III Congresso Consad de Gestão Pública
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS CIVIS DE INTERESSE PÚBLICO
NO CONTEXTO DA REFORMA GERENCIAL BRASILEIRA
Franceli Pedott Dias
Amanda de Lima e Silva
Thaís Recoba Campodonico
Painel 18/070
Organizações sociais e OSCIPs: balanço e perspectivas
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS CIVIS DE INTERESSE PÚBLICO NO CONTEXTO DA
REFORMA GERENCIAL BRASILEIRA
Franceli Pedott Dias
Amanda de Lima e Silva
Thaís Recoba Campodonico
RESUMO
Com o surgimento da Administração Pública Gerencial, via Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, em 1995, o Brasil passou a incorporar figuras jurídicas da
sociedade civil na prestação de serviços públicos. Nesse contexto, surgem no
âmbito federal as Organizações Sociais, Lei no 9.637/1998, e as Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), Lei no 9.790/1999. Este artigo
pretende problematizar as diferenças e semelhanças na lei das OSCIPs do Estado
do Rio Grande do Sul (Lei 12.901), criada em 2008. Como variáveis de análise serão
abordados os impedimentos para se caracterizar como OSCIP, os requisitos
necessários para a sua qualificação, os repasses conferidos à essas organizações e
por fim, as áreas de atuação das OSCIPs. Para tanto, será utilizado o método
comparativo.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO........................................................................................................... 03
1 ESTADO ULTRALIBERAL...................................................................................... 05
2 REFORMA GERENCIAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA................................... 08
3 ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS....................................................... 10
4 ORGANIZAÇÕES SOCIAIS E ORGANIZAÇÕES Da SOCIEDADE CIVIL
DE INTERESSE PÚBLICO........................................................................................ 12
4.1 Organizações Sociais.......................................................................................... 12
4.2 Organização da Sociedade Civil de Interesse Público........................................ 13
4.3 Diferenças entre Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil
de Interesse Público................................................................................................... 14
4.4 A Lei das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público no Rio
Grande do Sul............................................................................................................ 17
4.5 Comparação entre as leis Federal e Estadual das Organizações
da Sociedade Civil de Interesse Público.................................................................... 20
CONCLUSÃO.............................................................................................................21
REFERÊNCIAS.......................................................................................................... 23
3
INTRODUÇÃO
O Estado Liberal, que adotava um sistema de livre mercado, deu espaço
ao Estado de Bem Estar Social, que visava limitar o mercado face aos cidadãos,
este por sua vez deu espaço ao Ultrliberalismo, o qual não trouxe idéias diferentes
do Liberalismo, apenas acentuou mais a luta pelo livre comércio, traçando objetivos
que o modelo capitalista jamais havia conhecido.
Um Estado Ultraliberal parte da premissa de que uma democracia
representativa é ideal para assegurar direitos aos cidadãos. Para esse modelo as
desigualdades não são apenas inevitáveis, são, antes disso, necessárias para
manter um comércio forte. Nesse contexto Ultraliberal, passam a surgir as
Organizações Não Governamentais (ONGs), como apoio aos movimentos sociais, o
que logo depois passa a ser uma utopia.
No governo de Fernando Henrique Cardoso, se desenvolve a reforma
da administração pública. Dessa forma, a Administração Pública Burocrática, dá
espaço para a Administração Pública Gerencial. É nessa época que surgem as
Organizações Sociais (OSs), como uma qualificação para as ONGs que assim
desejarem, visando acabar com o repasse indevido de recursos públicos às
ONGs irregulares. Após, surge as Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público (OSCIPs).
As OSs e OSCIPs são um dos meios utilizados pelo Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), para aplicação da Administração Pública
Gerencial. Através dessas entidades o Estado repassa serviços que não são de sua
exclusividade, ao chamado terceiro setor. Ocorre desta forma, a publicização dos
serviços públicos não exclusivos.
Com base nesse contexto elaborou-se o problema de pesquisa: Os
serviços públicos exercidos pelas Organizações Sociais e Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público, são formas de privatizações de serviços que
deveriam ser prestados pelo próprio Estado?
O artigo tem como objetivo geral, analisar a Lei Federal (Lei no 9.790 de
23 de março de 1999) e a Lei Estadual (Lei no 12.901 de 11 de Janeiro de 2008)
4
das OSCIPs, visando demonstrar as principais diferenças e semelhanças entre as
leis. Como objetivos específicos: a) analisar o contexto ultraliberal; b) analisar a
reforma
da
Administração
Pública;
c)
analisar
as
Organizações
Não
Governamentais; d) comparar as Lei das Organizações Sociais (Lei no 9.637 de 15
de maio de 1998) e a Lei das Organizações da Sociedade Civil.
A metodologia empregada para o desenvolvimento da pesquisa, quanto à
abordagem é o método hipotético-dedutivo. As técnicas de pesquisa, por sua vez,
foram: pesquisa documental e bibliográfica.
5
1 ESTADO ULTRALIBERAL
O ultraliberalismo1 teve seu inicio após a 2a Guerra Mundial como uma
reação política e teórica na região da América do Norte e da Europa. O sistema
capitalista imperava nessas regiões, por isso elas serviram como berço perfeito para
o desenvolvimento ultraliberal, que lutava contra o Estado de bem-estar social e o
Estado intervencionista. O texto-origem do ultraliberalismo foi “O Caminho da
Servidão” de Fredrich Hayek escrito em 1994, referente à esse texto, Perry
Anderson afirma que:
Trata-se de um ataque apaixonado contra qualquer limitação dos
mecanismos de mercado por parte do Estado, denunciadas como uma
2
ameaça letal à liberdade, não somente econômica, mas também política.
