PRÓ-REITORIA DE GRADUAÇÃO
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO
Direito
O ASSÉDIO MORAL NO ÂMBITO DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
Autora: Fabiana Estrela Araújo
Orientador: Prof. Msc. Mauro Sérgio dos Santos
FABIANA ESTRELA ARAÚJO
O ASSÉDIO MORAL NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FEDERAL
Trabalho apresentado ao Curso de Graduação
em Direito da Universidade Católica de
Brasília, como requisito parcial para obtenção
do Título de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Msc. Mauro Sérgio dos
Santos
Brasília
2009
Trabalho de autoria de Fabiana Estrela Araújo, intitulado “O ASSÉDIO MORAL NO
ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL”, requisito parcial para obtenção
do grau de Bacharel em Direito, defendida e aprovada, em ____ de ________________ de
2009, pela Banca Examinadora constituída por:
___________________________________________________
Presidente: Prof. Msc. Mauro Sérgio dos Santos.
Universidade Católica de Brasília
___________________________________________________
Integrante: Prof.
Universidade Católica de Brasília
___________________________________________________
Integrante: Prof.
Universidade Católica de Brasília
Dedico o presente trabalho em primeiro lugar
a Deus que por fazer morada em meu viver
ergue-me incessantemente em todos os
momentos da minha vida, me concedendo
forças nos momentos de fragilidade.
Aos meus pais pelo amor e carinho.
À minha querida tia Lourdes pelo constante
apoio que fez do sonho realidade. Sua bondade
de coração semeou os alicerces que
proporcionaram
a
minha
caminhada
profissional.
A todos os professores pela contribuição na
minha formação.
Aos meus queridos amigos pela amizade que
fizeram da minha vida acadêmica um período
singular, do qual guardarei marcantes
lembranças.
AGRADECIMENTOS
Agradeço de modo especial ao meu professor orientador Mauro Sérgio dos Santos
pela dedicação, atenção e paciência a mim sempre dispensadas e pelo constante incentivo nas
horas de desânimo.
Agradeço também de forma carinhosa aos meus amigos Luís Antônio, Helizabeth e
Danielle no auxílio para a concretização deste trabalho, e acima de tudo, pelo apoio irrestrito
nos momentos difíceis, que com suas palavras amigas, indeterminadas vezes me acalentaram.
-“Qualquer que seja nos homens a força dos
preconceitos e das paixões, se uma vontade
pervertida não afogou ainda inteiramente o
sentido do que é justo e honesto, será
indispensável que, cedo ou tarde, a
benevolência pública se volte para esses
operários, que se tenham visto activos e
modestos, pondo a equidade acima da
ganância, e preferindo a tudo a religião do
dever. Daqui, resultará esta outra vantagem:
que a esperança de salvação e grandes
facilidades para a atingir, serão oferecidas a
esses operários que vivem no desprezo da fé
cristã, ou nos hábitos que ela reprova.
Compreendem, geralmente, esses operários
que têm sido joguete de esperanças enganosas
e de aparências mentirosas. Pois sentem, pelo
tratamento desumano que recebem dos seus
patrões, que quase não são avaliados senão
pelo peso do ouro produzido pelo seu
trabalho; quanto às sociedades que os
aliciaram, eles bem vêem que, em lugar da
caridade e do amor, não encontram nelas
senão discórdias intestinas, companheiras
inseparáveis da pobreza insolente e incrédula.
A alma embotada, o corpo extenuado, quanto
não desejariam sacudir um jugo tão
humilhante!” (Papa Leão XIII).
RESUMO
ARAÚJO, Fabiana Estrela. O Assédio moral no âmbito da Administração Pública
Federal. 2009. 87 f. Trabalho de Conclusão de Curso (Bacharelado em Direito) – Faculdade
de Direito, Universidade Católica de Brasília, Brasília, DF, 2009.
Este trabalho tem por fim analisar o estudo acerca do assédio moral nas relações de trabalho
que envolvem os servidores públicos federais detentores de cargo efetivo nos quadros da
Administração Pública. Por assédio moral no ambiente de trabalho podemos entender a
reiteração de condutas abusivas que acabam por minar as condições de trabalho. O assédio
moral é fenômeno tão antigo quanto a própria origem do trabalho, mas vem ganhando
contornos peculiares com a intensificação da globalização. A globalização trouxe uma série
de mudanças sociais atingindo de modo singular as relações econômicas e conseqüentemente
as laborais. No âmbito privado, o empregado passou a ser meio de concretização de lucros,
dele se espera o máximo de rendimento a baixos custos, e o medo do desemprego torna
permissivas atitudes perversas. Na Administração Pública, a necessidade da prestação cada
vez mais eficiente dos serviços públicos faz surgir desenfreadas disputas pelo poder e em
conseqüência atitudes hostis. O assédio moral no serviço público é mais perverso e dura mais
tempo, pois em regra, os agentes públicos tem a garantia da estabilidade. Dificuldades
impostas para a perda do cargo público, necessárias ao resguardo da atuação imparcial do
servidor, são usadas como arma de defesa da vítima e como um manto protetor ao agressor.
Apesar da inexistência de legislação nacional acerca da prática do assédio, o nosso
ordenamento pátrio dá a direção a ser seguida para a punição do servidor infrator. Em
decorrência do liame que liga o servidor ao Estado e do fim para o qual guia-se o seu atuar,
qual seja, o resguardo dos interesse públicos, uma série de direitos e garantias é conferida ao
servidor, mas, uma série de deveres também lhe é imposta. Assim é que, ao transgredir os
princípios e normas concernentes à Administração, estará sujeito à tríplice responsabilidade,
administrativa, civil e criminal. Em razão dos graves danos decorrentes do assédio moral
tanto para a vítima, sua família e toda a coletividade, é que a conduta deve ser continuamente
prevenida e ferrenhamente combatida. Admitir que atitudes perversas se instalem ou se
perpetuem no ambiente público é lanhar brutalmente o fim para o qual o Estado foi
insculpido: zelar pelos interesses de toda a sociedade.
Palavras-chave: Assédio Moral. Administração Pública. Servidor Público. Lei n° 8.112/90.
Direitos. Garantias. Deveres. Estabilidade.
ABSTRACT
ARAÚJO, Fabiana Estrela. The moral harassment on Federal Public Administration.
2009. 87 f. Graduate conclusion work (Graduate in Law) – Law Faculty, Catholic University
of Brasilia, Brasilia, DF, 2009.
This paper aims to analyze the researches concerning moral harassment, also known as
workplace bullying, on laboring relations which involve federal civil servants hired on Public
Administration through examination, who have their steadiness guaranteed by law. We may
take as a concept of moral harassment the reiteration of abusive behaviors that end up
undermining work conditions. This type of harassment is as ancient as work itself,
nevertheless it has been peculiarly outlined as the globalization intensifies. This phenomenon
brought on a series of social changes, which affected singularly the economic relations and
consequently the work ones. In private sector the employee has turned out to be a means of
profit embodiment, of whom the highest yield is expected at low costs. Furthermore, fleeting
work relations brings forth fear of unemployment , encouraging wicked attitudes. On Public
Administration though, the need of rendering efficient public service digs up unbridled fights
for power and, therefore, hostile attitudes. The moral harassment on Public Administration is
longer and even more perverse because, as a rule, government employees has guaranteed their
steadiness. Bureaucracy required to public office dismissing, necessary to cover the employee
imparcial conduct, is utilized as a victim’s defensive weapon and as a harasser’s mantelet as
well. Although the non-existence of national specific law regarding the practice of
harassment, our legal system shows the direction to be followed to punish the infringer. As a
consequence of the bound between the civil servant and The State and the objective which
guides them through their job, that is, the keeping of public interests, a large range of rights
and warranties is granted to them. But on the other hand, a series of duties is imposed to civil
servants too. This way, transgressing the principles and legislation concerning Public
Administration, the employee is subjected to the triple liability: administrative, civil and
criminal. Due to severe damages caused by moral harassment to the victim, to its family and
to the colectivity, this conduct must be continually prevented and powerfully struggled.
Admiting perverse attitude lodging in public environment strikes brutally the purpose to
which The State was carved: to look after the whole society interests.
Key-words: Moral harassment. Public Administration. Civil Servant. Law 8.112/90. Rights.
Warranties. Liability. Steadiness.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
Art. – artigo
CF – Constituição Federal
CLT – Consolidação da Leis do Trabalho
Drª – Doutora
EC – Emenda Constitucional
N° - número
OIT – Organização Internacional do Trabalho
OMS – Organização Mundial da Saúde
STF – Supremo Tribunal Federal
STJ – Superior Tribunal de Justiça
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................................................................................................. 11
CAPÍTULO I - DOS AGENTES PÚBLICOS .................................................................. 13
1.1
ORIGENS DA FIGURA DO FUNCIONÁRIO PÚBLICO.......................................... 13
1.2
CONCEITO DE AGENTES PÚBLICOS.................................................................... 14
1.3
CLASSIFICAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS....................................................... 15
1.3.1 Agentes Políticos........................................................................................................ 15
1.3.2 Servidores Públicos ................................................................................................... 16
1.3.3 Militares .................................................................................................................... 18
1.3.4 Particulares em colaboração com o Poder Público.................................................. 18
1.4
NATUREZA DA RELAÇÃO JURÍDICA ENTRE OS TITULARES DE CARGO
PÚBLICO COM O ESTADO. .................................................................................... 20
1.5
CONCURSO PÚBLICO ............................................................................................. 21
1.6
ESTABILIDADE........................................................................................................ 23
1.7
PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS SEUS
AGENTES .................................................................................................................. 25
1.7.1 Princípios Constitucionais expressos e implícitos .................................................... 27
CAPITULO 2 - O ASSÉDIO MORAL ............................................................................. 35
2.1
CONTEXTO MUNDIAL E CULTURAL BRASILEIRO E SUA RELAÇÃO COM O
ASSÉDIO MORAL .................................................................................................... 35
2.2
ESTUDOS INICIAIS SOBRE O ASSÉDIO MORAL................................................. 37
2.3
CONCEITO ................................................................................................................ 38
2.4
SUJEITOS .................................................................................................................. 40
2.4.1 O assediador .............................................................................................................. 40
2.4.2 O assediado................................................................................................................ 41
2.4.3 O espectador.............................................................................................................. 42
2.5
MODALIDADES ....................................................................................................... 42
2.5.1 Assédio moral vertical............................................................................................... 42
2.5.2 Assédio moral horizontal .......................................................................................... 43
2.5.3 Assédio moral misto .................................................................................................. 44
2.6
FORMAS DE MANIFESTAÇÃO .............................................................................. 44
2.7
O QUE NÃO É ASSÉDIO MORAL? ......................................................................... 46
2.7.1 O estresse................................................................................................................... 46
2.7.2 O conflito ................................................................................................................... 47
2.7.3 Gestão por injúria ..................................................................................................... 47
2.7.4 Agressões pontuais .................................................................................................... 47
2.7.5 Más condições de trabalho........................................................................................ 48
2.7.6 Imposições profissionais............................................................................................ 48
2.7.7 Outras formas de violência ....................................................................................... 48
2.8
DANOS CAUSADOS PELO ASSÉDIO MORAL...................................................... 50
CAPÍTULO III - O ASSÉDIO MORAL NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA FEDERAL ....................................................................................................... 54
3.1
O ESTADO E A SOCIEDADE PÓS-MODERNA E SUA RELAÇÃO COM O
ASSÉDIO MORAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................... 54
3.2 O ESTATUTO DO SERVIDOR PÚBLICO E SUA RELAÇÃO COM AS
CARACTERÍSTICAS E FORMAS DE MANIFESTAÇÃO DO ASSÉDIO MORAL
NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL .................................. 56
3.3
PODERES DA ADMINISTRAÇÃO E SEUS REFLEXOS NO ASSÉDIO MORAL .. 57
3.3.1 Poder Discricionário ................................................................................................. 58
3.3.2 Poder Hierárquico..................................................................................................... 58
3.3.3 Poder Disciplinar ...................................................................................................... 59
3.3.4 Abuso do poder ......................................................................................................... 59
3.3.5 Condutas que exorbitam ou desviam-se das finalidades dos poderes conferidos aos
servidores públicos e caracterizam assédio moral ................................................... 61
3.4
O ASSÉDIO MORAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O DANO NUCLEAR DOS
SEUS EFEITOS.......................................................................................................... 62
3.5
RESPONSABILIDADE CIVIL, ADMINISTRATIVA E CRIMINAL DO SERVIDOR
PÚBLICO ................................................................................................................... 64
3.5.1 Responsabilização do servidor pela prática de assédio moral................................. 65
3.5.2 Responsabilidade civil extracontratual do Estado pelos atos dos seus agentes....... 68
3.6
LEGISLAÇÃO ........................................................................................................... 69
3.7
JURISPRUDÊNCIA ................................................................................................... 71
3.8
DA PREVENÇÃO E DO COMBATE ........................................................................ 74
3.9
A ÉTICA COMO UM FATOR DE SAUDÁVEIS CONDIÇÕES DE TRABALHO ... 76
CONCLUSÃO.................................................................................................................... 79
REFERÊNCIAS................................................................................................................. 81
ANEXO .............................................................................................................................. 85
11
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como proposta fundamental o estudo acerca do assédio moral
no âmbito da Administração Pública Federal, das principais matizes e peculiaridades que
tornam o fenômeno merecedor de singular tratamento no domínio das relações públicas,
cuidando especialmente das relações que envolvem os servidores civis da União detentores de
cargo público efetivo, atualmente regidos por Estatuto próprio.
A escolha do tema decorre da inexistência de estudos e análise doutrinária,
jurisprudencial e legislativa arguta e suficiente sobre o objeto deste trabalho, não obstante a
presença de particulares feixes que pincelam de maneira diversa o quadro de efeitos e
conseqüências daquele delineado no cenário privado.
Antigo mal que atormenta a sociedade desde os primórdios das relações de trabalho, o
assédio moral, caracterizado como atitudes agressivas reiteradas que acabam por minar as
condições laborais, na sociedade contemporânea adquire inéditos contornos em razão dos
meios, formas, métodos, abrangência de seus efeitos, bem como as causas que o enseja.
Nas circunstâncias e sob o clima em que vive a sociedade atual, cada vez mais pautada
pela conjuntura engendrada pela globalização, a escassez de postos de trabalho em paralelo ao
crescimento populacional e grande disponibilidade de mão de obra, torna a permanência no
trabalho cada vez mais fugaz e com esta, mais descomedida e permitida entre os personagens
do mundo laboral atitudes perversas típicas de assédio.
Sob o vetor dos princípios da supremacia do interesse público, da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, dentre outros, o poder público
em seu atuar administrativo faz incidir sobre seus agentes, em especial àqueles detentores de
cargo público efetivo, uma série de deveres, poderes-dever, bem como garantias em busca de
uma atuação isenta em prol dos interesses de toda a coletividade.
Entre as garantias asseguradas pelo regime estatutário de peculiar repercussão no
assento da matéria assédio moral, a estabilidade emerge como pedra angular de efeitos
positivos e negativos. Ao tempo em que tutela um caminhar seguro e imparcial do servidor no
exercício de suas atividades – destacando-se como especial instrumento de defesa a injusta
perda do cargo –, sob o ângulo do assédio moral, acaba por funcionar como verdadeiro escudo
ao agressor por colocar dificuldades à persecução da devida reprimenda pela prática da
conduta.
12
Com o advento da reforma do Estado implementada em razão da crescente
reivindicação da sociedade por melhores condições de vida frente aos avanços tecnológicos
trazidos pela globalização, a relação entre a Administração Pública e seus agentes, agora
permeada pela dinamização da prestação dos serviços estatais, tornou-se cada vez mais
exigente, demandando respostas imediatas e eficazes dos servidores no seu atuar.
Nesse contexto, além das peculiaridades então adquiridas pelo assédio moral na
sociedade contemporânea, ele acaba possuindo maiores especificidades nas organizações
públicas.
O plano do trabalho está tocado em três territórios fundamentais: das especificidades
que regem as relações entre o Estado e seus agentes; a face adquirida pelo assédio moral na
administração pública e a abrangência dos efeitos por ela produzidos.
Nesse ínterim é que a presente monografia foi desenvolvida em três capítulos.
O primeiro traz uma abordagem dos principais institutos e princípios diferenciadores e
caracterizadores do regime da Administração Pública, analisando mais profundamente os
aspectos definidores das condições dos agentes públicos, em destaque as do servidor ocupante
de cargo efetivo.
Num segundo momento, buscou-se examinar o assédio moral mediante a
conceituação, delimitação, sujeitos, modalidades e formas de manifestação, pontuando
situações exemplos a fim de indicar o que pode ou não configurar tal fenômeno.
Por fim, no último capítulo, tentar-se-á delinear os traços diferenciadores do fenômeno
no âmbito administrativo, analisando suas singulares consequências, a situação jurídica pátria
sobre o tema, bem como apontar a posição jurisprudencial.
O trabalho foi realizado através de pesquisa bibliográfica, materializada pela análise
da doutrina e demais estudos sobre a matéria, dos precedentes jurisprudenciais e do nosso
ordenamento jurídico frente ao tema, bem como os projetos legislativos em tramitação. O
método utilizado foi o hipotético-dedutivo.
13
CAPÍTULO I - DOS AGENTES PÚBLICOS
1.1 ORIGENS DA FIGURA DO FUNCIONÁRIO PÚBLICO
Nos termos dos ensinamentos da filosofia, uma coisa, um ser ou ente só adquire
significado quando observado e analisado sob determinado contexto. Assim que, a acepção de
servidor público está atrelada à própria denotação histórica de função pública. Nessa esteira
aponta em fundamental importância uma breve análise histórica dos mesmos.
Entende-se por função pública o conjunto de deveres, direitos e situações que se
originam da relação entre o Estado e seus servidores.1 Observa-se que uma função pública
caracteriza-se pelo exercício de uma atividade de interesse coletivo, que pode tanto ser
exercida por um agente legalmente investido nos quadros da Administração Pública, quanto
por estranhos a ela.
Segundo Florivaldo Dutra2, a figura do funcionário público teria surgido no período
em que predominou na Europa medieval o modo de produção conhecido como feudalismo,
sendo suas instituições adaptadas durante o Absolutismo e o Estado Moderno.
Entre os suseranos e os vassalos existiam relações de subordinação. Aqueles
concediam glebas de terra para o plantio a estes, que acabavam por se subordinar ao domínio
do senhor feudal, prestando-lhes serviços de diversas naturezas, inclusive militar. Com o
desenvolvimento desses relacionamentos foi sendo moldada a relação de função pública nas
diferentes sociedades organizadas.3
Tal processo se deu no decorrer da Idade Média até o século XIX, século em que o
processo de substituição dos vassalos por funcionários públicos profissionais escolhidos de
acordo com suas aptidões técnicas e lealdade ao senhor a que serviam se completou.4
Assim é que o conglomerado de deveres do funcionário público perante o Estado
presentes nas legislações contemporâneas remontam os deveres presentes nos juramentos de
fidelidade do vassalo ao suserano.5
1
ROJAS, 1972 apud MAFRA FILHO, Francisco de Salles Almeida. O servidor público e a reforma
administrativa. Rio de Janeiro: Forense, 2008, p. 9.
2
ARAÚJO, 1998 apud MAFRA FILHO, 2008, p. 5.
3
ARAÚJO, 1998 apud MAFRA FILHO, 2008, p. 5-6.
4
ARAÚJO, 1998 apud MAFRA FILHO, 2008, p. 6.
5
ARAÚJO, 1998 apud MAFRA FILHO, 2008, p. 6.
14
Analisando a evolução histórica do funcionário público ao longo dos séculos, Dutra
acrescenta que, com o advento das revoluções burguesas preponderou o pensamento que
enaltecia o Estado acima de seus governantes, e os ideais republicanos, questionando-se a
monarquia então vigente. Os súditos de outrora foram considerados cidadãos. Nessa toada, os
serviços prestados ao Estado pelos funcionários passaram a ser entendidos como a mais
importante maneira de desempenho da cidadania, surgindo então, a idéia de que todo serviço
prestado ao Estado era um munus público.6
No transcorrer do século XX, com o surgimento do Estado Social, o Estado passou a
exercer também atividades comerciais e industriais, assumindo características de agente
econômico, decorrendo deste aumento de atividades o crescimento do número de agentes em
exercício destas.7
As categorias de trabalhadores públicos e privados aproximaram-se, aplicando o
Estado regras do direito privado a seus agentes. Essa aproximação e identificação crescente
entre os funcionários públicos e os da iniciativa privada refletiram na sindicalização e no
direito de greve dos funcionários públicos e a tendência mundial de unificação dos regimes
unilateral e bilateral para o vínculo que une o Estado e seus agentes.8
1.2 CONCEITO DE AGENTES PÚBLICOS
Por agentes públicos pode-se entender o conjunto de pessoas que, a qualquer título,
exercem uma função pública, gratuita ou remunerada, definitiva ou transitória, política ou
jurídica, como prepostos do Estado.9
A lei n° 8.429, de 2 de junho de 1992, que trata da improbidade administrativa, assim
conceitua o termo:
Art. 2°. Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce,
ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição nomeação, designação,
contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego
ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
6
ARAÚJO, 1998 apud MAFRA FILHO, 2008, p. 6.
