O que são políticas públicas e como
são produzidas?
Prof. Eduardo de Lima Caldas
EACH-USP (USP-Leste)
2008
[email protected]
Política pública: origem
• Europa
– Desdobramento das Teorias que buscam entender o papel do
Estado
• EUA
– Estudo das Instituições para limitar a tirania e as paixões
(Madison)
– Estudo das organizações locais como espaços capazes de
promover o bom governo (Tocqueville)
– Estudo sobre os processos de tomadas de decisões
Política pública: definição
• É um conjunto articulado de decisões
orientadas para a resolução de um
problema ou para a realização de um
objetivo considerado de interesse público.
• As decisões constituem um padrão de
atividade governamental a respeito do
assunto.
• Aquilo que é de fato realizado e não um
conjunto de intenções.
Entende-se por Políticas Públicas:
1) “o conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos
direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar
conta de determinada demanda, em diversas áreas. Expressa a
transformação daquilo que é do âmbito privado em ações coletivas
no espaço público” (Guareschi et al., 2004).
2) o campo de conhecimentos que analisa o governo à luz de
grandes questões públicas (Mead, 1995, apud Souza 2006).
3) a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou
através de delegação e que influenciam a vida dos cidadãos (Peters,
1986, apud Souza 2006).
4) o que o governo escolhe fazer ou não fazer (Dye, 1984, apud
Souza 2006).
Em última instância, pode-se dizer que os temas relativos às políticas
públicas dizem respeito a entender quem ganha o quê, por que e que
diferença isso faz.
Características
• As PP são desenvolvidas por instituições
governamentais e seus responsáveis por
meio de processos políticos.
• Sua implementação pode ou não envolver
organizações da sociedade, empresas etc.
• As PP envolvem não somente a decisão de
elaboração legal, mas os atos
subsequentes relacionados à
implementação, interpretação e
cumprimento da lei.
Um problema é considerado
público quando um grupo
considerável de pessoas
considera que deve receber
atenção por parte do
governo.e o governo passa a
prestar atenção no referido
problema
O ciclo das Políticas Públicas
•
•
•
•
•
•
Formação do problema
Inclusão na agenda
Formulação de política
Decisão da política
Implementação da política
Avaliação da política
Será que este ciclo é realmente linear?
O contexto da política pública
•
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•
•
•
•
•
•
Cultura política
Opinião pública
Sistema social ( diferentes interesses)
Sistema econômico
Contexto institucional
Relações federativas
Separação de poderes
Sistema partidário
Quem faz parte do jogo?
•
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•
•
•
Formuladores
Implementadores
Interessados
Beneficiários
Políticos
Burocratas
Imprensa
Onde se Joga?
– Movimentos Sociais
– Conselhos e Conferências
– Câmaras e Assembléias
– Poder Judiciário
– Ministério Público
– Secretarias de Governo
– Comunidades Epistêmicas
– Outros
PPs e direitos
• Direitos são construções sociais, fruto das
disputas entre diversos setores da
sociedade.
• As políticas públicas podem ser
instrumento de afirmação e materialização
de direitos:
– Provendo o acesso direto aos direitos
– Removendo barreiras ao acesso aos direitos:
• Políticas de ações afirmativas.
• Construção de infra-estruturas físicas e institucionais.
• Acesso à informação sobre acesso a direitos.
Cuidado!
Nem sempre uma política amplia os
direitos
• As políticas podem ser excludentes
quando:
– Restringem o acesso aos serviços públicos.
– Criam serviços de segunda categoria para setores com menos
poder.
– São apropriadas por setores específicos em detrimento de
objetivos universalizantes.
Debate:
• Qual é a relação entre políticas públicas e
direitos?
• Exemplos de políticas que ampliam e que
restringem direitos.
Como são feitas as salsichas, as leis...
e as políticas públicas?
A formação da agenda
• Nem todos os problemas para os quais as
pessoas buscam apoio governamental
atraem atenção suficiente para entrar na
agenda. Há uma disputa.
• Para isso é preciso que os grupos sejam
numerosos, poderosos e/ou tenham
status.
• Dirigentes políticos tem papel central na
conversão de problemas em agenda.
Formulação e adoção de uma
política
• Envolve a escolha de caminhos de
ação/estratégias.