Após a publicação de seu texto, Fredrich Hayek reuniu um grupo de
pessoas, que compartilhavam de seus ideais, em Mont Pèlerin, na Suíça e como
conseqüência dessa reunião e de algumas outras em 1947 surge a “Sociedade Mont
Pèlerin”, que estava disposta a combater o Estado de bem-estar social europeu e o
“New Deal” americano.
Três escolas serviram de suporte e contribuíram para o surgimento do
ultraliberalismo como fenômeno teórico: a Escola de Chicago, de Milton Friedman
que combatia furiosamente a política do “New Deal” de F.D.Roosevelt; a Escola
Austríaca, de Fredrich Hayek, fundador da sociedade de Mont Pèlerin; e a Escola de
Virginia, de James Buchanan.
Em 1973 com a crise do pós guerra (crise do petróleo) as bases do
modelo capitalista foram enfraquecidas, portanto as idéias ultraliberais reapareceram
mais sólidas e com força imperativa, apresentando soluções de acordo com seus
princípios fundamentais. Alguns princípios básicos dos ultraliberais estavam
instalados na idéia de que a crise tinha raízes profundas nas forças dos sindicados e
nos movimentos operários, que eram protegidos pelo Estado de Bem-estar social,
onde o Estado era pressionado por esses órgãos e acabava por ceder as suas
1
O ultraliberalismo, também é conhecido por diversos autores como neoliberalismo. Contudo,
ultraliberalismo, é um termo mais apropriado, pois esse modelo de Estado, não inovou, apenas
aperfeiçoou o modelo de Estado Liberal, resultando no capitalismo desenfreado.
2
ANDERSON, Perry. Balanço do neoliberalismo. In: SADER, Emir e GENTILI, Pablo (organizadores).
Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático. 5. ed. São Paulo: Paz e Terra,
2000, p.10.
6
pressões aumentando os gastos públicos para tentar remediar os problemas sociais,
medida repudiada pelos pensadores do ultraliberalismo, pois de acordo com eles
esses métodos somente fortaleciam o comodismo de tais instituições, diminuindo a
mão-de-obra e conseqüentemente comprometendo o lucro das empresas e o
aparecimento da inflação. As soluções apresentadas pelo Ultraliberalismo, para
conter a crise, são mencionadas por Perry Anderson:
O remédio, então, era claro: manter um Estado forte, sim, em sua
capacidade de romper o poder dos sindicatos e no controle do dinheiro, mas
parco em todos os gastos saciais e nas intervenções econômicas. A
estabilidade monetária deveria ser a meta suprema de qualquer governo.
Para isso seria necessária uma disciplina orçamentária, com a contenção
dos gastos com bem-estar, e a restauração da taxa ‘natural’ de
desemprego, ou seja, a criação de um exército de reserva de trabalho para
quebrar os sindicatos. Ademais, as reformas fiscais eram imprescindíveis,
para incentivar os agentes econômicos. Em outras palavras, isso significava
reduções de impostos sobre os rendimentos mais altos e sobre as rendas.
Desta forma, uma nova e saudável desigualdade iria voltar a dinamizar as
3
economias avançadas.
Analisando o âmbito político, para os ultraliberais, a democracia não é
fundamental, não importa se o regime é democrático ou autoritário, o que importa de
fato, é um Estado forte que neutralize os sindicatos, acabe com gastos sociais e
diminua consideravelmente a carga fiscal sobre lucros e fortunas. Nesse sentido,
Atílio Borón:
O próprio Friedrich Von Hayek declarou na célebre entrevista que concedeu
ao matutino conservador chileno El Mercúrio, se tivesse que escolher entre
uma economia de livre mercado com um governo ditatorial ou uma
economia com controles e regulações, mas com um Estado democrático,
4
escolheria sem dúvida o primeiro.
De acordo com o modelo ultraliberal os homens nascem desiguais e
assim devem permanecer, somente dessa maneira alguns talentos destacam-se
trazendo progresso para a sociedade, e impedem que os incompetentes e
preguiçosos ocupem um lugar ao sol, evitando desta forma, que esses inertes
contaminem a base social com sua estagnação e falta de talento. Os ricos são os
“santos” indispensáveis para o andamento dinâmico da sociedade, pois são eles os
3
ANDERSON, Perry. Balanço do neoliberalismo. In: SADER, Emir e GENTILI, Pablo (organizadores).
Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático. 5.ed. São Paulo: Paz e Terra, 2000,
p.11.
4
BORÓN, Atílio. A sociedade civil depois do dilúvio neoliberal. In: SADER, Emir & GENTILE, Pablo
(organizadores). Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1995, p.101.
7
responsáveis pela política lucrativa que assegura a prosperidade estatal. O “Deus
Maior” dos defensores da política ultraliberal é, de forma única e exclusiva, o
Mercado, através desse mecanismo “divino” se regula tudo e todos, de acordo com
ele que são ditadas as regras, ele é quem controla e jamais pode ou deve ser
controlado, ele dita as regras que movem a sociedade.