ARAÚJO, 1998 apud MAFRA FILHO, 2008, p. 7.
8
ARAÚJO, 1998 apud MAFRA FILHO, 2008, p. 7.
9
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 20. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2008. p. 555.
7
15
É através dos agentes que o Estado manifesta sua vontade, sendo imprescindível a
atuação destes para a concretização de seus fins.
Em virtude da abrangência do termo, a noção de agente público alcança tanto o
Presidente da República, Deputados, Senadores, Servidores Públicos da Administração direta,
autárquica e fundacional, das empresas públicas e sociedades de economia mista, quanto os
permissionários e concessionários de serviço público, além dos servidores temporários,
mesários, jurados dentre outros, independentemente de pertencerem ao aparelho estatal, mas
agindo em nome do Estado, desempenhando, portanto, uma função pública.
Para Celso Antonio Bandeira de Mello, dois requisitos são fundamentais para a
caracterização do agente público, um de ordem objetiva e outro, de ordem subjetiva: a
natureza estatal da atividade desempenhada e a investidura nela.10
Portanto, a expressão “agentes públicos” é gênero, que se divide em várias espécies
distintas, que serão abordadas a seguir.
1.3 CLASSIFICAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS
Em razão das atividades que desempenham, é possível reunir as diversas categorias de
agentes públicos em grupos.
Usaremos neste trabalho a sistematização proposta pela professora Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, que assim dividiu as categorias de agentes públicos: a) agentes políticos;
b) servidores públicos; c) militares; d) particulares colaboradores com o Poder Público.11
1.3.1 Agentes Políticos
Os agentes públicos denominados de agentes políticos são aqueles que ocupam os
cargos que estruturam a organização política do país, o arcabouço constitucional do Estado,
formando a vontade superior estatal.12
10
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
p. 243.
11
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 476.
12
MELLO, 2008, p. 245.
16
O vínculo desses agentes com o Estado é de natureza política e não profissional. Seus
direitos e deveres advêm da própria Constituição e das leis. O que os qualifica para o
exercício das funções é simplesmente a qualidade de cidadãos, exercem assim, um múnus
público.13
São agentes políticos o Presidente da República e seu Vice, os Governadores e Vices,
os Prefeitos e Vices, os Ministros de Estado, os Secretários Estaduais e Municipais, os
Senadores, os Deputados e os Vereadores.14
É importante reconhecer que existe entendimento diverso do aqui mencionado, dentre
os quais o esposado pelo professor Hely Lopes Meirelles que contempla no grupo dos agentes
políticos os Magistrados, membros do Ministério Público, membros dos Tribunais de Contas,
os representantes diplomáticos e demais autoridades que atuem com independência funcional
no exercício de atividades governamentais, judiciais ou quase-judiciais, estranhas ao quadro
do serviço público.15
1.3.2 Servidores Públicos
Servidores Públicos são todos aqueles que entretêm com o Estado e suas entidades da
Administração indireta relação empregatícia mediante remuneração paga pelos cofres
públicos.16
Tal agrupamento pode ser dividido em 3 categorias:
a) Servidores estatutários;
b) Empregados públicos;
c) Servidores temporários.
13
MELLO, 2008, p. 246.
MELLO, 2008, p. 245-246.
15
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 79.
16
DI PIETRO, 2007, p. 478.
14
17
1.3.2.1 Servidores estatutários
São aqueles que estabelecem com o estado, através do ato da posse, vínculo alterável
unilateralmente17 e que têm seus direitos e deveres regidos por diplomas legais específicos
denominados estatutos.18
É possível encontrar dentro desta categoria os servidores que são regidos por estatuto
geral ou específico e os que podem ser considerados servidores públicos especiais em razão
da função que desempenham, sendo regulados por leis próprias.
No primeiro, pode-se se enquadrar os servidores das Agências Reguladoras, dos
Tribunais, do Ministério Público, Professores, Policiais Civis, dentre outros.
No segundo, abarcaríasse os servidores que são regulados por leis específicas, tais
como, os membros da Magistratura, do Ministério Público, do Tribunal de Contas, da
Advocacia Pública e da Defensoria Pública.
1.3.2.2 Empregados Públicos
Têm seus direitos e deveres regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho. No
entanto, por imposição constitucional, observam os mesmos requisitos impostos aos
servidores estatutários quanto à investidura, acumulação de cargos, teto remuneratório, dentre
outros.
Citam-se como exemplos dessa categoria os empregados das empresas públicas e
sociedades de economia mista que, repita-se, não são regidos por um estatuto específico, mas
pela CLT, como qualquer empregado da iniciativa privada.
17
18
DI PIETRO, 2007, p. 479.
CARVALHO FILHO, 2008, p. 562.
18
1.3.2.3 Servidores Temporários
A Constituição Federal em seu art. 37, IX, previu a possibilidade de contratação de
servidores temporários por tempo determinado para atendimento de necessidade temporária
de excepcional interesse público, estabelecidos seus critérios em lei.
O vínculo estabelecido entre esses agentes e a Administração Pública tem caráter
eventual e será regida pela Consolidação das Leis do Trabalho.
A Constituição, dada a especificidade dessa contratação, não exigiu a seleção através
de concurso público. No entanto, por não haver vedação nesse sentido, pode ser exigido
processo seletivo para contratação dos agentes, assim é que a lei n° 8.745, de 09 de dezembro
de 1993, dispõe sobre a contratação de agentes temporários no âmbito federal, exigindo a
realização de processo seletivo simplificado para a contratação de servidores temporários.
1.3.3 Militares
O professor Diógenes Gasparini define agentes militares como sendo “as pessoas que,
permanentemente ou temporariamente, desempenham atividade militar no âmbito federal ou
estadual, percebendo por esse desempenho um subsídio.”19
Os militares mantêm com o Poder Público um vínculo estatutário, sendo regulados por
regime jurídico próprio. A Constituição Federal, mais especificamente em seus artigos 42 e
142, reconhece como agentes militares os membros das Polícias Militares e Corpos de
Bombeiros Militares dos Estados e os integrantes das Forças Armadas (Marinha, Exército e
aeronáutica).
1.3.4 Particulares em colaboração com o Poder Público
Agentes de colaboração são pessoas físicas que, sem ocuparem emprego ou cargo
público, prestam serviços à Administração Pública por vontade própria, por compulsão ou
com sua concordância.20
19
20
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 254.
GASPARINI, 2008, p. 166.
19
Segundo a subdivisão proposta por Diógenes Gasparini, podem ser entendidos como:
 Colaboradores por vontade própria: São os particulares que
assumem em situações de emergência, a gestão dos negócios
públicos com o fim de assegurar interesses coletivos. De regra,
prestam esses serviços de forma gratuita e não estabelecem com a
Administração vínculo formal.
 Colaboradores
por
compulsão:
São
os
requisitados
pela
Administração para a prestação de atividade pública. De regra,
também não estabelecem com o Estado vínculo formal, exceto os
recrutados para o serviço militar obrigatório, e também não
recebem remuneração pela prestação dos serviços. Ex: mesários,
jurados, convocados para o serviço militar, dentre outros.
 Colaboradores com a concordância da Administração Pública: São
os que prestam serviços à Administração mediante sua
aquiescência, de regra, sob contraprestação pecuniária, nos moldes
dos atos de delegação e dos contratos que os ligam ao Poder
Público.21
Esses particulares são os contratados e os delegatários de função, oficio ou serviço
públicom como os concessionários, permissionários, autorizatários, tabeliães, juízes de paz,
leiloeiros, diretores de faculdades particulares.
Em regra, exercem função pública, em seu próprio nome, sem vínculo empregatício,
porém, sob fiscalização do Poder Público. A remuneração que recebem não é paga pelos
cofres públicos, mas pelos terceiros usuários do serviço.22
Após a análise das diferentes espécies de agentes públicos, impõe-se o estudo do
sujeito núcleo do presente trabalho – o servidor público civil estatutário no federal.
21
22
GASPARINI, 2008, p. 167.
DI PIETRO, 2007, p. 482.
20
1.4 NATUREZA DA RELAÇÃO JURÍDICA ENTRE OS TITULARES DE CARGO
PÚBLICO COM O ESTADO
Em princípio cumpre trazer o conceito de cargo público lecionado pelo professor
Celso Antonio Bandeira de Mello:
São as mais simples e indivisíveis unidades de competência a serem expressadas por
um agente, previstas em número certo, com denominação própria, retribuídas por
pessoas jurídicas de Direito Público e criadas por lei, salvo quando concernentes aos
serviços auxiliares do legislativo, caso em que se criam por resolução, da Câmara ou
do Senado, conforme se trate de serviços de uma ou de outra dessas casas.23
Os titulares de cargo público mantêm com o Poder Público vínculo de natureza
institucional, através do qual os direitos e obrigações dos agentes são outorgados pelo Estado.
O conjunto de regras que regula essa relação jurídica é o que se denomina de regime
estatutário, que, como visto, se caracteriza pela existência de lei específica a expressar os
direitos e obrigações dos servidores, sem a maleabilidade existente no regime contratual
(CLT).
No regime jurídico estatutário é possível vislumbrar duas características: a inexistência
de relação contratual e a obediência às regras previstas na Constituição Federal e outras
reguladas em lei.
A lei que regula os servidores públicos civis no âmbito da União é a Lei n° 8.112, de
11 de dezembro de 1990, conhecida como Estatuto do Servidor Público Federal.
Enquanto na relação contratual as partes podem avençar sobre o contrato que as
vinculará, na relação estatutária estas regras são impostas pelo Estado, cabendo ao agente tãosomente a aceitação ou não do vínculo com o Estado, que se dará por meio do ato da posse.
Além disso, as regras jurídicas regidas pelo regime estatutário não geram direito
adquirido e podem ser alteradas unilateralmente pelo Estado – com exceção de impedimentos
constitucionais – diferentemente do que ocorre em uma relação contratual.
Impende destacar que o regime estatutário é de grande importância para uma atuação
imparcial do próprio Estado. Este regime, ao lado de uma série de deveres e obrigações, traz
diversas garantias aos agentes estatais para que atuem em nome do Estado de forma isenta.
Celso Antonio Bandeira de Mello, em defesa do regime estatutário, assim se manifestou:
23
MELLO, 2008, p. 250.
21
‘(...) Cumpre que este Estado, que este aparelho gigantesco, que esta máquina
onipresente seja imparcial, seja neutra, caso contrário soçobrarão os objetivos do
Estado de Direito. Ora, bem, para que esta máquina seja imparcial, seja neutra, é
preciso que os agentes que a operam disponham de certas condições mínimas para
cumprir as funções que lhes cabem dentro de um espírito de isenção, de
neutralidade, de lealdade para com terceiros, de isonomia no trato com os
administrados.
Como seria isto possível se os agentes do aparelho estatal e basicamente do Poder
Executivo não dispusessem de um estatuto jurídico, de um regime jurídico, que os
garantisse, que lhes desse o mínimo de independência perante os ocasionais
detentores do Poder? (...) Assim, segundo me parece, as disposições Constitucionais
atinentes aos servidores públicos cumprem, acima de tudo, uma função
correspondente a dos predicamentos da magistratura e das imunidades parlamentares
(...). Este mesmo objetivo, induvidosamente reconhecido como tal no que concerne
ao Legislativo e Judiciário, é igualmente buscado pelo Texto Constitucional ao tratar
dos servidores públicos. Apenas, a forma protetora não é coincidente com aquela
adotada no que atina aos deputados, senadores e no que respeita aos magistrados.
Sem embargo, traduz igualmente um mecanismo que se propõe a assegurar, quando
menos, dois objetivos: igualdade de todos os cidadãos no acesso aos cargos públicos
administrativos e proteção a um comportamento isento, neutro, imparcial, dos que
24
neles sejam providos.’
1.5 CONCURSO PÚBLICO
A Constituição Federal, em seu artigo 37, II, exigiu para a investidura em cargo ou
emprego público a prévia aprovação em concurso público, com ressalvas para as nomeações
para os cargos em comissão, que são de livre nomeação e exoneração.
Nas lições do professor Hely Lopes Meirelles, o concurso público:
é o meio técnico posto à disposição da Administração Pública para obter-se
moralidade, eficiência e aperfeiçoamento do serviço público e, ao mesmo tempo,
propiciar igual oportunidade a todos os interessados que atendam aos requisitos da
lei, fixadas de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego,
consoante determina o art. 37, II, da CF.25
A Constituição Federal estabeleceu que os concursos públicos serão de provas ou de
provas e títulos, impossibilitando, pois, que a avaliação seja apenas de títulos, e que será em
conformidade com a natureza e a complexidade do cargo, na forma prevista em lei (art. 37, II,
CF). Estabeleceu ainda que o concurso público terá validade de até dois anos, prorrogável,
uma vez, por igual período (art. 37, III, CF) e que os aprovados, durante o prazo
improrrogável previsto no edital, serão convocados com prioridade sobre novos concursados
24
Estudos de Direito Público – Revista da Associação dos Advogados do município de São Paulo 8/83-84, jul. –
dez. /85 e jan. – jun./86 apud MELLO, 2008, p. 258.
25
MEIRELLES, 2008, p. 440.
22
(art. 37, IV, CF). Ademais, determinou reserva em lei de percentual dos cargos a pessoas
portadoras de deficiência (art. 37, VIII, CF).
Não especificou, outrossim, a Constituição Federal, as bases em que se calcará o
concurso, deixando no âmbito de discricionariedade administrativa o estabelecimento das
regras, desde que não contrariem a Constituição e às Leis, e que respeitem, sempre, o
princípio da isonomia e o da supremacia do interesse público, dentre outros.
É importante, por fim, frisar que em conformidade com recente jurisprudência do
Superior Tribunal de Justiça a aprovação em concurso público gera ao candidato aprovado
dentro do número de vagas previstas no edital do certame o direito subjetivo à nomeação,
pondo por terra anterior entendimento que a aprovação gerava tão-somente a mera expectativa
de direito à nomeação, o que deixava a cargo da Administração a discricionariedade quanto ao
provimento do cargo. Colacionamos abaixo precedente do STJ:
EMENTA:
ADMINISTRATIVO.
MANDADO
DE
SEGURANÇA.
APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO. NOMEAÇÃO. DIREITO
SUBJETIVO.
1. A classificação de candidato dentro do número de vagas ofertadas pela
Administração gera, não a mera expectativa, mas o direito subjetivo à nomeação. 2.
A administração pratica ato vinculado ao tornar pública a existência de cargos vagos
e o interesse em provê-los. Portanto, até expirar o lapso de eficácia jurídica do
certame, tem o poder-dever de convocar os candidatos aprovados no limite das
vagas que veiculou no edital, respeitada a ordem classificatória. Precedentes. 3. A
manutenção da postura de deixar transcorrer o prazo sem proceder ao provimento
dos cargos efetivos existentes por aqueles legalmente habilitados em concurso
público importaria em lesão aos princípios da boa-fé administrativa, da
razoabilidade, da lealdade, da isonomia e da segurança jurídica, os quais cumpre ao
Poder Público observar. 4. Afasta-se a alegada conveniência da Administração como
fator limitador da nomeação dos candidatos aprovados, tendo em vista a exigência
constitucional de previsão orçamentária antes da divulgação do edital (art. 169, § 1º,
I e II, CF). 5. Recurso ordinário provido para conceder a segurança.26 (STJ - RMS
27311/ AM – Rel. Ministro JORGE MUSSI - QUINTA TURMA – Julgado em
04.08.2009 – DJe de 08.09.2009).
Após a prévia aprovação em concurso público, para o provimento do cargo segue-se a
nomeação, a posse e o exercício, que nas palavras de Hely Lopes Meirelles são:
Nomeação é o ato de provimento de cargo, que se completa com a posse e o
exercício. (...) A posse é a conditio juris da função pública. Por ela se conferem ao
servidor ou ao agente político as prerrogativas, os direitos e os deveres do cargo ou
do mandato. (...) O exercício do cargo é decorrência natural da posse. (...) É o
exercício que marca o momento em que o funcionário passa a desempenhar
26
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. RMS 27311/ AM. QUINTA TURMA. Julgado em 4 agos. 2009. DJe,
8 set. 2009. Disponível em: <http://www.stj.gov.br>. Acesso em: 18 set. 2009.
23
legalmente suas funções e adquire direito às vantagens do cargo e à contraprestação
pecuniária devida pelo Poder Público.27
1.6 ESTABILIDADE
Embora sem previsão expressa, o direito à estabilidade foi garantido pela primeira vez
no Brasil na constituição de 1934 que em seu art.169 previa: após dois anos, quando nomeado
em virtude de concurso de provas, ou depois de dez anos de serviço, os funcionários públicos
só poderiam ser destituídos em razão de sentença judiciária ou mediante processo
administrativo que lhes assegurasse plena defesa.28
Na lição de Helly Lopes Meireles, o instituto jurídico da estabilidade:
É a garantia constitucional de permanência no serviço público outorgada ao servidor
que, nomeado para cargo de provimento efetivo, em virtude de concurso público,
tenha transposto o estágio probatório de três anos, após ser submetido à avaliação
especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.29
Ao fazer um paralelo com conceitos do Direito Civil, Ana Luísa Celino Coutinho
afirma que “a estabilidade do servidor público corresponderia a um direito cuja eficácia
estaria subordinada a condições resolutivas previstas em lei, que seriam as causas de perda da
estabilidade por parte do servidor.” 30
A Constituição Federal em seu art. 41, § 1°, estabeleceu as hipóteses em que o
servidor estável perderá o cargo, acrescentada ainda da hipótese prevista no art. 169, § 4°. São
elas:
a) em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
b) mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
c) mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei
complementar, assegurada ampla defesa.
d) Excesso de despesa com pessoal, nos termos do art. 169, § 4°, Constituição
Federal.
27
MEIRELLES, 2008, p. 443-444.
Brasil. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934. Rio de Janeiro, 16 de
jul. 1934. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao34.htm.>Acesso em 25 jul. 2009.
29
MEIRELLES, 2008, p. 450.
30
COUTINHO, Ana Luisa Celino. Servidor público: reforma administrativa, estabilidade, empregado público,
direito adquirido. Curitiba: Juruá, 2006. p. 83.
28
24
Importante colacionarmos neste tópico que o prazo para a aquisição da estabilidade
sofreu alteração com o advento da emenda constitucional n˚ 19/1998. Passou de dois para três
anos.
Em decorrência dessa alteração muito se discutia e divergentes posicionamentos se
instituíram a respeito de uma possível alteração do prazo para conclusão do estágio
probatório.
Por estágio probatório pode-se entender como sendo o período em que o servidor tem
avaliada a sua assiduidade, responsabilidade, produtividade, capacidade de iniciativa e
disciplina, a fim de ser considerado apto ou não para o exercício das atribuições de
determinado cargo.
O estágio probatório e a estabilidade são institutos jurídicos distintos, mas que estão
pragmaticamente ligados.31 Com essa associação foi que a Terceira Seção do Superior
Tribunal de Justiça, em sede de mandado de segurança, alterou o seu entendimento sobre o
prazo do estágio probatório após a Emenda Constitucional n° 19/1998.
Os Ministros desta Seção que até então entendiam que o prazo para a conclusão do
estágio probatório continuava a ser de dois anos, como previsto na lei n˚ 8.112/90, passaram a
entender que o prazo é de três anos: “Destaca que segundo a doutrina quando a EC n˚ 19/1998
diz que os servidores são estáveis após três anos, esse prazo só pode ser de estágio
probatório.” 32
Recentemente o Supremo Tribunal Federal também teve a possibilidade de se
manifestar sobre o tema, ratificando o entendimento do STJ, no sentido de ser de três anos o
período para a conclusão do estágio probatório: “A nova norma constitucional do art. 41 é
imediatamente aplicável. Logo, as legislações estatutárias que previam prazo inferior a três
anos para o estágio probatório restaram em desconformidade com o comando
constitucional”33, assim pontuou o Presidente do Supremo Tribunal Federal Gilmar Mendes
nas Suspensões de Tutela Antecipada nos 310 e 311 e continuou “não há como se dissociar o
prazo do estágio probatório do prazo da estabilidade.” 34
31
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Informativo do STJ, n. 0391. Disponível em: <http://www.stj.gov.br>.