• A questão do conhecimento: A dificuldade
na formulação do diagnóstico sobre o
problema, complexidade dos problemas
sociais.
• Atores que dão sustentação à política e
mecanismos de concertação, dominação e
negociação.
Implementação de políticas
• As organizações da administração pública
são os atores implementadores mais
importantes das PP.
• A própria burocracia também desempenha
um papel importante e colabora para o
sucesso ou fracasso da PP.
• Redes de implementação: agentes
governamentais e não-governamentais
• A implementação é um palco ativo de
negociação e barganha entre agentes e
beneficiários.
Políticas Públicas e conflito social
• Podemos ver as PPs como reflexo nas
ações do Estado dos conflitos e disputas
por recursos no interior da sociedade:
– Quem será o beneficiário direto e indireto?
– Que recursos irão para onde?
– Quem deixará de receber esses recursos?
Um exemplo: Passe Livre no
Transporte Coletivo para estudantes
• Quem lucra com ele?
• Quem paga a conta?
• Que argumentos são utilizados a favor e
contra?
Cuidado com a nova tecnocracia!
• O discurso “técnico” das políticas públicas
pode mascarar as disputas sociais:
– As escolhas de método, dados e critérios para formulação do
diagnóstico influenciam o rumo que a política tomará: o
diagnóstico não é isento. Diagnósticos implicam escolhas.
– Por trás da frieza técnica dos números, estão preconceitos,
ideologias, interesses etc. Não há neutralidade.
– Quem pode dizer que uma política é melhor que outra? Com
que critérios? É melhor para quem?
– É possível falar de uma política tecnicamente perfeita?
Quais são os argumentos para que
uma posição prevaleça no processo
das PPs?
•
•
•
•
•
Promoção do bem comum.
Defesa de setores vulneráveis.
Defesa de interesses difusos.
Promoção da justiça e igualdade.
Aumento de eficiência do uso dos
recursos.
Os argumentos reacionários
(Hirschmann)
•
Ameaça: podemos fazer, mas há um sério risco de perdermos Direitos já
conquistados por causa dessa tentativa de ampliá-los...
•
Futilidade: podemos fazer, mas é desnecessária nossa ação. Quando a
situação tiver que ser resolvida, ela será... Por enquanto, o problema
continuará o mesmo...
•
Perversidade: efeito adverso. Se fizermos isso, o problema que queremos
resolver vai piorar. As conquistas sociais aumentam a indolência...
Além dos argumentos apresentados por Hirschmann
•
Impossibilidade: a idéia é boa, mas não vai ser possível implementá-la por
conta de dificuldades jurídicas, econômicas, políticas, culturais, técnicas,
administrativas etc.
Trabalho em grupo
• Para uma política pública, analisar os
principais argumentos favoráveis e
contrários.
• O que está por trás deles?
Avaliação de PP
• O que se quer saber ao avaliar uma
política:
– Eficiência na aplicação dos recursos
– Eficácia na realização dos objetivos prescritos
– Efetividade em termos de transformação da realidade:
resultados e impactos.
• A avaliação não é neutra, também...
• O fetiche dos indicadores.
Controle social e participação
• Controle social:
– Está diretamente associado à transparências dos atos dos
agentes públicos.
– Deve estar presente ao longo de todo o ciclo das políticas
públicas.
– Cria condições para o estabelecimento de relações de
confiança.
– Exige a existência de mecanismos de prestação de contas.
Principais Instrumentos de Controle Social
– Fiscalização de contratações.
– Acompanhamento da execução orçamentária.
– Estudos orçamentários sobre assuntos
específicos.
– Monitoramento de projetos.
– Acompanhamento permanente de políticas.
– Participação em conselhos gestores de políticas
públicas.
O Papel da Sociedade Civil Organizada
•
•
•
•
•
Fóruns de políticas públicas
Fóruns de acompanhamento do
orçamento público.
Redes de monitoramento de políticas.
Iniciativas de avaliação independente de
políticas públicas.
Participação em conselhos gestores de
políticas públicas e de unidades
Participação
• Participação individual ou por meio de
organizações representativas de
interesses.
• Muitas vezes, a participação é apenas
superficial ou de fachada, para legitimar
as ações dos agentes públicos.
• Efetividade da participação exige
institucionalidades: ferramentas e
instâncias.