O ponto de vista ultraliberal preocupa-se, única e exclusivamente, com os
lucros e com o domínio do mercado, não importando o quanto isso custe à
sociedade e às pessoas que nela vivem. A desigualdade cada vez mais crescente
entre as classes não é encarada como algo negativo, mas sim, vista como
instrumento necessário para que o crescimento econômico se desenvolva e alcance
a prosperidade.
A pressão gerada por novas demandas sociais, represadas durante
décadas, num país recém saído de uma ditadura militar, contribuiu para que o
discurso ultraliberal fosse bem assimilado pelas novas lideranças governamentais.
A transparência da Administração Pública, o aumento da participação e do controle
da sociedade sobre o Estado começou a se fazer presentes nos ideais e nas
necessidades dos cidadãos. Foi neste contexto ultraliberal, marcado pelo
captalismo desenfreado e aumento de desigualdades, que se deu a reforma da
Administração Pública.
8
2 REFORMA GERENCIAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os defensores da Reforma Gerencial da administração pública sustentam
a idéia de que ela está voltada para a afirmação da cidadania no Brasil, por meio da
adoção de formas modernas de gestão no Estado brasileiro, que possibilitam
atender as demandas sociais de forma democrática e eficiente. A reforma
administrativa, nada mais foi do que a modificação de práticas e/ou alterações
organizacionais, que visou adaptar a Administração Pública a uma determinada
concepção de Estado.
O Brasil enfrentou três reformas, passando por diferentes modelos de
administração: a Administração Pública Patrimonialista; a Administração Pública
Burocrática; a Administração Pública Gerencial. A primeira ocorreu durante o
mandato de Getulio Vargas, a partir de 1937, com o “Estado Novo”, onde se teve
uma necessidade de controlar o poder que a oligarquia rural obtinha sobre o setor
público; a segunda, após o golpe militar de 1964, com a promulgação do Decreto-Lei
no 200, em 1967, que visava flexibilizar a Administração Pública com mecanismos de
gestão mais próximos do setor privado; e a terceira e última aconteceu durante o
governo de Fernando Henrique Cardoso, onde seu mandato estendeu-se de 1995 a
2002, e foi marcado pela “Reforma do Estado”.
A Reforma Gerencial tem como documento básico no Brasil o “Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado” de setembro de 1995. Os moldes da
nova gestão pública incluíram a reforma tributária, a reforma da previdência social e
a reforma administrativa.
Em 1985, após a transição de um governo militar para um governo civil,
foi constituída a Comissão Geral do Plano de Reforma Administrativa que definiu
três eixos para a reforma: contenção de gastos públicos, racionalização das
estruturas administrativas e formulação de uma política de recursos humanos. Os
estudos feitos pela Comissão Geral acabaram transformando-se em normas
constituintes em 1988.
Nesse período houve um projeto de democratização social e política do
desenvolvimento, o que pode ser observado pelas ações reformistas de algumas
áreas governamentais, discussão que acabou gerando lugar no texto constitucional
de 1988. Porém segundo os defensores da reforma gerencial, a constituição de
1988 ignorou completamente as orientações da Administração Pública.
9
Para a corrente ultraliberal, democracia é simplesmente a transmissão da
vontade pelo voto. Para os ultraliberais, democracia é sinônimo de voto universal
ligado às eleições. Portanto, para legitimar a reforma administrativa, bastava a
legitimação da vitória de Fernando Henrique Cardoso nas eleições de 1994. Com a
aprovação da emenda constitucional encaminhada ao Congresso Nacional, deixou
mais do que claro que o único obstáculo para a reforma, era o texto constitucional.
Assim, a questão da participação popular na tomada de decisões mais
uma vez foi ignorada e o “jogo democrático” desviado. Deste ponto é que se conclui
o primeiro sinal de déficit democrático da reforma ultraliberal da Administração
Pública levada à tona durante o governo Fernando Henrique.
A visão ultraliberal esteve muito presente em todos os momentos de
formulação do Conselho de Reforma. Tanto que na demarcação de seus objetivos
para a função regulatória estão presentes tais preceitos:
(...) promover e garantir a competitividade de respectivo mercado; garantir
os direitos dos consumidores e usuários de serviços públicos, estimular o
investimento privado, nacional, estrangeiro, nas empresas prestadoras de
serviços públicos e atividades correlatas; buscar a qualidade e segurança
dos serviços públicos, aos menores custos possíveis para os consumidores
e usuário; garantir a adequada remuneração dos investimentos realizados
nas empresas prestadoras de serviços e usuários; dirimir conflitos entre
consumidores e usuários, de um lado, e empresas prestadoras de serviços
públicos; e prevenir o abuso do poder econômico por agentes prestadores
5
de serviços públicos.
Neste momento, percebe-se no Brasil, a despreocupação em diminuir as
desigualdades sociais, nada que diga respeito em possibilitar a diminuição da
pobreza ou melhorar a qualidade dos serviços prestados. O cidadão é simplesmente
visto como um consumidor, usuário, e seus interesses são vistos apenas
economicamente, tanto que constantemente são usados os termos competitividade
e investimento.
Uma das novidades da reforma da Administração Pública, através do
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, é a criação de Organizações
Sociais e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, visando
regulamentar as Organizações Não Governamentais.
5
MARE, Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado. O Conselho de Reforma do
Aparelho de Estado. Brasília: MARE, 1997.