Acesso em: 18 jul. 2009.
32
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Informativo do STJ, n. 0391. Disponível em: <http://www.stj.gov.br>.
Acesso em: 18 jul. 2009.
33
BRASIL.
Supremo
Tribunal
Federal.
Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=105183>. Acesso em: 14 out. 2009.
34
BRASIL.
Supremo
Tribunal
Federal.
Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=105183>. Acesso em: 14 out. 2009.
25
1.7 PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E OS SEUS AGENTES
Os princípios são os sustentáculos de um sistema de idéias de onde emanam todas as
regras de um saber. 35
O termo princípio vem do latim principium, significando etimologicamente início,
começo, origem, causa.
O Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa assim define princípio:
1 o primeiro momento da existência (de algo), ou de uma ação ou processo; começo,
início 2 o que serve de base a alguma coisa; causa primeira, raiz, razão 3 ditame
moral; regra, lei, preceito 4 proposição elementar e fundamental que serve de base a
uma ordem de conhecimentos 4.1 lei de caráter geral com papel fundamental no
desenvolvimento de uma teoria e da qual outras leis podem ser derivadas 5
proposição lógica fundamental sobre a qual se apóia o raciocínio 6 fonte ou causa de
uma ação 7 proposição filosófica que serve de fundamento a uma dedução (...).36
Para o Direito, os princípios constituem o embasamento de todo o ordenamento
jurídico, onde as normas irão encontrar o seu fundamento de validade. De Plácido e Silva,
assim os definiu:
No sentido, notadamente no plural, significa as normas elementares ou os requisitos
primordiais instituídos como base, como alicerce de alguma coisa.
E, assim, princípios revelam o conjunto de regras ou preceitos, que se fixam para
servir de norma a toda espécie de ação jurídica, traçando, assim, a conduta a ser tida
em qualquer operação jurídica.
Desse modo, exprimem sentido mais relevante que o da própria norma ou regra
jurídica. Mostram-se a própria razão fundamental de ser das coisas jurídicas,
convertendo-as em perfeitos axiomas.
Princípios jurídicos, sem dúvida, significam os pontos básicos, que servem de ponto
de partida ou de elementos vitais do próprio direito. Indicam o alicerce do direito.
E, nesta acepção, não se compreendem somente os fundamentos jurídicos,
legalmente instituídos, mas todo axioma jurídico derivado da cultura jurídica
universal. Compreendem, pois, os fundamentos da Ciência Jurídica, onde se
firmaram as normas originárias ou as leis científicas do Direito, que traçam as
noções em que se estrutura o próprio Direito.
Assim, nem sempre os princípios se inscrevem nas leis. Mas, porque servem de base
ao Direito, são tidos, como preceitos fundamentais para a prática do Direito, são
tidos como preceitos fundamentais para a prática do Direito e proteção aos direitos.37
35
MARCO,
Carla
Fernanda
de.
Dos
princípios
constitucionais.
Disponível
em:
<http://www.mundojuridico.adv.br>. Acesso em: 15 ago. 2009.
36
HOUAISS, Antonio; VILLAR, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro:
Objetiva, 2009. p. 1552.
37
SILVA, De Placido e. Vocabulário Jurídico. 27. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008. p. 1097.
26
Os princípios estão presentes em todos os ramos do direito e ocupam o vértice da
pirâmide propugnada por Hans Kelsen. Retiram seu fundamento de validade dos valores
éticos, morais, políticos, sociais, econômicos e jurídicos de uma determinada sociedade.
Agustin Gordillo assim assinalou a propósito da importância e supremacia dos
princípios constitucionais:
O princípio exige que tanto a lei como o ato administrativo respeitem seus limites e,
ademais, tenham o seu mesmo conteúdo, sigam sua mesma direção, realcem seu
mesmo espírito. Mas ainda mais, esses conteúdos básicos da Constituição regem
toda a vida comunitária e não somente os atos a que mais diretamente se referem ou
as situações que mais expressamente contemplam; por serem ‘princípios’ são a base
de uma sociedade livre e republicana, são os elementos fundamentais e necessários
da sociedade e de todos os atos de seus integrantes.38
Roque Antonio Carrazza argumenta:
Um princípio jurídico-constitucional, em rigor, não passa de uma norma jurídica
qualificada. Qualificada porque, tendo âmbito de validade maior, orienta a atuação
de outras normas, inclusive as de nível constitucional. Exerce, tal princípio, uma
função axiologicamente mais expressiva, dentro do sistema jurídico (Souto Maior
Borges). Tanto que sua desconsideração traz à sirga conseqüências muito mais
danosas que a violação de uma simples regra. Mal comparando, acutilar um
princípio constitucional é como destruir os mourões de uma ponte, fato que, por
certo, provocará seu desabamento. Já lanhar uma regra, corresponde a comprometer
uma grade desta mesma ponte, que apesar de danificada, continuará de pé.39
De acordo com Marino Pazzaglini Filho40 as funções dos princípios constitucionais,
que dentre suas principais podemos citar, são: normogenética, sistêmica, orientadora,
vinculante, interpretativa e supletiva.
Função normogenética: significa dizer que os princípios direcionam todo o
ordenamento jurídico, desde a elaboração das normas até a sua aplicação ao caso concreto.
Uma norma que contraria a essência ou o conteúdo de um princípio torna-se ilegítima.
Função sistêmica: preleciona que a análise dos princípios constitucionais, de forma
global, possibilita a visão ampla e unitária do texto constitucional, harmonizando a aplicação
do direito e superando aparentes antinomias que por ventura ocorram entre os próprios
princípios, os princípios e as normas jurídicas e entre estas.
38
GORDILLO apud PAZZAGLINI FILHO, Marino. Princípios constitucionais reguladores da
administração pública: agentes públicos, discricionariedade administrativa, extensão da atuação do
Ministério Público e do controle do poder judiciário. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2008. p. 1.
39
CARRAZA apud PAZZAGLINI FILHO, 2008, p. 2.
40
PAZZAGLINI FILHO, 2008, p. 5.
27
Função orientadora: os princípios norteiam a criação e aplicação de todas as normas
jurídicas.
Função vinculante: todo o regramento jurídico deve obediência aos princípios
constitucionais que o inspiraram, vinculando-se a eles.
Função interpretativa: tanto os próprios princípios quanto as normas jurídicas devem
ter sua interpretação em sintonia com as mutações sociais, adequando-se sempre aos valores
vigentes da sociedade no momento de sua aplicação.
Função supletiva: por serem verdadeiros preceitos normativos os princípios devem
suplementar a aplicação do direito quando da inexistência ou insuficiência de uma norma
regulamentadora de determinada matéria.
Por fim, cabe uma análise sobre o possível conflito aparente que pode se estabelecer
entre os princípios constitucionais. Com maestria Ruy Samuel Espíndola esclarece que:
O conflito entre princípios se resolve na dimensão do peso e não da validade, ou
melhor, princípios colidentes não se excluem de maneira antinômica, perdendo um
deles a existência jurídica, a validade e ou a vigência; apenas se afastam diante da
hipótese colocada ao juízo decisório. Assim, pelo procedimento da ponderação de
princípios em conflito afasta-se, no caso, o princípio cujo peso foi sobrepujado pelo
outro, que recebeu aplicação, ou, ainda, pela metódica da harmonização ou
concordância prática aplicam-se ambos os colidentes, até o limite das possibilidades
que o peso de cada um comporta.41
1.7.1 Princípios Constitucionais expressos e implícitos
A Constituição da República, em seu artigo 37, caput, expressamente previu que a
Administração Pública obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência. Outros princípios não estão previstos expressamente na Carta Maior,
mas são decorrentes dos aludidos princípios ou de regras constitucionais expressas ou ainda
do próprio conteúdo da Constituição. Cabe assinalar que independentemente de um princípio
estar expresso ou implícito na Carta Maior ele terá o mesmo valor jurídico possuindo igual
importância e atributos vinculantes, imperativos e coercitivos.
41
ESPÍNDOLA apud PAZZAGLINI FILHO, 2008, p. 7.
28
1.7.1.1 Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado
Princípio basilar do Direito, é inerente ao convívio em sociedade. Extrai-se de tal
princípio que a Administração Pública na prática de seus atos deve sempre pautar-se por
aquilo que melhor atenda aos interesses da coletividade, mesmo que tais interesses contrariem
interesses de um particular, como exemplo típico, o instituto da desapropriação.
Conforme preceitua Maria Sylvia Zanella, este princípio deverá estar “presente tanto
no momento da elaboração da lei como no momento da sua execução em concreto pela
Administração Pública.” 42
A atuação estatal deve sempre visar o interesse coletivo, o bem estar social. Os agentes
públicos ao realizarem as atividades estatais jamais deverão perseguir interesses individuais,
ou de determinado grupo, sob pena de desviarem-se da finalidade pública.
Ainda na importante doutrina de Maria Sylvia:
Por não poder dispor dos interesses públicos cuja guarda lhes é atribuída por lei, os
poderes atribuídos à administração têm o caráter de poder-dever; são poderes que ela
não pode deixar de exercer, sob pena de responder pela omissão. Assim, a
autoridade não pode renunciar ao exercício das competências que lhe são outorgadas
por lei; não pode deixar de punir quando constate a prática de ilícito administrativo;
não pode deixar de exercer o poder de polícia para coibir o exercício dos direitos
individuais em conflito com o bem-estar coletivo; não pode deixar de exercer os
poderes decorrentes da hierarquia; não pode fazer liberalidade com o dinheiro
público. Cada vez que ela se omite no exercício de seus poderes, é o interesse
público que está sendo prejudicado.43
Marino Pazzaglini Filho assevera que:
Esse princípio constitucional compreende não só a supremacia do interesse público
sobre o particular, senão também a supremacia do interesse público primário, que é
o de toda a Coletividade (interesse social, bem coletivo ou geral), sobre o interesse
público secundário, não coincidente, do aparato administrativo do Estado, isto é, dos
órgãos ou entidades que exercem funções públicas, que somente pode ser atendido
quando não contrastar com os interesses primários da sociedade.44
42
DI PIETRO, 2007, p. 59.
DI PIETRO, 2007, p. 61.
44
PAZZAGLINI FILHO, 2008, p. 33.
43
29
1.7.1.2 Princípio da Legalidade
O princípio da legalidade, princípio basilar de um Estado de Direito subsume a
atuação estatal à Lei. Toda atividade da Administração pública deve ser exercida em
conformidade com a Lei.
Lei, de acordo com DE PLÁCIDO E SILVA:
[...] é o preceito escrito, formulado solenemente pela autoridade constituída, em
função de um poder, que lhe é delegado pela soberania popular, que nela reside a
suprema força do estado. E nesse sentido, diz-se commune praeceptum ou norma
geral obrigatória, instituída e imposta coercitivamente a obediência geral.45
Reza o art. 5°, inciso II: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei”. Deste preceito observamos que é facultado ao particular fazer
tudo o que a lei não proíba. No entanto, ao Administrador Público é tão somente permitido
fazer o que a lei autoriza.
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello:
Para avaliar corretamente o princípio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo
cumpre atentar para o fato de que ele é a tradução jurídica de um propósito político:
o de submeter os exercentes do poder em concreto - o administrativo – a um quadro
normativo que embargue favoritismos, perseguições, ou desmandos. Pretende-se
através da norma geral, abstrata e por isso mesmo impessoal, a Lei, editada, pois,
pelo Poder Legislativo – que é o colégio representativo de todas as tendências
(inclusive minoritárias) do corpo social -, garantir que a atuação do Executivo nada
mais seja senão a concretização desta vontade geral.46
Mister assinalar que o significado de lei é bem mais abrangente que uma simples
norma compreendendo a lei em si e seu contexto jurídico. Roque Antonio Carraza destaca:
O legislador ao elaborar a lei, deve, obviamente, obedecer à Constituição. Não nos
demoraremos, porém, em demonstrar essa acaciana verdade. O que queremos
enfatizar é que não só ele que deve fazê-lo. Mais até que o legislador o
administrador público e o juiz por não serem senhores, mas servidores da lei estão
intensamente subordinados à Constituição, inclusive a seus magnos princípios. É a
ela, antes da própria lei, que devem mirar, enquanto desempenham suas relevantes
funções.47
45
SILVA, De Placido e, 2008. p. 829.
MELLO, 2008, p. 100.
47
CARRAZA apud PAZZAGLINI FILHO, 2008, p. 15.
46
30
Cumpre destacar que apenas em situações excepcionais, expressamente previstas na
Constituição, o princípio da legalidade pode sofrer limitações. Tais situações ocorrerão com a
edição das medidas provisórias (elencadas no art. 62 da CF), com a decretação do estado de
defesa (regulamentado no art. 136 da CF) e com a decretação do estado de sítio (regulado nos
arts. 137 a 139 da CF).
1.7.1.3 Princípio da Impessoalidade
Este princípio encarta a idéia de que a Administração não deve favorecer tal ou qual
pessoa em detrimento de outra que se encontre em situação semelhante.
Este princípio revela uma faceta do princípio da isonomia que estabelece que os iguais
devem ser tratados igualmente e os desiguais desigualmente na proporção de suas
desigualdades. E ainda, tal princípio seria uma aplicação do princípio da finalidade, o qual
tem em mira que o fim a ser buscado pela Administração Pública será sempre o interesse
público.
Cármen Lúcia Antunes Rocha assevera que a “impessoalidade administrativa é
rompida, ultrajando-se a principiologia jurídico-administrativa, quando o motivo que conduz
a uma prática pela entidade pública não é uma razão jurídica baseada no interesse público,
mas no interesse particular de seu autor” 48
Romperá com o princípio da impessoalidade o agente público que esteja motivado
pelo interesse em beneficiar parentes, amigos ou prejudicar pessoas que destoem do seu
círculo e pelo qual nutra desafeição.
1.7.1.4 Princípio da moralidade
Não é concebível nos dias de hoje que a administração atue tão-somente obedecendo à
legalidade em sentido estrito. Ela deve ir além pautando seus atos em princípios éticos e
morais. Márcio Cammarosano sintetiza que a moralidade administrativa “não pode ser
dissociada da legalidade; pelo menos da legalidade em sentido amplo, entendida esta como
48
ROCHA apud PAZZAGLINI FILHO, 2008, p. 18.
31
qualidade do que está conforme ou compatível com a ordem jurídica e não apenas com a lei
em sentido restrito.” 49
A lei n° 9.784, em seu art. 2˚, parágrafo único, dispõe:
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados,
entre outros, os critérios de:
[...]
IV – atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;
O administrador deve “distinguir não só o bem e o mal, o legal e o ilegal, o justo e o
injusto, o conveniente e o inconveniente, mas também entre o honesto e o desonesto; há uma
moral institucional, contida na lei, imposta pelo poder legislativo e há a moral administrativa
[...].” 50
Contempla ainda Di Pietro que:
Sempre que em matéria administrativa se verificar que o
comportamento da administração ou do administrado que com ela se
relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a
moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios
de justiça e de equidade, a idéia comum de honestidade, estará
havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa.51
1.7.1.5 Princípio da Eficiência
Princípio
constitucional
da
Administração
Pública
inserido
pela
Emenda
Constitucional n° 19/1998 traz novos parâmetros de atuação para o Estado. Aos agentes
públicos não cabe mais um atuar obedecendo-se aos estritos limites legais, devem ir além,
atuando com presteza, eficiência, celeridade, escolhendo as melhores alternativas para a
produção dos resultados que atendam às necessidades da sociedade. Hely Lopes Meirelles
assim se manifestou acerca deste princípio:
49
CAMMAROSANO apud PAZZAGLINI FILHO, Marino. 2008, p. 21.
DI PIETRO, 2007, p. 69.
51
DI PIETRO, 2007, p. 70.
50
32
O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com
presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função
administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade,
exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das
necessidades da comunidade e de seus membros.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que o princípio da eficiência pode ser
considerado sob dois aspectos, modo de atuação do agente público e modo de organizar,
estruturar e disciplinar a Administração Pública, dos quais se esperam o melhor desempenho
das suas atribuições, visando lograr os melhores resultados na prestação do serviço público.52
1.7.1.6 Principios da razoabilidade/proporcionalidade
Estes princípios refletem mais umas das limitações impostas ao administrador na
prática dos seus atos.
Celso Antonio Bandeira de Mello assim pontua sobre o princípio da razoabilidade.
Enuncia-se com este princípio que a Administração, ao atuar no exercício de
discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em
sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades
que presidiram a outorga da competência exercida. Vale dizer: pretende-se colocar
em claro que não serão apenas inconvenientes, mas também ilegítimas – e, portanto,
jurisdicionalmente invalidáveis – as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou
praticadas com desconsideração às situações e circunstâncias que seriam atendidas
por quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez e disposição de
acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição manejada.53
A respeito do princípio da proporcionalidade, o autor enuncia que:
[...] as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na
extensão e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para
cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas.54
O princípio da proporcionalidade nada mais é que um aspecto específico do princípio
da razoabilidade. Aquele está contido neste.
Mas afinal, o que vem a ser razoável e/ou proporcional?
52
DI PIETRO, 2007, p. 75.
MELLO, 2008, p. 108.
54
MELLO, 2008, p. 110.
53
33
Tratam-se de conceitos jurídicos indeterminados que devem ser auferidos em
consonância com os princípios e demais regras do ordenamento jurídico, pautando-se sempre
o agente público nos valores arraigados em determinada época e sociedade.
O Ministro do Supremo Tribunal Federal Gilmar Mendes assim asseverou sobre os
princípios em tela:
O princípio da proporcionalidade ou da razoabilidade, em essência, consubstancia
uma pauta de natureza axiológica que emana diretamente das idéias de justiça,
eqüidade, bom-senso, prudência, moderação, justa medida, proibição de excesso,
direito justo e valores afins; precede e condiciona a positivação jurídica, inclusive a
de nível constitucional; e, ainda, enquanto princípio geral do direito, serve de regra
de interpretação para todo o ordenamento jurídico. 55
1.7.1.7 Princípio da Motivação
A Administração deve sempre justificar, fundamentar os seus atos. Os administrados
têm o direito de saber quais os fundamentos de fato e de direito levaram a edição dos atos pela
Administração, bem como os resultados de interesse para a sociedade deles decorrentes.
Sendo obrigatória tanto em atos discricionários quanto vinculados, a obediência ao dever de
motivar. A motivação deve ser prévia ou contemporânea à edição dos atos e contratos
administrativos e de forma objetiva e expressa.
Bandeira de Mello afirma que:
Os atos administrativos praticados sem a tempestiva e suficiente motivação são
ilegítimos e invalidáveis pelo Poder Judiciário toda vez que sua fundamentação
tardia, apresentada apenas depois de impugnadas em juízo, não possa oferecer
segurança e certeza de que os motivos aduzidos efetivamente existiam ou foram
aqueles que embasaram a providência contestada.56
Desse princípio decorre uma possibilidade de controle dos atos administrativos pelo
poder Judiciário, Legislativo e pela própria sociedade. É a Administração tornando
transparentes os seus atos, que devem sempre pautar-se no interesse público.
55
56
MENDES apud PAZZAGLINI FILHO, 2008, p. 41.
MELLO, 2008, p. 23.
34
1.7.1.8 Princípio da Publicidade
Todos os atos da Administração Pública devem ser públicos, excetuando-se os sigilos
previamente estabelecidos em Lei. É através da publicação dos atos que estes adquirem
eficácia e passam a produzir efeitos externos.
À população é resguardado acompanhar as atividades efetuadas pelos agentes estatais, o
que só é possível através da divulgação oficial dos atos praticados. Segundo Cármen Lúcia
Antunes Rocha, a publicidade:
confere certeza às condutas estatais e segurança aos direitos individuais e políticos
dos cidadãos. Sem ela, a ambigüidade diante das práticas administrativas conduz à
insegurança jurídica e à ruptura do elemento de confiança que o cidadão tem que
depositar no Estado.57
Sobre o dever da Administração em tornar público os seus atos, assevera Carlos Ari
Sundfeld:
Evidente que o Estado deve divulgar seus atos, como existência e validade deles,
mas não se resumem nisso seus deveres para com a publicidade. Em paralelo, tem o
dever de agir de modo diáfono, de se franquear ao conhecimento público, de se
desnudar, mesmo quando não esteja em pauta a notificação de seus atos.
