando desempenho individual, as metas da
UN e os resultados da organização. Grosso modo, o programa funciona assim: a empresa
obtendo lucro acima de R$ 100 milhões, distribui 10% deste resultado. Esta distribuição é
proporcional ao desempenho de cada UN, sendo que as que atingiram ou superaram os
resultados previstos no seus contratos de gestão recebem mais. Nas UN’s, a distribuição é
feita entre os indivíduos segundo o resultado de uma avaliação de desempenho realizada por
seu gerente e seus pares. Cada funcionário pode receber de meio a três salários ao final do
ano. Com os resultados positivos de 2000, o programa obteve êxito.
No segundo semestre de 2001 foi a vez da concepção e implantação do Sistema de Gestão
por Competências. No final deste ano o projeto finalizava a etapa de concepção e iniciava sua
implantação.
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Em paralelo ao desenvolvimento do Sistema de Gestão por Competências, vários outros
programas foram promovidos pela ARH: “K0” e “K1” (“Kaizen–zero” e “Kaizen–um” voltado à
implantação da Qualidade Total da empresa); “Gestão pelo Comprometimento” (formalização e
disseminação dos valores da empresa); “Fale Francamente” (pesquisa de clima organizacional);
mudança no sistema de informática de RH; programas de treinamento (média de 20 horas por
funcionário em 2001); incentivo à educação; renovação do PPR para 2001 entre outros.
Dois comentários, porém, devem ser feitos com relação aos programas executados em 2001.
O primeiro diz respeito ao PPR. A empresa encontrou dificuldades na negociação de metas
com os sindicatos (há doze sindicatos envolvidos na negociação), partidários de que os
resultados devem ser uniformemente distribuídos entre os funcionários, independentemente
do desempenho; ao passo que a empresa defende o vínculo ao desempenho. Neste impasse,
a PPR de 2001 acabou não sendo definida.
O segundo comentário refere-se ao Sistema de Gestão por Competências, que também
esbarrou em dificuldades de caráter legal. Terminada a concepção da proposta, houve reunião
para análise dos riscos trabalhistas do projeto, em que participaram a área jurídica da empresa
e um advogado trabalhista terceirizado. Os argumentos apontados pelo advogado deixaram a
empresa apreensiva. No momento da elaboração deste artigo, está sendo ajustado o projeto,
a fim de satisfazer algumas das críticas apontadas, por um lado; de outro lado, a diretoria da
empresa está avaliando os riscos que está disposta a assumir antes de dar continuidade ao
projeto.
Questões
1)Qual era a nova estratégia da empresa? Que competência organizacional buscou-se
desenvolver?
2) Quais as dificuldades associadas à implantação da nova estratégia? Por quê?
4) Qual o papel dos indicadores e do sistema de mensuração de desempenho para viabilizar
a nova estratégia?
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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5) O sistema de mensuração do desempenho, sozinho, foi suficiente para viabilizar a
mudança? Por que? O que mais é necessário – se há algo mais...
6) Que características de Renata ajudaram a mudança?
7) Com base no caso, que cuidados você destaca para implantar uma estratégia focada em
resultados?
8) Qual o modelo de administração pública está sendo adotada pela Sanepar (Unidade I)?
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nesta unidade, você aprendeu sobre a organização administrativa do Estado brasileiro nas
três esferas (federal, estadual e municipal) e a forma de como acontece essa administração, a
centralização e descentralização, a administração direta e indireta.
Depois, foram apresentados os princípios constitucionais que regem a gestão pública: como
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Aqui, aproveito para enfatizar
uma tendência de o Estado adotar mais um princípio, o princípio da eficácia, que se refere ao
alcance do objetivo ou meta preestabelecida. Esse princípio está diretamente relacionado ao
tipo de administração pública – a gerencial – que foi apresentado na unidade anterior. Logo, é
um princípio muito aplicado ao setor privado que gradativamente deve e vem sendo transferido
para o setor público. Portanto, vimos que esses princípios são fundamentais para que o gestor
público os utilize nos seus deveres e poderes de trabalhos diários.
Em seguida, você aprendeu sobre os princípios fundamentais da administração pública
(planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle). Esses
princípios têm sua origem em Fayol que definiu as funções do Administrador como planejar
(atividade de estabelecer, metas, objetivos e resultados para o futuro. Envolve prever, decidir
antecipadamente, elaborar alternativas e definir métodos de trabalho para que se alcancem os
resultados esperados), organizar (definir como utilizar os recursos e a estruturar a organização,
elaborando seu organograma, de forma que possa alcançar seus objetivos), comandar
(dirigir e liderar pessoas), coordenar (estabelecer prioridades e a sequência das atividades) e
controlar (acompanhar as atividades de forma a verificar se os planos estão sendo executados
adequadamente).
84
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Finalizando a unidade, estudamos sobre as formas possíveis de compras governamentais
por meio de normas gerais sobre Licitações e Contratos Administrativos e dicas de como a
sociedade civil organizada pode, de fato, contribuir para um maior controle e transparência
sobre os gastos e investimentos públicos.
Logo após, apresentamos um estudo de caso sobre a Sanepar, para aplicarmos de modo mais
prático a aprendizagem das duas primeiras unidades. Espera-se, com o case, demonstrar
maior praticidade de uma empresa que tem participação pública. Portanto, defendemos a
proposta de ampliada eficiência e maior competitividade como modelo a ser difundido e
consolidado sobre os demais órgãos públicos nas três esferas (municipal, estadual e federal).
A seguir, o convido a aprofundar o entendimento das estruturas e órgãos públicos, em sua
grande maioria, localizados em Brasilía-DF, a fim de demonstrar um certo grau de complexidade
e grandeza da máquina pública brasileira.
ATIVIDADE DE AUTOESTUDO
1) Quais são os principais princípios da administração pública?
2) Identifique uma reportagem, nos jornais de sua região, sobre ações ou decisões de atores
públicos que venham a referendar um ou mais dos princípios da administração pública.
3) A Administração Pública se divide em:
a) direta, indireta e fundacional;
b) indireta e descentralizada;
c) direta e centralizada;
d) direta e indireta;
e) indireta e fundacional.
4) A sociedade de economia mista federal terá a forma de:
a) sociedade em nome coletivo;
b) qualquer das formas admitidas em Direito;
c) sociedade limitada;
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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d) apenas a forma de sociedade anônima;
e) agência reguladora.
5) São princípios da Administração Pública, expressos na Constituição:
a) publicidade e razoabilidade;
b) legalidade e eficiência;
c) impessoabilidade e finalidade;
d) moralidade e especialidade;
e) legalidade e supremacia do interesse público.
6) Quando ocorre a distribuição de competências, por parte do Estado, de uma pessoa jurídica para outra, atuando por intermédio da Administração Indireta, temos:
a)centralização;
b)descentralização;
c)desconcentração;
d)desestatização;
e)desmobilização.
7) Quais as formas de licitação que o órgão público pode adotar? Explique sobre duas modalidades a sua escolha.
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
UNIDADE III
ESTRUTURAS GOVERNAMENTAIS DO ESTADO BRASILEIRO
Professor Me. Fabrízio Meller da Silva
Objetivo de Aprendizagem
• Reconhecer as diversas estruturas, órgãos e entidades públicas do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário.
Plano de Estudo
A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:
• Estrutura do Poder Legislativo
• Estrutura do Poder Judiciário
• Estrutura do Poder Executivo
INTRODUÇÃO
O propósito desta unidade é apresentar a você os diversos órgãos que compõem a estrutura
do Estado brasileiro. Para isso, retiramos as informações na íntegra, de entidades, divisões e
órgãos públicos do poder executivo, legislativo e judiciário, encontrado no site:
<www.brasil.gov.br>.
ESTADO DEMOCRÁTICO
Na estrutura do Estado brasileiro, o exercício do poder é atribuído a órgãos distintos e
independentes, cada qual com uma função, prevendo-se ainda um sistema de controle entre
eles, de modo que nenhum possa agir em desacordo com as leis e a Constituição.
Como atribuição típica, o Poder Legislativo elabora leis; o Poder Executivo administra, ou
seja, realiza os fins do Estado, adotando concretamente as políticas para este fim; e o Poder
Judiciário soluciona conflitos entre cidadãos, entidades e o Estado.
Vale registrar que o Tribunal de Contas da União, assim, como os dos Estados e dos Municípios,
não integra a estrutura do Poder Judiciário. Os Tribunais de Contas são órgãos auxiliares
e de orientação do Poder Legislativo, e sua função é auxiliá-lo no exercício da fiscalização
contábil,financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entes da União.
ORDEM JURÍDICA
A Constituição de 1988 criou ainda, o Ministério Público com a função de defender a ordem
jurídica e zelar pelo cumprimento da lei. Além de representação na União, nos Estados e
Distrito Federal, atua nas áreas Militares e do Trabalho.
O Ministério Público é um órgão do Poder Executivo embora em situação peculiar, devido
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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à independência em relação a este e aos demais Poderes do Estado, e tem como função
a “defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais
indisponíveis”.
Além do Ministério Público, o Poder Executivo ainda tem dois outros órgãos que desempenham
suas funções perante o Judiciário: A Advocacia Pública e a Defensoria Pública.
PODER EXECUTIVO FEDERAL
O Executivo Federal adota as diretrizes das opções políticas do Estado. Com função
administrativa, atua direta ou indiretamente na execução de programas ou prestação de
serviço público. É formado por órgãos de Administração Direta, como os Ministérios, e indireta,
como as empresas públicas.
Como atribuição atípica, o Executivo exerce o controle do Judiciário, nomeando os Ministros do
Supremo Tribunal Federal (STF) e dos demais tribunais superiores; o controle do Legislativo,
participando da elaboração das leis, por meio de sanção ou veto aos projetos; e, também, da
escolha dos Ministros do Tribunal de Contas da União (TCU).
O Poder Executivo federal tem como chefe máximo o Presidente da República, que, por se
tratar de um país com regime político presidencialista, também é o Chefe de Estado e o de
Governo. O presidente exerce, ainda, o comando supremo das Forças Armadas.
PODER LEGISLATIVO
Senado Federal – Representante dos Estados
O Poder Legislativo Federal é formado por um sistema bicameral, ou seja, representado por
duas Casas Legislativas: Senado Federal e a Câmara dos Deputados. A união das duas Casas
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
resulta na base do Congresso Nacional (CN), tendo o presidente do Senado à frente da mesa
diretora. Cada ano de atividade parlamentar é chamado de sessão legislativa, com reuniões
de 02 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro.
Nesse sistema bicameral, uma Casa não predomina sobre a outra. Possuem competências
diferenciadas. O CN, enquanto reunião das duas Casas, segundo a Constituição Federal,
exerce a função de fiscalização e controle do Poder Executivo por meio de: pedidos de
informação; comissão parlamentar de inquérito e controle externo dos gastos públicos com
auxílio do Tribunal de Contas. Também cabe ao CN julgar o Presidente e o Vice-Presidente
da República e os ministros de Estado quanto a crimes de responsabilidade. Nesses casos, a
Câmara dos Deputados atua como órgão de admissibilidade do processo e o Senado como
tribunal político sob a presidência do Presidente do STF (Supremo Tribunal Federal). É tarefa
exclusiva do Senado Federal processar e julgar os Ministros do STF, o Procurador-Geral da
República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade.
O Senado Federal é a câmara representativa dos Estados federados. O Senado é composto
de representantes dos estados e do Distrito Federal, elegendo cada um três senadores (com
dois suplentes cada). Os senadores são eleitos pelo princípio da maioria para um mandato de
oito anos, sendo renovada – a representação de cada estado e do Distrito Federal – de quatro
em quatro anos, alternadamente, por um e dois terços. Ao todo são 81 senadores.
Entre as competências privativas do Senado Federal está a aprovação prévia, por voto
secreto, de Magistrados; Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente
da República; Chefes de missão diplomática de caráter permanente; Governador de Território;
Presidentes e Diretores do Banco Central; e Procurador-Geral da República.
Câmara dos Deputados – A casa do povo
O Poder Legislativo cumpre papel imprescindível perante a sociedade do País, visto que
desempenha três funções primordiais para a consolidação da democracia: representar o povo
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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brasileiro, legislar sobre os assuntos de interesse nacional e fiscalizar a aplicação dos recursos
públicos.
Nesse contexto, a Câmara dos Deputados, autêntica representante do povo brasileiro, exerce
atividades que viabilizam a realização dos anseios da população, mediante discussão e
aprovação de propostas referentes às áreas econômicas e sociais, como educação, saúde,
transporte, habitação, entre outras, sem descuidar do correto emprego, pelos Poderes da
União, dos recursos arrecadados da população com o pagamento de tributos.
Assim, a Câmara dos Deputados compõe-se de representantes de todos os Estados e do
Distrito Federal, o que resulta em um Parlamento com diversidade de idéias, revelando-se
uma Casa legislativa plural, a serviço da sociedade brasileira. O número total, no entanto, não
ultrapassará 513 representantes.
O mandato dos Deputados Federais é de 4 anos, com previsão mínima de 8 e a máxima de 70
Deputados representantes de cada unidade da Federação. Os territórios, caso sejam criados,
elegerão quatro Deputados.
As competências privativas da Câmara dos Deputados, conforme o art. 51 da Constituição
Federal/88, incluem: a autorização para instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado; a tomada de contas do Presidente da
República, quando não apresentadas no prazo constitucional; a elaboração do Regimento
Interno; a disposição sobre organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou
extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços e a iniciativa de lei para a fixação
da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, e a eleição dos membros do Conselho da República.
92
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
PODER LEGISLATIVO ESTADUAL – ASSEMBLEIA LEGISLATIVA
O Poder Legislativo Estadual é compreendido pela Assembleia Legislativa, um órgão do
legislativo composto pelos representantes de cada região do Estado para um mandato de
quatros anos, mandato passível de reeleição. Em uma Assembleia Legislativa, o número
de deputados é proporcional à população existente no Estado e ao número de Deputados
Federais pelo qual é representado.
O número mínimo de Deputados Estaduais na Assembleia Legislativa é de 24, e o número
máximo de deputados, 94. Deve-se atribuir importância à legislatura estadual, pois esta é
responsável pelas leis regionais que poderão beneficiar ou danificar as condutas políticas e a
vida socioeconômica do Estado.
Na esfera estadual, o Deputado Estadual tem o dever de propor leis, alterá-las e revogar as
leis existentes. Tem o compromisso de analisar e julgar as contas prestadas pelo governo
estadual e, em casos de improcedências, instaurar comissões de inquéritos para executar a
investigação sobre abusos de poder, corrupção e desrespeito à lei.
Revogar é o ato de anular uma determinada lei que não possua mais utilidade real ou que
signifique perdas em determinados setores pela sua instauração. Assim como o Deputado
Federal e Distrital, o Deputado Estadual também tem um suplente e para ser eleito necessita
de uma determinada quantidade de votos individuais e pelo partido para ocupar uma cadeira
na Assembleia Legislativa.
Seja nas esferas federais e estaduais, todo deputado trabalha no poder legislativo pelo povo,
pois é eleito para representá-lo, considerando as suas necessidades e interesses reais, tem o
compromisso de decidir e melhorar a vida da sociedade civil e dos órgãos públicos.
Dentre as atribuições de um deputado estadual, podemos citar:
• Fiscalização das ações do governador e das demais estruturas do governo estadual;
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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• Determinar e fiscalizar como e onde será investido o dinheiro dos impostos e dos investimentos externos;
• O que é decidido e promulgado na assembleia deve ser respeitado por todos os cidadãos
e pelas próprias autoridades.
PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL – CÂMARA MUNICIPAL
O Poder Legislativo nos Municípios é exercido pela Câmara Municipal, que também fiscaliza
os atos do Poder Executivo; é Órgão Legislativo do Município e se compõe de Vereadores
eleitos de acordo com a legislação vigente. A Câmara tem funções legislativas, atribuições
para fiscalizar e assessorar o Executivo, competência para organizar e dirigir os seus serviços
internos, elaborar leis sobre todas as matérias de competência do Município, respeitadas as
reservas constitucionais do Estado e União. Vereador: a palavra vem de “Verear” que define
a pessoa que tem a incumbência de cuidar do bem-estar dos moradores do lugar, portanto
ele é o representante do povo na esfera municipal. Os Vereadores como agentes políticos
agem de três formas: propondo, estudando e aprovando leis; recomendando providências
à Administração Municipal, para atender as reclamações e necessidades da população
para melhoria de sua vida comunitária (indicações, requerimento, moções), fiscalizando as
atribuições e contas da Prefeitura inclusive da própria Câmara juntamente com o T. C. E.
(Tribunal de Contas do Estado).
A Câmara Municipal é formada por determinado número de vereadores (depende do município),
pertencentes a diversos partidos políticos, formando as bancadas, isto é, os Vereadores de
um mesmo partido se agrupam e formam a sua bancada e esta escolhe o seu líder. O líder em
geral, fala em nome do partido e da bancada e em certos momentos, assuntos que venham a
facilitar a tramitação dos projetos ou acordos em demais casos. Atuação mais importante do
Vereador é sobre a discussão de leis, as quais ditam a vida administrativa da municipalidade
e o atendimento dos superiores interesses da comunidade em todos os sentidos. As leis
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
nascem de um projeto e, em sua maioria, se originam da iniciativa do Poder Executivo. Outra
manifestação político pessoal decorrente de sua posição de Vereador refere-se ao seu trabalho
de oferecer sugestões denominadas: indicações, requerimento e moções (voto de censura ou
desconfiança).
A Câmara pode, também, exercer a função julgadora, quando julga os próprios Vereadores, o
Prefeito e o Vice-Prefeito por infrações político-administrativas.
CONTROLE EXTERNO – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Sede no Distrito Federal, o Tribunal de Contas da União (TCU) é um tribunal administrativo. Julga
as contas de administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores
públicos federais, bem como as contas de qualquer pessoa que der causa a perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário. Tal competência administrativa-judicante,
entre outras, está prevista no art. 71 da Constituição brasileira.
Conhecido também como Corte de Contas, o TCU é órgão colegiado. Compõe-se de nove
ministros. Seis deles são indicados pelo Congresso Nacional, um, pelo presidente da República
e dois, escolhidos entre auditores e membros do Ministério Público que funciona junto ao
Tribunal. Suas deliberações são tomadas, em regra, pelo Plenário – instância máxima – ou,
nas hipóteses cabíveis, por uma das suas Câmaras.
Nas sessões do Plenário e das Câmaras é obrigatória a presença de representante do
Ministério Público junto ao Tribunal. Trata-se de órgão autônomo e independente cuja missão
principal é a de promover a defesa da ordem jurídica. Compõe-se do procurador-geral, três
subprocuradores-gerais e quatro procuradores, nomeados pelo presidente da República, entre
concursados com título de bacharel em Direito.
Para desempenho da missão institucional, o Tribunal dispõe de uma Secretaria, que tem
a finalidade de prestar o apoio técnico necessário para o exercício de suas competências
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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constitucionais e legais. Essa Secretaria é composta de várias unidades, entre as quais, a
Secretaria-Geral das Sessões, a Secretaria-Geral de Administração e a Secretaria-Geral de
Controle Externo. A gerência da área técnico-executiva do controle externo está entregue
à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex), à qual estão subordinadas as unidades
técnico-executivas sediadas em Brasília e nos 26 Estados da federação. A estas últimas cabe,
entre outras atividades, fiscalizar a aplicação de recursos federais repassados para estados e
municípios, geralmente mediante convênio ou outro instrumento congênere.