Principais Instrumentos de Participação
• Conselhos gestores de políticas públicas.
• Audiências públicas.
• Conferências de políticas públicas.
Dificuldades
• Assimetria de informações governo-sociedade
civil.
• Capacidade de processamento de informações
pelas organizações da sociedade.
• Articulação de iniciativas de controle social de
vários setores.
• Participação setorizada: cada um puxa a
sardinha para sua brasa…
• Resistência governamental e burocrática à
participação e controle social.
Discussão em Grupo
• Quais são as principais possibilidades de
participação e controle social em políticas
públicas de interesse da juventude?
• Quais são as maiores dificuldades
enfrentadas?
Bibliografia Geral
• Análise de políticas públicas – mecanismos, processos e
atores
• LINDBLOM, Charles. Todavia tratando de salir del paso. In:
SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (org.). Políticas
Públicas – Coletânea – Volume 1. Brasília: ENAP, 2006.
• LOWI, Theodore. Políticas Públicas, estúdios de caso y teoria
política. In: VILLANUEVA, Luis (editor). La hechura de las
políticas. México: Miguel Algel Porrua, 2000.
• SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura.
Sociologias, Porto Alegre, ano 8, número 16, julho a dezembro,
2006, páginas 20-45.
• http://www.scielo.br/pdf/soc/n16/a03n16.pdf
• WILSON, Woodrow. O Estudo da Administração. Revista do
Serviço Público Brasília 56 (3): 349-366 Jul/Set 2005.
• http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=
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Bibliografia Específica
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A formação das Agendas de Governo
CAPELLA, Ana Cláudia N. Perspectivas Teóricas sobre o Processo de
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COHEN, M., MARCH, J., OLSEN, J. (1972). “A garbage can model of
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DOWNS, Anthony. Up and down with ecology: the issue-attention cicle.
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FUKS, Mario. Arenas de ação e debate públicos: conflitos ambientais e
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Janeiro. Dados – Revista de Ciências Sociais, v.1, n°41, páginas 87113, 1998.
KINGDON, John W. Agendas, alternatives, and public policies. New
York: HarperCollins, 1995 (especialmente capítulos 8 e 9).
Implementação de Políticas Públicas
HILL, M. Implementação: uma visão geral. In: SARAVIA, Enrique e
FERRAREZI, Elisabete (org.). Políticas Públicas – Coletânea – Volume
2. Brasília: ENAP, 2006.
Bibliografia Específica
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Inovação e Disseminação das Políticas Públicas
CANADA. Canada School of Public Service. Uma Exploração inicial da
Literatura sobre a Inovação. In: Cadernos ENAP, 30. Brasília: ENAP,
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CAPELLA, A. C. N. O papel das idéias na formulação de políticas
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PAULICS, Veronika. Disseminação de Inovações em Gestão Local. XXV
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Bibliografia Específica
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Avaliação de Políticas Públicas
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RAP – Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 37 (5), setembro-outubro de 2003, páginas 969992.
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FARIA, C. A. P. A política da avaliação de políticas públicas. RBCS – Revista Brasileira de Ciências Sociais,
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FIGUEIREDO, A. e FIGUEIREDO, M. 1986. Avaliação política e avaliação de políticas: um quadro de
referência teórica”. In: Análise e Conjuntura, 1(3).
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GARCIA, Ronaldo Coutinho. Subsídios para Organizar Avaliações da Ação Governamental. – Texto para
Discussão nº 776 – Brasília: IPEA,2001.
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KAYANO, Jorge e CALDAS, Eduardo. Indicadores para o diálogo. In: CACCIA-BAVA, S., PAULICS, V. e
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PEREZ, J. R. Avaliação do processo de implementação: algumas questões metodológicas. In: Nobre, M. e
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SPINK, Peter. Avaliação Democrática: Propostas e Práticas. simpósio de avaliação em HIV/Aids. Associação
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VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodológicas em políticas públicas. RAP – Revista de Administração
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Histórico Profissional do Professor
• Economista (FEA-USP)
• Mestre em Administração Pública e Governo
(EAESP-FGV)
• Mestre em Ciência Política (FFLCH-USP)
• Doutor em Ciência Política (FFLCH-USP)
• Pesquisador do Instituto Pólis
• Coordenador do CIC-SJDC
• Professor da EACH-USP