10
3 ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS
O Estado deveria garantir o bem-estar da população, mais em
determinados aspectos ele não consegue praticar essa função sozinho. Assim,
passaram a ganhar espaço as Organizações Não-Governamentais, ou seja,
consolidou-se o terceiro setor, como alternativa para a atuação do Estado em
serviços não exclusivos.
Segundo Carin Kramer Dutra as ONGs são:
Organizações independentes que possuem reconhecimento social,
caracterizam-se inicialmente por serem organizações sem fins lucrativos, e
em sua maior parte, com trabalho voluntário e dependentes financeiramente
de doações privadas ou estatais. As organizações não governamentais
foram criadas a partir dos movimentos sociais, para darem, apoio ao
movimentos sociais não-governamentais. Mas a partir da década de 1990
6
essas organizações começaram a se distanciar dos movimentos sociais.
Para Eduardo Woltmann:
A princípio, ONGs são entidades, formadas por associação, atuantes no
terceiro setor e que se declaram com finalidades e sem fins lucrativos,
prestando serviços de caráter social. Assim, acabam recebendo incentivos
fiscais e também financiamento de suas ações, por parte do Estado,
7
conforme previsto nas mais diversas legislações.
Por certo tempo as ONGs obtiveram acesso a recursos públicos sem
habilitação para tanto, isso ocorria por falta de uma regulação especifica sobre a
matéria. Foi na época do governo do Fernando Henrique Cardoso, que decidiu-se
positivar o terceiro setor. Após muitas tentativas frustradas, regulamentou-se sobre
as Organizações Sociais, através da Lei no 9.637/98, posteriormente surgiram as
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, através da Lei no 9.790/99.
É nesse sentido Carin Kramer Dutra:
6
DUTRA, Carin Kramer. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil Organizada
de Interesse Público: formas de privatização mascaradas? Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Canoas: Centro
Universitário Ritter dos Reis, 2009, p.33.
7
WOLTMANN, Eduardo. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público na Saúde
Brasileira: uma forma de privatização mascarada. Trabalho de Conclusão de Curso apresentado
como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Administração. Porto Alegre:
Universidade Estadual do Rio Grande do Sul, 2009, p.106.
11
A Organização Social é uma qualificação para as ONSGs que assim o
desejarem, a entidade continua a ser uma ONG só que com uma
qualificação. De forma genérica se pode dizer que toda Organização Social
é uma ONG, mas nem toda ONG é necessariamente uma Organização
8
Social. Apenas as que desejarem e cumprirem os requisitos.
Desta forma, perdeu-se o caráter social das ONGs, que passaram a servir
como meios para burlar processos licitatórios.
8
DUTRA, Carin Kramer. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil Organizada de
Interesse Público: formas de privatização mascaradas? Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Canoas: Centro
Universitário Ritter dos Reis, 2009, p.35.
12
4 ORGANIZAÇÕES SOCIAIS E ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE
INTERESSE PÚBLICO
4.1 Organizações Sociais
As Organizações Sociais foram criadas pelo Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado, que as define como sendo: “entidades de direito privado que,
por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar
contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à adoção orçamentária.”9 Os
serviços estatais que não forem exclusivos, poderão se transformar em
Organizações Sociais, a partir do Programa Nacional de Publicização, havendo
prioridade para hospitais, universidades, escolas técnicas, centros de pesquisas,
bibliotecas e museus.10
4.1.1 Áreas de atuação, qualificação, participação do poder público, forma
contratual, repasses e desqualificação das Organizações Sociais
As Organizações Sociais estão regidas pela Lei no 9.637 de 15 de maio de
1998, oriunda das Medidas Provisórias no 1591 e 1648. A sua atuação, consiste em
atribuições administrativas, que não sejam exclusivas do Estado. No art. 1o da lei, as
atividades desenvolvidas por essas sociedades se voltam ao ensino, pesquisa
cientifica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente,
cultura e saúde.
A qualificação como Organização Social é concedida pelo Poder Executivo
Federal, por meio de Ato Discricionário, onde a lei é quem autoriza o agente a
proceder uma avaliação de conduta, tomando em consideração a finalidade do ato.11
Segundo o art. 3o da Lei no 9.637/98 o Poder Público deve obrigatoriamente
participar da administração das Organizações Sociais.
9
BRASIL. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI.HTM. Acesso em: 9 fev. 2010, p.60.
10
BRASIL. Plano diretor da reforma do aparelho do estado. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI.HTM. Acesso em: 9 fev. 2010, p.60.
11
DUTRA, Carin Kramer. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil Organizada
de Interesse Público: formas de privatização mascaradas? Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Canoas: Centro
Universitário Ritter dos Reis, 2009, p.41.
13
Quanto aos repasses, as Organizações Sociais podem receber recursos
orçamentários, bens públicos e inclusive servidores públicos, se necessário. Os
bens públicos são repassados as OSs na forma de permissão de uso, não havendo
necessidade de licitação. Os servidores podem ser cedidos às Organizações
Sociais, devendo o governo arcar com a manutenção dos mesmos, segundo o art.
14 da Lei no 9.637/98.12
Uma Organização Social pode perder sua qualificação, de acordo com o art.
16, § 1o e § 2o da Lei no 9.637/98, quando descumprirem as disposições constantes
no contrato de gestão.