As funções básicas do Tribunal de Contas da União podem ser agrupadas da seguinte forma:
fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de
ouvidoria. Algumas de suas atuações assumem ainda o caráter educativo.
A função fiscalizadora compreende a realização de auditorias e inspeções, por iniciativa
própria, por solicitação do Congresso Nacional ou para apuração de denúncias, em órgãos
e entidades federais, em programas de governo, bem como a apreciação da legalidade dos
atos de concessão de aposentadorias, reformas, pensões e admissão de pessoal no serviço
público federal e a fiscalização de renúncias de receitas e de atos e contratos administrativos
em geral.
A fiscalização é a forma de atuação pela qual são alocados recursos humanos e materiais com
o objetivo de avaliar a gestão dos recursos públicos. Esse processo consiste, basicamente, em
capturar dados e informações, analisar, produzir um diagnóstico e formar um juízo de valor.
Podem ser feitas por iniciativa própria ou em decorrência de solicitação do Congresso Nacional.
Há cinco instrumentos por meio dos quais se realiza a fiscalização:
a) levantamento: instrumento utilizado para conhecer a organização e funcionamento de órgão ou entidade pública, de sistema, programa, projeto ou atividade governamental, identificar objetos e instrumentos de fiscalização e avaliar a viabilidade da sua realização;
b) auditoria: por meio desse instrumento verifica-se in loco a legalidade e a legitimidade dos
atos de gestão, quanto aos aspectos contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, assim
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
como o desempenho operacional e os resultados alcançados de órgãos, entidades, programas e projetos governamentais;
c) inspeção: serve para a obtenção de informações não disponíveis no Tribunal, ou para esclarecer dúvidas; também é utilizada para apurar fatos trazidos ao conhecimento do Tribunal por meio de denúncias ou representações;
d) acompanhamento: destina-se a monitorar e a avaliar a gestão de órgão, entidade ou programa governamental por período de tempo predeterminado;
e) monitoramento: é utilizado para aferir o cumprimento das deliberações do Tribunal e dos
resultados delas advindos.
A função consultiva é exercida mediante a elaboração de pareceres prévios e individualizados,
de caráter essencialmente técnico, acerca das contas prestadas, anualmente, pelos chefes
dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e pelo chefe do Ministério Público da União, a
fim de subsidiar o julgamento a cargo do Congresso Nacional. Inclui também o exame, sempre
em tese, de consultas realizadas por autoridades legitimadas para formulá-las, a respeito de
dúvidas na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes às matérias de
competência do Tribunal.
A função informativa é exercida quando da prestação de informações solicitadas pelo
Congresso Nacional, pelas suas Casas ou por qualquer das respectivas Comissões, a respeito
da fiscalização exercida pelo Tribunal ou acerca dos resultados de inspeções e auditorias
realizadas pelo TCU. Compreende ainda representação ao poder competente a respeito de
irregularidades ou abusos apurados, assim como o encaminhamento ao Congresso Nacional,
trimestral e anualmente, de relatório das atividades do Tribunal.
Os responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos federais têm de submeter suas contas
a julgamento pelo TCU anualmente, sob a forma de tomada ou prestação de contas.
Assim, a função judicante ocorre quando o TCU julga as contas dos administradores públicos e
demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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incluindo as fundações e as sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal,
bem como as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de
que resulte prejuízo ao erário.
As prestações de contas, as fiscalizações e demais assuntos submetidos à deliberação do
Tribunal organizam-se em processos. Cabe a cada ministro ou auditor do Tribunal, atuando
como ministro-substituto, a missão de relatar esses processos, apresentar voto e submeter
aos pares proposta de acórdão, após análise e instrução preliminar realizadas pelos órgãos
técnicos da Secretaria do Tribunal.
A função sancionadora manifesta-se na aplicação aos responsáveis das sanções previstas
na Lei Orgânica do Tribunal (Lei n. 8.443/92), em caso de ilegalidade de despesa ou de
irregularidade de contas.
Ao constatar ilegalidade ou irregularidade em ato de gestão de qualquer órgão ou entidade
pública, o TCU fixa prazo para cumprimento da lei. No caso de ato administrativo, quando
não atendido, o Tribunal determina a sustação do ato impugnado. Nesses casos, TCU exerce
função corretiva.
A função normativa decorre do poder regulamentar conferido ao Tribunal pela sua Lei Orgânica,
que faculta a expedição de instruções e atos normativos, de cumprimento obrigatório sob
pena de responsabilização do infrator, acerca de matérias de sua competência e a respeito da
organização dos processos que lhe devam ser submetidos.
Por sua vez, a ouvidoria reside na possibilidade de o Tribunal receber denúncias e
representações relativas a irregularidades ou ilegalidades que lhe sejam comunicadas por
responsáveis pelo controle interno, por autoridades ou por qualquer cidadão, partido político,
associação ou sindicato. Essa função tem fundamental importância no fortalecimento da
cidadania e na defesa dos interesses difusos e coletivos, sendo importante meio de colaboração
com o controle.
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ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Por fim, atua o Tribunal de Contas da União de forma educativa, quando orienta e informa
acerca de procedimentos e melhores práticas de gestão, mediante publicações e realização
de seminários, reuniões e encontros de caráter educativo, ou, ainda, quando recomenda a
adoção de providências, em auditorias de natureza operacional.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – GUARDA DA CONSTITUIÇÃO
Criado no período do Império com nome de Casa da Suplicação do Brasil, o Supremo Tribunal
Federal é o órgão de cúpula do Poder Judiciário, e a ele compete, precipuamente, a guarda da
Constituição, conforme definido no art. 102 da Constituição Federal.
O Supremo Tribunal Federal é composto por onze Ministros, brasileiros natos (art. 12, § 3º,
IV, da CF/88), escolhidos dentre cidadãos com mais de 35 e menos de 65 anos de idade, de
notável saber jurídico e reputação ilibada (art. 101 da CF/88), e nomeados pelo Presidente da
República, após aprovação da escolha pela maioria absoluta do Senado Federal.
O Presidente do Supremo Tribunal Federal é também o Presidente do Conselho Nacional de
Justiça (art. 103-B, inciso I, da CF/88, com a redação dada pela EC n. 61/2009).
O Tribunal indica três de seus Ministros para compor o Tribunal Superior Eleitoral (art. 119, I,
a, da CF/88).
Entre suas principais atribuições está a de julgar a ação direta de inconstitucionalidade (Adins)
de lei ou ato normativo federal ou estadual, a ação declaratória de constitucionalidade (Adecons)
de lei ou ato normativo federal, a argüição de descumprimento de preceito fundamental
decorrente da própria Constituição e a extradição solicitada por Estado estrangeiro.
Na área penal, destaca-se a competência para julgar, nas infrações penais comuns, o
Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional, seus
próprios Ministros e o Procurador-Geral da República entre outros.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
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Em grau de recurso, sobressaem-se as atribuições de julgar, em recurso ordinário, o habeas
corpus, o mandado de segurança, o habeas data e o mandado de injunção decididos em única
instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão, e, em recurso extraordinário,
as causas decididas em única ou última instância, quando a decisão recorrida contrariar
dispositivo da Constituição.
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – TRIBUNAL DA CIDADANIA
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) foi criado pela Constituição de 1988, para ser um órgão
de convergência da justiça comum, apreciando causas oriundas de todo território nacional; é o
guardião da uniformidade da interpretação das leis federais. Desempenha esta tarefa ao julgar
as causas, decididas pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais dos estados, do
Distrito Federal e dos territórios, que contrariem lei federal ou dêem a lei federal interpretação
divergente da que lhe haja atribuído outro Tribunal. Funciona junto ao STJ o Conselho da
Justiça Federal, destinado a exercer a supervisão administrativa e orçamentária da Justiça
Federal de primeiro e segundo graus, com atuação em todo território nacional.
O STJ compõe-se de 33 ministros, nomeados pelo Presidente da República dentre brasileiros
com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada (depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal) sendo
um terço dentre juízes dos Tribunais Regionais Federais e um terço dentre desembargadores
dos Tribunais de Justiça e outro terço alternadamente em partes iguais, dentre advogados
e membros do Ministério Público Federal, Estadual, do Distrito Federal e dos Territórios. É
integrado pelo Presidente do Superior Tribunal de Justiça, pelo Vice-Presidente e mais três
ministros eleitos, também do Tribunal, dos quais o mais antigo é o Coordenador-Geral da
Justiça federal, e pelos Presidentes dos Tribunais Regionais Federais.
100 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL – APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO
ELEITORAL
A aplicação da legislação eleitoral é acompanhada pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), tendo
jurisdição nacional, com sede na capital federal. As demais instâncias são representadas pelos
Tribunais Regionais Eleitorais (TRE), juízes eleitorais e Juntas Eleitorais, nos momentos de
eleição, espalhados pelo Brasil.
A existência e regulamentação do Tribunal Superior Eleitoral, TSE, está determinada nos
artigos 118 a 121 da Constituição Federal de 1988, que estabelece que é competência privativa
da União legislar sobre Direito Eleitoral e, ainda, que: “Art. 121. Lei complementar disporá
sobre a organização e competência dos tribunais, dos juízes de direito e das juntas eleitorais”.
Como tal lei complementar ainda não foi instituída, as principais leis que regem o Direito
Eleitoral são o Código Eleitoral de 1965, a Lei 9.504, de 1997, a Lei dos Partidos Políticos, de
1995, a Lei 12.034 de 2009 e as periódicas resoluções normativas do TSE, que regulam as
eleições com força de lei.
Estas normas, em especial o Código Eleitoral de 1965, concedem ao TSE poderes
característicos do Poder Executivo e do Poder Legislativo . Assim, o Tribunal Superior Eleitoral é
o único órgão integrante da justiça brasileira que detém funções administrativa e normativa que
extrapolam seu âmbito jurisdicional. Por conter a palavra “tribunal” em seu nome, é chamado
de “Justiça Eleitoral”, mas exerce e é de fato o verdadeiro Administrador Eleitoral, assumindo
toda administração executiva, operacional e boa parte da normatização do processo eleitoral.
O TSE não tem quadro próprio, sendo composto por no mínimo sete membros, cinco deles
são escolhidos mediante eleição, pelo voto secreto, sendo eles três juízes escolhidos dentre
os ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), dois juízes dentre os ministros do Superior
Tribunal de Justiça (STJ) e dois advogados, entre seis, de notável saber jurídico e idoneidade
moral, indicados pelo STF e nomeados pelo presidente da República. Serão também eleitos
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
101
substitutos em número igual por categoria. Não poderá haver parentes de candidatos de até
quarto grau dentre os juízes escolhidos. De acordo com a Constituição Federal, na capital de
cada Estado, funciona um Tribunal Regional Eleitoral.
TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO – CONCILIAÇÃO E JULGAMENTO
A legislação trabalhista e a justiça do Trabalho surgiram no Brasil como resultado do processo
de luta e de reivindicações operárias que se desenrolavam no exterior e no País.
O Conselho Nacional do Trabalho, antecessor do TST, foi criado por meio do Decreto n. 16.027,
de 1923. A denominação de Tribunal Superior do Trabalho somente foi conferida por meio do
Decreto-Lei n.9.797, de 9 de setembro 1946. Dias depois, em 18 de setembro de 1946, com a
Constituição de 1946, passou a ser formalmente integrante da estrutura do Poder Judiciário.
Desde suas origens, o TST era composto por Ministros togados e Ministros classistas. Os
Ministros togados eram vitalícios e considerados Magistrados para todos os efeitos legais. Os
Ministros classistas, representantes paritários dos empregados e dos empregadores, eram
temporários. A figura dos Ministros classistas foi gradualmente extinta a partir da Emenda
Constitucional n. 24, de 1999, não mais havendo nenhum Ministro classista no âmbito do TST
atualmente.
Á Justiça do Trabalho compete tudo que se relacionar com conflitos entre trabalhadores e
empregadores, no plano individual ou coletivo, resultante da relação de emprego. Os servidores
públicos, porém, por decisão do Supremo Tribunal Federal, estão fora da competência da
Justiça do Trabalho.
O Tribunal Superior do Trabalho (TST), com sede em Brasília e jurisdição em todo território
nacional, tem por principal função uniformizar a jurisprudência trabalhista. Compõe-se de 17
Ministros, togados e vitalícios, nomeados pelo Presidente da República.
102 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
O TST julga recurso de revista, recursos ordinários e agravos de instrumento contra decisões
de TRTs (Tribunal Regional do Trabalho) e dissídios coletivos de categorias organizadas em
nível nacional, além de mandados de segurança, embargos opostos as suas decisões e ações
recisórias.
Fonte: PHOTOS.COM
JUSTIÇA MILITAR
A Justiça Militar é um dos órgãos do Poder Judiciário, com previsão constitucional e Lei
de Organização Judiciária que trata da sua competência, funcionamento e composição,
em atendimento ao princípio da legalidade que deve reger as relações entre o Estado e os
jurisdicionados.
A competência da Justiça Militar foi estabelecida pelo texto constitucional de 1988. A Justiça
Castrense divide-se em: Justiça Militar Federal e Justiça Militar Estadual. Os servidores
militares também se dividem em duas categorias: militares federais e militares estaduais.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
103
A Justiça Militar Federal tem competência para processar e julgar os militares integrantes das
Forças Armadas, Marinha de Guerra, Exército, Força Aérea Brasileira, civis e assemelhados. No
Estado democrático de Direito, que tem como fundamento a observância de uma Constituição
estabelecida pela vontade popular por meio de uma Assembléia Nacional Constituinte, no
caso do Brasil um Congresso Constituinte, não existe nenhum impedimento para a realização
de um julgamento militar que tenha como acusado um civil.
O Superior Tribunal Militar é composto de 15 Ministros vitalícios com todas as garantias
asseguradas aos juízes, vitaliciedade, inamovibilidade, e irredutibilidade de vencimentos. Os
Ministros Militares estão representados por dez militares da ativa, sendo três oficiais generais
da Marinha, três oficiais generais da Aeronáutica, quatro oficiais generais do Exército, e cinco
juízes civis, sendo três da carreira da advocacia, e dois escolhidos entre os juízes auditores
e promotores militares em atendimento ao disposto no artigo 123 e parágrafo único da
Constituição Federal.
A Justiça Militar, Federal ou Estadual, está presente em todos os Estados-membros da
Federação. A Justiça Militar da União possui Lei de Organização Judiciária própria e dotação
orçamentária, em atendimento ao disposto na Constituição Federal. As Justiças Militares
Estaduais que também possui dotação própria ainda que pequena, possui sua competência
tratada na Lei de Organização Judiciária dos Estados.
É importante se observar, que a Justiça Militar não é uma criação do Brasil, mas um órgão
especializado do Poder Judiciário, que se faz presente em outros países, como os Estados
Unidos da América, Portugal, Israel entre outros.
TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS
Os Tribunais Regionais Federais foram instalados em 30 de março de 1989, como a segunda
instância da Justiça Federal, em substituição ao extinto Tribunal Federal de Recursos. A
104 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
jurisdição e sede desses Tribunais foram previstas pela Resolução n. 1, de 06/10/88, do
Tribunal Federal de Recursos. São pertencentes à organização da Justiça Federal (comum).
Atualmente existem cinco Tribunais Regionais Federais, cada qual com a sua Jurisdição:
Tribunal Regional Federal da 1ª Região
Seções Judiciárias do Acre, Amapá, Amazonas, Bahia, Distrito Federal, Goiás, Maranhão,
Mato Grosso, Minas Gerais, Pará, Piauí, Rondônia, Roraima e Tocantins.
Tribunal Regional Federal da 2ª Região
Seções Judiciárias do Rio de Janeiro e Espírito Santo.
Tribunal Regional Federal da 3ª Região
Seções Judiciárias de São Paulo e Mato Grosso do Sul.
Tribunal Regional Federal da 4ª Região
Seções Judiciárias do Rio Grande do Sul, Paraná e Santa Catarina.
Tribunal Regional Federal da 5ª Região
Seções Judiciárias de Alagoas, Ceará, Paraíba, Pernambuco, Rio Grande do Norte e Sergipe.
Os Tribunais Regionais Federais têm composição variável, com o número de desembargadores
federais definido em lei, sendo 1/5 escolhido entre os advogados com mais de 10 anos de
efetiva atividade profissional e membros do Ministério Público Federal com mais de 10 anos
de carreira. Os demais são escolhidos mediante promoção de juízes federais com mais de 5
anos de exercício, por antigüidade e merecimento, alternadamente. Os TRFs representam a 2ª
Instância da Justiça Federal, sendo responsáveis pelo processo e julgamentos dos recursos
contra as decisões da 1ª instância. A competência dos Tribunais Regionais Federais está
definida no art. 108 da Constituição Federal.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
105
MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO – DEFESA DE ORDEM JURÍDICA
O Ministério Público defende a ordem jurídica zelando pelo cumprimento da lei. Atua, também,
em defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis, do patrimônio nacional, do
patrimônio público e social, do patrimônio cultural, do meio ambiente, dos direitos e interesses
da coletividade, especialmente das comunidades indígenas, da família, da criança, do
adolescente e do idoso. Exerce ainda, controle externo da atividade policial.
Está dividido em Ministério Público dos Estados (MPEs) e Ministério Público da União (MPU),
que compreende os seguintes ramos: a) O Ministério Público Federal (MPF); b) O Ministério
Público do Trabalho (MPT); c) O Ministério Público Militar (MPM); d) O Ministério Público do
Distrito Federal e Territórios (MPDFT).
Ao MPU é assegurada autonomia funcional, administrativa e financeira. O Ministério tem
por chefe o Procurador-Geral da República, nomeado pelo Presidente da República dentre
integrantes da carreira, maiores de 35 anos de idade, após a aprovação pelo Senado, para
mandado de dois anos, sendo permitida a recondução.
Sua competência é para:
a) defesa da ordem jurídica, ou seja, o Ministério Público deve zelar pela observância e pelo
cumprimento da lei. FISCAL DA LEI, atividade interveniente.
b) defesa do patrimônio nacional, do patrimônio público e social, do patrimônio cultural, do
meio ambiente, dos direitos e interesses da coletividade, especialmente das comunidades
indígenas, da família, da criança, do adolescente e do idoso. DEFENSOR DO POVO
c) defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
d) controle externo da atividade policial. Trata-se da investigação de crimes, da requisição
de instauração de inquéritos policiais, da promoção pela responsabilização dos culpados, do
106 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
combate à tortura e aos meios ilícitos de provas, entre outras possibilidades de atuação. Os
membros do MPU têm liberdade de ação tanto para pedir a absolvição do réu quanto para
acusá-lo.
PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
O procurador-geral da República é o chefe do Ministério Público da União e do Ministério
Público Federal. Ele é, também, o procurador-geral Eleitoral. Nomeado pelo presidente da
República, após aprovação do Senado Federal, cabe a ele, dentre outras atribuições nomear
o procurador-geral do Trabalho (chefe do MPT), o procurador-geral da Justiça Militar (chefe do
MPM) e dar posse ao procurador-geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios (chefe do
MPDFT).