Importa, então, deixar estabelecido que a ampla publicidade no aparelho estatal é
princípio básico e essencial ao Estado Democrático de Direito, que favorece o
indispensável controle, seja em favor de direito individual, seja para a tutela
impessoal dos interesses públicos.58
Assim é que apenas nas situações estabelecidas na Constituição da República, em que
for indispensável à defesa da intimidade ou do interesse social ou imprescindível à segurança
da sociedade ou do Estado a publicidade poderá ser restringida.
Após essas digressões a propósito do sujeito objeto do presente estudo, com a análise
dos princípios que regem toda a atuação administrativa e seus agentes, passaremos à análise
do fenômeno que fundamenta a nossa pesquisa de trabalho, o assédio moral.
57
58
ROCHA apud PAZZAGLINI FILHO, 2008, p. 21-22.
SUNDFELD apud PAZZAGLINI FILHO, 2008, p. 23.
35
CAPITULO 2 - O ASSÉDIO MORAL
2.1 CONTEXTO MUNDIAL E CULTURAL BRASILEIRO E SUA RELAÇÃO COM O
ASSÉDIO MORAL
Atos de violência no ambiente de trabalho são tão antigos quanto o próprio trabalho.
No entanto, a atual conjuntura política, social e econômica tem favorecido a intensificação do
fenômeno.
Vivemos hoje em um mundo globalizado59 em que a economia passou a ser o cerne
das relações humanas e, por conseguinte, o emprego passou a ter para o indivíduo papel
preponderante na sua identidade pessoal e social.
Tal a importância de se ter um emprego na vida de uma pessoa que aqueles que não o
têm estão fadados ao total aniquilamento do reconhecimento de sua existência perante a
sociedade. Assim, diante das penalizações impostas ao indivíduo que não possui emprego,
violências no trabalho são toleradas e admitidas como normais. Faz-se incutir que não estar
desempregado é um prêmio, um verdadeiro privilégio para poucos. E que por isso, o
indivíduo tem que aceitar certas atitudes agressivas caso queira continuar empregado.
Margarida Barreto leciona que:
A nova face dos recursos humanos é identificada com a visão global: deve-se pensar
além das fronteiras do seu cargo, de sua empresa e de seu país, e exigir dos
trabalhadores flexibilizados, transformados em ‘parceiros’, a inserção no cotidiano
de novos modelos e valores competitivos. Esses novos valores sugeriam aumento do
controle do corpo, da técnica, do ritmo e da intensidade do trabalho. Foram
estabelecidas novas metas: produzir com qualidade e em quantidade a baixos custos.
O tempo passou a ser administrado pela empresa e tornou-se atemporal. Para o
59
Pode-se dizer que a globalização é um processo econômico e social que estabelece uma integração entre os
países e as pessoas do mundo todo. Através deste processo, as pessoas, os governos e as empresas trocam idéias,
realizam transações financeiras e comerciais e espalham aspectos culturais pelos quatro cantos do planeta. O
conceito de Aldeia Global se encaixa neste contexto, pois está relacionado com a criação de uma rede de
conexões, que deixam as distâncias cada vez mais curtas, facilitando as relações culturais e econômicas de forma
rápida e eficiente. In: Características da globalização na economia de mercado contemporâneo, aldeia global,
blocos econômicos, relações comerciais e financeiras internacionais, concorrência comercial, as multinacionais,
internet, língua inglesa, vantagens. Disponível em: <http://www.suapesquisa.com/globalizacao/>. Acesso em 5
set. 2009.
36
capital, o trabalhador deixa de ser o objetivo da produção, e a produção ocupa o seu
lugar. A riqueza passa a ser o objetivo fundamental da produção.60
É necessário destacarmos que além dos aspectos globais a influência dos aspectos
culturais de um país se faz presente dentro de uma organização, influenciando as relações de
trabalho e determinando as formas de ocorrência dos atos de violência.
No Brasil, podemos dizer que “o estilo paternalista e autoritário de administrar foi
gerado no engenho, na casa-grande e na senzala, fortalecido pelo coronelismo e solidificado
pela gerência empresarial.” 61
Pontua André Luiz Souza Aguiar que:
O estilo administrativo de nossas organizações, com a originalidade que lhe é
peculiar, contém elementos culturais que denuncia o porquê do assédio moral nas
relações de trabalho. A desumanização das relações de trabalho ainda está
impregnada dos valores organizacionais brasileiros: O grito forte do senhor de
engenho ainda retumba no portão da fábrica!
A forte concentração de poder, o personalismo, a postura de espectador, o
evitamento de conflitos, a lealdade às pessoas, o formalismo, o preconceito, a
impunidade estão diretamente relacionados ao assédio moral e tentam legitimar a
postura desrespeitosa desse comportamento como se fosse culturalmente normal. 62
E continua afirmando que:
As práticas de humilhação e maus-tratos surgem pela herança cultural da
coisificação do trabalhador e pela exigência do novo perfil do empregado solicitado
pela cultura organizacional: busca do empregado perfeito, não questionador,
maleável, polivalente, flexível.
A perseguição pelo assédio moral inicia-se com a tentativa de adestramento do
empregado não adaptável, no mesmo estilo efetuado pela catequese indígena
praticada pelos jesuítas, que pode ser considerada como a primeira tentativa de se
adequar o perfil do trabalhador às exigências do trabalho.63
60
BARRETO, Margarida Maria Silveira. Violência, saúde e trabalhos: uma jornada de humilhações. São
Paulo: EDUC, 2006. p. 100.
61
HOLANDA, 1995; MOTTA, 1997; VASCONCELOS, 2000 apud AGUIAR, André Luiz Souza. Assédio
moral: o direito a indenização pelos maus-tratos e humilhações sofridos do ambiente do trabalho. 2. ed. São
Paulo: LTr, 2006. p. 64-65.
62
AGUIAR, 2006, p. 70.
63
AGUIAR, 2006, p. 71.
37
2.2 ESTUDOS INICIAIS SOBRE O ASSÉDIO MORAL
No afã de fazer compreender que atitudes perversas estão presentes nas organizações
de trabalho, mas que não são inerentes ao trabalho, podendo e devendo ser banidas, é que
estudos sobre o tema começaram a desenvolver-se em todo o mundo.
Heinz Leymann, pesquisador de origem alemã, é considerado o precursor dos estudos
sobre o fenômeno. Iniciou suas pesquisas na Suécia, onde assumiu uma cadeira na
Universidade de Estocolmo. Começou a desenvolver seus trabalhos no início da década de 80
do século passado, tendo lançado em 1993 o livro que introduziu os termos mobbing e
psicoterror para designar processos destruidores no ambiente de trabalho.64
Leymann inaugurou a partir de suas pesquisas um novo campo de investigação sobre
ambiente do trabalho e a saúde psíquica do trabalhador, chamando a atenção para o fenômeno
de vários especialistas em vários campos de atuação defendendo até sua morte, em 1999, o
seu combate.65
No entanto, foi na França que o debate sobre o tema ganhou repercussões grandiosas.
Em 1998, a psiquiatra, psicanalista e psicoterapeuta familiar Marie-France Hirigoyen, lança
um dos mais importantes livros a respeito do tema: Le harcélement moral: la violence
perverse au quotidien, Ed.Syros. Livro que lançou pela primeira vez o termo “assédio moral”
para falar sobre a violência perversa no cotidiano das famílias e do mundo do trabalho66,
sendo livro de destaque em qualquer pesquisa sobre o tema.
No Brasil os estudos sobre o tema são bastante recentes. Ganharam força a partir da
divulgação no jornal a folha de São Paulo, no dia 25 de novembro de 2000, sobre a
dissertação de mestrado em Psicologia Social da Drª. Margarida Barreto, defendida em 22 de
maio de 2000 na PUC/SP, sob o título Violência, Saúde e Trabalho (uma jornada de
humilhações).67
Em agosto do mesmo ano o livro de Marie-France Hirigoyen foi traduzido pela editora
Bertrand Brasil, com o título Assédio Moral: a violência perversa no cotidiano.68
64
FREITAS, Maria Ester de; HELOANI, Roberto; BARRETO, Margarida. Assédio moral no trabalho. São
Paulo: Cengage Learning, 2008. p. 18.
65
FREITAS; HELOANI; BARRETO, 2008, p. 18-21.
66
FREITAS; HELOANI; BARRETO, 2008, p. 25.
67
ASSÉDIO moral no trabalho: chega de humilhação. Disponível em: <http://www.assediomoral.org>. Acesso
em: 6 set. 2009..
68
ASSÉDIO..., 2009.
38
Os estudos no Brasil sobre o tema, desde então, se tornaram expressivos e amplamente
debatidos pelas universidades, sindicatos, empresas, órgãos públicos, imprensa e pela
sociedade.
2.3 CONCEITO
O fenômeno do assédio moral existe nas diversas partes do mundo, diferenciam-se as
suas conotações, no entanto, de acordo com o contexto e as culturas dos países, recebendo,
inclusive, variadas denominações: mobbing (Suécia, Alemanha, Suíça, Finlândia), bullying
(Inglaterra); harassment (Estados Unidos); whistleblowers (Inglaterra, Estados Unidos) e
Ijime (Japão).69
No Brasil a nomenclatura adotada é a expressão assédio moral. Tal expressão surgiu
oficialmente em 1999, no campo do direito administrativo municipal, através de projeto de
lei, de autoria de Arselino Tatto, apresentado à Câmara Municipal de São Paulo e
transformado em Lei Municipal de n˚ 13.288, de 10 de janeiro de 2002. A referida Lei dispõe
sobre penalidades à pratica do comportamento no âmbito da Administração Pública
municipal.70
De acordo com o dicionário da língua portuguesa Houaiss, assediar é “[...] 2. perseguir
com propostas; sugerir com insistência; ser importuno ao tentar obter algo; molestar [...].” 71
Para Marie-France Hirigoyen a escolha do termo moral para associar-se ao termo
assédio “implicou uma tomada de posição. Trata-se efetivamente de bem e de mal, do que se
faz e do que não se faz, e do que é considerado aceitável ou não em nossa sociedade. Não é
possível estudar esse fenômeno sem se levar em conta a perspectiva ética ou moral [...].” 72
Para a autora, o assédio moral no trabalho é definido como “qualquer conduta abusiva
(gesto, palavra, comportamento, atitude...) que atente, por sua repetição ou sistematização,
contra a dignidade ou integridade psíquica ou física de uma pessoa, ameaçando seu emprego
ou degradando o clima de trabalho.” 73
69
HIRIGOYEN, Marie-France. Mal-estar no trabalho: redefinindo o assédio moral. 3. ed. Rio de Janeiro:
Bertrand Brasil, 2006. p. 76-78.
70
AGUIAR, 2006, p. 70.
71
HOUAISS; VILLAR, 2009, p. 203.
72
HIRIGOYEN, 2006, p. 15.
73
HIRIGOYEN, 2006, p. 17.
39
E continua afirmando que “o assédio moral é uma violência sub-reptícia, não
assinalável, mas que, no entanto, é muito destrutiva.” E Segue: “Cada ataque tomado de
forma isolada não é verdadeiramente grave; o efeito cumulativo dos microtraumatismos
freqüentes e repetidos é que constitui a agressão.” 74
Para Margarida Barreto o assédio moral pode ser revelado:
por atos e comportamentos agressivos, realizados, freqüentemente, por um superior
hierárquico, contra uma ou mais pessoas, visando a desqualificá-las e desmoralizálas profissionalmente, desestabilizá-las emocional e moralmente, tornando o
ambiente de trabalho desagradável, insuportável e hostil, forçando-as a desistir do
emprego.75
O professor Marco Aurélio Aguiar Barreto, assim define o fenômeno:
E como assédio moral pode se dizer que enquadra como toda conduta abusiva que se
manifesta, sobretudo, por comportamento, palavras, atos, gestos, escritos que
ocasionem danos ao físico e/ou psíquico de determinada pessoa diante dos
malefícios que são causados a sua personalidade, a sua dignidade, pondo em risco a
sua empregabilidade e, como sói acontecer, provocando a degradação do ambiente
de trabalho.76
A autora Márcia Novaes Guedes denomina o assédio moral no trabalho como “todos
aqueles atos e comportamentos provindos do patrão, gerente ou superior hierárquico ou dos
colegas, que traduzem uma atitude de contínua e ostensiva perseguição que possa acarretar
danos relevantes às condições físicas, psíquicas, morais e existenciais da vítima.” 77
Podemos então concluir que, apesar de conceitos relativamente diferentes os autores
são uníssonos em caracterizar o fenômeno como sendo aquele que pela sua reiteração de atos
agressivos acaba por minar as relações de trabalho.
Podemos estabelecer alguns elementos constitutivos do assédio moral, ou seja, alguns
requisitos que configuram o fenômeno78: temporalidade, intencionalidade, direcionalidade,
repetitividade e habitualidade, limites geográficos ou territorialidade e degradação deliberada
das condições de trabalho.
Temporalidade: é possível vislumbrarmos em todos os casos de assédio moral um
evento desencadeante do processo.
74
HIRIGOYEN, 2006, p. 17.
BARRETO apud AGUIAR, 2006, p. 29.
76
BARRETO, Marco Aurélio Aguiar. Temas atuais na justiça do trabalho: teoria e prática. São Paulo: IOB
Thomson, 2006. p. 56.
77
GUEDES apud THOME, Candy Florencio. Assédio moral nas relações de trabalho. São Paulo: LTr, 2008.
p. 33.
78
FREITAS; HELOANI; BARRETO, 2008, p. 53.
75
40
Intencionalidade: há um fim específico nas atitudes de humilhação: forçar o outro a
pedir demissão, mudar de setor, de empresa, calar-se, ser dominado, dentre outros.
Direcionalidade: direciona-se a um indivíduo ou um grupo. A vítima permeia-se de
dúvidas procurando respostas para tais agressões. O agressor estigmatiza a vítima de defeitos,
apontando-a como causadora de prejuízos ao bom andamento dos serviços.
Repetitividade e habitualidade: ocorrem várias vezes e com frequência no ambiente de
trabalho. Corroboramos aqui a tese defendida por alguns autores de que não há como se
estabelecer um prazo específico de sujeição ao assédio para verificarmos a configuração do
fenômeno.
Limites geográficos ou territorialidade: ocorre no lugar das práticas cotidianas, onde se
exercem as atividades laborais.
Degradação deliberada das condições de trabalho: as atitudes perversas acabam por
minar as condições de trabalho atingindo diretamente os envolvidos e a toda a organização de
trabalho, causando sérios prejuízos à produtividade, ao desempenho profissional, à saúde, à
segurança da organização de um modo geral.
2.4 SUJEITOS
2.4.1 O assediador
Não podemos estabelecer um retrato padrão para os assediadores.
Marie-France afirma que, em determinados contextos e diante de certas pessoas,
qualquer um de nós pode adotar atitudes perversas.79
Assim é que, sem conivência com o comportamento agressor, podemos entender a
atitude de violência impetrada como algo decorrente das novas relações de trabalho. Relações
estas difusoras e permissivas de atos violentos e hostis que encontrando perfis psicológicos
mais predispostos que outros acabam por perpetuar a agressividade dentro das organizações
de trabalho.
Entretanto, não podemos olvidar que existem pessoas perversas que sem motivo,
causa, ou necessidade alguma, praticam atitudes violentas simplesmente para causar
79
HIRIGOYEN, 2006, p. 247.
41
sofrimento ao outro. Nestas pessoas, diferentemente de tudo o que esposamos aqui sobre as
novas relações de trabalho como contribuidoras para a propagação de atitudes degradantes,
encontramos resposta para o porquê de sua maldade tão-somente na sua personalidade
distorcida.
2.4.2 O assediado
Assim como não podemos estabelecer um perfil dos assediadores também não
podemos traçá-lo aos assediados.
No entanto, percebemos que existem contextos profissionais que favorecem o
aparecimento do fenômeno e situações em que as pessoas podem se tornar mais vulneráveis a
sofrerem atitudes violentas.
Hirigoyen traz em sua obra algumas situações que favorecem o assédio.
- Pessoas atípicas (como exemplo: com diferenças de cor e escolha sexual);
- Pessoas excessivamente competentes ou que ocupam espaço demais;
- As que resistem à padronização;
- As que fizeram as alianças erradas ou não tem a rede de comunicação certa;
- Os assalariados protegidos;
- Pessoas menos produtivas;
- Pessoas temporariamente fragilizadas;
E acrescenta que há fatores que predestinam uma defesa pior da vítima perante as
agressões, como:
- Baixa auto-estima.
- Necessidade exacerbada de reconhecimento;
- Pessoas que se dedicam muito ao trabalho;
- Os sensitivos (indivíduos tímidos, hiperemotivos, sensíveis e frequentemente
ansiosos).
80
É necessário frisar, entretanto, que de início as vítimas não são detentoras de qualquer
patologia ou necessariamente frágeis. O assédio regularmente se inicia quando a vítima não se
80
HIRIGOYEN, 2006, p. 219-236.
42
deixa subjugar ou reage ao autoritarismo de um superior hierárquico, ao resistir à autoridade
acaba por tornar-se um alvo.81
2.4.3 O espectador
É comum a omissão por parte dos colegas, do chefe e da própria organização do
trabalho ao notar que casos de assédio estão ocorrendo com um trabalhador.
No caso dos colegas, estes podem não querer confrontar-se com outro colega
assediador ou não quererem ir de encontro às atitudes do chefe agressor. Muitas vezes há um
medo consciente ou inconsciente de que a próxima vítima seja ele, por isso opta-se pela
omissão.
O chefe, muitas vezes ele acha que não deve imiscuir-se em assuntos dos colegas, que
eles devem resolver seus confrontos sozinhos.
Quanto à organização, ela pode fingir que não vê o problema ou até estimulá-lo por
entender que assim poderá tirar de seus trabalhadores um melhor rendimento.
É importante ressaltar que a partir do momento em que o espectador passa a atuar
ativamente do processo degradante, infringindo práticas humilhantes contra a vítima ele perde
o caráter de espectador e passa a ser também um agressor.
2.5 MODALIDADES
O assédio moral quanto ao grau hierárquico dos sujeitos envolvidos pode ser vertical,
horizontal ou misto.
2.5.1 Assédio moral vertical
Este tipo de assédio ocorre entre pessoas de graus hierárquicos diferentes. Pode ser:
81
HIRIGOYEN, Marie-France. Assédio Moral: A violência perversa no cotidiano. 10ª Ed. Rio de janeiro:
Bertrand Brasil, 2008, p. 68.
43
– Assédio moral vertical descendente
– Assédio Moral vertical ascendente
2.5.1.1 Assédio moral vertical descendente.
É o mais habitual de todos, parte de um superior hierárquico em relação a um
subordinado.
Pode acontecer por diversos motivos: abuso de poder, principalmente por receio de
perder o controle da sua equipe de trabalho; por medo que determinado subordinado, por suas
qualificações técnicas, venha a ocupar o seu lugar; por perversidade pura e simples; dentre
outras.
2.5.1.2 Assédio Moral vertical ascendente
Pouco comum, parte do subordinado(s) em relação ao superior hierárquico.
Acontece comumente quando a chefia é assumida por um funcionário despreparado, a
despeito de o cargo ter sido almejado por pessoas do próprio setor com grandes qualificações.
2.5.2 Assédio moral horizontal
Modalidade em que o assédio parte de pessoa(s) com o mesmo grau hierárquico da
vítima.
Pode se estabelecer por motivos de discriminação, competição, inimizades pessoais
relacionadas com a história de vida de cada um dos envolvidos, dentre outros.
Podemos considerar esta forma de assédio como uma das mais perniciosas para o
ambiente de trabalho quando desenvolvida por mais de um agente agressor. Pois tende a isolar
completamente o indivíduo do grupo, causando-lhe, sem sombras de dúvida, prejuízos muitas
vezes irreparáveis.
44
As organizações muitas vezes se mostram ineficientes na resolução dos conflitos entre
os colegas e os chefes muitas vezes acabam por participar ativamente do processo degradando
ainda mais as condições de trabalho.
2.5.3 Assédio moral misto
É aquele que parte de relações hierárquicas horizontais e verticais conjuntamente.