4.2 Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
As OSCIPs são um tipo de qualificação jurídica conferida a pessoas sem fins
lucrativos voltadas a fins sociais, estando regulamentadas pela Lei no 9.790 de 23 de
março de 1999, que foi regulamentada pelo Decreto no 3100 de 30 de junho de1999.
O que acontece com as OSCIPs não é a instituição de uma nova entidade,
mas sim a atribuição do status de Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público à pessoas jurídicas criadas nos moldes do Direito Privado, existentes na
sociedade. Desta forma, o Estado repassa algumas atividades para entes privados,
que se comprometem em visar o bem social, ocorrendo a publicização de serviços
públicos.
4.2.1. Áreas de atuação, qualificação, participação do poder público, forma
contratual, repasses e desqualificação das Organizações Sociais
A Lei no 9.790/99, em seu art. 2o, proíbe certas entidades de serem
qualificadas como OSCIPs, ainda que cumpram todos os requisitos referidos na
mesma lei. As OSCIPs, conforme o art. 3o da Lei no 9.790/99 podem atuar nas
seguintes áreas: assistencial, religiosa, beneficente, educacional, hospitalar,
recreativa, cultural, creches, bairrista, esportista, ambiental, pesquisas, tratamento
12
DUTRA, Carin Kramer. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil Organizada
de Interesse Público: formas de privatização mascaradas? Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Canoas: Centro
Universitário Ritter dos Reis, 2009, p.45.
14
toxicômano, musical, reabilitação, imprensa, ecológico, prestador microfilmagem,
usuário microfilmagem, creditícia, jurídica, saúde, abrigo, nutrição, voluntariado,
ética, cidadania, comunicação, tecnologias alternativas, cientifica, sociedades
comerciais, partidárias, circulo restrito, planos de saúde hospitalar não gratuito,
escolar não gratuito, cooperativas, fundações públicas e orfanato.
A qualificação como OSCIP será concedida pelo Ministério da Justiça,
através de ato vinculado. Essas entidades não necessitam de vinculo de gestão com
o Poder Público, não sendo obrigatória a participação do mesmo na administração
das OSCIPs. O Termo de Parceria será o contrato das OSCIPs, onde estará
determinado tudo sobre sua forma de atuação, é o que está expresso no art. 9o da
Lei no 9.790/99.
A Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, recebem recursos
públicos, mediante um regime de concessão. Carin Kramer Dutra explica que:
Os servidores da instituição não podem ser cedidos à Oscip que celebrou
com o Poder Público o Termo de Parceria para prestação de serviços nãoexclusivos. Os servidores voltam para o órgão público, e devem ser
13
realocados em outras repartições.
As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público podem perder sua
qualificação a pedido ou mediante decisão proferida em processo administrativo ou
judicial, de iniciativa popular ou Ministério Público, assegurando-se direito a ampla
defesa e contraditório.14
4.3 Diferenças entre Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil
de Interesse Público
As Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público têm em comum o fato de serem pessoas jurídicas de direito
privado sem fins lucrativos, entre outras características.
13
DUTRA, Carin Kramer. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil Organizada
de Interesse Público: formas de privatização mascaradas? Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Canoas: Centro
Universitário Ritter dos Reis, 2009, p.57.
14
DUTRA, Carin Kramer. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil Organizada
de Interesse Público: formas de privatização mascaradas? Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Canoas: Centro
Universitário Ritter dos Reis, 2009, p.57.
15
Embora as OSs e as OSCIPs possuam muitas semelhanças elas
possuem alguns aspectos distintos, conforme José dos Santos Carvalho Filho:
Como se pode observar, afinal, são semelhantes os sistemas de parceria
ensejadores das organizações sociais e das organizações da sociedade
civil de interesse público. O núcleo central de ambos é a parceria
Estado/entidade privada na busca de objetivos de interesses comuns e
benefícios à coletividade. Logicamente, existem pontos específicos que
distinguem os regimes. Um deles é a participação de agentes do Poder
Público na estrutura da entidade: enquanto é ela exigida nos Conselhos de
Administração das organizações sociais, não há esse tipo de ingerência nas
organizações da sociedade civil de interesse público. Outro aspecto é a
formalização da parceria: com aquelas entidades é celebrado contrato de
gestão, ao passo que com estas é firmado termo de parceria. Enfim, nota-se
que as linhas da disciplina jurídica das organizações sociais as colocam um
pouco mais atreladas ao Poder Público do que as organizações da
sociedade civil de interesse público. Ambas, porém, retratam novas formas
15
de prestação de serviços públicos.
As Organizações Sociais devem, obrigatoriamente, ter a participação do
Poder Público em sua administração. Já as Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público não demandam desta obrigatoriedade.
Enquanto o ato de qualificação das Organizações Sociais se dá por
processo discricionário, o das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
é através de processo vinculado. O órgão que qualifica as Organizações Sociais é o
Ministério da Área Correspondente, o das Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público é o Ministério da Justiça.
As OSs possuem Contrato de Gestão com o Poder Público, afim de
regular suas condições de existência, já as OSCIPs, firmam um Termo de Parceria
para tanto.
Embora ambas entidades recebam recursos públicos, às OSCIPs não
podem ser cedidos servidores públicos, diferente do que ocorre com as OSs.
15
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. 18. ed. Revista, ampliada e
atualizada. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2007, p.319.