ESTRUTURA DO GOVERNO FEDERAL
Assessoria direta
O Presidente da República é o Chefe do Poder Executivo Federal, sendo auxiliado pelos
Ministros de Estado. Na estrutura da Presidência, os órgãos estão classificados, legalmente,
como essenciais; de assessoramento imediato ao Presidente; consultivos e integrantes. A
Casa Civil, por exemplo, reconhecida como essencial, atua na coordenação e integração das
ações do governo.
Entre órgãos de assessoramento imediato estão o Conselho de Governo, o Advogado-Geral
da União, e a secretaria de Imprensa e Divulgação. Os Conselho da República e o Conselho
de Defesa Nacional, são órgãos de consulta. Vinculada ao Presidente da República, a
Comissão de Ética Pública tem como competências a revisão das normas sobre conduta ética
na Administração Pública federal, elaboração e proposta da instituição do Código de Conduta
das Autoridades.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
107
Órgãos que compões a Presidência da República:
Presidência da República
Vice-Presidência da República
Casa Civil
Secretaria-Geral
Secretaria de Relações Institucionais
Gabinete de Segurança Institucional
Advocacia-Geral da União
Secretaria de Comunicação Social
Comissão de Ética Pública
Cons. Nac. de Seg. Alimentar e Nutricional (Consea)
Controladoria-Geral da União
Secretaria Especial de Portos
Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca
Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial
Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres
Secretaria Especial dos Direitos Humanos
108 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Espaços organizados
Desde os anos 1950, a Administração Pública adota a prática de conselhos como espaços
organizados e institucionalizados. No atual governo federal, os Conselhos se configuram
como espaços de cogestão para decisões de políticas públicas. Muitas vezes são decisões
concretas, em outras oportunidades são apenas diretrizes, mas todas consideradas muito
importantes.
Os Conselhos são, em sua maioria, órgãos colegiados onde a forma de gestão é compartilhada
por um conjunto de pessoas com igual autoridade que reunidas fazem suas deliberações.
Essas entidades, geralmente, possuem uma secretaria-executiva, encarregada de colocar em
prática suas decisões, papel que também pode ser conferido a um órgão já existente.
Fonte: Prof. Fabrízio Meller, em reunião de trabalho no Conselho Nacional dos Direitos das Crianças e
dos Adolescentes (CONANDA), defendendo o Trabalho do Adolescente Aprendiz, em 2006
Existe uma variedade de conselhos dentro do governo, desde órgãos de consulta por parte do
Presidente da República, como o Conselho da República, até os de assessoramento, como
os Conselhos de Governo e de Desenvolvimento Econômico e Social. Há, ainda, conselhos
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
109
de políticas gestores de programas, territoriais, globais e setoriais, definidos em boa parte em
leis federais, que buscam concretizar direitos como saúde, educação, assistência social, entre
outros.
Eis alguns Conselhos atuais:
CONANDA – Conselho Nacional dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes
Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade)
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social
Conselho de Gestão da Previdência Complementar
Conselho Monetário Nacional
Conselho Nacional da Juventude
Conselho Nacional da Ciência e Tecnologia
Conselho Nacional de Educação
Conselho Nacional de Esportes
Conselho Nacional de Saúde
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
MINISTÉRIOS – Execução e Diretrizes
Dentre os Ministérios e respectivas Autarquias que compõem o Governo Federal, o mais
antigo é o da Justiça, criado em 3 de julho de 1822, pelo Príncipe Regente D. Pedro, com
nome de Secretaria de Estado de Negócios da Justiça. Os ministros auxiliam o Presidente da
110 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
República no exercício do Poder Executivo. O de Relações Exteriores, por exemplo, assessora
na formulação e execução da política externa brasileira.
Os Ministérios elaboram normas, acompanham e avaliam os programas federais, formulam
e implementam as políticas para os setores que representam. São encarregados, ainda, de
estabelecer estratégias, diretrizes e prioridades na aplicação dos recursos públicos.
Esses são os atuais Ministros, do Governo Dilma Rousseff:
Agricultura, Pecuária e Abastecimento - Wagner Rossi
Cidades - Mário Negromonte
Ciência e Tecnologia - Aloizio Mercadante
Comunicações - Paulo Bernardo
Cultura - Ana de Hollanda
Defesa - Nelson Jobim
Desenvolvimento Agrário - Afonso Florence
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - Fernando Pimentel
Desenvolvimento Social e Combate à Fome - Tereza Campello
Educação - Fernando Haddad
Esporte - Orlando Silva Junior
Fazenda - Guido Mantega
Integração Nacional - Fernando Bezerra Coelho
Justiça - José Eduardo Cardozo
Meio Ambiente - Izabella Teixeira
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
111
Minas e Energia - Edison Lobão
Pesca e Agricultura - Ideli Salvatti
Planejamento, Orçamento e Gestão - Mirian Belchior
Previdência Social - Garibaldi Alves Filho
Relações Exteriores - Antonio Patriota
Saúde - Alexandre Padilha
Trabalho e Emprego - Carlos Lupi
Transportes - Alfredo Nascimento
Turismo - Pedro Novais
Serviços Essenciais
As Agências são consideradas órgãos da administração pública indireta, responsáveis pela
prestação de serviços essenciais a população. Além das Agências Reguladoras, fazem parte
da estrutura do governo federal as de Desenvolvimento Regionais e de Pesquisa.
As agências foram criadas para fiscalizar a prestação de serviços públicos praticados pela
iniciativa privada (energia elétrica, telefônica, combustível, assistência a saúde). Além de
controlar a qualidade na prestação do serviço, estabelecem, também, regras estáveis para o
setor, dando segurança aos investidores.
Atualmente nem todas agências realizam atividades de fiscalização. Atuam como Agências de
fato: a Agência Nacional de Telecomunicação (Anatel), a Agência Nacional de Petróleo (ANP),
a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), e a Agência Nacional de Saúde Suplementar
(ANS).
Agência de Desenvolvimento da Amazônia;
112 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Agência de Desenvolvimento do Nordeste;
Agência Especial Brasileira;
Agência Nacional de Energia Elétrica;
Agência Nacional de Saúde Suplementar;
Agência Nacional de Telecomunicações;
Agência Nacional de Transportes Aquaviários;
Agência Nacional de Transportes terrestres;
Agência Nacional de Vigilância Sanitária;
Agência Nacional de Águas;
Agência Nacional de Cinema;
Agência Nacional de Petróleo;
Sistema Financeiro
Doze instituições bancárias, vinculadas ao governo federal, integram o Sistema Financeiro
Nacional. O Banco do Brasil é a instituição mais antiga, já que foi fundada, em 1808, por D.
João VI, para viabilizar a vinda da corte portuguesa para o Brasil. Por isso, inicialmente o banco
tinha a função de emitir moeda. Até a criação do Banco Central do Brasil, em 1964, o papel
de autoridade monetária era desempenhado pelo Banco do Brasil, pela Superintendência da
Moeda e do Crédito (Sumoc) e pelo Tesouro Nacional.
Banco Central do Brasil
Banco da Amazônia
Banco Central do Brasil
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
113
Banco do Brasil
Banco do Estado de Santa Catarina
Banco do Estado do Ceará
Banco do Estado do Maranhão
Banco do Estado do Piauí
Banco do Nordeste do Brasil
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
Caixa de Construções de Casas para o Pessoal do Comando da Marinha
Caixa Econômica Federal
Administração Indireta
As empresas públicas são agentes do governo federal, administradas indiretamente e, em
sua maioria, vinculadas aos Ministérios. Embora consideradas de natureza jurídica de direito
privado, seus empregados cumprem as regras constitucionais do serviço público. Atuam
setorialmente, como o caso da Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobrás), na qual o
governo é detentor de 52,45% das ações (MARQUES, 2009).
Outro exemplo é o da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), vinculada ao
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, que tem a missão de viabilizar soluções
para o desenvolvimento sustentável do agronegócio brasileiro por meio de geração, adaptação
e transferência de conhecimentos e tecnologias, em benefício da sociedade.
Casa da Moeda do Brasil
Centrais de Abastecimento de Minas Gerais
Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobrás)
114 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero)
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa)
Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (Geipot)
Empresa de Pesquisa Energética
Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social (Dataprev)
Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre
Empresa Gerencial de Projetos Navais
Empresa Gestora de Ativos (Engea)
Radiobrás - Empresa Brasileira de Comunicação
Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro)
Produção Industrial
O Governo Federal atua, indiretamente, na produção industrial de determinados setores, por
meio de empresas públicas ou sociedades de economia mista. É o caso da Petrobras, uma
sociedade anônima de capital aberto, que atua em várias áreas do setor de energia, desde a
exploração de gás e petróleo até a distribuição, passando pelo refino e abastecimento. A gestão
dessas empresas é formada por Conselhos de Administração e Fiscal, cujos integrantes são
designados pelo Presidente da República e por indicação do Ministro de Estado do setor.
Indústria de Material Bélico do Brasil (Imbel)
Indústrias Nucleares do Brasil
Nuclebrás Equipamentos Pesados S.A. (Nuclep)
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
115
Petrobras - Petróleo Brasileiro S.A.
Telebrás - Telecomunicações Brasileiras S.A.
Valec - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
Capacitação de Servidores Públicos Federais
A capacitação e a formação profissional dos servidores públicos federais são os objetivos da
Escola de Administração Fazendária (Esaf) e da Escola Nacional de Administração Pública
(Enap), ambas sob a gestão do governo federal. A Esaf é subordinada ao Ministério da
Fazenda e responsável pelos cursos de aperfeiçoamento de pessoal nas áreas de finanças
públicas, recrutamento e seleção, administração e gerência, tecnologia da informação
e comércio exterior. A Enap atua para aumentar a capacidade de governo na gestão das
políticas públicas. Busca ser um centro de referência em políticas públicas, capaz de inovar e
irradiar boas práticas de gestão pública.
Escola de Administração Fazendária (Esaf)
Escola Nacional de Administração Pública (Enap)
Fundações
As fundações, ligadas ao governo federal, executam as políticas setoriais, sendo vinculadas
aos Ministérios. A Fundação Nacional do índio (Funai), por exemplo, é o órgão do Ministério da
Justiça que estabelece e executa a Política Indigenista no Brasil, dando cumprimento ao que
determina a Constituição de 1988.
Financiadora de Estudos e Projetos (Finep)
Fundação Alexandre de Gusmão
Fundação Biblioteca Nacional
Fundação Casa de Rui Barbosa
116 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes)
Fundação Cultural Palmares
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Fundação Faculdade Federal de Ciências Médicas de Porto Alegre
Fundação Habitacional do Exército (Poupex)
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)
Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)
Fundação Joaquim Nabuco
Fundação Jorge Drupat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho (Fundacentro)
Fundação Nacional de Artes (Funarte)
Fundação Nacional de Saúde (Funasa)
Fundação Nacional do índio (Funai)
Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz)
Fundação Osório
Institutos
Órgãos executores da Administração Pública federal, os institutos atuam em diversas áreas,
sendo vinculados aos Ministérios. O Instituto Nacional de Meteorologia (Inmet), por exemplo,
é órgão do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), responsável pela
meteorologia no Brasil, representando o País junto à Organização Meteorológica Mundial
(OMM), entidade das Nações Unidas para meteorologia e hidrologia.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
117
Instituto Benjamin Constant
Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia (Ibict)
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama)
Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur)
Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro
Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
Instituto Nacional da Propriedade Industrial (Inpi)
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra)
Instituto Nacional de Educação de Surdos
Instituto Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep)
Instituto Nacional de Meteorologia
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe)
Instituto Nacional de Tecnologia da Informação (ITI)
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
IRB – Brasil Resseguros S/A
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O propósito desta unidade foi apresentar a você os diversos órgãos que compõem a estrutura
do Estado brasileiro. Como você pôde perceber procuramos ser sintéticos, pois as estruturas
são ainda maiores. Para isso, foram apresentados informações de algumas entidades, divisões
e órgãos públicos do poder executivo, legislativo e judiciário.
Que esta unidade sirva de material para sua consulta pessoal, quando se deparar com notícias
televisivas ou impressas para melhor compreensão.
118 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
ATIVIDADE DE AUTOESTUDO
1) Como está organizado o poder legislativo no Brasil?
2) Qual é o principal órgão que faz o controle das contas/finanças públicas?
3) Desenvolva um panorama ou “mapa” da estrutura da União.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
119
UNIDADE IV
FINANÇAS E GESTÃO DE PESSOAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Professor Me. Fabrízio Meller da Silva
Objetivos de Aprendizagem
• Abordar aspectos das finanças públicas e seus meios de controle.
• Relatar a condição atual da gestão de pessoas na administração pública e suas diferenças
com a gestão privada.
Plano de Estudo
A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:
• Finanças Públicas: as funções de governo
• Lei de Responsabilidade Fiscal
• Controle na Administração Pública
• Constituição Federal de 1988
• Competências do Tribunal de Contas da União (TCU)
• Recursos Humanos
INTRODUÇÃO
Chegamos a nossa penúltima unidade. Esta Unidade tem o objetivo de abordar o tema:
finanças públicas e recursos humanos na administração pública. Nas finanças públicas
apresentamos as três principais funções do governo quanto aos recursos financeiros; depois
comentar-se-á sobre os modelos e formas de controle das contas públicas brasileiras, dando
ênfase ao Tribunal de Contas da União e relatando a importância da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Logo em seguida, temos uma reportagem atual sobre a necessidade de redução dos
gastos públicos.
A seguir, foi destinado um espaço para uma discussão mais ampliada da gestão de pessoas
na administração pública. Para tanto, adotou-se como referência o Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado de 1995. Aparentemente, parece não ser uma informação muito atual,
entretanto, garanto a você que é atualíssimo e o leitor poderá se certificar que se trata de uma
realidade no contexto da administração pública brasileira: como tornar a administração de
pessoas no setor público em um modelo mais gerencial?
FINANÇAS PÚBLICAS: AS FUNÇÕES DE GOVERNO
A expressão “finanças públicas” designa os métodos, princípios e processos financeiros
por meio dos quais os governos federal, estadual e municipal desempenham suas funções.
Por intermédio do orçamento público, os governos perseguem os objetivos de satisfazer às
necessidades sociais, de induzir uma eficiente utilização dos recursos e de corrigir a distribuição
de renda em uma sociedade. Além disso, o orçamento desempenha a função de instrumento
de uma política macroeconômica, nesse caso, visando à estabilização da economia.
As receitas e as despesas do Estado podem ser utilizadas como instrumento para influenciar
o nível da produção nacional e o nível do emprego, de forma a controlar o nível dos preços
(controle da inflação), buscar o equilíbrio da balança de pagamentos e para redirecionar as
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
123
decisões de consumo e investimento dos agentes privados.
A participação do governo na economia pode ser decomposta na sua atuação em três funções
clássicas de acordo com Musgrave (s/d) (apud NASCIMENTO, 2010):
1. função alocativa;
2. função distributiva;
3. função estabilizadora.
Fonte: PHOTOS.COM
Função Alocativa
Refere-se à alocação de recursos pela atividade estatal quando não houver eficiência da
iniciativa privada ou quando a natureza da atividade indicar a necessidade da presença do
Estado. A intervenção estatal na alocação de recursos justifica-se naqueles casos que não são
de interesse do setor privado. Por exemplo, podemos citar os investimentos na infraestrutura
econômica e a provisão de bens públicos e bens meritórios.
Produzir sapatos e produzir energia elétrica são atividades econômicas que apresentam
características diferentes que remetem, com facilidade, à produção de sapatos para o setor
privado, enquanto o setor público é quem, de fato, tem iniciado o processo de construção de
usinas elétricas. Nada impede, por outro lado, que o Estado repasse para a atividade privada
a geração de energia elétrica ou a construção de rodovias. No entanto, nesse caso, o Estado
124 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
deverá controlar esses setores que estarão produzindo em bem público, entendido como o
bem que não se limita a um único consumidor, mas deve estar à disposição de todos.
Deste modo, segundo Nascimento (2010), os bens públicos devem cumprir algumas
características, a saber:
• Bem público é aquele cujo uso ou consumo é não rival e não excludente.
• O consumo de um bem público por qualquer indivíduo ou empresa não reduz a quantidade
disponível para os outros indivíduos.
• É muito difícil excluir agentes ou cidadãos (clientes) que desejem consumir o bem público;
sendo assim não existe a segmentação de mercado ou o público-alvo como é trabalhado
no marketing para o setor privado.
• O mecanismo de mercado induz os indivíduos a não revelarem suas preferências com
relação ao bem público.
Para financiar a produção de bens públicos, o setor governamental utiliza-se da tributação, ou
seja, dos impostos cobrados direta ou indiretamente dos agentes econômicos e dos cidadãos.
Em síntese, função alocativa é o processo pelo qual o governo divide os recursos para a
utilização no setor público e privado, oferecendo bens públicos, semipúblicos ou meritórios,
como rodovias, segurança, educação, saúde entre outros, aos cidadãos. Dessa forma, está
associada ao fornecimento de bens e serviços não oferecidos adequadamente pelo sistema
de mercado (falhas no mercado).
Função distributiva
Ligam-se às doutrinas do bem-estar. De acordo com esse princípio, há eficiência na economia
quando a situação de alguém melhora sem prejuízo a outro agente econômico.
Dentro dessa concepção, e considerando o processo de desenvolvimento econômico, cabe ao
Estado promover a melhora na distribuição da renda usando, para isso, todos os instrumentos
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
125
legais de qual dispõe. Isso significa utilizar os impostos diretos e indiretos, subsídios, incentivos,
insenções etc.
O gasto público é o principal instrumento para a viabilização das políticas públicas de distribuição
de renda. Na busca pela justiça social, o mecanismo fiscal da tributação progressiva sobre
classes de renda mais elevada, por exemplo, pode levar a uma distribuição equitativa.
Portanto, função distributiva refere-se à distribuição, por parte do governo, de rendas e
riquezas, buscando assegurar uma adequação àquilo que a sociedade considera justo, tal
como a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público de
saúde, serviço – por excelência – mais utilizado por indivíduos de menor renda.
Ressalta-se que o setor privado, de certa forma, poderá exercer as funções alocativa e
estabilizadora na economia. No entanto, regra geral, apenas o estado poderá exercer a função
distributiva, à medida que absorve e administra boa parte da renda de uma sociedade. Isso
nos leva a uma questão importante: por que o Brasil é um dos países com maior concentração
de renda? Será que a atuação do governo brasileiro na economia, no que tange à distribuição
dos recursos públicos, é feita de forma eficiente?
Função estabilizadora
É a função mais atual, tendo surgido para proporcionar um crescimento equilibrado na
economia, o que significa dizer, sem crises macroeconômicas. Em geral, busca a manutenção
de um nível adequado de emprego na economia, controle dos níveis de preços e o fluxo de
entrada e saída de recursos no País, pela administração da balança de pagamentos.
Resumindo, função estabilizadora corresponde a aplicação das diversas políticas econômicas,
pelo governo, a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, quando o
mercado é incapaz de assegurar o alcance desses objetivos.