Ocorre usualmente quando da permissividade do chefe quanto ao assédio entre
colegas, passa ele a atuar ativamente do processo destruidor.
2.6 FORMAS DE MANIFESTAÇÃO
Na senda dos estudos de Marie-France Hirigoyen, elenca-se exemplos de
comportamentos violentos no ambiente de trabalho agrupados em quatro categorias de
atitudes hostis:
1) Deterioração proposital das condições de trabalho
 Retirar da vítima a autonomia.
 Não lhe transmitir mais as informações úteis para a realização de tarefas.
 Contestar sistematicamente todas as suas decisões.
 Criticar seu trabalho de forma injusta ou exagerada.
 Privá-la do acesso aos instrumentos de trabalho; telefone, fax, computador...
 Retirar o trabalho que normalmente lhe compete.
 Dar-lhe permanentemente novas tarefas.
 Atribuir-lhe proposital e sistematicamente tarefas inferiores às suas
competências.
 Atribuir-lhe proposital e sistematicamente tarefas superiores às suas
competências.
 Pressioná-la para que não faça valer seus direitos (férias, horários, prêmios).
 Agir de modo a impedir que obtenha promoção.
45
 Atribuir à vítima, contra a vontade dela, trabalhos perigosos.
 Atribuir à vítima tarefas incompatíveis com sua saúde.
 Causar danos em seu local de trabalho.
 Dar-lhe deliberadamente instruções impossíveis de executar.
 Não levar em conta recomendações da ordem médica indicadas pelo médico do
trabalho.
 Induzir a vítima ao erro.
2) Isolamento e recusa de comunicação
 A vítima é interrompida constantemente.
 Superiores hierárquicos ou colegas não dialogam com a vítima.
 A comunicação com ela é unicamente por escrito.
 Recusam todo contato com ela, mesmo o visual.
 É posta separada dos outros.
 Ignoram sua presença, dirigindo-se apenas aos outros.
 Proíbem os colegas de lhe falar.
 Já não a deixam falar com ninguém.
 A direção recusa qualquer pedido de entrevista.
3) Atentado contra a dignidade
 Utilizam insinuações desdenhosas para qualificá-la.
 Fazem gestos de desprezo diante dela (suspiros, olhares desdenhosos, levantar
de ombros...).
 É desacreditada diante dos colegas, superiores ou subordinados.
 Espalham rumores a seu respeito.
 Atribuem-lhe problemas psicológicos (dizem que é doente mental).
 Zombam de suas deficiências físicas ou de seu aspecto físico; é imitada ou
caricaturada.
 Criticam sua vida privada.
 Zombam de suas origens ou de sua nacionalidade.
 Implicam com suas crenças religiosas ou convicções políticas.
 Atribuem-lhe tarefas humilhantes.
 É injuriada com termos obscenos ou degradantes.
46
4) Violência verbal, física ou sexual
 Ameaças de violência física.
 Agridem-na fisicamente, mesmo que de leve, é empurrada, fecham-lhe a porta
na cara.
 Falam com ela aos gritos.
 Invadem sua vida privada com ligações telefônicas ou cartas.
 Seguem-na na rua, é espionada diante do domicílio.
 Fazem estragos em seu automóvel.
 É assediada ou agredida sexualmente (gestos ou propostas).
 Não levam em conta seus problemas de saúde.
2.7 O QUE NÃO É ASSÉDIO MORAL?
Muitas atitudes agressivas ocorrem dentro de uma organização sem que, no entanto,
possamos caracterizá-las como assédio moral.
Principalmente após a publicação do livro Assédio moral: A violência perversa no
cotidiano, da autora francesa Marie-France Hirigoyen, o tema ficou em destaque e ainda
causa muitas dúvidas. Exatamente pelas deturpações e banalização que o termo “assédio
moral” causou, a autora publicou em 2001 o livro Mal-estar no trabalho: redefinindo o
assédio moral, em que, pelo próprio título indica, a autora pontuou com bastante rigor o que
vem a ser de fato o fenômeno.
Para definir o assédio sem fazê-lo confundir-se com outras atitudes trouxe diferenças
entre elas. São elas82:
2.7.1 O estresse
Este é gerado pelas reações do organismo às sobrecargas e más condições de trabalho,
mas que, ao contrário do que ocorre com uma pessoa submetida ao assédio, o descanso é
82
HIRIGOYEN, 2006, p. 19-36.
47
reparador e melhores condições de trabalho permitem recomeçar. A pressão organizacional
não tem o fim de destruir o indivíduo e sim melhorar o seu desempenho.
2.7.2 O conflito
O conflito se caracteriza por desentendimento abertos em que as pessoas defendem
seus pontos de vista. É uma fonte de reorganização, trazendo modificações positivas para a
empresa. O assédio, ao contrário, trata-se de um conflito velado, sub-reptício, um confronto
em que há um dominante e um dominado, e os prejuízos, para a empresa, para o trabalhador e
para a sociedade, de um modo geral, são enormes.
2.7.3 Gestão por injúria
São pressões ou atos de violência, por meio de injúrias ou insultos infringidos por
certos administradores despóticos. Enquanto no assédio moral em regra os procedimentos são
velados, na gestão por injúria a violência é explícita e notada por todos.
Há, no entanto, dificuldades em distinguir o assédio e a gestão por injúria, tendo em
vista atitudes perversas que possam também ser perpetradas nesta – como colocar as pessoas
uma contra as outras – o que acaba dificultando a diferenciação de ambos.
2.7.4 Agressões pontuais
São atos também violentos, mas que por seu caráter isolado, pontual, não chega a
configurar o assédio, que exige a repetição de atitudes.
48
2.7.5 Más condições de trabalho
De difícil distinção entre o assédio moral, deve-se atentar, para caracterizá-las, ao
animus do agente responsável pelas condições ruins de trabalho, como má-instalação do
empregado, ferramentas de trabalho obsoletas etc.
2.7.6 Imposições profissionais
Avaliações sobre o trabalho, com critérios objetivos; transferências motivadas, e por
real necessidade do serviço; críticas construtivas; dentre outras atitudes, não podem
configurar o assédio. No entanto, abusos cometidos, inclusive aqueles decorrentes de
cláusulas contratuais que impõem objetivos irrealizáveis podem caracterizar o assédio moral.
2.7.7 Outras formas de violência:
2.7.7.1 Violência externa
Atitudes hostis perpetradas por pessoas externas ao ambiente de trabalho como
exemplo, por um cliente, não serão assédio, pois estas pessoas não fazem parte das relações
de trabalho.
No entanto, a organização deve sempre atuar evitando que essas agressões sejam
efetuadas.
2.7.7.2 Violência física
Algumas vezes o assédio moral pode desembocar em agressões físicas, mas estas, de
forma isolada, ausentes os outros elementos tipificadores, não podem configurar assédio.
49
2.7.7.3 Violência Sexual
Pode-se entender como assédio sexual atitudes constrangedoras que tem o fito de obter
vantagens sexuais. Aponta-se como seu antecedente remoto o ‘direito à primeira noite’ da
sociedade feudal em que o senhor exercente do poder tinha direito à primeira noite com a
donzela que iria casar-se em seus domínios. Podia-se estabelecer daí, tanto o assédio sexual
infringido contra a donzela, quanto o assédio moral contra o servo que dependia da terra para
o cultivo.83
A autora Margarida Barreto afirma que de acordo com os relatos das trabalhadoras,
mais atingidas pelo fenômeno que os homens, o assédio sexual se manifesta “em contato
físico indesejável, insinuações e piadas grosseiras, comentários jocosos e burlescos, ameaças,
fofocas, maledicências, ironias e exibição de material pornográfico associados a promessas de
promoção profissional.”84
A violência sexual pode ser decorrência do assédio moral ou até mesmo o assédio
moral desenvolver-se em virtude de assédio sexual.
Segundo Celso Luiz Pacheco Glöckner, há casos em que a pessoa sem objetivar
favores sexuais, mas sim ofender, humilhar, faz incitações sexuais inoportunas, não partindo
necessariamente de um superior hierárquico. Denomina tal atitude de assédio sexual por
intimidação ou assédio sexual ambiental.85
Cabe destacar que, enquanto no assédio sexual a intenção é obter favores sexuais, no
assédio moral, a intenção é a violência psicológica. Pontua-se que a figura do assédio sexual é
tipificada no Código Penal brasileiro, que assim reza:
Art.216-A. Constranger alguém com o intuito de obter vantagem ou favorecimento
sexual, prevalecendo-se o agente de sua condição de superior hierárquico ou
ascendência inerente ao exercício de emprego, cargo ou função.
83
MARTINEZ VIVOT, Julio. Acoso Sexual. MONTEIRO DE BARROS, Alice. O assédio sexual no direito
comparado. BELMONTE, Alexandre Agra. O assédio moral nas relações de trabalho – uma tentativa de
sistematização. Revista LTR, v. 72, n. 7, 11 nov. 2008, p. 1330.
84
BARRETO, 2006, p. 138.
85
GLOCKNER apud THOME, 2008, p. 31.
50
2.8 DANOS CAUSADOS PELO ASSÉDIO MORAL
São graves as consequências causadas pelo assédio moral à saúde física, psicológica e
ao patrimônio do trabalhador vítima do fenômeno. Sem olvidarmos, ainda, os danos causados
à organização do trabalho, à família do trabalhador assediado e a toda a sociedade. Enfim,
todos sofrem com a prática do assédio.
Sintomas como angústias, conflitos internos, estresse, palpitações, tremores, distúrbios
do sono, hipertensão, distúrbios digestivos, alcoolismo, isolamento, dores generalizadas,
alteração da libido, depressão e pensamentos ou tentativas de suicídios são comuns em
vítimas do fenômeno. Uma série de alterações orgânicas é desencadeada em razão dos
ataques. O organismo tenta se defender das pressões e acaba desenvolvendo distúrbios que
podem evoluir até mesmo para estágios mais graves como a depressão e até mesmo o
suicídio.
A sensação de não ser produtivo, de inutilidade, a falta de reconhecimento, assumem
para o indivíduo, dentro de uma sociedade onde o trabalho é fonte de realização humana,
conotações muito sérias para a sua saúde, que acaba por ser vilipendiada.
Marie-France Hirigoyen afirma que “não se morre diretamente de todas essas
agressões, mas perde-se uma parte de si mesmo. Volta-se para casa, a cada noite, exausto,
humilhado, deprimido. E é difícil recuperar-se.” 86
O dicionário Houaiss da Língua Portuguesa define saúde como sendo “estado de
equilíbrio dinâmico entre o organismo e seu ambiente, o qual mantém as características
estruturais e funcionais do organismo dentro dos limites normais para sua forma de vida e
para a sua fase do ciclo vital.”
87
Do conceito, extraímos que estar saudável pressupõe uma
pessoa estar bem consigo e com o ambiente que a circunda, interagindo de maneira harmônica
com este ambiente, o que, definitivamente não se verifica dentro de um ambiente que
circulam atos de violência como o assédio moral.
Margarida Barreto afirma que “sentir-se humilhado é sentir-se inútil, incapaz, inferior,
fracassado, um lixo” e complementa que o processo de
[...] estar ou sentir-se adoecido pode ‘despencar’ o existir, colocando em nova ordem
as emoções. Neste sentido, o humilhado, ao sentir-se incapaz e inútil, passa a ‘viver
86
87
HIRIGOYEN, 2008, p. 66.
HOUAISS; VILLAR, 2009, p. 1716.
51
uma vida’ contraída, permeada de sofrimento. A vida sem sentido interdita a saúde,
revelando o adoecer além do corpo.88
Continua a autora, afirmando que “os humilhados não ‘esbanjam saúde’, pois vivem a
lembrança negativa dos fatos, do não reconhecimento, das cenas vividas; sentem-se
frustrados, com raiva, magoados, rebaixados, incompreendidos.”89
Importante destacar que apesar de tanto o homem quanto a mulher sofrerem sintomas
do assédio, cada um reage de maneira diferente
[...] enquanto as mulheres são mais humilhadas e expressam sua indignação com
choro, tristeza, ressentimentos e mágoas, estranhando o ambiente ao qual
identificava como seu, os homens sentem-se revoltados, indignados, desonrados,
com raiva, traídos e têm vontade de vingar-se. 90
Pesquisa realizada por Margarida Barreto com 870 homens e mulheres vítimas de
opressão no ambiente profissional revela como cada sexo reage a essa situação (em
porcentagem)
Sintomas
Mulheres
Homens
Crises de choro
100
-
Dores generalizadas
80
80
Palpitações, tremores
80
40
Sentimento de inutilidade
72
40
69,6
63,6
Depressão
60
70
Diminuição da libido
60
15
Sede de vingança
50
100
Aumento da pressão arterial
40
51,6
Dor de cabeça
40
33,2
Distúrbios digestivos
40
15
Tonturas
22,3
3,2
Idéia de suicídio
16,2
100
Falta de apetite
13,6
2,1
10
30
Insônia ou sonolência excessiva
Falta de ar
88
BARRETO apud AGUIAR, 2006, p. 52.
BARRETO, 2006, p. 193.
90
ASSÉDIO..., 2009.
89
52
Passa a beber
5
63
Tentativa de suicídio
-
18,391
É comum, ainda, atribuir-se aos trabalhadores adoecidos a responsabilidade pela queda
de produção da organização, passando de vítimas a culpados. Tal atitude acaba por reforçar o
deterioramento da saúde do trabalhador que estigmatizado como “fraco”, “doente”, acaba por
desempenhar suas atividades além das suas forças por medo do desemprego, das chacotas, das
humilhações, enfim por medo de um ciclo de violência a que está sujeito.
Margarida Barreto observou em suas pesquisas que as falas dos trabalhadores são
marcadas por dois momentos distintos:
O antes e o depois: do adoecer ou se acidentar; do criticar e se posicionar; do apoiar
e ajudar. O antes é o tempo das boas lembranças, centrado em uma ética coletiva,
havia companheirismo, possuíam e esbanjavam saúde; identificavam-se com a
atividade, e o trabalho era sentido como fonte de alegria e prazer. Trata-se de um
tempo lembrado com saudades, em que havia ‘dependência recíproca’ e imperava a
amizade entre os pares. Muitos consideravam a empresa como sua família e se
sentiam felizes, valorizados e reconhecidos. A relação entre colegas completava o
tudo de suas vidas.
[...] O depois é o tempo do adoecimento e dos desligamentos, marcado por queda de
produção, repreensões, ironias, desqualificações e incompreensões. É o tempo das
ameaças e das demissões. Das rupturas. Da violência imposta. Da guerra de palavras
e dos gestos que torturam e desesperam. É o tempo das maldades conscientes. No
plano subjetivo, predominam decepções, incertezas, estranheza, desamparo, revolta
e mágoa. É um tempo que confunde, desgasta, quebra, revelando a ameaça à saúde
que não se pode perder [...].92
Cabe destacar ainda os prejuízos patrimoniais causados ao trabalhador. Estes acabam
decorrendo, com frequência, dos gastos com tratamentos de saúde: remédios; exames;
internações hospitalares para tratamento de doenças físicas ou psíquicas. Mas podem decorrer
também: da falta de promoções na carreira a que o indivíduo teria direito se não precisasse se
afastar do trabalho; e do próprio desemprego que deixa a vítima e muitas vezes toda a sua
família em situação de penúria.
Por fim, é importante destacar que um conjunto de pessoas é afetado direta ou
indiretamente pelas conseqüências do assédio moral.
A vítima, com certeza, a que mais sofre, tem toda sua vida alterada. Sua família, que
muitas vezes sem ao menos compreender o que se passa, vê seu ente querido isolado, afastado
do seio familiar, deprimido e certas vezes acaba por perdê-lo, nos casos de suicídio. A
91
92
ASSÉDIO..., 2009.
BARRETO, 2006, p. 145-146.
53
organização tem sua produtividade abalada, desfalcado o seu pessoal, e não raro, denegrida a
sua imagem. E a sociedade acaba muitas vezes por pagar as contas por toda essa violação à
saúde do trabalhador, arcando com indenizações de desemprego e aposentadorias antecipadas.
Com a licença da analogia, o assédio moral e suas conseqüências em muito se
assemelham às células cancerígenas que atingem o corpo humano e suas consequências.
Um corpo na sua plena saúde goza de bem estar físico, psíquico e emocional.
Infelizmente quando é acometido por uma doença tão severa quanto o câncer não goza mais
das mesmas faculdades. A doença quando detectada precocemente pode ser tratada e muitas
vezes curada. No entanto, pode acontecer de repentinamente ela ressurgir e voltar a se
alastrar, se não detectada a tempo.
Quando não identificado no seu início o câncer pode vir a atingir todo o corpo e acabar
por ceifar a vida de uma pessoa. Importante frisar que, tanto numa situação quanto noutra,
tanto quando identificado no início ou quando mais tarde, há a necessidade de um
acompanhamento constante do paciente, um monitoramento para que se evite novo
surgimento da doença.
Assim também acontece com uma organização de trabalho. Quando predominam
atitudes saudáveis, companheirismo, cordialidade, solidariedade, competições dentro da
normalidade, o ambiente organizacional goza do “seu bem estar”. Entretanto, quando surgem
atitudes perversas dentro do cotidiano das relações a degradação das condições de trabalho
instala-se.
Quando há uma atenção por parte dos dirigentes, as atitudes perversas podem cessar.
No entanto, se esses não derem a importância que o fenômeno merece ele pode se alastrar
causando proporções catastróficas, “ceifando” o trabalhador, a sua família, a própria
organização e a sociedade como um todo. Importante também aqui enaltecer a importância da
vigilância constante para que se previna e se combata permanentemente situações humilhantes
no ambiente de trabalho.
Muito bem, examinados os contornos do fenômeno denominado assédio moral,
passaremos no próximo capítulo à análise do assédio moral nas organizações públicas,
identificando as peculiaridades que o diferenciam do assédio vivenciado nas empresas
privadas, mas que similarmente degrada por completo as condições de trabalho.
54
CAPÍTULO III - O ASSÉDIO MORAL NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA FEDERAL
3.1 O ESTADO E A SOCIEDADE PÓS-MODERNA E SUA RELAÇÃO COM O ASSÉDIO
MORAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Profundas mudanças sociais, econômicas e políticas foram implementadas com a
intensificação do fenômeno da globalização na sociedade pós-moderna, e o Estado não ficou
imune a essas mutações.
Diversos progressos ocorreram com a facilitação do acesso a recursos tecnológicos
cada vez mais sofisticados e o Estado não pôde se manter alheio ao desenvolvimento do país.
A característica da sociedade contemporânea de contar com facilidades e
conveniências proporcionadas pela tecnologia geraram um contínuo processo reivindicatório
no meio social e consequentemente pressão ao poder público por melhorias de condições de
vida. Nesse ínterim vários países tiveram que rever seus tradicionais fundamentos
constitucionais, abrindo-se um intenso período de reconstitucionalização.93
Surge um novo conceito de Estado, que deve prestar serviços típicos como segurança
pública, saúde e educação, mas também fomentar atividades de interesse público, atraindo
investimentos dos setores privados, e sempre que possível, agir mais como um Estado
regulador que como um Estado prestador.
No Brasil, tais mudanças se iniciaram no início dos anos noventa, culminando na
reforma do Estado que teve como seu principal marco a alteração da Carta Magna com o
advento da Emenda Constitucional n° 19/1998, que trouxe uma série de alterações no âmbito
da Administração Pública.
Passou-se a exigir dos agentes públicos uma maior eficiência e qualidade na prestação
das atividades estatais. Não seria mais concebível o progresso social advindo dos
empreendimentos da iniciativa privada e em contraposição uma máquina administrativa cada
vez mais morosa e ineficiente. Nas palavras de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, “já não
bastava mais ao Estado de Direito atuar observando a legalidade [...] havia tornado
93
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do direito administrativo. 3. ed. Rio de Janeiro:
Renovar, 2008. p. 440-444.
55
indispensável ao Estado Democrático atuar respeitando a legitimidade, identificável na
eficiência e na efetividade de sua ação.94
Muitas foram as alterações incorporadas no atuar das atividades do Estado e várias
foram as mudanças nos direitos, deveres e obrigações dos agentes públicos. O instituto da
estabilidade, por exemplo, um dos mais importantes direitos para uma atuação isenta do
servidor, sofreu drástica flexibilização, aumentando-se o lapso temporal necessário para a sua
aquisição e o número de hipóteses previstas para perda do cargo de servidor estável.