16
ÁREAS DE ATUAÇÃO
OSs
OSCIPs
ENSINO, PESQUISA CIENTÍFICA,
ASSISTÊNCIA SOCIAL; CULTURA;
DESENVOLVIMENTO
EDUCAÇÃO; SAÚDE; SEGURANÇA
TECNOLÓGICO, PROTEÇÃO E
ALIMENTAR E NUTRICIONAL;
PRESERVAÇÃO DO MEIO
DEFESA E PRESERVAÇÃO DO
AMBIENTE, CULTURA, SAÚDE.
MEIO AMBIENTE; VOLUNTÁRIADO;
DESENVOLVIMENTO ECONOMICO
E SOCIAL; SISTEMA
ALTERNATIVO DE PRODUÇÃO,
COMÉRCIO, EMPREGO E
CRÉDITO, PROMOÇÃO DA ÉTICA,
PAZ E CIDADANIA; ACESSORIA
JURÍDICA, DESENVOLVIMENTO
TECNOLÓGICO
INSTRUMENTO CONTRATUAL
CONTRATO DE GESTÃO
TERMO DE PARCERIA
TIPO DO ATO DE QUALIFICAÇÃO
ATO DISCRICIONÁRIO
ATO VINCULADO
MINISTÉRIO QUE QUALIFICA
QUALIFICAÇÃO CONCEDIDA
QUALIFICAÇÃO CONCEDIDA
PELO PODER EXECUTIVO
PELO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA
(MINISTÉRIO DA ÁREA DE
ATUAÇÃO
PARTICIPAÇÃO DE AGENTES DO
DEVE HAVER PARTICIPAÇÃO DO
NÃO PARTICIPA DA SUA DIREÇÃO
PODER PÚBLICO
PODER PÚBLICO NA
OU DA ADMINISTRAÇÃO
ADMINISTRAÇAO
APRESENTAÇÃO DO BALANÇO
NÃO É OBRIGATÓRIA
OBRIGATÓRIA
RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS,
RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS,
BENS PÚBLICOS SOB REGIME DE
BENS PÚBLICOS SOB REGIME DE
CONCESSÃO E CESSÃO DE
CONCESSÃO
PATRIMONIAL, DEMONSTRATIVO
DE RESULTADOS DO EXERCÍCIO
E DE ISENÇÃO DO IR
RECURSOS PÚBLICOS
SERVIDORES PÚBLICOS
LICITAÇÃO
DISPENSADA
DISPENSADA
DESQUALIFICAÇÃO
MEDIANTE DESCUMPRIMENTO
MEDIANTE DESCUMPRIMENTO
DAS DISPOSIÇÕES CONTIDAS NO
DAS DISPOSIÇÕES CONTIDAS NO
CONTRATO DE GESTÃO
TERMO DE PARCERIA
Quadro 1: Comparação entre OSs e OSCIPs
16
Fonte: Elaborado Carin Kramer Dutra
16
DUTRA, Carin Kramer. Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil Organizada
de Interesse Público: formas de privatização mascaradas? Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Canoas: Centro
Universitário Ritter dos Reis, 2009, p.60.
17
4.4 A Lei das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público no Rio
Grande do Sul
O projeto de lei das OSCIPs gaúchas, conhecido inicialmente como “PL
399/07” foi aprovado no dia 17 de dezembro de 2007, na Assembléia Legislativa do
Rio Grande do Sul (AL/RS). A partir da publicação da lei no Diário Oficial do Estado,
o governo passou a ter possibilidade de firmar Termos de Parceria com OSCIPs,
para executar serviços que seriam de responsabilidade do Estado, inclusive os que
hoje são executados pelas Fundações17.
Em outubro de 2007 o governo do Estado do Rio Grande do Sul lançou o
projeto de lei do marco institucional das Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público, anunciado como uma medida que compõe o Plano de
Recuperação do Estado em busca da sua modernização e eficiência.18
Em dezembro de 2007 foi aprovada pela Assembléia Legislativa a Lei no
12.901, que foi sancionada pela Governadora do Estado, em 11 de janeiro de 2008,
criando, no Estado do Rio Grande do Sul, o marco legal das Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público.
O modelo gaúcho de OSCIPs é uma junção dos modelos federais de OSs
e OSCIPs, baseada nos melhores pontos da lei das OSCIPs do Estado de Minas
Gerais e na Lei Complementar das OSs do Estado de São Paulo.
Para enquadrar-se na qualificação de OSCIP, as instituições devem ser
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, constituídas há pelo menos
dois anos e que estejam em atividade. Devem, ainda, atender as normas previstas
na lei e os seus objetivos sociais precisam atender a pelo menos uma das atividades
expressas no art. 2o da lei Estadual, como, por exemplo: a assistência social; a
cultura, a defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; a educação; a
saúde; a segurança alimentar e nutricional; a defesa, preservação e conservação do
meio ambiente, gestão de recursos hídricos e desenvolvimento sustentável; o
trabalho voluntário; o desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza; a
17
WOLTMANN, Eduardo. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público na Saúde
Brasileira: uma forma de privatização mascarada. Trabalho de Conclusão de Curso apresentado
como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Administração. Porto Alegre:
Universidade Estadual do Rio Grande do Sul, 2009, p.106.
18
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Governo do Estado apresenta projeto sobre Oscips.
Disponível em: http://www.estado.rs.gov.br/. Acesso em: 10 fev. 2010.