Das teorias que procuram explicar o papel do Setor Público na economia, a mais aceita na
126 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
atualidade é a desenvolvida por Musgrave (s.d. apud NASCIMENTO, 2010) (função alocativa,
função estabilizadora e função distributiva). Em geral, essas funções ocorrem simultaneamente
e de alguma maneira são complementares. A estabilidade macroeconômica poderá facilitar a
alocação de recursos ou mesmo a distribuição de renda, por exemplo.
No Brasil, podemos identificar a predominância de algumas das funções clássicas em nossa
história recente. Podemos associar o Governo Militar a uma fase de predominância da função
alocativa de recursos a partir de um “Estado Empresário” que investiu maciçamente em
diversos setores da economia. Nesse período, a grande oferta de bens e serviços era coberta
pelo setor governamental (serviços de transportes ferroviários, energia elétrica, telefonia,
serviços financeiros, exploração de minérios etc.).
Durante o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) podemos identificar a busca pela
estabilidade na economia que levou a criação do Plano Real (estabilidade da moeda e a
redução drástica da inflação, criando um ambiente de negócios mais previsível para o mundo
corporativo) e da Lei de Responsabilidade Fiscal, para citar alguns exemplos. Ao contrário
da situação observada durante o regime militar, o Governo FHC buscou reduzir a presença
do Estado na economia deixando a alocação de bens e serviços preferencialmente ao setor
privado.
Em relação a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o Brasil incorporou, de fato, o controle
dos gastos de municípios e estados, condicionando à capacidade de arrecadação de tributos
de cada esfera governamental. Tal medida foi justificada pelo costume, na política brasileira,
de gestores promoverem obras de grande porte no final de seus mandados, deixando a conta
para seus sucessores. A LRF também contribuiu para promover uma maior transparência dos
gastos públicos.
A lei obriga que as finanças sejam apresentadas detalhadamente ao Tribunal de Contas (da
União, do Estado ou do Município). Tais órgãos podem aprovar as contas ou não. Em caso
das contas serem rejeitadas, será instaurada investigação em relação ao Poder Executivo
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
127
em questão, podendo resultar em multas ou mesmo na proibição de tentar disputar novas
eleições.
Embora seja o Poder Executivo o principal agente responsável pelas finanças públicas e, por
isso, o foco da Lei de Responsabilidade Fiscal, os Poderes Legislativo e Judiciário também são
submetidos à referida norma.
A lei inova a contabilidade pública e a execução do orçamento público à medida que introduz
diversos limites de gastos, por meio de uma gestão administrativa mais eficiente, seja para as
despesas de custeio ou para o grau de endividamento.
Criado pela administração de FHC, a LRF provocou uma mudança substancial na maneira
como é conduzida a gestão financeira dos três níveis de governo. Com isso, o planejamento
foi enfatizado, pois os custos de execução devem ser previstos anteriormente. Sua criação
fez parte do esforço em reformas do estado promovido pelo governo federal para estabilizar a
economia brasileira a partir do Plano Real.
Mais recentemente, na Administração do Lula, verificamos a adoção de Programas de
Transferência Condicionada de Renda, experiência que vem apresentando bons resultados
sociais em países como o México (Programa Oportunidades) e o Chile (Programa Chile
Solidário). Em outras palavras, nessa administração houve um predomínio da função
distributiva de renda, por meio do Programa Bolsa Família que atendeu, em 2010, doze milhões
de brasileiros.
Além das funções de governo propostas por Musgrave, podemos identificar na atualidade uma
função reguladora do Estado associada a uma função alocativa. A redução da presença do
Estado e a transferência de algumas de suas atividades para o setor privado (privatizações,
concessões) coloca o setor público na obrigação de regular atividades antes conduzidas
pelo Estado como serviços de telefonia, energia elétrica, transportes, educação entre outros
(NASCIMENTO, 2010).
128 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A constituição da República, ao regulamentar o controle dos gastos públicos, estabeleceu, em
seus artigos 70 a 74, basicamente, dois tipos de controle: o externo e o interno (segue parte da
Constituição Federal na íntegra, logo à frente).
Por controle externo, entendemos aquele exercido pelo Poder Legislativo, auxiliado pelos
Tribunais de Contas da União, dos Estados e dos Municípios (onde houver, atualmente, Rio de
Janeiro e São Paulo são os exemplos).
Assim, esses tribunais especializados em contas públicas auxiliam os parlamentares (que
nem sempre dispõem de conhecimentos nesta área) na fiscalização orçamentária, financeira,
patrimonial, contábil e operacional, por meio da elaboração de relatórios e pareceres que
subsidiam o julgamento político das contas de gestão. Desta forma, o controle é dito externo
porque é exercido pelo Poder Legislativo sobre os demais Poderes (Executivo, Judiciário
e Ministério Público), recebendo, cada um desses Poderes, parecer prévio em separado,
relativamente a cada um dos processos de contas. Ou seja, é o Legislativo, enquanto Casa
do Povo, que aprovará os atos administrativos na área financeira e orçamentária dos outros
Poderes (CHIAVENATO, 2008).
O controle interno é assim chamado por ser exercido pelo próprio Poder. Assim, as três
esferas da Administração Direta e as entidades da Administração Indireta mantêm Órgãos
com a finalidade de controlar seus próprios gastos. Na esfera federal, o controle interno do
Poder Executivo é exercido pela Secretaria Federal de Controle, Órgão que contempla a
Controladoria-Geral da União. No Município do Rio de Janeiro, por exemplo, o controle cabe à
Controladoria-Geral do Município – CGM, no que pertine aos recursos do Executivo.
Assim, ao se falar em controle interno, segundo Chiavenato (2008), o que se deseja verificar,
dentre diversos outros aspectos, é a legalidade da despesa (se houver licitação, se a modalidade
foi escolhida acertadamente, se houver publicação do instrumento contratual, se a despesa
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
129
foi ratificada pela autoridade superior, se o pagamento foi feito após a regular liquidação da
despesa etc.), a legitimidade (se a despesa foi efetuada tendo em vista a satisfação do interesse
público) e a economicidade (razoabilidade do valor pago), bem como aspectos operacionais
(se a prestação dos serviços observou o princípio da eficiência).
O controle se faz necessário, a fim de verificar e identificar a legitimidade nos atos da
Administração Pública. Portanto, de acordo com Meireles (2002), as formas de controle na
Administração pública são:
• Controlehierárquico–resultadoescalonamentodosórgãosdoExecutivo.Incluiatividades
desupervisão,coordenação,orientação,fiscalização,aprovação,revisão,avocaçãodas
atividades controladas, bem como os meios de supervisão dos agentes responsáveis.
• Controledalegalidade–verifica,emcaráterúnico,aconformaçãodoatooudoprocedimento administrativo com as normas legais que o regem.
• Controledemérito–visaàcomprovaçãodaeficiência,doresultado,daconveniênciaou
oportunidade do ato controlado.
• Controlelegislativo–éexercidopelosórgãoslegislativosouporcomissõesparlamentares
sobre determinados atos do Executivo na dupla linha da legalidade e da conveniência –
controle político.
CONSTITUIÇÃOFEDERALDE1988
Seção IX
Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária
Art. 70 -Afiscalizaçãocontábil,financeira,orçamentária,operacionalepatrimonialdaUniãoedas
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
130 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único - Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (EC-n.19-1998)
Art. 71 - O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal
de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio
que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos
da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo
Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade
de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título,
na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,
excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de
aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional
e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais
entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe,
de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por
qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as
sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano
causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
131
Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que
solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título
executivo.
§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas
atividades.
Art. 72 - A Comissão mista permanente a que se refere o Art. 166, § 1º, diante de indícios de despesas
não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste
os esclarecimentos necessários.
§ 1º - Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará
ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.
§ 2º - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar
dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.
Art. 73 - O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal,
quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as
atribuições previstas no Art. 96.
§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam
os seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.
§ 2º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:
I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice
pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;
132 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
II - dois terços pelo Congresso Nacional.
§ 3º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes,
quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do Art. 40. (EC-n.20-1998)
§ 4º - O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do
titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional
Federal.
Art. 74 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de
controleinternocomafinalidadede:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de
governo e dos orçamentos da União;
II -comprovaralegalidadeeavaliarosresultados,quantoàeficáciaeeficiência,dagestãoorçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade
ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade
solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei,
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Art. 75 - As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição
efiscalizaçãodosTribunaisdeContasdosEstadosedoDistritoFederal,bemcomodosTribunaise
Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único - As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que
serão integrados por sete Conselheiros.
Fonte: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 03
jun. 2011.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
133
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU)
Em relação ao Tribunal de Contas da União (TCU) e sua efetiva atribuição de controle e história
no ambiente brasileiro procurou-se apresentar informações pautados em Marques (2009).
Assim, a história do controle no Brasil remonta ao período colonial. Em 1680, foram criadas as
Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro, jurisdicionadas
a Portugal.
Em 1808, na administração de D. João VI, foi instalado o Erário Régio e criado o Conselho
da Fazenda, que tinha como atribuição acompanhar a execução da despesa pública. Já com
a proclamação da independência do Brasil, em 1822, o Erário Régio foi transformado no
Tesouro pela Constituição monárquica de 1824, provendo-se, então, os primeiros orçamentos
e balanços gerais.
A ideia de criação de um Tribunal de Contas surgiu, pela primeira vez no Brasil em 23 de junho
de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de Barbacena, e de José
Inácio Borges, que apresentaram o projeto de lei nesse sentido ao Senado do Império.
As discussões em torno da criação de um Tribunal de Contas durariam quase um século,
polarizadas entre aqueles que defendiam a sua necessidade – para quem as contas públicas
deviam ser examinadas por um órgão independente –, e aqueles que o combatiam, por
entenderem que as contas públicas poderiam continuar sendo controladas por aqueles
mesmos que as realizavam.
Somente a queda do Império e as reformas político-administrativas da jovem República
tornaram realidade, finalmente, o Tribunal de Contas da União. Em 7 de novembro de 1890, por
iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o Decreto n. 966-A, criou o Tribunal de
Contas da União, norteado pelos princípios da autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância
e energia.
134 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
A Constituição de 1891, a primeira republicana, ainda por influência de Rui Barbosa,
institucionalizou definitivamente o Tribunal de Contas da União, inscrevendo-o no seu art.89.
A instalação do Tribunal, entretanto, só ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graças ao empenho
do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto.
Originariamente o Tribunal teve competência para exame, revisão e julgamento de todas as
operações relacionadas com a receita e a despesa da União. A fiscalização se fazia pelo
sistema de registro prévio. A Constituição de 1891 institucionalizou o Tribunal e conferiu-lhe
competências para liquidar as contas da receita e da despesa e verificar a sua legalidade antes
de serem prestadas ao Congresso Nacional.
Logo após sua instalação, porém, o Tribunal de Contas considerou ilegal a nomeação, feita
pelo Presidente Floriano Peixoto, de um parente do ex-Presidente Deodoro da Fonseca.
Inconformado com a decisão do Tribunal, Floriano Peixoto mandou redigir decretos que
retiravam do TCU a competência para impugnar despesas consideradas ilegais. O Ministro
da Fazenda Serzedello Corrêa, não concordando com a posição do Presidente, demitiu-se do
cargo, expressando-lhe sua posição em carta de 27 de abril de 1893, cujo trecho básico é o
seguinte:
Esses decretos anulam o Tribunal, o reduzem a simples Ministério da Fazenda, tiram-lhe toda a independência e autonomia, deturpam os fins da instituição, e permitirão ao
Governo a prática de todos os abusos e vós o sabeis - é preciso antes de tudo legislar
para o futuro. Se a função do Tribunal no espírito da Constituição é apenas a de liquidar
as contas e verificar a sua legalidade depois de feitas, o que eu contesto, eu vos declaro
que esse Tribunal é mais um meio de aumentar o funcionalismo, de avolumar a despesa, sem vantagens para a moralidade da administração.
Se, porém, ele é um Tribunal de exação como já o queria Alves Branco e como têm a
Itália e a França, precisamos resignarmo-nos a não gastar senão o que for autorizado
em lei e gastar sempre bem, pois para os casos urgentes a lei estabelece o recurso.
Os governos nobilitam-se, Marechal, obedecendo a essa soberania suprema da lei e só
dentro dela mantêm-se e são verdadeiramente independentes.
Pelo que venho de expor, não posso, pois Marechal, concordar e menos referendar
os decretos a que acima me refiro e por isso rogo vos digneis de conceder-me a
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
135
exoneração do cargo de Ministro da Fazenda, indicando-me sucessor.
Tenente-Coronel Innocêncio Serzedello Corrêa
Fonte: <www.tcu.gov.br/Institucional/Historico.html>. Acesso em: 03 jun. 2011.
Pela Constituição de 1934, o Tribunal recebeu, entre outras atribuições, a de proceder ao
acompanhamento da execução orçamentária, o registro prévio das despesas e dos contratos,
o julgamento das contas dos responsáveis por bens e dinheiro públicos, assim como a
apresentação de parecer prévio sobre as contas do Presidente da República para posterior
encaminhamento à Câmara dos Deputados.
Com exceção do parecer prévio sobre as contas presidenciais, todas as demais atribuições do
Tribunal foram mantidas pela Carta de 1937.
A Constituição de 1946 acresceu um novo encargo às competências da Corte de Contas:
julgar legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões.
A Constituição de 1967, ratificada pela Emenda Constitucional n. 1, de 1969, retirou do Tribunal
o exame e julgamento prévio dos atos e contratos geradores de despesas, sem prejuízo da sua
competência para apontar falhas e irregularidades que, se não sanadas, seriam, então, objeto
de representação ao Congresso Nacional.
Eliminou-se, também, o julgamento da legalidade das concessões de aposentadorias,
reformas e pensões, ficando a cargo do Tribunal somente a apreciação da legalidade para
fins de registro. O processo de fiscalização financeira e orçamentária passou por completa
reforma nessa etapa. Como inovação, deu-se incumbência ao Tribunal para o exercício de
auditoria financeira e orçamentária sobre as contas das unidades dos três poderes da União,
instituindo-se desde então os sistemas de controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
com auxílio da Corte de Contas, e de controle interno, este exercido pelo Poder Executivo e
destinado a criar condições para um controle externo eficaz.
Finalmente, pela Constituição de 1988, o Tribunal de Contas da União teve a sua jurisdição e
136 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
competência substancialmente ampliadas. Recebeu poderes para, no auxílio ao Congresso
Nacional, exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade
e economicidade e à fiscalização da aplicação das subvenções e renúncia de receitas.
Qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie
ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que,
em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária tem o poder de prestar contas ao
TCU.
Competências do TCU
A Constituição Federal de 1988 conferiu ao TCU o papel de auxiliar o Congresso Nacional no
exercício do controle externo. As competências constitucionais privativas do Tribunal constam
dos arts. 71 a 74 e 161, conforme veremos a seguir:
•
Apreciar as contas anuais do presidente da República.
• Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos.
• Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de
aposentadorias, reformas e pensões civis e militares.
• Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do
Congresso Nacional.
•
Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais.
• Fiscalizar a aplicação de recursos da União repassados a estados, ao Distrito
Federal e a municípios.
•
Prestar informações ao Congresso Nacional sobre fiscalizações realizadas.
• Aplicar sansões e determinar a correção de ilegalidades e irregularidades em atos
e contratos.
• Sustar, se não atendido, a execução de ato impugnado, comunicando a decisão à
Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.
• Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitação da Comissão Mista Permanente
de Senadores e Deputados sobre despesas realizadas sem autorização.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
137
• Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão, partido político, associação
ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades na aplicação de recursos federais.
• Fixar os coeficientes dos fundos de participação dos estados, do Distrito Federal
e dos municípios e fiscalizar a entrega dos recursos aos governos estaduais e às
prefeituras municipais.
Fonte:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>.
Acesso em: 03 jun. 2011.
Além das atribuições previstas na Constituição Federal, várias outras têm sido conferidas ao
Tribunal pela Lei de Responsabilidade Fiscal, pela Lei de Licitações e Contratos e, anualmente,
pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.
O Congresso Nacional edita, ainda, decretos legislativos com demandas específicas de
fiscalização pelo TCU, especialmente de obras custeadas com recursos públicos federais.
Na hipótese de contrato, cabe ao Congresso Nacional a sustação do ato, que solicitará ao
Poder Executivo as medidas cabíveis. Se o Congresso Nacional ou poder Executivo, no prazo
de noventa dias, nenhuma providência adotar, o Tribunal decidirá a respeito.
A decisão do Tribunal da qual resulte imputação de débito ou cominação de multa torna a
dívida líquida e certa e tem eficácia de título executivo. Nesse caso, o responsável é notificado
para, no prazo de quinze dias, recolher o valor devido. Se o responsável, após ter sido
notificado, não recolher tempestivamente a importância devida, é formalizado processo de
cobrança executiva, o qual é encaminhado ao Ministério Público junto ao Tribunal para, por
meio da advocacia-geral da União (AGU) ou das entidades jurisdicionadas ao TCU, promover
a cobrança judicial da dívida ou arresto de bens.
Ainda de acordo com o dispositivo no art. 71, o TCU deve apresentar ao Congresso Nacional,
trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.
O art. 72 da Constituição Federal estabelece que o Tribunal deve se pronunciar conclusivamente
sobre indícios de despesas não autorizadas, em razão de solicitação de Comissão Mista de
138 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Senadores e Deputados. Entendendo-as irregulares, proporá ao Congresso Nacional que
sejam sustados.
Fonte: PHOTOS.COM
É PRECISO FREAR A GASTANÇA DO SETOR PÚBLICO BRASILEIRO
Poderpúblicosignifica,emgeral,aumentodeimpostosqueinibeoespíritoempreendedor,lerdeza
burocrática verificada por quem necessita de um serviço público, sobreposição de atividades sem
foco, corrupção estampada diariamente nos jornais, uso e abuso da publicidade com dinheiro dos
contribuintes e das ações de marketing para iludir os cidadãos com obras de muita visibilidade e pouca
consistência.Significapagarmuitoereceberpouco.AafirmaçãodojornalistaGilbertoDimensteindá
a dimensão do problema representado pela má gestão pública no Brasil e em grande parte do mundo.
Enquanto a carga tributária aumenta vertiginosamente e a arrecadação de impostos bate recordes, o
Estado brasileiro prossegue custando muito caro em comparação com a péssima qualidade da infraestrutura, dos sofríveis serviços sociais e da precariedade da segurança pública. E de nada adiantará
uma reforma tributária se a mesma não for acompanhada por uma profunda mudança de paradigmas
na gastança do setor público, movida pela aritmética do desperdício. Ou seja: além de gastar muito, o
Estado brasileiro gasta mal. Num país em que a sociedade destina ao Estado quase 40% do que produz,quasenadasefazparaelevaraeficiênciadaadministraçãopública,incluindoaíostrêspoderes
– executivo, legislativo e judiciário – em todos os níveis – municipal, estadual e federal, com honrosas
exceções. Ao contrário: a máquina pública amplia-se de forma pouco criteriosa, em grande medida ao
sabor de interesses políticos e conveniências de grupos.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
139
Apadrinhamento e proselitismo
Ao longo do tempo, práticas erradas de administrar o dinheiro público foram consolidadas. O desenho
da intrincada malha burocrática favorece mais interesses particulares do que públicos, o que é próprio
de um colonialismo clientelista que persistiu na República. Além do desperdício, a corrupção conspira
contra um novo patamar de desenvolvimento, impedindo um ambiente ético de concorrência.