Entrementes, muito se discute a propósito dos reais benefícios implementados pela
reforma do Estado, havendo defensores e contrários a muitas das alterações implantadas. Sem
adentrar no mérito destas discussões, um fato é inegável, o Estado vem modernizando a sua
atuação e se tornando mais dinâmico em suas atividades o que o tem assemelhado em alguns
aspectos à iniciativa privada.
Nesse contexto é que pode-se traçar algumas características da presença do assédio
moral no serviço público atual.
No assédio verificado na iniciativa privada, temos um aspecto que permeia as relações:
o medo do desemprego. No serviço público esse medo não é cacterístico. O que se tem é uma
tendência de disputas pelo poder, uma necessidade veemente de se destacar.
Como o Estado não pode mais ser uma máquina ineficiente, é preciso atuar com uma
série de qualidades: produtividade, eficiência, dinamismo, responsabilidade, capacidade de
iniciativa, dentre outras. Assim é que para alguns vale tudo para ser considerado um
funcionário exemplar, digno de boas avaliações de desempenho, funções comissionadas,
viagens, promoções. Vale até mesmo empreender atitudes perversas no ambiente de trabalho,
denegrir a imagem do outro, apresentar como seus os trabalhos dos outros, enfim o que se
considera importante é estar em destaque.
Claro que não estar-se a olvidar que existem pessoas perversas que praticam o mal
simplesmente por praticar, não precisam estar imbuídas de uma motivação a não ser a de
humilhar o outro, mas nota-se uma clara tendência em haver nas práticas de assédio uma
motivação.
94
MOREIRA NETO, 2008, p. 453.
56
3.2 O ESTATUTO DO SERVIDOR PÚBLICO E SUA RELAÇÃO COM AS
CARACTERÍSTICAS E FORMAS DE MANIFESTAÇÃO DO ASSÉDIO MORAL NO
ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
A principal diferença que estabelecemos entre o assédio moral praticado dentro das
organizações privadas e o praticado dentro das organizações públicas está adstrita ao regime
jurídico que rege os funcionários.
Enquanto nas empresas privadas os empregados são regidos pela Consolidação das
Leis do Trabalho, nas organizações públicas temos servidores regidos por estatuto próprio,
que no âmbito da Administração Pública Federal é a lei n° 8.112/90.
Salienta-se, porém, que existem entidades públicas onde os funcionários são regidos
pela CLT, como os empregados públicos, os terceirizados, os temporários. E que existem
servidores regidos por estatuto específico como os militares. No entanto, frisa-se que o objeto
deste estudo são as relações envolvendo os servidores estatutários federais regidos pela lei
nº 8.112/90.
O Estatuto dos servidores da União traz uma série de deveres, direitos e garantias,
principalmente os que decorrem do instituto da estabilidade que, repisa-se, acabam por
diferenciar as peculiaridades de manifestação do assédio moral na Administração Pública
Federal.
Infelizmente não existem estudos sobre o número de ocorrências do assédio moral no
serviço público, mas como afirma Marie-France “Não existem mais perversos no setor
público do que no privado, mas naquele eles podem ser nocivos por mais tempo [...].” 95 E
continua:
[...] o assédio moral assume formas diferentes de um setor para o outro. No privado
é mais evidente, dura menos tempo e termina em geral com a saída da vítima. No
setor público, o assédio moral pode durar anos, pois, em princípio as pessoas são
protegidas e não podem ser demitidas, a não ser devido a uma falta muito grave. Por
esta razão, os métodos de assédio são, neste caso, mais perniciosos e produzem
resultados dramáticos sobre a saúde, bem como a personalidade das vítimas. 96
Estabelece-se aqui questão interessante no que tange a aspectos do agressor e da
vítima de assédio moral no serviço público.
Num país onde o índice de desemprego é altíssimo e as possibilidades de colocação no
mercado de trabalho são dificultosas, principalmente para os jovens – muitas vezes sem
95
96
HIRIGOYEN, 2006. p. 126.
HIRIGOYEN, 2006, p. 124.
57
possibilidade de adquirir experiência profissional – e para os idosos –
considerados
“obsoletos” – o serviço público se torna uma esperança de subsistência.
Atrativos como salários acima da média de mercado e estabilidade no serviço tornam
ainda mais almejado o sonho de ingresso nos quadros da Administração Pública. Superados
todos os obstáculos até uma aprovação em certame público e enfim, chegada a tão sonhada
nomeação, posse e exercício num cargo público, é de extrema dificuldade para um servidor se
vê vítima de assédio moral.
Apesar de todos os abalos que porventura venha a sofrer por atitudes perversas, abrir
mão do cargo por meio de exoneração é para a vítima uma das últimas alternativas a ser
perquirida.
Submete-se, portanto, há várias situações degradativas. E infelizmente, muitas vezes,
por longos anos. Tentativas de remoção são as alternativas mais perquiridas para se livrar das
perversidades, mas são, muitas vezes, negadas pelo Setor de Recursos Humanos sob a
alegativa de desfalque de pessoal no setor ou ainda, por negativa da chefia imediata a qual
está submetido o servidor.
Garantias para uma atuação isenta de um servidor público como o instituto da
estabilidade, a sindicância ou o processo administrativo disciplinar são algumas vezes
utilizados pelos agressores como facilitadores de sua conduta sem a devida punição.
Infelizmente os servidores agressores se escondem atrás dessas prerrogativas – então
estabelecidas para proteção e concreção dos interesses públicos – para se esquivarem de
coibições. Dada a dificuldade da comprovação do assédio o agressor normalmente consegue
sair impune.
3.3 PODERES DA ADMINISTRAÇÃO E SEUS REFLEXOS NO ASSÉDIO MORAL
Para um regular desempenho das atividades administrativas, o Estado conferiu aos
agentes públicos uma determinada parcela de poder público, sem a qual se tornaria inviável a
atuação estatal em prol do interesse público.
Assim é que o agente deve sempre pautar sua conduta nos limites conferidos pela lei,
pela moral e sempre visando o interesse público, jamais exceder-se ou desviar-se da
finalidade para a qual lhe foi atribuído determinado poder.
58
3.3.1 Poder Discricionário
Deste poder extrai-se que à Administração foi concedida parcela de liberdade na sua
atuação. Ela fará o juízo de oportunidade e conveniência para a prática de determinados atos.
Observa-se que a discricionariedade que lhe é concedida jamais poderá ser confundida com
arbitrariedade, pois esta excede ou se desvincula dos limites legais e poderá ser anulada pela
própria Administração ou pelo Poder Judiciário.
Importante destacar que mesmo no ato discricionário o administrador estará adstrito
aos limites da lei no que tange à competência, à forma e à finalidade do ato, sendo este
sempre o interesse público.97
3.3.2 Poder Hierárquico
Nas sábias lições de Hely Lopes Meirelles, o Poder hierárquico é aquele de que dispõe
a Administração “para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a
atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores de seu
quadro de pessoal.” 98E continua afirmando que:
O poder hierárquico tem por objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir as
atividades administrativas, no âmbito interno da Administração Pública. Ordena as
atividades da Administração, repartindo e escalonando as funções entre os agentes
do Poder, de modo que cada um possa exercer eficientemente seu encargo;
coordena, entrosando as funções no sentido de obter o funcionamento harmônico de
todos os serviços a cargo do mesmo órgão; controla, velando pelo cumprimento da
lei e das instruções e acompanhando a conduta e o rendimento de cada servidor;
corrige os erros administrativos, pela ação revisora dos superiores sobre os atos dos
inferiores. Desse modo, a hierarquia atua como instrumento de organização e
aperfeiçoamento do serviço e age como meio de responsabilização dos agentes
administrativos, impondo-lhes o dever de obediência. 99
Desse poder decorrem faculdades implícitas ao superior hierárquico como dar ordens e
fiscalizar o seu fiel cumprimento, delegar e avocar atribuições e rever os atos dos inferiores.100
97
MEIRELLES, 2008, p. 121.
MEIRELLES, 2008, p. 123.
99
MEIRELLES, 2008. p. 123-124.
100
MEIRELLES, 2008, p. 124.
98
59
3.3.3 Poder Disciplinar
Hely Lopes preceitua que o poder disciplinar é “a faculdade de punir internamente as
infrações funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e
serviços da Administração.” 101
Esse poder na verdade encarta um dever para o agente de punir as condutas irregulares
de seus subordinados, pois não deve ser condescendente com as irregularidades praticadas,
sob pena de incorrer em crime.
O artigo 127 da Lei n° 8.112/90 enumera as penas disciplinares a serem aplicadas aos
servidores regulados por ela: I – advertência; II – suspensão; III – demissão; IV – cassação de
aposentadoria ou disponibilidade; V – destituição de cargo em comissão; VI – destituição de
função comissionada.
Importante destacar que o administrador escolherá de maneira discricionária, mas
sempre obedecendo aos critérios de razoabilidade e proporcionalidade, a pena que melhor se
adequar ao juízo de reprovabilidade da conduta e aos interesses do serviço, apurando
regularmente a falta cometida e concedendo o direito de defesa ao subordinado.
Hely Lopes afirma que o “poder disciplinar é correlato com o poder hierárquico, mas
com ele não se confunde.”
102
E continua “No uso do poder hierárquico a Administração
Pública distribui e escalona as suas funções executivas; no uso do poder disciplinar ela
controla o desempenho dessas funções e a conduta interna de seus servidores,
responsabilizando-os pelas faltas cometidas.”103
3.3.4 Abuso do poder
O agente administrativo quando exorbita dos limites de poderes que lhe são conferidos
ou quando se desvia dos fins administrativos incorre no que a doutrina denomina de abuso de
poder. O abuso de poder se divide em duas espécies: excesso de poder e desvio de finalidade.
101
MEIRELLES, 2008, p. 126.
MEIRELLES, 2008, p. 126.
103
MEIRELLES, 2008, p. 126.
102
60
3.3.4.1 Excesso de poder
Quando o agente pratica ato para o qual não possui competência, ou simplesmente
quando se excede no exercício de suas atribuições comete excesso de poder. Sobre o tema
Hely Lopes Meirelles ensina que:
Essa conduta abusiva, através do excesso de poder, tanto se caracteriza pelo
descumprimento frontal da lei, quando a autoridade age claramente além de sua
competência, como, também, quando ela contorna dissimuladamente as limitações
da lei, para arrogar-se poderes que não lhe são atribuídos legalmente. Em qualquer
dos casos há excesso de poder, exercido com culpa ou dolo, mas sempre com
violação da regra de competência, que é o bastante para invalidar o ato assim
praticado. 104
3.3.4.2 Desvio de Finalidade
Quando o agente embora competente para a prática de determinado ato desvincula-se
da finalidade legal ou do interesse público incorre no abuso do poder por desvio de finalidade.
Conforme assevera Hely Lopes:
O desvio de finalidade ou de poder é, assim, a violação ideológica da lei, ou, por
outras palavras, a violação moral da lei, colimando o administrador público fins não
queridos pelo legislador, ou utilizando motivos e meios imorais para a prática de um
ato administrativo aparentemente legal.105
3.3.4.3 Omissão da Administração
Nos termos da doutrina de Hely Lopes, a inércia da Administração, quando do retardo
pelo agente público de ato administrativo que deva praticar, também incorrerá em abuso de
poder. O silêncio não é ato administrativo, mas sim omissão administrativa que, quando afete
direito dos administrados ou dos servidores sujeita-se à correção pelo Poder Judiciário ou à
reparação pela própria Administração.106
104
MEIRELLES, 2008, p. 114.
MEIRELLES, 2008, p. 114.
106
MEIRELLES, 2008, p. 115-117.
105
61
3.3.5 Condutas que exorbitam ou desviam-se das finalidades dos poderes conferidos aos
servidores públicos e caracterizam assédio moral
São exemplos de condutas exorbitantes caracterizadoras do assédio moral:
 Incorre em desvio de finalidade o agente que, a pretexto de ser no interesse da
Administração, remove de ofício determinado servidor da localidade onde
desempenha suas atividades apenas para se “livrar dele”.
 Extrapola o poder hierárquico o superior que critica, sem justificativa,
sistematicamente o trabalho de seu subalterno.
 Desvia-se dos limites da lei o superior que, a pretexto de prejuízo do regular
desempenho das atividades do setor, nega horário especial de estudante ao
servidor, apesar da garantia legal (art. 98 da lei n° 8.112/90). Ou ainda, que
infringe contra os servidores estudantes exorbitação do poder hierárquico
consistente na perseguição sistemática de suas atividades laborais.
 Incorre no mesmo abuso de poder o superior que nega licença para capacitação
ao servidor (direito previsto no artigo 87 da lei n° 8.112/1990).
 – Exorbita o poder discricionário, o chefe que concede para alguns servidores
horário especial de estudante e para outros não, ou, como é muito comum nas
repartições públicas, concede horários diferenciados para alguns e nega para
outros que se encontram na mesma situação. Ou ainda, exerce o controle rígido
do horário de entrada e saída de algum servidor enquanto é flexibilizado o
horário dos demais.
Cabe frisar que todas essas condutas para serem consideradas assédio moral terão que
estar revestidas dos demais requisitos reconhecidos para a configuração do fenômeno, como a
repetitividade da conduta e o fim de deteriorar as condições de trabalho do servidor.
3.3.5.1 A avaliação de desempenho e a exorbitação da discricionariedade administrativa
Para que seja auferida a capacidade de permanecer no cargo público que ocupa e para
fins de progressão na carreira, o servidor deve se submeter a contínuas avaliações de
62
desempenho. No entanto, muitas vezes os critérios de avaliação não são muito justos e podem
se tornar um meio de opressão dos chefes aos seus subalternos, que usam da avaliação para
perseguir e minar as condições de trabalho do servidor.
Os critérios de avaliação devem ser objetivos, mas é de bom alvitre lembrar que
estamos diante de seres humanos e, portanto, imperam-se subjetividades no conceito que
determinado servidor pode ter diante de seu chefe, que pode extrapolar da discricionariedade
posta a seu poder e praticar arbitrariedades.
Anamélia Alves Marques em artigo intitulado Avaliação do servidor: instrumento de
melhoria dos serviços públicos ou de barganha e intimidação pontuou as perversidades
engedradas por meio da avaliação de desempenho:
O Sistema de Avaliação implantado é perverso desde a sua concepção, pois os
critérios de pontuação tem pressupostos que não levam em conta que se trata de uma
avaliação de seres humanos dotados de necessidades de consideração e de
conhecimento e não de avaliação de mera mercadoria. Serviu unicamente para
aumentar a fragmentação na já precária unidade entre servidores enfraquecendo a
solidariedade entre eles e, principalmente, como instrumento de barganha e
intimidação nas mãos de chefes que não tem as mínimas condições de avaliar
servidores. Através de depoimentos de servidores de diversos órgãos, pode-se
comprovar como este processo repercutiu de maneira cruel no cotidiano do
trabalhador, afetando sua autoestima e motivação no trabalho e a dignidade do meio
ambiente de trabalho. 107
3.4 O ASSÉDIO MORAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O DANO NUCLEAR DOS
SEUS EFEITOS
O Estado ao conferir uma série de direitos e garantias e impor uma série de deveres
aos agentes públicos o fez visando o resguardo dos interesses sociais de toda a coletividade –
verdadeiro títular dos poderes públicos e destinatário de toda atuação estatal.
Desde a forma de ingresso nos quadros da Administração e durante toda a atuação nas
atividades estatais o Estado preza pela obediência a princípios norteadores que traduzem em
seu âmago a valorização suprema dos interesses da coletividade.
Assim é que, antes de preservar o direito de determinado servidor, as garantias a ele
conferidas importam na verdade em uma busca isenta de sua atuação, uma garantia de que o
servidor não se sujeitará a pressões internas ou externas, a ponto de favorecer tal ou qual
107
MARQUES apud BATALHA, Lílian Ramos. Assédio moral em face do servidor público. 2. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 45.
63
pessoa em detrimento dos interesses sociais. E se o fizer se sujeitará às reprimendas previstas
em Lei.
Nesse desiderato, a ocorrência de atitudes hostis no âmbito da Administração Pública
ao tempo em que atinge a esfera de direitos de um servidor, ou até mesmo de sua família,
atinge toda a coletividade. E a coletividade por sua vez é atingida sob diversos vértices. Senão
vejamos.
Como o Estado é pessoa jurídica, não dispondo de vontade própria, age através dos
seus agentes. Algumas teorias foram criadas para explicar a relação dessa atuação dos agentes
em nome do Estado, prevalecendo atualmente a teoria do órgão, definida nos seguintes termos
idealizados por Otto Gierke. Assim, por Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Pela teoria do órgão, a pessoa jurídica manifesta a sua vontade por meio dos
órgãos, de tal modo que quando os agentes que os compõem manifestam a sua
vontade, é como se o próprio Estado o fizesse; substitui-se a idéia de representação
pela de imputação.108
Por órgão podemos entender como sendo “círculos de atribuições, os feixes
individuais de poderes funcionais repartidos no interior da personalidade estatal e expressados
através dos agentes neles providos.”109
Daí que a sociedade será atingida por diversos vértices, pois estará a remunerar um
agente agressor que desvirtuando-se dos deveres a ele impostos infringirá atitudes hostis
contra outro servidor. Este muitas vezes será remunerado sem exercer suas atividades em sua
plenitude, seja por ser isolado de suas atividades, ou por lhe ser retirado suas ferramentas de
trabalho, ou ainda nem exercerá suas atividades laborais, nos casos em que precisar se afastar
para tratamento médicos ou ainda se aposentar precocemente. E ainda, a sociedade terá que
substituir o servidor afastado ou colocar mais servidores à disposição do ente estatal,
nomeando um número maior de agentes para exercer as atividades para as quais seriam
suficientes o número disposto a determinada entidade, caso não tivesse que suportar atitudes
perversas como o assédio moral dentro de seus quadros.
Os efeitos do assédio moral, guardadas as devidas proporções, são similares aos de
uma bomba nuclear, que ao ser acionada tem um raio de devastação horizontal e vertical
extremamente danosos e às vezes impensados ou não queridos, a ponto de ter efeitos
prospectivos ao atingir gerações futuras. Nessa toada que o assédio moral no domínio da
Administração Pública transcende o servidor assediado para atingir o epicentro nuclear
108
109
DI PIETRO, 2007, p. 470.
MELLO apud DI PIETRO, 2007, p. 471- 472.
64
daquela, pondo em xeque os reais interesses sociais buscados pelo atuar administrativo e em
última instância os direitos a serem concretizados à contemporânea e futura coletividade.
3.5 RESPONSABILIDADE CIVIL, ADMINISTRATIVA E CRIMINAL DO SERVIDOR
PÚBLICO
O servidor público responde civil, administrativa e criminalmente pelos atos que
pratique ilegalmente em razão do cargo ou função pública.
A responsabilidade civil decorrerá dos atos omissivos ou comissivos, dolosos ou
culposos, que resultarem prejuízo ao erário ou a terceiros.
O art. 186 do Código Civil reza que “Aquele que, por ação ou omissão voluntária,
negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente
moral, comete ato ilícito.” Da análise deste dispositivo verifica-se que para a configuração de
um ilícito na esfera civil é necessária a cumulação de quatro requisitos: ação ou omissão
ilícita; culpa ou dolo; nexo de causalidade entre a conduta ou a omissão e o dano causado; e a
existência de um dano. Destaca-se que há exceções legais à responsabilidade subjetiva, na
qual o legislador pode estabelecer a responsabilidade sem culpa ou esta ser presumida.
A responsabilidade administrativa será apurada pela própria Administração e em caso
de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria será afastada a
responsabilidade.
A Lei n° 8.112/90 traz extenso rol de deveres a que estão sujeitos os agentes por ela
regulados e uma série de proibições, estabelecendo, no seu art. 127, as seguintes sanções em
caso de infringências aos seus mandamentos: I - advertência; II - suspensão; III - demissão;
IV - cassação de aposentadoria ou disponibilidade; V - destituição de cargo em comissão;
VI - destituição de função comissionada.
A responsabilidade penal do servidor público abrange os crimes e as contravenções
que na qualidade de agente público praticar
Importante destacar que as sanções civis, penais e administrativas são independentes e
poderão cumular-se. Portanto, regra geral, uma esfera não prevalece sobre a outra, somente
ocorrendo a prevalência da decisão oriunda da esfera penal sobre as demais em duas
hipóteses: quando o juiz criminal absolver o réu reconhecendo a inexistência do fato ou a
negativa de autoria.