18
experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas
alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; a defesa da ética, da paz, da
cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; o
fomento ao esporte; e o fomento aos estudos e pesquisas, desenvolvimento de
tecnologias, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e
científicos voltados às atividades arroladas neste artigo. As Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público não podem ter objetivos econômicos.
Receberam no ano de 2009 no Rio Grande do Sul, a certificação de
OSCIP, as seguintes entidades: Associação dos Amigos da Casa de Cultura Mário
Quintana (AACCMQ), Organização para o Desenvolvimento Social e Cidadania
(Ordesc), O Pão dos Pobres de Santo Antônio, Instituto de Administração Hospitalar
Ciência da Saúde (IAHCS), Associação Cristã de Moços (ACM), Associação Amigos
do Meio Ambiente (AMA), Fundação para Capacitação Profissional e Inclusão Social
(Funcapis) e o Movimento Tradicionalista Gaúcho (MTG).
A participação dos cidadãos no Rio Grande do Sul pode ser questionada
quando se verifica a sua efetividade. Especialmente em Porto Alegre, não foi
detectada na prática, a preocupação apresentada anteriormente pelo legislador em
garantir a publicidade sobre seus atos e dessas organizações. Durante a pesquisa,
foram encontradas apenas 43 entidades com algum tipo de contato, por telefone ou
email,
comprovando
assim
o
descaso
com
a
população.
Encontramos
desatualização dos dados cadastrais, onde alguns telefones e endereços registrados
no sitio da internet do Ministério da Justiça não pertencem às organizações
registradas e outros estão desligados, o que impede a comunicação com as
mesmas e uma pesquisa mais aprofundada sobre seu trabalho, uma vez que são
raras as entidades que possuem site institucional.
Segundo o sitio do Ministério da Justiça na internet, na listagem das
OSCIPs de Porto Alegre, existem 91 entidades qualificadas, porém 29 não possuem
finalidade descrita na tabela. Isto põe em questão os requisitos essenciais previstos
no artigo terceiro da Lei 9.790/99.
19
ASSISTENCIAL
2%
AMBIENTAL
2%
2%
2%
5%
CULTURAL
EDUCACIONAL
7%
35%
PESQUISA
CIDADANIA
7%
INTEGRAÇÃO
SAÚDE
7%
ÉTICA
CIENTÍFICA
7%
BENEFICENTE
JURÍDICA
13%
11%
Gráfico 1: Demonstrativo de finalidades – OSCIPs de Porto Alegre
19
Gráfico produzido pelas autoras com dados do Ministério da Justiça
De acordo com o artigo 28 § 2o do decreto Decreto no 45.541/08, a
Organização
da
Sociedade
Civil
de
Interesse
Público
deverá
apresentar
semestralmente à Comissão de Avaliação o relatório gerencial sobre a execução do
objeto do Termo de Parceria, contendo comparativo entre as metas propostas e os
resultados alcançados e o demonstrativo integral da receita e despesa realizadas na
execução. Porém, após inúmeras tentativas de contado e buscas na internet, esta
sendo descumprido o previsto no art. 22 do mesmo decreto, que diz que deverá ser
publicada no Diário Oficial do Estado a súmula do Termo de Parceria e em página da
“internet”, a cargo do Parceiro Público, contendo o demonstrativo da execução física
e financeira e de prestação de contas, conforme modelo simplificado, contendo os
dados principais da documentação obrigatória prevista no inciso VI do art. 9o da Lei
no 12.901/08, sob pena de não-liberação dos recursos previstos no respectivo
Instrumento.
Cabe-nos a pergunta: A execução do objeto do Termo de Parceria está
sendo fiscalizado e acompanhado pelo Parceiro Público, pelo Órgão de Controle
Interno do Estado e pela Assembléia Legislativa, nos termos dos artigos 56 e 76 da
Constituição do Estado, e do art. 11, caput, da Lei no 12.901/08?
19
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Cidadania, OSCIP – Entidades Qualificadas. Disponível em:
http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ59319A86PTBRIE.htm. Acesso em: 10 fev. 2010.
20
4.5 Comparação entre as leis Federal e Estadual das Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público
No Brasil atualmente existem 5.358 entidades qualificadas como OSCIPs,
tendo o Rio Grande do Sul 4% desse total, com 251 entidades. A Lei Federal das
OSCIPs foi embasadora para a Lei Estadual do Rio Grande do Sul. Estas possuem
semelhanças como a que regula a qualificação das entidades como OSCIPs,
estabelecendo que podem ser formadas por pessoas jurídicas de direito privado, que
não possuam fins lucrativos e que cumpram os requisitos especificados na legislação,
para que possam ser destinatárias de recursos orçamentários e bens públicos,
conforme surja a necessidade de desenvolvimento de seus projetos. Tanto a lei
federal quanto a gaúcha, estipulam a celebração com o Poder Público de um Termo
de Parceria que se destina à formação de um vínculo de cooperação entre as partes.
Uma das principais diferenças entre a norma federal e a estadual, diz
respeito a instituição da seleção pública das entidades para a assinatura dos Termos
de Parceria. O edital de seleção das OSCIPs foi criado pela lei estadual para fiscalizar
se a entidade possui as condições mínimas necessárias para a prestação do serviço e
não para fiscalizar a gestão da entidade. Outra diferença é a estipulação pela lei
estadual do acompanhamento pela Procuradoria-Geral do Estado e pelo Ministério
Público Estadual para assegurar a isenção do processo de seleção.