Na contramão dos modernos preceitos de Administração, o empreguismo por meio da proliferação
desenfreada de cargos de confiança nomeados por indicação política compromete os princípios de
impessoalidade, legalidade, moralidade, publicidade e eficiência que devem nortear o gasto público.
Constitui óbice à consolidação de uma burocracia pública profissional e estável, uma vez que seu provimento não requer critérios transparentes e de mérito, bastando para tanto o apadrinhamento político.
“O excesso de cargos de livre nomeação no governo é fonte de barganha ilícita e pasto de bancadas
bandidas”, afirma o analista econômico Vinicius Torres Freire, para quem o Congresso tornou-se um
modo de ascensão social e de expansão do capital dos parlamentares.
Outro motivo de preocupação é o abuso publicitário. Estudo recente do jornal Folha de S. Paulo demonstra que o gasto mensal dos governos com propaganda no Brasil mais que dobrou em 2010. Só
nos primeiros seis meses daquele ano o governo federal teria gasto R$ 146 milhões em propaganda,
sem contar as empresas estatais. Por princípio constitucional, a comunicação social governamental
deveria resumir-se a materiais de utilidade pública, mas a realidade é de proselitismo político para
aumentar a popularidade em épocas de eleições. O resultado também se esvai rapidamente: apenas 23% das pessoas se recordam das propagandas do governo, que costumam ser de qualidade
mediana. Por esse motivo, especialistas sugerem a limitação desse tipo de gasto a um percentual do
orçamento, definida por lei.
A cultura da regulação
Se a democracia pressupõe a capacidade de equilibrar interesses não raro opostos e desenvolver
soluções que atendam às necessidades coletivas, as agências de regulação, por sua vez, deveriam
disciplinar e fiscalizar as atividades dos setores fundamentais da economia, equacionando as demandas de investidores e consumidores. No entanto, falta muito para que o Brasil consolide uma
cultura da regulação que conjugue visão econômica, conhecimento técnico e sensibilidade política.
Para tanto, são necessários quadros profissionais altamente qualificados e independentes diante de
pressões e interferências. “É preciso garantir a autonomia de funcionamento das agências”, defende o
empresário Jorge Gerdau Johannpeter no artigo “Democracia e regulação”. Para o autor, a regulação
setorial deve seguir regras claras e transparentes, com embasamento jurídico consistente, a fim de
acelerar o crescimento econômico em um ambiente de negócios mais atrativo para o capital privado,
gerando mais empregos qualificados.
“É urgente desburocratizar o Brasil”, alerta outro empresário, Benjamin Steinbruch, ao apontar o custo
140 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
da burocracia brasileira: R$ 46,3 bilhões por ano, correspondente a 1,45% do PIB – Produto Interno
Bruto. Ele sustenta que, quanto maior é a burocracia, menores são a efetividade dos governos e o
poder de competitividade dos países e suas empresas. Além disso, a situação esdrúxula desestimula
a inserção dos negócios na economia formal e torna o ambiente propício à corrupção. Por essas
razões, Steinbruch propõe duas reformas: a tributária e a microeconômica. A primeira deve reduzir
e simplificar a cobrança de tributos. A segunda deve extinguir a parafernália de regras, certidões,
controles cruzados, registros em cartórios, cadastros e licenças que infernizam a vida dos brasileiros,
empresários ou não, que se mantêm na legalidade e na formalidade. Além disso, a morosidade da
máquina pública brasileira é considerada exasperante.
Qualidade e transparência
Levantamento recentemente apresentado pelo CNJ – Conselho Nacional de Justiça dá conta de que o
setor público federal está no topo do ranking de processos judiciais em tramitação no país, envolvido
em 38%, sendo réu em 67% dos casos. O INSS está envolvido em 22,3% dos processos, a Fazenda
Nacional em 7,4% e a União em outros 7%. O setor público estadual está envolvido em 8% - sendo réu
em 72% dos casos - e o municipal em 5% - sendo réu em 3% dos casos. Os dados mostram como a
má gestão pública “contribui” para o gargalo da Justiça brasileira. Os números não incluem processos
das Justiças Eleitoral e Militar, ações criminais e do Ministério Público. Em segundo lugar vem o setor
financeiro (bancos) com 38%, sendo réu em 55% dos casos.
Por essas razões, o debate sobre a qualidade do gasto público e a racionalização do custeio do Estado mobiliza cada vez mais setores da vida nacional. Segundo especialistas, uma reforma do Estado
deve contemplar mais transparência, indicadores para cobrança de resultados, premiação de funcionários públicos por mérito e incentivo ao cumprimento de metas. São mecanismos de gestão privada
que podem aumentar a eficiência da máquina pública, promovendo assim mais justiça econômica. A
tecnologia é uma ferramenta importante. Para o jornalista Luís Nassif, “os governantes deveriam ser
instados a divulgar todos os seus atos, despesas, projetos, processos de decisão pela Internet”.
Gilberto Dimenstein sustenta que as novas tecnologias estão a remodelar o jeito como se tomam
decisões públicas. A Harvard Business School qualifica como cidades inteligentes as redes que
conectam bairros, unidades de saúde, escolas e bibliotecas públicas, prefeituras, praças e parques.
Na definição da professora Rosabeth Kanter – apontada pelo jornal londrino Times como umas das 50
mulheres mais influentes no mundo dos negócios - cidade inteligente é aquela que integra ao máximo
seus serviços de cultura, esportes, educação, saúde, lazer e trabalho e sua cidadania, tirando proveito
das tecnologias de comunicação. Já que as novas tecnologias possibilitam uma gestão integrada,
nada melhor do que a integração das políticas públicas e bancos de dados.
Outra iniciativa na mesma direção é o site Urbanias <www.urbanias.com.br>, um produto do “poder
criativo” que combina comunicação comunitária e governo eletrônico, com espaço para reclamações
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
141
sobre os problemas da cidade e demandas enviadas a órgãos públicos. Experiências como essa
articulaminiciativascomunitáriasemparceriascomopoderpúblico.Afinal,comoafirmaopsicanalista
Contardo Calligaris, “a única política que interessa é a que se preocupa com a vida concreta das
pessoas”.
Fonte: Revista Agora Administração(CRA-PR)anoV,n.8,jan./fev./mar./2011.
Manicômiotributário
No Brasil há 63 tributos federais, estaduais e municipais; 3.200 normas; 56.000 artigos; 34.000 parágrafos; 24.000 incisos e 10.000 alíneas voltadas para a arrecadação. As empresas brasileiras realizam
16 procedimentos para sua abertura e gastam 2.600 horas recolhendo tributos.
<www.transparencia.org.br>.
<www.ibpt.com.br>.
<www.direitosdocontribuinte.com.br>.
Disponível em: <http://www.cra-pr.org.br/crarevadm/08/index_gestao.htm>. Acesso em: 03 jun. 2011.
Recursos Humanos
O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado tratou de demonstrar e apontar uma série
de características e sugestões, quanto a tornar a administração de talentos dentro de um
contexto mais gerencial e não burocrático, como foi apresentado na Unidade I. Vejamos logo
a seguir!
142 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
A legislação brasileira reflete a ausência de uma política de recursos humanos coerente com
as necessidades do aparelho do Estado. É, em princípio, o aspecto da administração pública
Fonte: PHOTOS.COM
mais vulnerável aos efeitos da crise fiscal e da política de ajuste.
A legislação que regula as relações de trabalho no setor público é inadequada, notadamente
pelo seu caráter protecionista e inibidor do espírito empreendedor. São exemplos imediatos
deste quadro a aplicação indiscriminada do instituto da estabilidade para o conjunto dos
servidores públicos civis submetidos a regime de cargo público e de critérios rígidos de seleção
e contratação de pessoal que impedem o recrutamento direto no mercado, em detrimento do
estímulo à competência.
Enumeram-se alguns equívocos da Constituição de 1988 no campo da administração de
recursos humanos. Por meio da institucionalização do Regime Jurídico Único, deu início ao
processo de uniformização do tratamento de todos os servidores da administração direta e
indireta. Limitou-se o ingresso ao concurso público, sendo que poderiam ser também utilizadas
outras formas de seleção que, tornariam mais flexível o recrutamento de pessoal sem permitir a
volta do clientelismo patrimonialista (por exemplo, o processo seletivo público para funcionários
celetistas, que não façam parte das carreiras exclusivas de Estado).
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
143
Os concursos públicos, por outro lado, são realizados sem nenhuma regularidade e avaliação
periódica da necessidade de quadros, fato que leva à admissão de um contingente excessivo
de candidatos a um só tempo, seguida de longos períodos sem uma nova seleção, o que
inviabiliza a criação de verdadeiras carreiras.
Além disso, a extensão do regime estatutário para todos os servidores civis, ampliando o
número de servidores estáveis, não apenas encareceu enormemente os custos da máquina
administrativa, mas também levou muitos funcionários a não valorizarem seu cargo, na medida
em que a distinção entre eficiência e ineficiência perde relevância. Como os incentivos positivos
são também limitados – dada a dificuldade de estabelecer gratificações por desempenho,
e o fato de que a amplitude das carreiras (distância percentual entre a menor e a maior
remuneração) foi violentamente reduzida, na maioria dos casos não superando os 20% –, os
administradores públicos ficaram destituídos de instrumentos para motivar seus funcionários, a
não ser as gratificações por ocupação de cargos em comissão (DAS). A redução da amplitude
de remuneração das carreiras, inclusive de algumas mais recentes como as dos analistas do
Tesouro, dos analistas de orçamento e dos gestores, reduziu as mesmas, na verdade, a meros
cargos, ao eliminar uma das características típicas das carreiras, que é o estímulo à ascensão
ao longo do tempo.
Do ponto de vista dos quadros técnicos, gerenciais e operacionais, observa-se que a
administração de recursos humanos carece da existência de um sistema de incentivos para
o profissional, sendo patente a ausência de uma política orgânica de formação, capacitação
permanente e de remuneração condizente com a valorização do exercício da função pública.
O perfil da distribuição de servidores em carreiras apresenta sérias distorções. Do total de funcionários civis estatutários, cerca de 47% estão agrupados fora de carreiras específicas, sem
definição de atribuições, alocados no Plano de Cargos e Carreiras – PCC. Ressalta-se, ainda,
uma concentração de pessoal nos níveis operacionais, sendo o quadro técnico, representante
da inteligência do Estado, bastante reduzido.
144 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Consideram-se carreiras estruturadas apenas a Diplomacia, o Magistério e as dos Militares.
São aquelas que possuem uma amplitude entre o piso e o teto salarial (entre a menor e a maior
remuneração) que estimula o servidor a buscar a ascensão funcional e possibilita a prática de
políticas de promoção baseadas em avaliações de desempenho. Outras carreiras, como as
dos Procuradores, da Polícia Federal, Receita Federal, Finanças, Controle e Orçamento e dos
Gestores têm alguma estruturação, mas sua amplitude de remuneração é pequena.
A administração pública brasileira, embora marcada pela cultura burocrática e regida pelo
princípio do mérito profissional, não chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia
profissional nos moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competência, como
é o caso das carreiras acima descritas, bem como em áreas da administração indireta, mas
os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remuneração real variou intensamente
em função de políticas salariais instáveis. Os instrumentos de seleção, avaliação, promoção e
treinamento que deram suporte a esse modelo estão superados.
Embora seja possível interpretar que a Constituição de 1988 e o Regime Jurídico Único
tenham originalmente tentado preservar a administração, evitando a utilização política dos
cargos e promovendo a valorização mediante proteção ao servidor, o que se observa de
fato é que contribuíram para restringir a capacidade operacional do governo, ao dificultar a
adoção de mecanismos de gestão de recursos humanos que sejam baseados em princípios
de valorização pelo efetivo desempenho profissional e também eficaz na busca da melhoria
dos resultados das organizações e da qualidade dos serviços prestados.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
145
Devoevitarconflitosemumaempresapública?
Fonte: PHOTOS.COM
Fonte: JornalValorEconômico(06/04/2011).
Trabalhei durante cinco anos como gestor em uma empresa privada, pautada pela meritocracia e por
políticas como feedback constante aos funcionários. Há pouco mais de um ano, no entanto, assumi
um cargo de liderança em uma empresa pública. O problema é que, embora eu tenha coisas a dizer
emrelaçãoaodesempenhodosmeussubordinados,ficocomreceiodefazerisso.Aestruturada
companhia permite uma alta rotatividade entre os setores e, caso aponte defeitos ou cobre melhores
resultados agora, acho que posso me prejudicar se tiver de me reportar a algum deles no futuro. O
que devo fazer?
GERENTE, 34 ANOS
RESPOSTA:
Há algumas diferenças fundamentais entre a área privada e a pública. Enquanto na primeira o gestor
pode fazer tudo aquilo que não for proibido, na outra é necessário seguir o que a lei manda, dentro
dos rigores dos ritos administrativos.
Não é raro que líderes egressos da área privada queiram impor o seu modo de proceder no setor públi-
146 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
coefiquemimpacientescomaresistênciadossubordinados.Alémdisso,aavaliaçãodedesempenho
é algo complexo de se realizar na prática. Sem um mapeamento adequado de competências, atrelado
ametasestratégicasfactíveis,complementadopordefiniçõesdehabilidadeseatitudesrequeridas
paraatingiraqueleobjetivo,elaficacrivadadesubjetividade.Eissoquasesempreéumjulgamento
do outro, construído sob bases inadequadas, causando irritação e sentimento de injustiça.
Diz a boa técnica que o feedback é um acompanhamento do indivíduo, voltado para o desenvolvimento das suas competências, habilidades e atitudes. Dado que na área pública há uma grande cobrança
pelosprocessosepelosritos,édifícilafirmar,semterfeitoumtrabalhoanteriorcuidadoso,seoque
você chama de desempenho inferior realmente o seja.
Sabemos que, infelizmente, a nossa querida República sofre, desde a sua origem, do sequestro das
suasestruturasparafinsprivados.Comfrequência,osprofissionaisdaáreasesentemsubaproveitadose,àsvezes,sãoatropeladosemsuacarreiraporaquelesquerecebemcargosdeconfiançae
entram no comando sem conhecer o que já foi feito.
Muitosafirmamque,acadaeleiçãoetrocadechefia,chegampessoastrazendoprojetosqueignoram
todos os esforços anteriores, como se ali só houvesse gente preguiçosa e incapaz. Há uma ruptura
das relações de confiança entre chefes e subordinados que desestimula a cooperação, reduzindo
amotivaçãoeoengajamento.Culparindivíduosporissonãovaiajudar.Énecessárioaprimoraros
modelosdeadministrareasestratégiasdegestãodeativosintangíveis,sendoconfiança,nessecaso,
o principal deles.
Antesdetudo,éimportanteouvir.Depois,buscarequacionarosproblemasquesurgemedefinirmetas de acordo com as possibilidades concretas de solução. Se, nesse processo, as pessoas tiverem
dificuldades,aísimofeedbackdeveentrar.Sefeitoadequadamente,elegeravínculospositivos,melhora o relacionamento e o grau de interdependência entre os membros da equipe, com considerável
impacto sobre os resultados. Nesse caso, não há porque temer retaliações.
Disponível em: <www.gruposoma.net/Devo-evitar-conflitos-em-uma-empresa-publica>. Acesso em: 03 jun. 2011.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
147
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nessa penúltima unidade, tivemos o propósito de abordar aspectos sobre as finanças públicas
e seus meios de controle indicado na Constituição Brasileira e também relatar sobre a gestão
de pessoas na administração pública e suas diferenças, se comparado à gestão privada.
Para isso, foi comentado sobre as funções do governo no quesito: finanças públicas e suas
três funções; a alocativa, a função distributiva e a estabilizadora. Em seguida, falamos sobre
a relevância da Lei de Responsabilidade Fiscal para o equilíbrio das finanças públicas e
as formas de controle adotado pela administração pública brasileira que pode ser interna e
externa, sendo que se deu maior ênfase ao controle externo por meio do Tribunal de Contas
da União (TCU) e suas competências.
Depois foi apresentado sobre a necessidade do setor público conter seus gastos. Pois, depois
que Administração do Lula cumpriu com a conclusão dos pagamentos junto ao FMI (Fundo
Monetário Internacional) – em torno de 30 bilhões de dólares que foram emprestados pelo
governo brasileiro, principalmente pela Administração FHC – para saneamento de suas
contas (Balança de Pagamentos), torna-se natural uma liberdade ampliada para maiores
gastos e investimentos públicos, reduzindo assim o superávit primário (valor destinado para o
pagamento dos juros da dívida externa brasileira), pois o Governo parou de seguir a “cartilha”
do FMI com a quitação de seus débitos.
Como consequência dessa maior liberdade, juntamente com pleito eleitoral para presidência
da república, em 2010, a inflação voltou a preocupar a economia brasileira, gerando muitas
especulações e incertezas ao empresariado nacional, já que a Administração Lula acabou por
inchar a máquina pública em demasia, segundo diversos especialistas amplamente divulgado
na imprensa brasileira, principalmente, após a quitação das dívidas junto ao FMI. Tanto é real,
que uma das primeiras medidas da Sra. Presidente Dilma Roussef, foi a suspensão de todos
os concursos públicos federais por tempo indeterminado no início de 2011.
A seguir, foi destinado um espaço para a gestão de pessoas na administração pública,
procurando destacar muitos desafios que se vislumbram ao setor público na tentativa de inserir
um processo mais gerencial (ver Unidade I). Isso pode ser verificado, atualmente, na prática
quando o leitor se dirige a uma agência, como exemplo, da Caixa Econômica Federal ou no
Banco do Brasil e poderá notar que muitas agências têm terceirizado certas atividades internas
148 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
do banco para a iniciativa privada, reduzindo assim a necessidade de novas contratações que
garantam estabilidade de trabalho.
Agora, solicito a(ao) acadêmico(a) que revise esta unidade por meio das atividades de
autoestudo. Pois, na próxima e última unidade vamos aprender sobre a Lei Geral da Micro
e Pequena Empresa como um ótimo indicativo de como o setor público pode ajudar e
potencializar a competitividade do setor privado. Vamos continuar persistindo...!
ATIVIDADE DE AUTOESTUDO
1) Que tipo de ações o setor privado pode fazer para influenciar positivamente o setor público?
2) Quais as três funções do governo, quanto aos aspectos de finanças públicas? Explique-os.
3) Como é feito o controle das contas públicas quanto às despesas, receitas, investimentos?
Quem faz esse controle?
4) Qual a finalidade do Tribunal de Contas da União (TCU)?
5) O que é a Lei de Responsabilidade Fiscal? Encontre uma reportagem a respeito nos jornais
(Folha de São Paulo, Valor Econômico, Estado de São Paulo, Gazeta do Povo etc.) ou
revistas (Exame, Veja, Época).
6) Como a administração pública pode ser melhor trabalhada quanto à gestão de seu talentos,
no sentido de utilizar o máximo de suas potencialidades?
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
149
UNIDADE V
TÓPICOS EMERGENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Professor Me. Fabrízio Meller da Silva
Objetivos de Aprendizagem
• Compreender mais sobre os obstáculos do crescimento das organizações no Brasil.
• Entender sobre a Lei Geral da Micro e Pequena Empresa.