65
3.5.1 Responsabilização do servidor pela prática de assédio moral
Ainda não existe regulamentação no Brasil a respeito da prática do assédio moral. Não
obstante, o nosso ordenamento permite o enquadramento da conduta nas esferas cível –
visando a reparação dos danos – penal, trabalhista e administrativa. Assim é que o servidor
público que praticar condutas degradantes das condições de trabalho de outro servidor estará
sujeito à tríplice responsabilidade, civil, administrativa e criminal.
Nos termos do art. 5°, inciso V, da Constituição Federal “é assegurado o direito de
resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por dano material, moral ou à
imagem;” e inciso X, “são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das
pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua
violação;”
Nesta senda, que no âmbito da esfera cível o autor do assédio responderá nos termos
do art. 927 do Código Civil “Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a
outrem, fica obrigado a repará-lo” e art. 942 “Os bens do responsável pela ofensa ou violação
do direito de outrem ficam sujeitos à reparação do dano causado; e, se a ofensa tiver mais de
um autor, todos responderão solidariamente pela reparação.”
A reparação à vítima abrangerá os danos patrimoniais e morais que sofrer. Sobre a
reparação das duas espécies de danos assim se maniestou Yussef Said Cahali:
Em síntese: no dano patrimonial, busca-se a reposição em espécie ou em dinheiro
pelo valor equivalente, de modo a poder-se indenizar plenamente o ofendido,
reconduzindo o seu patrimônio ao estado em que se encontraria se não tivesse
ocorrido o fato danoso; com a reposição do equivalente pecuniário, opera-se o
ressarcimento do dano patrimonial.
Diversamente, a sanção do dano moral não se resolve numa indenização
propriamente, já que indenização significa eliminação do prejuízo e das suas
conseqüências, o que não é possível quando se trata de dano extrapatrimonial; a sua
reparação se faz através de uma compensação e não de um ressarcimento; impondo
ao ofensor a obrigação de pagamento de uma certa quantia de dinheiro em favor do
ofendido, ao mesmo tempo que agrava o patrimônio daquele, proporciona a este
uma reparação satisfativa.110
110
CAHALI, Yussef Said. Dano moral. 3.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 44.
66
No âmbito administrativo a lei n° 8.112/090 sugere o caminho:
Art. 116. São deveres do servidor:
I - exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;
II - ser leal às instituições a que servir;
III - observar as normas legais e regulamentares;
[...]
VI - levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver
ciência em razão do cargo;
[...]
IX - manter conduta compatível com a moralidade administrativa;
[...]
XI - tratar com urbanidade as pessoas;
XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.
Art. 117. Ao servidor é proibido:
[...]
V - promover manifestação de apreço ou desapreço no recinto da repartição;
[...]
IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da
dignidade da função pública;
[...]
XVII - cometer a outro servidor atribuições estranhas ao cargo que ocupa, exceto em
situações de emergência e transitórias;
Poderá ainda a conduta do agente se enquadrar nos casos de abuso de autoridade
previstos na lei n° 4898/65:
Art. 3º. Constitui abuso de autoridade qualquer atentado:
[...]
j) aos direitos e garantias legais assegurados ao exercício profissional.
Art. 4º Constitui também abuso de autoridade:
[...]
h) o ato lesivo da honra ou do patrimônio de pessoa natural ou jurídica, quando
praticado com abuso ou desvio de poder ou sem competência legal;
Os fatos típicos acima transcritos ensejam as seguintes reprimendas:
Art. 6º O abuso de autoridade sujeitará o seu autor à sanção administrativa civil e
penal.
§ 1º A sanção administrativa será aplicada de acordo com a gravidade do abuso
cometido e consistirá em:
a) advertência;
b) repreensão;
c) suspensão do cargo, função ou posto por prazo de cinco a cento e oitenta dias,
com perda de vencimentos e vantagens;
d) destituição de função;
e) demissão;
f) demissão, a bem do serviço público.
§ 2º A sanção civil, caso não seja possível fixar o valor do dano, consistirá no
pagamento de uma indenização de quinhentos a dez mil cruzeiros.
§ 3º A sanção penal será aplicada de acordo com as regras dos artigos 42 a 56 do
Código Penal e consistirá em:
a) multa de cem a cinco mil cruzeiros;
67
b) detenção por dez dias a seis meses;
c) perda do cargo e a inabilitação para o exercício de qualquer outra função pública
por prazo até três anos.
E ainda, poderá enquadrar-se a conduta do agente que pratica o assédio moral nos
casos de improbidade administrativa, se sujeitando às sanções previstas na lei n° 8.429/92,
mormente se considerar-se que da prática dos atos pode gerar um decréscimo patrimonial ao
Estado consistente nos casos de assédio em que a vítima é impedida de exercer suas
atividades laborais, causando um prejuízo ao erário que remunerará um servidor que não
estará prestando atividades para a sociedade; em casos de remoções aparentemente no
interesse da Administração. Ou ainda, quando o Estado tem que custear a remuneração de
servidor que em razão das hostilidades sofridas tira diversas licenças médicas, ou se aposenta
precocemente, dentre outras situações que causem prejuízo ao erário ou atentem contra os
princípios da Administração. Assim, tem-se:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1º desta lei [...].
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios
da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele
previsto, na regra de competência;
[...]
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na
legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações:
[...]
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da
função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de
multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da
função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de
multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
No que tange à responsabilização do agente na esfera penal, apesar de não existir
tipificação para o assédio moral em nosso código ou leis repressivas algumas manifestações
do assédio moral podem se enquadrar em diversas condutas ilícitas tuteladas pelo
68
ordenamento penal pátrio, a título de exemplo os seguintes tipos previstos nos artigos 129,
132, 136, 138, 139, 140, 146, 216-A e 319, todos do Código Penal:
Art. 129. Ofender a integridade corporal ou a saúde de outrem;
[...]
Art. 132 - Expor a vida ou a saúde de outrem a perigo direto e iminente;
[...]
Art. 136 - Expor a perigo a vida ou a saúde de pessoa sob sua autoridade, guarda ou
vigilância, para fim de educação, ensino, tratamento ou custódia, quer privando-a de
alimentação ou cuidados indispensáveis, quer sujeitando-a a trabalho excessivo ou
inadequado, quer abusando de meios de correção ou disciplina;
[...]
Art. 138 - Caluniar alguém, imputando-lhe falsamente fato definido como crime;
[...]
Art. 139 - Difamar alguém, imputando-lhe fato ofensivo à sua reputação;
[...]
Art. 140 - Injuriar alguém, ofendendo-lhe a dignidade ou o decoro;
[...]
Art. 146 - Constranger alguém, mediante violência ou grave ameaça, ou depois de
lhe haver reduzido, por qualquer outro meio, a capacidade de resistência, a não fazer
o que a lei permite, ou a fazer o que ela não manda;
[...]
Art. 216-A. Constranger alguém com o intuito de obter vantagem ou favorecimento
sexual, prevalecendo-se o agente da sua condição de superior hierárquico ou
ascendência inerentes ao exercício de emprego, cargo ou função;
[...]
Art. 319 - Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, ou praticá-lo
contra disposição expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal;
3.5.2 Responsabilidade civil extracontratual do Estado pelos atos dos seus agentes
Assim como existe a possibilidade de responsabilização dos agentes pelas condutas
que causem danos a terceiros, também é possível a responsabilização do Estado pela conduta
omissiva ou comissiva de seus agentes que atuando em nome do Estado causem dano a
terceiros. Impende ressaltar que na responsabilização estatal o critério de verificação, em
regra, é objetivo, pelo qual não é necessário a demonstração de dolo ou culpa, mas
simplesmente, o nexo de causalidade entre o funcionamento do serviço e o prejuízo
experimentado, e a exclusão das hipóteses de responsabilização, força maior ou culpa da
vítima. Quanto às condutas omissivas há a necessidade da demonstração do dolo ou da culpa.
Saliente-se que caberá ao Estado o direito de regresso, ou seja de restituir-se pelo dano
a que venha recompor à vítima, contra o responsável, quando este agir com dolo ou culpa.
Cretella Júnior assim afirmou:
69
É chamada teoria da responsabilidade objetiva, precisamente por prescindir da
apreciação dos elementos subjetivos (culpa ou dolo); é também chamada teoria do
risco, porque parte da idéia de que a atuação estatal envolve um risco de dano, que
lhe é inerente. Causado o dano, o Estado responde como se fosse uma empresa de
seguro em que os segurados seriam os contribuintes, que pagando os tributos
contribuem para a formação de um patrimônio coletivo.111
A responsabilização objetiva do Estado encontra fundamento de validade no art. 37 da
Constituição, dispondo, in verbis, em seu § 6° “As pessoas jurídicas de direito público e as de
direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável
nos casos de dolo ou culpa.”
Assim é que, em ações reparatórias por danos morais e/ou materiais experimentados
pela vítima de assédio moral, esta poderá demandar diretamente o Estado que exercerá o
direito de regresso contra o agente causador do dano.
3.6 LEGISLAÇÃO
Segundo levantamento feito pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) em
diversos países desenvolvidos, a violência moral no trabalho constitui um fenômeno
internacional. A pesquisa indica vários distúrbios da saúde mental relacionados com as
condições de trabalho em países como Finlândia, Alemanha, Reino Unido, Polônia e Estados
Unidos. As perspectivas são no mínimo espantosas, a OIT e a Organização Mundial da Saúde
(OMS) apontam que as duas próximas décadas serão as décadas do ‘mal estar na
globalização’, onde predominarão doenças como a depressão, angústia e diversos outros
danos psíquicos relacionados com as novas políticas de gestão na organização de trabalho e
que estão vinculadas às políticas neoliberais.112
Atentos ao fenômeno, diversos países caminham para o combate das práticas de
assédio moral no ambiente de trabalho. Na França e na Argentina já existe lei que coíbe o
fenômeno. Frise-se que a França foi o primeiro país a legislar sobre o assédio,
regulamentando a conduta desde o ano de 2002. Tramitam em diversos países como Chile,
Noruega, Portugal, Uruguai, Bélgica, Suíça, dentre outros, projetos no mesmo sentido.
111
112
CRETELLA JÚNIOR apud DI PIETRO, 2007, p. 599.
ASSÉDIO..., 2009.
70
No ordenamento jurídico nacional ainda não há regulamentação sobre a prática de
assédio moral. Mas há alguns projetos em tramitação.
O projeto de lei n° 1.060/2007, da Deputada Janete Rocha Pietá, dispõe sobre a
aplicação de penalidades à prática de "assédio moral" nas dependências da Administração
Pública Federal Direta e Indireta por servidores públicos federais.113 (consultar anexo ao final deste
trabalho).
Tal projeto visa à aplicação das seguintes sanções de cunho administrativo ao servidor
público federal que praticar assédio moral no âmbito da Administração Pública Federal: curso
de aprimoramento funcional, suspensão, multa ou exoneração. Tal projeto foi encaminhado
como indicação à Presidência da República, pois conforme reza o artigo 61, § 1°, II, alínea
“c” é da competência privativa do Presidente da República legislar sobre servidores públicos
da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria. No entanto, no momento, o projeto encontra-se arquivado.
Tramita o projeto de lei n° 2.593/2003 da Deputa Federal Maria do Rosário que prevê
a Alteração de dispositivos da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, para dispor sobre a
proibição da prática do assédio moral nas relações de trabalho.114
O projeto de lei n° 4.742/2001 do Deputado Federal Marcos de Jesus prevê a
introdução do art. 146-A no Código Penal Brasileiro, para dispor sobre o crime de assédio
moral no trabalho.115
O projeto n° 2.369/2003 do Deputado Federal Mauro Passos dispõe sobre o assédio
moral nas relações de trabalho.116
Importante destacar que nas esferas estadual e municipal já se faz presente legislação
que coíbe a prática do assédio moral no âmbito da respectiva Administração Pública, bem
como tramitam diversos projetos de lei que tratam do tema.
Entre os Estados e Municípios que já se anteciparam à Administração Pública Federal
na produção legislativa citamos: Estado do Rio de Janeiro – Lei nº 3921, de 23 de agosto de
2002; Estado do Rio Grande do Sul – Lei Complementar nº 12.561, de 12 de julho de 2006;
Estado do Mato Grosso – Acrescenta dispositivo à Lei Complementar nº 04, de 15/90,
alteração em 24 de março de 2009; Estado de São Paulo – Lei nº 12.250, de 9 de fevereiro de
2006; Município do Rio Grande do Norte/RN – Lei nº 189/02, de 23 de fevereiro de 2002;
113
BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Disponível em: <http://www2.camara.gov.br>. Acesso em: 11
out. 2009.
114
BRASIL, 2009.
115
BRASIL. 2009.
116
BRASIL, 2009.
71
Município de São Gabriel do Oeste/MS – Lei nº 511, de 4 de abril de 2003; Município de
Capão de Canoa/RS – Lei nº 2359, de 05 de janeiro de 2007; Município de Campinas/SP –
Lei nº 11.409, de 04 de novembro de 2002; dentre outros.117
3.7 JURISPRUDÊNCIA
O fenômeno do assédio moral, a despeito da falta de regulamentação, vem sendo
combatido com sabedoria pela justiça trabalhista, conforme se observa dos arestos abaixo
transcritos.
COBRANÇA PARA O CUMPRIMENTO DE METAS. GESTÃO QUE
EXTRAPOLA A RAZOABILIDADE. ASSÉDIO MORAL. CARACTERIZAÇÃO.
DANO MORAL. INDENIZAÇÃO DEVIDA. Fica caracterizado o assédio moral no
trabalho sempre que os atos praticados contra a dignidade e a personalidade do
empregado sejam recorrentes e sistemáticos (atos contínuos) objetivem atingir a
moral do trabalhador, ameaçando a sua permanência no emprego, comprometendo o
ambiente de trabalho como um todo. Comprovado nos autos que a empresa possui
um tipo de gestão direcionada ao cumprimento de metas pelos vendedores que
ultrapassa os limites da razoabilidade, devida a reparação por dano moral. 2.
Recurso ordinário conhecido em parte e desprovido. (TRT 10ª R. Proc. TRT 001242009-016-10-00-2 RO, Ac. 2ª T., Rel. Des. Brasilino Santos Ramos, publicação no
DJ. 04.09.2009)
ASSÉDIO MORAL. CARACTERÍSTICAS. INDENIZAÇÃO. A pressão
inconseqüente pelo aumento da produtividade e do lucro, denominada de terror
psicológico por alguns modernos autores da doutrina juslaboralista, constitui-se em
assédio moral, fragilizando o trabalhador no dia-a-dia, sugando a sua energia física e
moral, bem como a sua auto-estima, ofendendo a sua dignidade humana e o tratando
como se fosse mais um insumo banal da produção capitalista, em clara violação aos
princípios fundamentais da República Federativa do Brasil (CF, Artigo 1º, incisos III
e IV). O direito à vida importa no direito à vida digna. Preservar a vida é zelar pela
saúde de maneira cotidiana. Não é apenas o tiro de revólver que mata. Este
abominável gesto, além da sórdida estupidez, mata qualquer um em fração de
segundos. A ausência de cuidados básicos retira parte razoável da vida útil de
qualquer ser humano. Nos seus limites, ao empregador cabe fornecer meios para que
o empregado desempenhe as suas funções longe dos riscos das doenças laborais,
físicas e psicológicas. Define-se o assédio moral - ou mobbing - como atitude
abusiva, de índole psicológica, que ofende repetidamente a dignidade psíquica do
indivíduo, com o intento de eliminá-lo do ambiente laboral. Provado o dano, correta
a decisão que acolheu o pedido de pagamento da respectiva indenização. Recursos
conhecidos e parcialmente providos. (TRT 10ª R. Proc. TRT 00141-2009-008-1000-5 RO, Ac. 3ª T., Rel. Des. Juiz Grijalbo Fernandes Coutinho, publicação no DJ.
04.09.2009)
No âmbito das relações que envolvem os servidores públicos percebe-se que os
tribunais vêm coibindo as práticas abusivas, mas o número de ações se mostra tímido.
117
ASSÉDIO..., 2009.
72
Encontram-se jurisprudências que reconhecem a matéria no que tange às relações
administrativas de âmbito municipal, no entanto, as de âmbito federal foram todas no sentido
da não configuração do assédio moral. É o que se observa dos precedentes abaixo:
ADMINISTRATIVO.
SERVIDOR
PÚBLICO.
HORAS
EXTRAS.
INDENIZAÇÃO DE CAMPO. ART. 16 DA LEI N. 8.216/91. ASSÉDIO MORAL.
1. Não se pode reconhecer o direito ao pagamento de horas extras quando não há
comprovação efetiva da prestação de trabalho em jornada excedente à jornada de 8
(oito) horas diárias.
2. "A indenização por trabalho de campo instituída pelo art. 16 da Lei n.º 8.216, de
13 de agosto de 1991, é vantagem de natureza indenizatória devida aos servidores
que, embora se afastem do seu local de trabalho para a execução de determinadas
atividades, não fazem jus à percepção de diárias". (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº
2004.71.00.042082-5, 4ª Turma, Des. Federal VALDEMAR CAPELETTI, POR
UNANIMIDADE, D.E. 05/08/2008).
3. O direito de indenização por assédio moral cometido contra servidor somente
pode ser reconhecido quando houver prova efetiva da ocorrência do dano e da
ofensa.
4. Apelo parcialmente provido. (TRF 4ª R. Proc. 2008.70.00.001609-4/PR, Ac. 4ª T,
Rel. Des. Federal VALDEMAR CAPELETTI, publicação no DE. 02.03.2009)
CIVIL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.
ASSÉDIO MORAL. AUSÊNCIA DE ATO ILÍCITO. SENTENÇA REFORMADA.
I – O assédio moral decorre do abuso cometido contra o subordinado pelo superior
hierárquico que, excedendo os poderes que lhe foram atribuídos, dispensa ao
servidor tratamento incompatível com a dignidade do último, impondo-lhe rigor
excessivo ou constrangimentos alheios aos interesses da Administração. Trata-se,
com efeito, de ato ilícito, a justificar a compensação pecuniária, quando, da sua
prática, advier abalo psíquico – é dizer, dano moral - para a vítima. II – A solução da
lide, inevitavelmente, vincula-se ao exame da situação fática, devendo-se determinar
de modo preciso o tratamento dispensado à servidora. III – O assédio moral traduzse na reiteração do tratamento ofensivo à dignidade do subordinado. Interferência no
exercício das atribuições funcionais do servidor não tem o condão de caracterizar
abuso de poder do superior hierárquico. IV – Recurso da autora conhecido e
improvido. Remessa necessária e recurso da União conhecidos e providos. (TRF 2ª
R. Proc. 2004.50.01.004390-2/ES, Ac. 5ª T, Rel. Des. Federal MAURO LUIS
ROCHA LOPES, publicação no DJU. 03.10.2007)
SERVIDOR PÚBLICO. PROFESSOR UNIVERSITÁRO. RELOTAÇÃO.
MANUTENÇÃO DA GED. INDENIZAÇÃO POR ASSSÉDIO MORAL.
CERCEAMENTO DE DEFESA. INTERVENÇÃO DO MPF.
A prova, livremente apreciada, dirige-se ao convencimento do juízo, cabendo ao
magistrado, em sua função dirigente no processo, fazer com que se produza a prova
necessária ao seu convencimento, devendo indeferir meios de prova e quesitos
impertinentes (art. 125, II c/c 131, do CPC).
A lide trata essencialmente de interesses particulares do autor, não ensejando a
atuação do MPF nesta quadra.
A GED não se encontra no rol das parcelas que hão de ser indiscriminadamente
distribuídas, e em valores idênticos, a todos os servidores, mas ao contrário, é devida
nos termos dispostos na Lei nº 9.678/98, que institui e regula a vantagem.
Como bem referiu o juízo, o autor não foi vítima passiva de operações
cuidadosamente engendradas de assédio moral, mas apenas, esteve envolvido em
uma série de situações, ao longo dos anos, envolvendo setores e atores diversos, que
foram acumulando-lhe desgostos, não ensejando indenização. (TRF 4ª R. Proc.
73
2003.71.00.056190-8/RS, Ac. 4ª T, Rel. Des. Federal VALDEMAR CAPELETTI,
publicação no DJ. 22.03.2006)
EMENTA: Apelação cível. Ação de indenização. ASSÉDIO MORAL.