As licitações, pelo regulamento de compra na lei estadual não são
necessárias, visando maior agilidade e autonomia às entidades qualificadas. Na
lei federal, existe a necessidade da renúncia às demais qualificações (por
exemplo, certificado de filantropia) pela entidade. Já na lei estadual, essa
necessidade não ocorre.
Deve também ser observado, que em ambas as legislações, há presença
dos
princípios
da
legalidade,
economicidade e da eficiência.
impessoalidade,
moralidade,
publicidade,
21
CONCLUSÃO
Em meados da década de 90, durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso, o Brasil passou por inúmeras mudanças. Aconteceu a Reforma Gerencial do
Estado, que teve por idéia original, a de ser voltada para a afirmação da cidadania no
Brasil, por meio da adoção de formas modernas de gestão no Estado brasileiro, que
possibilitassem atender as demandas sociais de modo democrático e eficiente.
A reforma administrativa nada mais foi do que a modificação das práticas
e/ou alterações organizacionais, que visou adaptar a Administração Pública a uma
determinada concepção de Estado. Há pouco mais de uma década, surgiu no Brasil,
dentro do terceiro setor, a Lei no 9.637/98 e logo em seguida a Lei no 9.790/99, que
possibilitaram uma nova qualificação para as pessoas jurídicas de direito privado
sem fins lucrativos, as OS ou OSCIPs. Essas entidades do terceiro setor, deram
origem a um distinto instrumento jurídico de cooperação entre o Estado e as
entidades, assim qualificadas, para o fomento e a realização de projetos em forma
de termo de parceria.
Entidades de benefício público que devem atender a coletividade e não
um número restrito de pessoas. Autogovernadas possuindo direção própria e não
sendo regidas pelo governo ou pelo mercado. São voluntárias pois nascem da
vontade de seus membros constituintes.
Contrário ao esperado, a lei das OSCIPs não se efetivou na prática como
inovadora, pois não apresentou novidades em relação aos ordenamentos anteriores.
Apesar da ampla discussão com os diferentes atores da sociedade civil, não foram
suficientes para fazer com que a Lei 9.790/99 atingisse as expectativas de mudança
do terceiro setor.
A lei abriu oportunidade de qualificação para organizações de áreas
diferentes da saúde, assistência social e educação, educação. Porém, deixou
dúvidas sobre a transparência da norma e das intenções do legislador ao ignorar o
estabelecimento de critérios objetivos para a escolha da OSCIP que realizaria
parcerias com o Estado. Assim, diante de duas ou mais OSCIPs interessadas o
gestor governamental pode escolher livremente, sem nenhuma fundamentação, com
qual delas a parceria será assinada, uma vez que esse termo é um ato discricionário
e não vinculado.
22
A participação da sociedade pode ser questionada quando se verifica o
seu alcance. Não foi detectada na prática, a preocupação apresentada
anteriormente pelo legislador, em garantir a publicidade sobre seus atos e dessas
organizações.
Entre
as
situações,
encontradas
durante
a
pesquisa,
que
comprovaram este descaso estão: a desatualização dos dados cadastrais das
OSCIPs – alguns telefones e endereços registrados no site do ministério da justiça
não pertencem às organizações registradas e outros estão desligados o que impede
a comunicação com as mesmas e uma pesquisa mais aprofundada sobre seu
trabalho, uma vez que são raras as entidades que possuem site institucional.
Este trabalho não visa somente fazer uma crítica ao modelo de gestão
implementada com a reforma gerencial da administração pública e a criação das
Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, mas
sim alertar as autoridades competentes de fiscalização, bem como os cidadãos, a
fim de evitar possíveis abusos.
23
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(organizadores). Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático.
5. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2000.
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GENTILE, Pablo (organizadores). Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o
Estado democrático. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995.
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1988. Atualizada até a Emenda Constitucional no 58, de 23 de setembro de 2009.
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de Curso apresentado como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em
Administração. Porto Alegre: Universidade Estadual do Rio Grande do Sul, 2009.
WOOD, E. M. Democracia contra capitalismo. São Paulo: Boitempo, 2004.
25
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AUTORIA
o
Franceli Pedott Dias – Acadêmica do Curso de Direito do Centro Universitário Ritter dos Reis, 8
semestre. Atualmente é integrante do Grupo de Pesquisa em Direitos Fundamentais do Centro
Universitário Ritter dos Reis, o qual é orientado pelo Professor Aragon Érico Dasso Júnior.
Endereço eletrônico: [email protected]
o
Amanda de Lima e Silva – Acadêmica do Curso de Direito do Centro Universitário Ritter dos Reis, 6
semestre. Atualmente é integrante do Grupo de Pesquisa em Direitos Fundamentais do Centro
Universitário Ritter dos Reis, o qual é orientado pelo professor Aragon Érico Dasso Júnior.
Thaís Recoba Campodonico – Possui graduação em Ciências Jurídicas e Sociais pelo Centro
Universitário Ritter dos Reis (2009). Atualmente é integrante do Grupo de Pesquisa em Direitos
Fundamentais do Centro Universitário Ritter dos Reis, o qual é orientado pelo professor Aragon Érico
Dasso Júnior.