• Identificar diversos meios para o desenvolvimento local municipal.
• Apresentar situações e dados estatísticos sobre a redução de tributos, desburocratização
e incentivos ao desenvolvimento da micro e pequena empresa, por meio das compras
governamentais.
• Informar sobre cases de sucesso de gestão municipal de algumas prefeituras.
Plano de Estudo
A seguir, apresentam-se os tópicos que você estudará nesta unidade:
• Contexto das Organizações
• Embasamento Legal
• Órgãos Gestores da Lei
• Aspectos Gerais da Lei
• Desburocratização
• Participação em Licitações Públicas
• Simplificações das Leis Trabalhistas
• Estímulo ao Crédito, Capitalização e Inovação Tecnológica
• Pequeno Empresário ou Microempreendedor Individual (MEI)
• Conciliação, Mediação e Arbitragem
• Aspectos Tributários para as MPEs
INTRODUÇÃO
No mês de outubro se comemora o dia da Micro e Pequena Empresa (MPE) no Brasil;
instituição relevante para o fortalecimento e desenvolvimento da economia local e distribuição
de renda e emprego. Desta forma, abordar-se-á nesta Unidade sobre a Lei Geral da Micro e
Pequena Empresa (Lei Complementar n. 123 de 2006) e suas propostas de mudanças junto
à gestão pública e às organizações que tenham interesse em manter parceria com o setor
público. Além disso, representa um ótimo ato de desburocratização do Estado, dentre tantos
outros necessários, a fim de gerar uma melhor condição de competitividade para as Micros
e Pequenas Empresas, contribuindo para o crescimento do PIB (Produto Interno Bruto) e
distribuição de renda. Portanto, o principal objetivo da Lei Geral é criar um ambiente favorável
às micro e pequenas empresas, estimulando a competitividade, a redução da informalidade e
o incentivo à inovação tecnológica, com benefícios para toda a sociedade.
Em uma segunda etapa, será incluído, na íntegra, uma reportagem sobre gestão municipal
contemporânea com cases de sucesso de todas as regiões do Brasil. Ao final, lanço um
desafio para você elaborar uma reportagem/artigo a ser publicado em um Jornal local de sua
escolha. Assim, chegamos a nossa última unidade.
Fonte: PHOTOS.COM
CONTEXTO DAS ORGANIZAÇÕES
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
153
Observa-se que o Brasil ainda tem muitos obstáculos à realização de negócios. O Banco Mundial
no relatório Fazendo Negócios em 2005: Removendo Obstáculos contra o Crescimento
revela o desempenho de 145 nações em indicadores relacionados a processos de abertura,
manutenção e fechamento de empresas. Pelo que se observa das posições obtidas pelo Brasil,
as universidades comprometidas em transferir conceitos de empreendedorismo e gestão de
micro e pequena empresa deverão também preparar o aluno para lidar com a burocracia.
O custo de demissão, por exemplo, só é menor do que em Serra Leoa, Laos e Guatemala. Já
o tempo perdido com os procedimentos de abertura de empresa, de 151 dias em média na
capital paulista, só não é maior do que no Haiti, Laos, Congo e Moçambique. O mesmo estudo
mostra que a redução da burocracia representaria um ganho de até 2,2 pontos percentuais no
crescimento anual do Produto Interno Bruto (PIB) – somente a redução do tempo de abertura
de empresa geraria um acréscimo de até 0,45 pontos percentual.
Quadro 03 – Obstáculos contra o crescimento
O Brasil no ranking mundial – 2005
Tempo para cumprir contratos
125ª
Rigidez das leis trabalhistas
134ª
Tempo para abrir um negócio
141ª
Custo de demissão
142ª
Proteção ao investidor
32ª
Fonte: World Bank (2005)
Além disso, segundo o IBGE, 50% das empresas abertas no país não chegam ao seu sétimo
ano de vida. Mais recentemente, o estudo “Fazendo Negócios 2011” colocou o Brasil no 127º
lugar de 183 países em um ranking que avalia a facilidade de se fazer negócios internamente. A
pesquisa, feita pelo Banco Mundial, leva em conta o tempo de abertura de empresas, comércio
154 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
exterior, contratação de funcionários, pagamento de impostos e fechamento.
Em se tratando das Micros e Pequenas Empresas (MPE), é muito provável que elas, até o
fim de 2011, representem cerca de 80% do total de empregos no Brasil. Além disso, elas
correspondem por 98% das empresas em atividade no país, por 67% das ocupações de
trabalho e por 25% do PIB (Produto Interno Bruto) da nação, conforme números do IBGE.
Traçando um cenário para 2015, um estudo feito pelo Sebrae/SP, em 2008, apresentou um
importante aumento na relação empresas x habitantes, evoluindo de uma empresa a cada
42 habitantes, em 2000, para uma a cada 24, em 2015, aproximando o Brasil dos índices
europeus registrados em 2000, quando Alemanha, França, Reino Unido e Itália apresentavam,
respectivamente, 23, 24, 23 e 14 habitantes por empresa. A projeção é que, em 2015, o universo
de MPEs passe dos atuais 5 milhões para 8,8 milhões, e que mais da metade destes negócios
esteja concentrada no setor de comércio (57%), seguido pelo serviço (34%) e indústria (11%).
Por outro lado, no mercado informal, uma pesquisa sobre economia informal urbana do IBGE
em 2003, estimou a existência de 10,3 milhões de empreendimentos informais.
Assim, nesse cenário se destaca a sanção da Lei Geral (LG) das Micro e Pequenas Empresas
no final de 2006 (Lei Complementar 123/06), após três anos de intensos debates e mobilização,
que envolveram mais de 100 mil empreendedores em manifestações por todo o País. A Lei
Geral é uma política pública de desenvolvimento sustentável que envolve a União, os Estados
e os Municípios que vem, desde 2007, sendo regulamentada em todos os Estados e Municípios
visando assegurar benefícios em três pontos essenciais à consolidação dos empreendimentos:
redução da carga tributária; desburocratização e estímulos ao desenvolvimento do pequeno
negócio. Com isso, espera-se que a Micro e Pequena Empresa (MPE) se firme com mais
intensidade em uma rota do crescimento e desenvolvimento mediante uma série de facilidades
e incentivos que antes do surgimento da LG não havia.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
155
Visite <www.leigeral.com.br>everifiqueseseumunicípiojáimplementouaLeiGeralemsualocalidade. Além disso, você tem uma série de informações e dados adicionais para sua maior compreensão.
EMBASAMENTO LEGAL
Entrouemvigorem15dedezembrode2006,porLeiComplementar123/2006.
O surgimento da Lei Geral (LG) é devido ao Art. 170, IX (delimita o princípio da ordem
econômicanacionalqueapresentanoincisoIXaMicroePequenaEmpresa),Art.179(confere
aos Estados, Municípios, União e Distrito Federal dar benefícios adicionais à MPE nos campos
administrativo, creditício, contábil, trabalhista, previdenciário e outros) e Art. 146, III, “d” – EC
42/03daConstituiçãoFederal.Anteriormente,aosurgimentodaLeiGeral,muitosEstadose
Municípios tinham suas Leis individuais beneficiando o MPE. Logo, havia muitas legislações
espalhadas pelo Brasil, criando até competição entre os Estados e Municípios para captar os
empreendimentos para suas respectivas regiões.
ÓRGÃOS GESTORES DA LEI
A Lei Geral é dividida em duas partes, a primeira envolve a questão do ambiente em que estão
inseridas as micros e pequenas empresas e a outra parte está relacionada com as questões
tributárias.
Assim, a Lei Geral instituiu dois órgãos gestores para administrá-la:
156 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
A) Comitê Gestor de Tributação
Vinculado ao Ministério da Fazenda.
Composto por representantes da Secretaria da Receita Federal, Secretaria da Receita
Previdenciária dos Estados, Municípios e Distrito Federal.
Sua atribuição é tratar de aspectos tributários do Super simples ou do Simples Nacional.
Apreciar a necessidade de revisão de valores.
B) Fórum Permanente das Micros e Pequenas Empresas
Será presidido pelo Ministério do Desenvolvimento da Indústria e Comércio Exterior.
Participantes: órgãos federais competentes e entidades vinculadas ao setor.
Atribuições: tratar dos demais aspectos da lei, ou seja, aspectos não tributários. Orientar e
assessorar a formulação e coordenação da política nacional de desenvolvimento das MPEs,
bem como acompanhar e avaliar a sua implantação.
A Lei Geral unificou o conceito de Micro Empresa (ME) e definiu como “pessoa jurídica que
aufere em cada ano-calendário, receita bruta igual ou inferior a R$ 240.000,00”. Da mesma
forma o conceito de Empresa de Pequeno Porte (EPP) é “a pessoa jurídica que aufere em cada
ano-calendário, receita bruta superior a R$ 240.000,00 e igual ou inferior a R$2.400.000,00”.
ASPECTOS GERAIS DA LEI
As empresas que não estão sujeitas a Lei Geral ou que não podem se beneficiar de tal lei
estão dispostas nos seguintes quesitos abaixo, conforme alguns exemplos:
I) de cujo capital participe outra pessoa jurídica;
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
157
II) que seja, filial, sucursal, agência ou representação, no País, de PJ que tenha sede no
exterior;
III)cooperativas, salvo as de consumo;
IV)aquela resultante de cisão, separação ou desmembramento nos últimos cinco anos;
V) de cujo capital participa PF inscrita como empresário ou que seja sócia de outra empresa
na Lei Geral, desde que a receita bruta global ultrapasse o limite da EPP.
VI)cujo titular ou sócio participe com mais de 10% do capital de outra empresa não beneficiada
pela Lei Geral, desde que a receita bruta global ultrapasse o limite da EPP.
Algumas atividades estão impedidas de serem beneficiadas pelo Simples Nacional, quanto ao
aspecto tributário da Lei Geral. Ou seja, as empresas podem ter todos os outros benefícios
previstos na Lei, mas na questão tributária elas estão impedidas:
a) que realize cessão ou locação de mão de obra;
b) que realiza atividades de consultoria;
c) que se dedique ao loteamento ou incorporação de imóveis;
d) que prestem serviços de cunho intelectual, de natureza técnica, serviços de instrutor, corretor, despachante ou qualquer tipo de intermediação de negócio.
DESBUROCRATIZAÇÃO
Em relação à desburocratização, o empresário, por meio de documentação, poderá informar
um único órgão e esse órgão informa todos os demais (Princípio da Unicidade do Processo)
quanto à abertura e baixa das organizações. Isto permitirá a sincronização de cadastro, ou seja,
o empreendedor dá entrada dos papéis em uma única repartição pública que se encarregará
de tramitar a documentação nos demais órgãos e entidades nas três esferas (federal,
estadual e municipal), ficando o empresário dispensado de ir a diversos lugares e apresentar
158 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
os mesmos documentos. Isso facilitará as ações dos administradores e contadores, pois
integra e compatibiliza procedimentos, evita duplicidade de exigências e garante a linearidade
do processo.
Em média são quatro meses o tempo necessário para “desenrolar” a abertura de uma empresa
no Brasil. Entretanto, há cidades cujas Prefeituras emitem o Alvará de Funcionamento
Provisório, agilizando o processo de abertura para dez dias. Em breve, será possível que a
empresa tenha funcionamento imediato, entretanto isso dependerá do contínuo aprimoramento
do setor público no objetivo de agilizar e facilitar seus processos internos de gestão.
Nessa direção, os órgãos envolvidos na abertura e no fechamento de empresas, e responsáveis
pela emissão de licenças, alvarás e autorização de funcionamento, somente realizarão vistorias
após o início de operação do estabelecimento, exceto nos casos de risco considerado alto
para empregados e consumidores. Assim sendo, pode-se diminuir a atual dificuldade que o
empresariado encontra em abrir o negócio, assumir todos os custos para a manutenção do
empreendimento e, durante vários meses, aguardar a obtenção da última licença, ficando, até
então, impedido de iniciar suas atividades. Pelas novas regras, se o negócio representar baixo
grau de risco, poderá ser aberto, vender, comprar, servir, produzir, o qual será vistoriado
durante os seis primeiros meses.
Outra ação se refere aos sócios que ao constituir uma empresa estarão dispensados da
comprovação de regularidade (certidão negativas de FGTS, INSS, Tributos Federais,
Tributos Estaduais etc.), mas isso não evita que possíveis débitos e irregularidades não sejam
sanados por esses sócios. Todavia, isso permite que se possa constituir uma empresa e sanar
essas irregularidades ao longo do tempo.
Além disso, os órgãos de registro deverão permitir que todos os interessados tenham claras
informações na internet para registro, baixa e documentos necessários. Serão 60 (sessenta)
dias, como prazo máximo, para dar baixa em empresas, haja vista que nos dias de hoje isso
tem demorado, em média, até dois anos.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
159
Portanto, tais medidas de melhora e redução da burocracia se tornarão viável somente após a
regulamentação da lei pelo poder da municipalidade.
PARTICIPAÇÃO EM LICITAÇÕES PÚBLICAS
Como foi comentado, a LG visa assegurar benefícios em três pontos essenciais à consolidação
dos empreendimentos: redução da carga tributária; desburocratização e estímulos ao
Fonte: PHOTOS.COM
desenvolvimento do pequeno negócio.
Em relação aos estímulos de desenvolvimento do pequeno negócio, o setor público pode
ter importante participação no quesito: compras governamentais. Assim, nas compras
governamentais, os processos licitatórios terão uma influência diferente quando se trata da
participação das MPE.
A primeira diz respeito à comprovação da regularidade fiscal (certidões negativas do FGTS,
INSS, Tributos Federais, Tributos Estaduais etc.). Atualmente, a micro e pequena empresa
(MPE) para participar do processo licitatório deve apresentar, obrigatoriamente, a comprovação
de regularidade fiscal no início do processo. Mas, quando se regulamenta a Lei Geral no
município, a MPE poderá participar normalmente do processo licitatório e, somente se for a
vencedora, é que se obrigará a apresentar toda documentação com as certidões negativas. E
160 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
mesmo que a pequena empresa vencedora apresente alguma restrição, ela terá até dois ou
três dias úteis para se regularizar.
A segunda mudança, é a criação de um critério de empate, como foi feito no município de
Londrina-PR, nas compras do poder público entre as empresas concorrentes. Isto é, poderá
ser considerado empate no caso em que a proposta da MPE seja superior em até 15% em
relação à proposta mais bem classificada de uma média ou grande empresa. E, na modalidade
de pregão eletrônico, o intervalo pode ser de até 5%. Nessas situações, será decretado empate
pela Comissão de Licitação, e a MPE será consultada sobre a possibilidade de reduzir seu
preço abaixo da proposta de preço da empresa média ou grande. Portanto, se a MPE “cobrir”
a proposta, será declarada a vencedora!
Outro aspecto relevante se aplica quando a compra governamental for de até R$ 80.000,00,
oportunidade em que administração pública poderá, no edital de abertura do processo
licitatório, abrir concorrência com participação exclusiva das MPE, desde que isso não cause
prejuízo para os cofres públicos. Existe, ainda, a possibilidade da Administração Pública
exigir a subcontratação de MPE para fornecimento de até 30% do total do objeto licitado. Isto
significa que se uma média ou grande empresa ganhar a concorrência no processo licitatório,
ela deverá subcontratar das MPEs produtos ou serviços no valor de até 30% do total do objeto
licitado.
Por último, a Lei Geral cria uma cota de até 25% do objeto para contratação de MPE, desde
que sejam bens e serviços divisíveis. É uma reserva de 25% de todas as licitações públicas de
um determinado bem ou serviço. Por exemplo, ser houver uma compra de merenda escolar,
pode haver uma reserva de 25% da merenda para que seja adquirida exclusivamente de MPE
e os outros 75% do objeto pode ser licitado para grandes, médias e pequenas empresas.
Portanto, essas medidas buscam gerar condições para que a MPEs participem com maior
intensidade das compras públicas e sejam contempladas com uma maior “fatia” das compras
governamentais. Espera-se que 34 bilhões de reais sejam vendidos pelas pequenas empresas
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
161
para os governos dos municípios, dos Estados e da União, segundo o Sebrae.
SIMPLIFICAÇÕES DAS LEIS TRABALHISTAS
A Lei Geral (LG) dispensa a MPE:
I) da fixação de Quadro de Trabalho em suas dependências;
II) da anotação de férias dos empregados nos livros ou fichas de registros;
III) da contratação de aprendizes;
IV) da posse do livro intitulado “Inspeção do Trabalho”;
V) de comunicar ao MTE (Ministério do Trabalho e Emprego) a concessão de férias coletivas.
A anotação na Carteira de Trabalho, recolhimento do Fundo de Garantia, recolhimento
previdenciários, e outras atribuições permanecem a mesma. As simplificações são somente,
as expressas na LG.
As empresas poderão fazer um consórcio simples (com nova personalidade jurídica) para
alavancar oportunidades visando o mercado interno ou externo por meio de compras e vendas
de bens e serviços. Essa é uma facilidade que por meio da cooperação, não apenas competição,
poderão ampliar faturamento e ratear despesas, no intuito de ampliar sua competitividade. As
Micros e Pequenas empresas estão autorizadas, por meio de consórcio, a terem acesso aos
serviços de Segurança da Medicina do Trabalho (SMT). Via de regra, esses serviços são
onerosos para o pequeno empreendedor que por meio de um consórcio pode mitigar custos.
A empresa poderá indicar outras pessoas, que não sejam funcionários da empresa e nem
os sócios para representar a organização em audiência trabalhista. A empresa poderá
mandar um terceiro, desde que conheça todos os detalhes dos fatos.
Ainda a MPE terá benefícios por meio da fiscalização orientadora. Assim, a fiscalização
trabalhista, metrológica, sanitário, ambiental e de segurança deverá ser de natureza orientadora
162 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
se a situação comportar grau de risco compatível com esse procedimento. Haverá um duplo
grau de fiscalização: se o fiscal identificar uma irregularidade, dar-se-á um prazo adequado
para que o empresário cumpra com suas obrigações. Após, esse prazo, o fiscal voltará à
organização para averiguar se as irregularidades foram legalmente sanadas. Portanto, a
fiscalização deixa de ser, unicamente, punitiva e passa a ser orientadora.
ESTÍMULO AO CRÉDITO, CAPITALIZAÇÃO E INOVAÇÃO TECNOLÓGICA
O Poder Executivo, sempre que necessário, adotará medidas que estimulem o acesso a
crédito das MPEs. Assim como, os Bancos públicos como a Caixa Econômica Federal
(CEF) manterão linhas de crédito específicas para essas empresas. Esses bancos deverão
desenvolver atividades junto às entidades de apoio e representação das micros e pequenas
empresas no sentido de desenvolver programas de desenvolvimento gerencial e capacitação
Fonte: PHOTOS.COM
tecnológica.
Para fins de apoio creditício às operações de comércio exterior, serão utilizados os parâmetros
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
163
de MPE aprovados pelo Mercosul. Em relação à apuração dos tributos, as receitas de
exportação serão destacadas e isentas de alguns tributos, reduzindo assim, a base de cálculo
do imposto mensal devido, como a PIS, COFINS e ICMS para revenda de comércio e a PIS,
Fonte: PHOTOS.COM
COFINS, ICMS e IPI para a venda de produtos industrializados.
Ex.: para uma Receita Bruta (RB) de R$ 10 mil, sendo R$ 6 mil para o mercado interno e
R$ 4 mil para o mercado externo. A empresa pagará 4% sobre R$ 6 mil e uma alíquota de
2,01% para R$ 4 mil.
Quadro 4 – Partilha do Simples Nacional Comércio
RB (12 meses)
Alíquota
IRPJ
CSLL
COFINS
PIS
INSS
ICMS
Até R$ 120.000,00
4%
0%
0,21%
0,74
0%
1,80%
1,25%
Quanto ao estímulo à inovação, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e
as respectivas agências de fomento, as ICTs (Instituição Científica e Tecnológica), os núcleos
de inovação tecnológica e as instituições de apoio manterão programas específicos para
as MPEs. Essas pessoas jurídicas deverão destinar 20% do seu orçamento, amplamente
divulgado a opinião pública, à inovação das PMEs.
O Ministério da Fazenda fica autorizado a reduzir a zero a alíquota do IPI, da Cofins e do
164 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
PIS incidentes na aquisição de equipamentos, máquinas, aparelhos, instrumentos, acessórios
sobressalentes e ferramentas que os acompanhem, adquiridos por MPEs que atuem no setor
de inovação tecnológica.
Torna-se importante enfatizar que desde a criação da LG, os estímulos à inovação vem
dependendo de regulamentações específicas em cada ente público. Estima-se que, quando
houver as regulamentações estaduais, 3 bilhões de reais sejam investidos anualmente nos
pequenos negócios por força desses dispositivos.
Fonte: PHOTOS.COM
PEQUENO EMPRESÁRIO OU MICROEMPREENDEDOR INDIVIDUAL (MEI)
Em 2003, com o novo Código Civil, “entrou” em cena a figura do Pequeno Empresário.
Entretanto, não foi definido o que é o Pequeno Empresário. Então na LG tratou-se defini-lo, no
sentido de “tapar” essa lacuna. E a Lei Geral (LG) define o Pequeno empresário como aquele
que tem faturamento bruto anual de até R$ 36.000,00.
Esse empresário deverá se formalizar/registrar na Junta Comercial como empresário individual
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
165
para ter todos os benefícios previstos não só na Constituição Federal, mas também na LG.
Logo, terá:
A) Incentivos no campo fiscal:
I) A simplificação da escrituração dos seus livros.
II) A desobrigação de apresentar balanço anual e demonstrações financeiras.
III)Poderá optar por fornecer nota fiscal avulsa ou nota fiscal gratuita, caso requeiram (não
precisa ter talão de Nota Fiscal).
IV)Poderá comprovar a receita bruta mediante apresentação do registro de vendas independentemente de documentação fiscal, conforme instruções expedidas pelo Comitê Gestor.
Os itens III e IV dependem ainda de regulamentação, mas isso foi um avanço que vai
possibilitar ao pequeno empresário informal a se formalizar, a se inserir socialmente, a ser
reconhecido como uma pessoa jurídica e poder demonstrar que tem uma atividade, alavancar
seus negócios, crescer e dar continuidade nas suas atividades.
B) Incentivos no campo trabalhista:
I) da fixação de Quadro de Trabalho em suas dependências;
II) da anotação de férias dos empregados nos livros ou fichas de registros;
III)da contratação de aprendizes;
IV)da posse do livro intitulado “Inspeção do Trabalho” (livro que indica as visitas dos fiscais na
empresa);
V) de comunicar ao MTE (Ministério do Trabalho e Emprego) a concessão de férias coletivas.
C) No campo previdenciário, terão tratamento especial até o dia 31 de dezembro do
segundo ano subsequente ao de sua formalização:
I) dispensa do pagamento das contribuições sindicais.
166 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
II) dispensa do pagamento das contribuições de interesse das entidades privadas de serviço
social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical.
III)dispensa do pagamento 10% sobre a multa recisória da dispensa de empregado sem justa
causa.
IV)faculdade de o empresário ou os sócios da sociedade empresária de contribuir para o INSS
com 11% sobre o valor correspondente ao limite mínimo mensal (até o limite de um salário
mínimo) do salário de contribuição (pró-labore).
Segundo estudo do McKinsey Global Institute, uma redução de 20% na informalidade seria
capaz de elevar a taxa de crescimento brasileiro em pelo menos 1,5%. Ainda, conforme dados
da FGV (Fundação Getúlio Vargas), por meio da regularização das empresas ilegais, é possível prever uma arrecadação maior em R$ 10 bilhões no país com empresas que faturam até
R$ 15 mil ao ano.
CONCILIAÇÃO, MEDIAÇÃO E ARBITRAGEM
A LG garante as MPEs acesso ao Juizado de Pequenas Causas para a resolução dos
seus problemas judiciais. Além disso, as MPEs serão incentivadas a utilizar os institutos de
conciliação prévia, mediação e arbitragem para solução dos seus conflitos. Isso proporcionará
uma redução dos seus custos e agilização nos processos para solução de conflitos. Para isso,
haverá campanhas com ampla divulgação e serviços de esclarecimento.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
167
Fonte: PHOTOS.COM
ASPECTOS TRIBUTÁRIOS PARA AS MPES
No campo dos impostos e contribuições, a LG adotou o Simples Nacional. O Simples Nacional
pode ser visto como a inclusão do ICMS estadual e do ISS municipal ao antigo Simples
Federal, que foi revogado pela Lei Geral.
Diante disso, as ME e EPP recepcionadas pelo Simples Nacional recolherão mensalmente,
mediante documento único de arrecadação, os seguintes impostos e contribuições:
I - Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ).
II -Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), exceto importação.
III - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL).
IV - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), exceto importação.
V - Contribuição para o PIS/PASEP, exceto importação.
VI - Contribuição para a Seguridade Social (INSS), a cargo da pessoa jurídica.
VII - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços e sobre Serviços de Transporte
Interestadual e Intermunicipal (ICMS).
VIII - Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS).
As MPEs no Simples Nacional, estão dispensadas:
a) das contribuições instituídas pelas entidades de serviço social autônomo, dentre elas o Se-
168 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
brae, Senai, Senac, Sesi, Sesc etc. (Sistema “S”), para o salário-educação e para o Incra;
b) da contribuição sindical patronal instituída pela CLT;
c) das demais contribuições instituídas pela União.
A base de cálculo do tributo é o valor sobre o qual o contribuinte aplica uma alíquota e encontra
o valor do tributo devido. As alíquotas variam de:
• No comércio: de 4,00% até 11,91%.
• Na indústria: de 4,50% até 12,11%.
• Nos serviços: de 4,00% até 17,42%.
Para efeito de determinação da alíquota, o contribuinte utilizará a receita bruta acumulada
nos últimos 12 meses. A base de cálculo (a qual o contribuinte irá aplicar a alíquota), por sua
vez, corresponde à receita bruta auferida no mês. Há uma previsão que seja fornecido ao
empresário um sistema de cálculo tal como IR-Física, no qual se lança o segmento e a receita
bruta, e o sistema simula todas as outras rotinas, inclusive o preenchimento do DARF, cabendo
ao empresário a checagem e confirmação.
Portanto, são basicamente dois procedimentos:
a) Para a determinação da alíquota a ser aplicada, o empresário deverá considerar a receita
bruta acumulada nos últimos 12 meses.
b) Encontrada a alíquota, o empresário deverá então aplicá-la sobre a base de cálculo, que é
a receita bruta auferida no mês.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
169
GESTÃO MUNICIPAL: CENÁRIOS E DESAFIOS
Fonte: Revista Brasileira de Administração, número 60 (1997).
Aseriedadeecompetêncianaadministraçãomunicipal,comfoconamelhor
gestãodosgastospúblicos,têmfeitoadiferençaparamuitascidadesbrasileiras
Temos,noBrasil,cercade5.600municípiosque,emsuamaioria,enfrentamosmesmosdesafios
de gerar renda e emprego, atenderem às necessidades básicas e constitucionais de educação, saúde, segurança e moradia para seus habitantes dentro de um quadro de recursos escassos, dívidas
acumuladas e sem caixa orçamentário para realizar os exigidos investimentos em melhoria de infra-estrutura, saneamento básico, etc. O cenário torna-se mais preocupante quando se depara com os
costumeiros casos de malversação do dinheiro público, muitas vezes frutos de incompetência administrativa e não apenas de atos de corrupção.
A conscientização dos eleitores e do povo em geral, ainda que tímida e longe de alcançar patamares
desejados, vem provocando resultados positivos. Além disso, o maior acesso à informação e avanços
quanto ao nível educacional dos brasileiros faz com que a população cobre mais, clame com veemência, por uma vida digna e socialmente justa para todos. Somente uma participação cidadã no controle
do dinheiro público fará com que se altere estes cenários de pobreza, violência, desemprego e falta
de moradia. Como a moralização ética no trato dos bens públicos passa, obrigatoriamente pelos municípiosbrasileiroséemcadaumdelesqueseháquesefirmarpactossociaisnosquaisospoderes
constituídos e o povo estejam mais sintonizados e participativos, sabendo cada um de seu papel, de
seus direitos e deveres.
A Confederação Nacional dos Municípios (CNM) vem, há alguns anos, promovendo pesquisa que
mede o índice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gestão (IRFS) das cidades brasileiras, avaliandoaatuaçãodasprefeiturasapartirde15diferentesindicadoresnasáreasfiscal,degestãoesocial.
ComoIRFSdasprefeiturasbrasileirasobjetiva-seestimularaculturaderesponsabilidadefiscalassociada à boa gestão, oferecendo à sociedade uma avaliação das administrações municipais. O IRFS
se baseia nos gastos com pessoal, com níveis de despesa com custeio da máquina, o respeito à Lei
de Responsabilidade Fiscal, a qualidade da administração, o esforço de investimento, o gasto com o
170 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Legislativo e o desempenho nas áreas de saúde e educação, entre outros indicadores. O índice IRFS
da CNM atribui nota de 0 a 1 para cada município, exatamente como fazem as Nações Unidas com
seu Índice de Desenvolvimento Humano - IDH.
Importante salientar que os indicadores fiscais das prefeituras vêm melhorando ano a ano, segundo
estudos divulgados pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM), uma melhoria ainda desigual
em termos territorial e muitas vezes conseguida em detrimento de investimentos reclamados pela
população. Essa desigualdade fica evidente quando se comparam os índices regionais. Enquanto as
cidades do Sul e do Sudeste apresentam progressivos avanços em parâmetros como endividamento,
gastos de pessoal e desempenho na área de educação, boa parte dos municípios do Nordeste continua enfrentando os mesmos problemas administrativos e de carência de recursos.
São justamente esses instrumentos, principalmente a Lei de Responsabilidade Fiscal - um controle
mais rigoroso do Tribunal de Contas dos estados - que têm balizado as administrações municipais,
colocando alertas de perigo e indicando os melhores caminhos para uma gestão mais responsável e
de resultados. Por isso se considera que a maior parte dos municípios brasileiros está cumprindo a Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF), com os prefeitos gastando, em média, 43% do total arrecadado,
ficando 17 pontos percentuais abaixo do teto permitido, que é de 60% da folha de pagamento.
PREFEITOS QUE SE DESTACAM
Atualmente, com escassez de recursos e enormes desafios a serem vencidos, administrar um município, com competência e resultados, exige muita criatividade, audácia dosada com prudência e,
acima de tudo, um atento trabalho de planejamento e acompanhamento de execução. Ainda mais
com eleitores mais conscientes e participativos e tendo que se atuar em consonância com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, para que suas contas sejam aprovadas pelos Tribunais de Contas. Mesmo
assim, temos hoje exemplos de que uma boa administração, com choque de gestão, vem acontecendo em muitas cidades.
Por meio de algumas análises do atual cenário administrativo dos municípios do Brasil, cujos prefeitos cumprem mandado do período 2005/ 2008, constata-se que pôr a casa em ordem, como se diz,
continua sendo sempre a primeira medida de gestão. Beto Richa, atual prefeito de Curitiba e indicado
pela Brasmarketing/DCI como um dos melhores do Brasil, afirma que assumiu o cargo em janeiro de
2005, com um caixa deficitário. A primeira medida da nova administração foi determinar um corte de
10% nos gastos de custeio de todos os órgãos da administração direta e indireta. Ainda no primeiro
ano o saldo de caixa fechou com superávit, de R$ 17 milhões. Esta primeira ação de saneamento das
finanças foi apoiada, ainda em 2005, pela Secretaria Municipal de Administração que promoveu um
aumento significativo no número de processos de compras por meio de um sistema on-line próprio
de pregão eletrônico que atualmente responde por mais 90% das aquisições de materiais e serviços
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
171
e, em média, tem proporcionado à administração pública de Curitiba obter uma economia de 29%
em relação aos custos que teria se fossem usados processos convencionais de licitação. “O sistema
garante economia, agilidade e transparência às contas públicas. Compramos sempre pelo melhor
preço, aquele que tem o menor custo para atender à especificação desejada”, diz o Secretário de
Administração, José Richa Filho.
Fonte:<pt.wikipedia.org/wiki/Curitiba>
A GESTÃO MUNICIPAL CASO A CASO
Mesmo com várias metas a cumprir e obras a dar continuidade, muitos prefeitos optam por um foco
em sua gestão como sua marca pessoal. Na cidade turística de Gramado, na serra gaúcha, o foco
foi para a implementação do Programa da Qualidade para Certificação IS09001-2000, com o objetivo
de adotar um modelo de gestão moderno, capacitar seus colaboradores e qualificar os serviços à
comunidade. Iniciado em março de 2006, a implantação da ISO 9001 constitui-se em uma iniciativa
pioneira da atual gestão.
Dentro do modelo de gestão estratégica, a Prefeitura Municipal de Gramado busca alinhar as competências individuais e coletivas dos servidores ao cumprimento da missão, visão de futuro e políticas
públicas definidas para cada Secretaria e vêm atender as exigências do processo de desenvolvimento
integrado da cidade. Como afirma o prefeito Pedro Bertolucci “pessoas precisam ser treinadas, precisamos capacitar nossa gente para prestar serviços à comunidade, fazendo de Gramado também um
modelo em administração pública”.
172 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Fonte:<www.gramado.com.br>
Para a estância paulista de Socorro, o foco principal foi no aumento da arrecadação. Segundo o prefeito José Mario de Faria, da gestão municipal obteve um salto qualitativo com a atual administração,
que desde 2001 conseguiu triplicar o orçamento do município, passando de R$ 12 milhões para R$36
milhões. Tal feito deve-se a um planejamento financeiro realista e que visa o desenvolvimento do
município, com investimento constante nas áreas de educação, saúde, turismo, cultura e promoção
social. Outra estratégia de gestão foi colocar a pessoa certa no local certo. “A atual administração
buscou profissionalizar os departamentos e para tanto, colocou pessoas capacitadas nos lugares mais
críticos da gestão municipal”, afirmou o prefeito José Faria.
Fonte: <www.socorro.sp.gov.br>
Ricardo Coutinho, prefeito de João Pessoa (PB), eleito o melhor prefeito do Nordeste, uniu as duas
estratégias, promovendo a racionalização dos custos, com o corte de despesas inconseqüentes ou
desnecessárias, elevação da arrecadação própria em mais de 120% em dois anos e meio, sem aumentar alíquotas de tributos e ampliação e melhoria dos serviços públicos. “Temos em curso, nas
áreas sociais, um investimento superior a tudo o que foi realizado em 12 anos acumulados anteriormente”, destaca o prefeito Ricardo Coutinho. Para ele, para administrar um município não há mistérios
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
173
ou mágicas, apenas planejamento e respeito aos recursos públicos.
Fonte: <pt.wikipedia.org/wiki/João_Pessoa>
A prefeitura de Belém do Pará, uma das melhores avaliadas na região Norte, vem adotando estratégias administrativas que não foge muito aos casos das cidades já citadas. Iniciou-se mapeando os
problemas recorrentes na gestão do Município e as informações colhidas serviram de base para dar
início a um esforço educativo com cursos e treinamentos aos gestores e estes passaram a ser multiplicadores de informações. Além disso, promoveu-se uma exigida melhoria no parque tecnológico de
Belém, o que possibilitou a criação de programas visando o atendimento, no mais exíguo espaço de
tempo, das questões apresentadas.
Fonte: <pt.wikipedia.org/wiki/Belém>
Para Dulciomar Costa, prefeito de Belém, os profissionais de administração foram, sobremaneira,
valorizados no escopo da gestão municipal não só em funções diretivas, mas também no apoio à
administração em atividades de consultoria nas diversas áreas de atuação municipal. “No passado,
foram capacitados 3.000 servidores em oito anos e estamos, atualmente, com uma média de 6.500
por ano, principalmente na criação de regras gerais para os procedimentos administrativos”, destaca
174 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Dulciomar Costa.
Para Pedro Bertolucci, prefeito de Gramado(RS), as pessoas precisam ser treinadas para prestar serviços à comunidade.
Íris Resende, que já foi governador de Goiás, Ministro da Agricultura, Senador e é o atual Prefeito de
Goiânia, destacado como o melhor do Centro-Oeste, também enfrentou problemas sérios de caixa
ao assumir a prefeitura. Segundo Íris, a atual administração herdou uma dívida de R$ 260 milhões
referente apenas ao exercício de 2004. Partiu-se para uma economia de guerra, revendo contratos e
acabando com terceirizações em todas as áreas do serviço público. Cinco mil cargos comissionados
criados na administração anterior foram extintos e despesas de custeio foram cortadas. Dessa forma,
a administração municipal vem conseguindo a proeza de economizar algo em torno de três a quatro
milhões de reais por mês em relação ao que se gastava em dezembro de 2004.
Fonte: <pt.wikipedia.org/wiki/Goiânia>
Perguntado quanto ao envolvimento e valorização do profissional de administração em sua gestão,
íris Rezende disse que “uma das principais pastas da Prefeitura de Goiânia, a Secretaria de Administração e Recursos Humanos, é comandada por um profissional da área, Agenor Mariano Neto. Sob
sua liderança já foram realizados, com sucesso, três concursos públicos para o preenchimento de
vagas nas áreas da saúde, educação, urbanização, meio ambiente e também na Guarda Municipal”,
concluiu.
RESPONSABILIDADE SOCIAL
Gestão municipal eficaz não cumpre apenas as regras estabelecidas na Lei de Responsabilidade
Fiscal e sana suas finanças, mas contempla, acima de tudo, o cidadão como foco de suas ações
administrativas. O Brasil é um dos 191 países-membros da ONU que assinaram o pacto conhecido
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
175
como as Oito Metas do Milênio, razão pela qual a responsabilidade social deve ser encarada com
mais seriedade pelas prefeituras brasileiras. Essa eficiência é avaliada quando se pesquisa o Índice
de Desenvolvimento Humano - IDH de cada cidade. Dos quase 400 municípios paranaenses, Curitiba
é o que tem o melhor índice.
Ali um exemplo marcante de que não são apenas recursos financeiros que viabilizam em ações para
a melhoria a qualidade de vida da população e minimize os problemas de desníveis sociais
Sobre a questão, assim se manifestou Ricardo Coutinho, prefeito da capital paraibana. “Até 2004, nem
se falava em Responsabilidade Social em João Pessoa. Implantamos o princípio e que todos aqueles
que queiram se estabelecer economicamente aqui são muito bem-vindos, porém, é fundamental que
parte dos lucros obtidos precisa significar algo de melhorias a ser compartilhada para o restante da
população. Acho que nesses três anos, ultrapassamos os seis milhões líquidos de investimentos da
iniciativa privada, sem contrapartida pública”, conclui Coutinho.
Em Goiânia a questão social é vista pela administração com a maior responsabilidade possível, mantendo dezenas de unidades voltadas para o atendimento à criança, ao jovem, ao adulto e ao idoso,
dando ênfase à inclusão social. A administração ampliou em 38 unidades os Centros Municipais de
Educação Infantil, um misto de creche com jardim de infância. As crianças de zero a seis anos são
atendidas por pedagogos e recebem quatro refeições diariamente. Jovens, adultos e idosos praticam
esportes e recebem orientação técnica para exercer determinadas atividades profissionais nas áreas
do artesanato, da confecção de roupas e das artes plásticas.
A busca de parcerias empresariais, assim como em João Pessoa, é uma das alternativas de Beto
Richa, em Curitiba. A questão do menor está sendo tratada não de forma paternalista, mas tentando
eliminar o problema dos desajustes sociais. Além de dividir com os empresários e a sociedade em
geral responsabilidade, busca-se dar mais cidadania a todos. Assim, todos são chamados a participar
do Programa “Criança quer futuro. Não quer esmola” e assim ajudar a cidade a cuidar de crianças e
adolescentes em situação de risco pessoal e social.
CHOQUE DE GESTÃO MUNICIPAL
Administrar cidades é uma das mais magnânimas missões. Os mais atentos e estudiosos que pesquisam o desenvolvimento urbano afirmam que o Brasil só se ajusta social e economicamente a partir da
força de seus municípios. Cabe ao administrador municipal exercer sua capacidade de equacionar e
resolver problemas, envolvendo pessoas e setores certos.
Mas será que o Brasil está preparado, em seu todo, para dar as respostas que o cidadão espera
a partir de cada município? Ou deve-se contar apenas com a sorte de, na alternância política, ter
melhores políticos à frente do poder executivo municipal? Para Ricardo Coutinho, prefeito de João
Pessoa, há que se encarar a questão da gestão municipal não apenas a partir do que temos nas atuais
176 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
prefeituras, mas buscar alternativas educativas que viabilizem um futuro melhor para o cidadão. Diz
que em seu município, em toda a administração, em cargos técnicos privativos, só tem acesso os
profissionais de administração. Mas adverte Coutinho: “acho que as universidades precisam avançar
muito na formação dos recursos humanos, incorporando a lógica, a experiência e as necessidades da
administração pública”.
TRANSPARÊNCIA E ÉTICA
A transparência da gestão pública já é uma exigência amparada e oficializada em nossa Constituição
Cidadã, de 1988. O cidadão, que deve ser visto como o morador das cidades, o que elege quem os
represente na prefeitura, assim como os legisladores, os vereadores que devem fazer as leis esperadas pelo povo. São ações que, constitucionalmente, podem e devem ser acompanhadas pelo cidadão.
Para tanto, é exigida transparência em todas as fases, da orçamentação à aprovação, da execução ao
pagamento das contas públicas.
Exemplo de transparência municipal dá o prefeito de João Pessoa. “Estamos num processo de consolidação da política da impessoalidade na gestão pública. Aposentamos marcas de governo, retratos
oficiais, substituindo-as pelo brasão oficial do município,”
No campo da transparência na gestão municipal o exemplo de Curitiba, que realiza periodicamente
audiências públicas com a presença do prefeito Beto Richa e secretários municipais, diretores e presidentes de autarquias e fundações ligadas à administração pública. Neste dezembro de 2007 a Prefeitura deve chegar à marca de 200 audiências realizadas nos bairros desde 2005. Os encontros servem
como uma prestação de contas ao cidadão contribuinte e morador da cidade, acerca das realizações
da prefeitura, por meio das nove administrações regionais.
Quanto mais transparência das ações municipais, melhores são as avaliações de institutos de pesquisas, órgãos ligados à municipalidade e de quem conta mais, o cidadão. Em todos os exemplos
focados verifica-se sempre uma preocupação maior com a transparência e em se estabelecer um
canal de comunicação de mão dupla conectando prefeitura e cidadãos.
GESTORES PÚBLICOS
A trajetória política brasileira, nesses quase 200 anos de República, é rica em exemplos de presidentes, governadores e prefeitos que se destacaram muito mais por se cercarem da melhor equipe e não
abrir mão de sua liderança. A frente do executivo, governando o país, comandando um estado ou à
frente da gestão municipal vamos encontrar médicos, militares, advogados, administradores, economistas, professores, jornalistas etc., pessoas que se destacaram positiva ou negativamente. Antigamente os maus políticos podiam sobreviver por muito tempo, já que era baixa ou nula a participação
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
177
do cidadão no controle dos gastos públicos. Poucos e lentos, os meios de comunicação não cumpriam
papéis que hoje desempenham com agilidade, como o de dar transparência às boas ações e também
aos casos de desmandos no trato do bem público.
Ninguém é formado para governar melhor, embora teorias existam e podem ser assimiladas por quem
se coloca à frente do executivo. No entanto, há mecanismos consolidados e em funcionamento no
controle das ações públicas e os próprios tribunais de contas, nos estados ou em estância federal,
reconhecem que muitos dos escândalos e atos de corrupção ocorrem por omissão, desconhecimento
e incompetência.
A sociedade brasileira carece, portanto, de bons gestores públicos, que possam executar o melhor
trabalho possível, dentro das condições oferecidas, no tocante à administração profissional. E em
quaisquercircunstâncias,oprofissionaldeadministraçãoespecializadoemgestãomunicipalterálugar e cumprirá seu esperado e necessário papel de fazer com que, na esfera administrativa, o melhor
seja feito.
A transparência na gestão pública é uma exigência amparada em nossa Constituição.
Instituto Brasileiro de Administração Municipal <www.ibam.org.br>.
Associação Brasileira de Municípios <www.abm.org.br>.
Vídeo Institucional do You Tube <http://www.youtube.com/watch?v=IW6roYaoFro>.
Programa Cidades e Soluções <www.globonews.globo.com>.
178 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Nesta última unidade foi apresentado um movimento nacional a favor do micro e pequeno
empresário, por meio da Lei Geral da Micro e Pequena Empresa. Com a institucionalização
desta Lei por meio de sua regulamentação nas três esferas, poderá gerar maior competitividade
às micros e pequenas empresas (MPE), que representam 60% das ocupações de trabalho no
país, representam 98% das empresas abertas e representam 20% do PIB (Produto Interno
Bruto) da nação. Portanto, é um ótimo caminho para o desenvolvimento e crescimento do país.
Entretanto, para isso acontecer o setor público precisa tomar uma série de medidas, como a
desburocratização dos processos de abertura e fechamento de empresas, a simplificação dos
processos para o MEI (Microempreendedor Individual), o incentivo às compras governamentais
pelas MPE, a redução e unificação nos procedimentos de recolhimento de tributos, sejam
federais, estaduais e municipais. Portanto, o principal objetivo da Lei Geral é criar um ambiente
favorável às micro e pequenas empresas, estimulando a competitividade, a redução da
informalidade e o incentivo à inovação tecnológica, com benefícios para toda a sociedade.
Em seguida, foi apresentada uma reportagem da Revista Brasileira de Administração,
desenvolvida pelo Conselho Federal de Administração, relatando uma série de características
e ações que pode ser consideradas como “ótimas” decisões do empreendedor público
municipal.
A seguir, vamos às Conclusões deste livro! Aproveito para parabenizá-lo pelo empenho e
perseverança.
ATIVIDADE DE AUTOESTUDO
1) Quais os principais benefícios que a Lei Geral pode provocar em uma região?
2) Qual o ambiente/contexto de competitividade das organizações brasileiras?
3) Como a gestão do setor público pode contribuir para melhorar o ambiente na qual as micros
e pequenas empresas estão inseridas?
4) Uma empresa de pequeno porte, no setor da indústria, obtém uma Receita Bruta (RB) de
R$ 20.000,00 em um determinado mês com suas vendas de comércio, sendo R$12.000,00
de vendas para o mercado interno e R$ 8.000,00 de vendas para o mercado argentino.
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
179
Considerando que nas vendas de exportação, o governo brasileiro isenta o empresariado
do pagamento dos seguintes tributos: COFINS, IPI, PIS e ICMS. Logo, com base no quadro
abaixo, aplique as alíquotas corretamente e encontre o valor do imposto devido. Demonstre
os cálculos.
RB (12 meses)
Alíquota IRPJ CSLL
Até R$ 120.000,00 5,75%
COFINS PIS
0,5% 0,25% 0,5%
INSS ICMS
1,0% 1,0% 1,5%
IPI
1,0%
5) O setor público pode auxiliar e beneficiar o setor privado? Como?
6) Visite o site do CNM e verifique o IRFS dos municípios de sua região. Após isso, elabore
uma reportagem (artigo) sobre a gestão pública de um município e publique em um jornal
local.
7) O que é o choque de gestão? Pesquise e escreva mais sobre isso (duas páginas).
8) Quais são as boas ações e decisões que um administrador público pode adotar como as
melhores práticas de gestão? Identifique-as nos melhores prefeitos das regiões brasileiras.
180 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
CONCLUSÃO
Aqui, chegamos ao final de nosso livro. Assim, tivemos o objetivo de inseri-lo no ambiente
da administração pública das organizações, tanto organização estritamente pública como
organização que é gerenciada de modo compartilhado entre o setor público e o setor
privado, como no caso da Sanepar, que demonstrou dois modelos de gestão (centralizado
e descentralizado). Assim, foi um momento de intersecção e aproximação das funções do
Administrador – planejamento, organização, direção e controle – e das funções de uma
empresa/organização – finanças, recursos humanos, operações (produção e logística) e
marketing – voltados para administração pública.
Lembro que não tivemos a pretensão de esgotar o assunto, mas abordar temas contemporâneos
da administração pública. Com isso, foi possível notar a grande e complexa estrutura que se
configura o setor público. Daí, a necessidade desse setor começar a atrair mais pessoas com
talentos e com disposição de gerir as mais diversas estruturas governamentais, seja na esfera
municipal, estadual ou nacional. Por diversas razões, o setor privado tem “seduzido” e atraído
a maioria das pessoas talentosas para o seu ramo de trabalho, deixando o setor público, um
tanto quanto mais desguarnecido de pessoas talentosas. Vemos diversas notícias, histórias e
cases de sucesso na imprensa brasileira, em especial nas revistas pop management de atores
bem-sucedidos no setor privado. E no setor público? Por que não encontramos com a mesma
intensidade diversos cases de sucesso? Por que a mídia não retrata de modo igualitário
as boas e ótimas tomadas de decisões dos dirigentes organizacionais públicos? Portanto,
realmente acredito que o setor público necessita atrair mais pessoas talentosas para sua área
de atuação.
A gestão é um imperativo tanto no setor público quanto no setor privado; o que muda são
os atores. No setor público há restrições legais muito maiores. Em compensação, no setor
privado existe concorrência. Os movimentos competitivos que acontecem na indústria não
afetam de modo igual a máquina estatal, que também não pode abrir falência. Por outro lado,
essa máquina é extremamente engessada com movimentos de natureza política mais fortes.
Em relação ao planejamento, enquanto no setor privado é possível desenvolver um Plano de
Negócios antes de se lançar em um novo negócio ou na abertura de uma nova empresa, na
administração pública é comum adotar a estratégia do “planefazendo”, ou seja, ao invés de
primeiro planejar e depois fazer, os atores da máquina pública têm um sentido de direção e, ao
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
181
mesmo tempo em que vai “andando”, precisa também fazer as correções de rotas (é como se
estivesse consertando um avião em pleno voo).
A realidade é que o crescimento e progresso de uma sociedade se torna viável somente
quando passa pela Administração. Enfatizo que deve ser a boa Administração, pois de
nada adiante termos a Administração ineficiente e corrupta! Observa-se que a sociedade foi
dividida em países pobres e nações ricas. Entretanto, o que realmente existe são países bem
administrados com a boa administração e países mal administrados. E esta responsabilidade é
minha e sua! É você que precisa e pode escolher utilizar a sua profissão de Administrador para
gerar riquezas que são compartilhadas com seus grupos de interesse (stakeholders).
Sem querer exagerar a importância da Administração, pergunto, por que os Estados Unidos é o
país bem-sucedido do mundo? Constata-se que eles são a maior potência econômica do mundo,
não pelas suas teorias econômicas, mas pela qualidade de suas teorias administrativas. Muitas
funcionam e outras são modismos. Mas, a questão se pauta em seu número de administrados.
Lá, você encontra um administrador para cada 1.000 (mil) pessoas, enquanto que no Brasil
temos um administrador para cada 4.000 (quatro mil) indivíduos, segundo Conselho Federal
de Administração. Lá, você encontra ou encontrou em sua história, diversos autores colunistas
americanos que são tratados como gurus da administração, como Peter Drucker, Michael
Porter, Tom Peters e outros que vêm propagando a cultura da eficácia, competência e boa
administração. Aqui, você encontrará em muitos jornais brasileiros o Caderno de Economia,
mas nada de vir ou ouvir falar do Caderno de Administração. Portanto, é notória a necessidade
do setor público receber Administradores talentosos, de formação, para atuarem nos quatro
cantos deste país e que os profissionais de administração se mobilizem para atuarem com
mais afinco e força, sem omissão!
Logo, a nação brasileira com a enormidade de recursos naturais disponíveis, pelo seu tamanho
e pela população que aqui vive, não se configura exatamente como um país com problemas
econômicos e sociais. O que somos, é um país mal administrado em sua previdência, nas
suas dívidas e até na própria segurança. Nossos governantes e ministros normalmente não
são formados em administração, ou nunca trabalharam em uma das 500 maiores empresas
do país. Embora, o país forme competentes administradores públicos, eles acabam por
ser trocados, nos principais cargos da administração pública, pelo amigo de campanha, o
integrante da família ou o colega da época estudantil.
182 ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
Nunca tivemos no Brasil um presidente formado em administração nem que tenha sido
presidente de uma das 500 maiores empresas privadas antes de dirigir todo um país. Na
verdade, Lula foi o primeiro presidente a ter pelo menos trabalhado em uma das 500 maiores
empresas privadas do Brasil, as Indústrias Villares, e acabou por terminar seu governo com
mais de 70% de aprovação dos brasileiros, segundo pesquisa Ibope, em 2010.
Por fim, foram abordados, neste livro, diversos temas, como os princípios do gestor público,
seus poderes e deveres, os princípios constitucionais da administração pública e suas três
grandes formas de atuação e organização, os meios da micro e pequena empresa participar
dos diversos modelos de compras governamentais, as diferenças entre a gestão privada e
pública, nas Unidades I e II.
Na Unidade III, foram apresentados diversos órgãos públicos dos três poderes – Executivo,
Legislativo e Judiciário – com o propósito de ampliar a visão sobre a estrutura da gestão
pública brasileira atual, sendo que enfatizamos sua complexidade e grandeza. Já na próxima
Unidade o tema principal foi Finanças e Gestão de Pessoas na Administração Pública. Ali,
foi apresentado as formas de controle das contas públicas feita pelo Estado, que ocorre por
meio do Tribunal de Contas. Além disso, foi enfatizado a Lei de Responsabilidade Fiscal e
indicativos de como a sociedade civil organizada também pode monitorar os gastos públicos.
É notório que um gestor na administração pública exerce um papel de liderança, principalmente
se for reflexo de um páreo eleitoral. O gestor público precisa desenvolver uma boa equipe,
motivar e fazer com que as coisas funcionem com um certo entusiasmo. No entanto, é
preocupante quando o administrador público é tentado em trazer uma equipe de fora não
aproveitando os quadros existentes. Assim, nesse contexto, é possível colocar uma equipe
para funcionar, fazer um bom trabalho, mas que não se solidifica, pois não se usa a máquina
instalada a fim de dar continuidade ao processo.
Então, se o líder almeja ser um administrador “maestro”, ele tem de saber qual parte da
orquestra pode renovar, mas cuidando para manter uma condição de sustentabilidade, pois
em algum tempo vai mudar o governo e a máquina tem de continuar operando. Aqui, impera
uma ótima frase: o sucesso sem sucessor é um fracasso! Logo, é importante a formação de
novos líderes. Portanto, uma boa prática é manter a equipe que se encontra, respeitando o
estilo e cultura existente, renovando apenas a equipe do topo e os assessores mais diretos, os
de gabinete. Assim, normalmente ao assumir um novo administrador público, ao explicitar as
ADMINISTRAÇÃO VOLTADA À GESTÃO PÚBLICA | Educação a Distância
183
novas políticas ou diretrizes, a máquina reprograma-se e responde bem. Ela vai responder mal
quando os integrantes atuais da máquina são desprezados, quando o administrador público
traz sua própria turma e quando mantém uma relação perniciosa com quem já estiver na casa.
Se o líder adotar uma coerência entre o que se fala e na forma como age, torna-se mais natural
uma redução da resistência, pois é natural que ela aconteça já que quando há mudança nos
gestores públicos ocorre uma alteração nas posições de poderes. E é muito mais comum no
setor público, o funcionário de carreira (concursado) ter alguns ressentimentos acumulados, o
que é até compreensível, pois ao contrário de empregados do setor privado, que vive um tempo
em uma empresa e um tempo em outra, os empregados do setor público vivem todas as suas
experiências profissionais frustradas na mesma organização. Assim, a administração pública
é uma gaiola dourada, uma prisão de que não se pretende fugir, por garantir estabilidade, e
onde, em uma mesma organização, um funcionário pode ter assistido a muitas injustiças e
incoerências ao longo de sua vida, e portanto, a sua exigência por coerência e ética é muito
grande.
Por último, na Unidade V – Tópicos Emergentes da Administração Pública – você encontrou
informações sobre a Lei Geral da Micro e Pequena Empresa como um exemplo de decisões
que o setor público pode adotar resultando em benefícios ampliados para um maior número
de pessoas e influenciando positivamente o setor privado. Essa é uma situação atual em que
o setor privado e o setor público trocam experiências e tecnologias, em uma condição de mão
dupla, no processo de gestão na tentativa de multiplicar as riquezas de uma nação ou região.
Após isso, finalizou-se com cases de sucesso de gestores municipais de várias regiões do
Brasil, em uma reportagem da Revista Brasileira de Administração.
Deste modo, os conteúdos apresentados nesta disciplina deveram ter trazido significativos
ganhos em termos de uma maior compreensão da administração pública e de como ela pode
afetar o seu trabalho, seja como agente público, seja como um ator do setor privado empresarial
ou do terceiro setor. E, além disso, que você adquira um novo entendimento de como opera o
Estado, suas dificuldades, seus desafios, e de como você, individualmente ou coletivamente,
pode atuar para influir as decisões e ações públicas de sua localidade.
Despeço-me, desejando toda sorte de bênçãos do Alto e um forte abraço a você. Insisto que
você continue persistente e empenhado na busca e incorporação de novos conhecimentos,
pois somente se conhecermos a “verdadeira” verdade, ela nos libertará. Até a próxima...!
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Acessos em: 31 maio 2012.
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