Responsabilidade civil caracterizada. Reparação devida. Recurso provido.1. A
responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas
de direito privado prestadoras de serviço público baseia-se no risco administrativo,
sendo objetiva.2. Essa responsabilidade objetiva exige a ocorrência dos seguintes
requisitos: dano, ação ou omissão administrativa, existência de nexo causal entre o
dano e a ação ou omissão administrativa e ausência de causa excludente da
responsabilidade estatal.3. Caracteriza ASSÉDIO MORAL em local de trabalho
toda e qualquer conduta abusiva manifestando-se sobretudo por comportamento,
palavras, atos, gestos ou escritos que possam trazer dano à personalidade, à
dignidade ou à integridade física ou psíquica de uma pessoa, pôr em perigo seu
emprego ou degradar o ambiente de trabalho.4. Constitui conduta antijurídica o
comportamento de superior hierárquico que extrapola os limites constitucionais da
legalidade, moralidade e impessoalidade em relação ao servidor.5. O indiciamento
injusto de servidor para responder processo criminal, aliado ao sofrimento físico e
psíquico que culminaram no afastamento do trabalho e posterior aposentadoria por
invalidez configuram dano moral. 6. A conduta antijurídica do agente do Estado,
causadora de dano moral enseja indenização.7. Apelação cível conhecida e provida
para acolher a pretensão inicial. (Apelação Cível Nº 1.0105.05.164284-8/001,
Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça de MG, Relator: CAETANO LEVI
LOPES, DJ 11.02.2009)
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. RESPONSABILIDADE CIVIL. MUNICÍPIO.
ASSÉDIO MORAL. SERVIDORES PÚBLICOS. CONFIGURAÇÃO. DANOS
MORAIS. INDENIZAÇÃO DEVIDA. Convencionou-se chamar de ¿assédio
moral¿ o conjunto de práticas humilhantes e constrangedoras, repetitivas e
prolongadas, às quais são submetidos os trabalhadores no exercício de suas funções
¿ usualmente quando há relação hierárquica, em que predominam condutas que
ferem a dignidade humana, a fim de desestabilizar a vítima em seu ambiente de
trabalho, forçando-o a desistir do emprego. Caso concreto em que resta configurado
o assédio moral no serviço público, tendo em vista a criação de setor sem qualquer
utilidade dentro da Administração Pública, com deslocamento de grupo de
servidores por um período de 1 (um) ano e 6 (seis) meses aos fundos do Ginásio
Municipal, à época com precária infraestrutura e reduzidas condições materiais para
o desempenho adequado das funções que lhes foram atribuídas. Dessumem-se os
danos morais, decorrentes da dor, angústia e constrangimentos, além do isolamento
sofrido por parte dos demais colegas. Conduta da Administração Pública Municipal
que afronta o interesse público, ferindo notadamente os princípios da
impessoalidade, da finalidade, da moralidade e da eficiência. Valor dos danos
morais mantidos. APELAÇÃO DESPROVIDA. (Apelação Cível Nº 70024659294,
Nona Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marilene Bonzanini
Bernardi, DJ 17.12.2008)
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. RESPONSABILIDADE CIVIL. AÇÃO DE
INDENIZAÇÃO. PREJUÍZO EXTRAPATRIMONIAL. ASSÉDIO MORAL NO
AMBIENTE DE TRABALHO. OFENSA AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL
DA DIGNIDADE HUMANA. O assédio moral no ambiente de trabalho constituise em uma clara violação ao princípio constitucional da dignidade da pessoa
humana, previsto no art. 1º da Carta Magna como um dos direitos fundamentos do
homem, que, como tal, deve ser respeitado e valorizado em qualquer tipo de relação,
notadamente na empregatícia. Hipótese em que a autora, servidora pública do
Município réu, recebeu tratamento desrespeitoso e ofensivo do chefe de setor em
que desenvolvia suas atividades laborais, o que ocorreu de forma repetida e
prolongada no tempo, refletindo negativamente tanto no ambiente de trabalho
74
quanto na saúde física e psíquica da requerente, que inclusive já possuía problemas
cardíacos. Caso em que o comportamento do funcionário do ente público mostrou-se
anti-ético e excedeu os parâmetros da normalidade, agindo de forma grosseira em
relação à requerente, que lhe era subordinada, e foi submetida a situação
constrangedora. Em contrapartida, não se verifica atitude da demandante que tenha
dado causa à referida conduta, indevida, por parte de seu superior hierárquico, o qual
ocasionou, deliberadamente, a degradação das condições de trabalho da autora.
Relatos testemunhais e provas documentais, adunados ao caderno processual, que
evidenciam as alegações da demandante. Dessa forma, se desincumbindo a
requerente de comprovar os fatos que conferem suporte ao seu pedido, nos moldes
do art. 333, I, do Codex Processual, logra êxito o pleito indenizatório por dano
moral. Requisitos ensejadores da responsabilidade civil preenchidos. Dever de o
ente público demandado indenizar à autora, a título de prejuízos extrapatrimoniais,
configurado. RECURSO PROVIDO. (Apelação Cível Nº 70021081609, Nona
Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Tasso Caubi Soares Delabary, DJ
03.06.2008)
EMENTA: RESPONSABILIDADE CIVIL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR
DANOS EXTRAPATRIMONAIS. SERVIDOR PÚBLICO. ASSÉDIO MORAL.
CULPA SUBJETIVA. Alegação de assédio moral traduzido em transferências
injustificadas de servidor municipal do seu local de trabalho. Negativa de
atendimento de requerimento do servidor à municipalidade: transporte para consulta
médica. Ausência de prova da ocorrência de danos efetivos (art. 333, I, do CPC),
que, in casu, não podem ser presumidos. Culpa subjetiva. Falta de comprovação de
os atos administrativos que atingiram os interesses da autora terem como objetivo
prejudicar à servidora ou que não tenham atendido o exercício regular da
administração a partir dos critérios gerais da necessidade, discricionariedade e
legalidade. Apelação improvida. Unânime. (Apelação Cível Nº 70021062005,
Décima Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Jorge Alberto Schreiner
Pestana, DJ 29.05.2008)
3.8 DA PREVENÇÃO E DO COMBATE
Para que as práticas de assédio moral sejam prevenidas e coibidas dentro das
organizações públicas, faz-se necessária uma participação conjunta de diferentes atores
sociais: servidores, sindicatos profissionais, departamento de recursos humanos, advogados,
profissionais de saúde, sociólogos, antropólogos, dentre outros. Há que se haver uma efetiva
interação de todos no sentido de banir o fenômeno, uma vez que este causa prejuízos a toda
coletividade.
Marie-France aponta um caminho a ser seguido para uma intervenção articulada
dentro de uma organização118:
 Primeira etapa: Todos os funcionários devem ser informados e sensibilizados a
respeito do tema abrindo-se um grande debate. Deve-se lançar campanhas de
118
HIRIGOYEN, 2006, p. 325-327.
75
explicação, distribuir-se folhetos explicativos para que todos identifiquem e saibam
como se defender contra o fenômeno, buscando, inclusive seus direitos.
 Segunda etapa: Formação interna de uma equipe de especialistas, como psicólogos,
médicos, representantes sindicais, para que estes profissionais, após serem treinados,
possam estabelecer grupos permanentes de discussão e ajudar os servidores que se
encontrem em situação de assédio.
 Terceira etapa: Treinamento em intervalos regulares dos servidores do setor de
Recursos Humanos para que possam estar aptos a prevenir, detectar ou ajudar os
servidores em casos de assédio já instalado. É necessário que os servidores destes
departamentos estejam eficazmente preparados para atuar nas questões que envolvem
o fenômeno.
 Quarta etapa: A organização deve fazer uma espécie de agenda social. Esta deve
elaborar uma espécie de cartilha na qual colocará os valores essenciais que regem a
Administração, uma definição para o assédio moral, as pessoas a serem procuradas
quando algum servidor se sentir vítima e os procedimentos preliminares a serem
tomados.
A informação é muito importante. Infelizmente muitos servidores nem conhecem a
respeito do fenômeno, muitas vezes considerando normais diversas atitudes abusivas então
experimentadas, certas vezes por longo tempo. É importante que se previna sistematicamente
a conduta, e que quando não foi possível a sua prevenção, se combata, através de medidas que
retiram o servidor daquela situação e que se aplique medidas disciplinares aos assediadores.
Algumas atitudes são aconselháveis à vítima de assédio, dentre elas:
 Resistir: anotar com detalhes todas as humilhações sofridas (dia, mês, ano, hora, local
ou setor, nome do agressor, colegas que testemunharam, conteúdo da conversa, formas
de agressão a qual foi submetido).
 Dar visibilidade, procurando a ajuda dos colegas, principalmente daqueles que
testemunharam o fato ou que já sofreram humilhações do agressor.
 Organizar. O apoio é fundamental dentro e fora da repartição.
 Evitar conversar com o agressor, sem testemunhas. Ir sempre com algum colega da
repartição.
76
 Exigir por escrito, explicações do ato agressor e permanecer com cópia da carta
enviada ao Setor de Recursos Humanos e da eventual resposta do agressor. Se possível
mandar carta registrada, por correio, guardando o recibo.
 Buscar apoio junto a familiares, amigos e colegas, pois o afeto e a solidariedade são
fundamentais para recuperação da auto-estima, dignidade, identidade e cidadania.119
Cabe aqui destacar a importância da solidariedade dos servidores que presenciarem ou
tiverem conhecimento de atitudes de assédio na repartição, devendo sempre denunciá-las,
jamais deverão ficar inertes ou infringir também atitudes hostis contra qualquer servidor.
3.9 A ÉTICA COMO UM FATOR DE SAUDÁVEIS CONDIÇÕES DE TRABALHO
Quando dentro de uma organização de trabalho imperam atitudes éticas, justas
corretas, morais, condutas perversas como o assédio moral não são identificadas. Elizete
Passos afirma que:
A falta de ética gera insegurança, pois as pessoas passam a achar que poderão ser a
próxima vítima; comete injustiças, fazendo respingar em pessoas honestas e íntegras
conseqüências dos atos antiéticos praticados por indivíduos de conduta duvidosa;
gera ressentimentos, apreensão e descontentamentos, situações que solapam o
respeito mútuo, a confiança e o bom funcionamento da empresa.120
O dicionário Houaiss da língua portuguesa define ética como sendo “parte da filosofia
responsável pela investigação dos princípios que motivam, distorcem, disciplinam ou
orientam o comportamento humano, refletindo a respeito da essência das normas, valores,
prescrições e exortações presentes em qualquer realidade social [...].”121
Em qualquer organização de trabalho devem predominar atitudes éticas, mas com
maior razão, dentro da Administração Pública, uma vez que elas devem ser os vetores das
condutas dos seus agentes. Isso porque o agente público, além de pautar a sua atuação nas
prescrições legais, deve obedecer aos princípios que regem a Administração e dentre eles o
princípio da moralidade.
119
ASSÉDIO..., 2009.
PASSOS, Elizete. Ética nas organizações. São Paulo: Atlas, 2008. p. 70.
121
HOUAISS; VILLAR, 2009.
120
77
Nesse sentido é que o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder
Executivo Federal, decreto n° 1.171, de 22 de junho de 1994, traz o norte a ser seguido. Das
regras deontológicas extrai-se:
I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais são
primados maiores que devem nortear o servidor público, seja no exercício do cargo
ou função, ou fora dele, já que refletirá o exercício da vocação do próprio poder
estatal. Seus atos, comportamentos e atitudes serão direcionados para a preservação
da honra e da tradição dos serviços públicos.
II - O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta.
Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o
conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre
o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e § 4°, da
Constituição Federal.
III - A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre o bem e
o mal, devendo ser acrescida da idéia de que o fim é sempre o bem comum. O
equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor público, é que
poderá consolidar a moralidade do ato administrativo.
[...]
XIII - 0 servidor que trabalha em harmonia com a estrutura organizacional,
respeitando seus colegas e cada concidadão, colabora e de todos pode receber
colaboração, pois sua atividade pública é a grande oportunidade para o crescimento
e o engrandecimento da Nação.
Dos principais deveres dos servidores colaciona-se:
XIV – São deveres fundamentais do servidor público:
[...]
c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu caráter,
escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opções, a melhor e a mais
vantajosa para o bem comum;
[...]
h) ter respeito à hierarquia, porém sem nenhum temor de representar contra qualquer
comprometimento indevido da estrutura em que se funda o Poder Estatal;
[...]
t) exercer com estrita moderação as prerrogativas funcionais que lhe sejam
atribuídas, abstendo-se de fazê-lo contrariamente aos legítimos interesses dos
usuários do serviço público e dos jurisdicionados administrativos;
[...]
u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua função, poder ou autoridade com
finalidade estranha ao interesse público, mesmo que observando as formalidades
legais e não cometendo qualquer violação expressa à lei;
Das vedações impostas aos servidores públicos destaca-se:
XV – É vedado ao servidor público:
a) o uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição e influências,
para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem;
[...]
78
f) permitir que perseguições, simpatias, antipatias, caprichos, paixões ou interesses
de ordem pessoal interfiram no trato com o público, com os jurisdicionados
administrativos ou com colegas hierarquicamente superiores ou inferiores;
Neste ínterim, cabe a reflexão no sentido de que, apesar da inexistência de legislação
federal destinada à regulamentação do fenômeno, o sistema jurídico hodierno, com suas
diversas regras e princípios reguladores da boa administração, dos direitos civis e penal,
indica o caminho a ser seguido para a coibição e punição do agente agressor.
Resta ainda claro, que o servidor público deve ser cônscio do seu papel perante a
sociedade, fazendo valer condutas dignas da função pública dentro e fora dos limites da
repartição. E isso quer sem dúvida incluir atitudes positivas perante os seus colegas,
superiores, ou subalternos, não praticando e nem se admitindo que atitudes perversas que
degradam e minam as condições de trabalho se instaure ou se perpetue no cenário
administrativo.
Entrementes, observando as molduras orientadoras da cultura jurídica brasileira
sempre desejosa de uma pontuação legislativa para adoção de determinada postura, bem como
para a realização de determinados direitos, paira o questionamento sobre a real necessidade de
uma normatização legal federal específica a fazer frente ao tema assédio moral. Isso porque
não se sabe se as diversas tendências jurisprudenciais estaduais inclinam-se ou não às
respectivas legislações vigentes.
79
CONCLUSÃO
Consideráveis transformações vêm irradiando a sociedade contemporânea. O processo
transformador fruto do acesso a tecnologias cada vez mais avançadas vem atingindo o cenário
político, social e econômico mundial.
Nesse compasso, as relações econômicas passaram a ter papel decisivo no contexto
social, trazendo com ela a intensificação de um fenômeno muito antigo, mas pouco estudado:
o assédio moral.
O dinamismo das relações empresariais, com a consequente expansão da necessidade
produtiva, visando albergar os interesses lucrativos incessantes, fizeram do trabalhador um
simples meio para a produção da riqueza, deixando de ser o homem o objetivo da produção.
A necessidade de uma produção qualitativa e quantitativa crescente exige empenho
redobrado dos trabalhadores, que acometidos pelo medo do desemprego são permissivos
diante de atitudes que degradam as condições de trabalho como o assédio moral.
A globalização também arrastou seus efeitos para o âmbito da Administração Pública.
Frente a todos os progressos tecnológicos implementados, pressões da sociedade por melhores
condições de vida fizeram com que o Estado se reorganizasse para prestar serviços de forma
mais eficiente. Ao Estado não cabia mais uma atuação morosa e ineficiente que não fosse
capaz de fazer frente aos anseios da sociedade.
A necessidade de uma atuação administrativa célere e eficiente tem exigido mais
dinamismo e dedicação redobrada dos servidores públicos no desempenho de suas atividades
laborais. Disputas pelo poder tem se intensificado dentro dos órgãos da Administração, nos
quais ser considerado um funcionário exemplar é sinônimo de progressões na carreira,
promoções, funções comissionadas, dentre outras. Com isso, o fenômeno do assédio tem
assumido contornos peculiares também nas organizações públicas.
As relações entre o Estado e os seus servidores públicos são pautadas por uma série de
direitos, deveres e garantias, que têm a finalidade precípua de proteger os interesses da
sociedade de uma possível atuação parcial desses agentes.
Aos servidores públicos federais são garantidos vários direitos como licença
capacitação, licença para tratar de assuntos particulares, horário especial de estudante,
estabilidade no serviço público após três anos de exercício, ampla defesa e contraditório nas
punições disciplinares, dentre outras. Além de uma série de deveres como zelar pelo
80
patrimônio público, tratar com urbanidade os colegas, não promover manifestações de apreço
ou desapreço dentro da repartição pública, dentre outras.
A incidência nos casos de transgressão, por sua monta, ensejam a sujeição às penas de
advertência, suspensão, demissão, cassação da aposentadoria ou disponibilidade, destituição
de cargo em comissão e destituição de função comissionada, sem prejuízo das reprimendas
criminais e civis a que por acaso incorrer.
Nesse desiderato é que o assédio moral assume contornos peculiares dentro da
Administração Pública, sendo muitas vezes mais duradouro e mais perverso. Em decorrência
do instituto da estabilidade e do devido processo legal, conferindo-se a ampla defesa e o
contraditório para imputação de faltas disciplinares, a perda do cargo se torna dificultosa.
Assim é que a vítima consegue se proteger da perda injusta do seu cargo público, e se
ancorar em remoções ou licenças médicas visando escapar das atitudes agressivas. O agressor
sob o mesmo manto consegue se esquivar da perda do cargo ou de punições administrativas,
mormente se considerarmos as dificuldades ainda encontradas para se comprovar o assédio
moral, tendo em vista que se trata de uma conduta velada, sub-reptícia.
Se no assédio moral praticado nas relações privadas, as consequências são danosas
para a vítima, a sua família e para toda a coletividade, no assédio perpetrado na
Administração Pública essas consequências são ainda mais nefastas, atingindo a sociedade
sob diversos ângulos, causando-lhes principalmente prejuízos patrimoniais incalculáveis.
As facetas do assédio moral têm evoluído no mesmo compasso das evoluções
experimentadas pela sociedade, e as reprimendas a tal fenômeno devem acompanhar o
dinamismo com que ele vem se instalando nas relações de trabalho, dadas as suas
consequências danosas. O Estado deve prevenir e imprimir punições exemplares aos seus
agentes que praticam esta conduta, independentemente da criação de legislações que
explicitamente prevejam o fenômeno, uma vez que o nosso arcabouço jurídico permite tal
resposta estatal. Como já previa Isaac Newton no âmbito da Física, a toda ação pressupõe-se
uma reação, sendo esta – no mínimo – proporcional àquela.
Como uma simples pedrinha atirada na superfície de um lago e os raios produzidos
pelo efeito ricochete, o assédio moral no âmbito da Administração tem efeito progressivo e
crescente a ponto de atingir a essência daquilo para que o Estado foi instituído a proteger: o
interesse público. E se o seu fim maior é que está a ser ameaçado, reprimenda justa e
equivalente, sem sombra de dúvida, é medida que se impõe.
81
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público.
Disponível em:
85
ANEXO
PROJETO DE LEI Nº 2007
(Da Sra. Janete Rocha Pietá)
Dispõe sobre a aplicação de penalidades à prática de "assédio moral" nas dependências da
Administração Pública Federal Direta e Indireta por servidores públicos federais.
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º - Ficam os servidores públicos federais sujeitos às seguintes penalidades
administrativas na prática de assédio moral, nas dependências do local de trabalho:
I – Curso de aprimoramento profissional
II – Suspensão
III – Multa
IV – Exoneração
§ 1º - Para fins do disposto nesta lei, considera-se assédio moral todo tipo de ação, gesto ou
palavra que atinja, pela repetição, a autoestima e a segurança de um indivíduo, fazendo-o
duvidar de si e de sua competência, implicando em dano ao ambiente de trabalho, à evolução
da carreira profissional ou à estabilidade do vínculo empregatício do funcionário, tais como:
marcar tarefas com prazos impossíveis; passar alguém de uma área de responsabilidade para
funções triviais; tomar crédito de idéias de outros; ignorar ou excluir um funcionário, só se
dirigindo a ele através de terceiros; sonegar informações de forma insistente; espalhar
rumores maliciosos; criticar com persistência; subestimar esforços.
§ 2º - A multa de que trata o inciso III deste artigo terá um valor mínimo de 50% do Salário
Mínimo Nacional, tendo como limite máximo a metade dos rendimentos do servidor.
Art. 2º - Os procedimentos administrativos do disposto no artigo 2 anterior serão iniciados por
provocação da parte ofendida ou pela autoridade que tiver conhecimento da infração
funcional.
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Parágrafo único - Fica assegurado ao servidor o direito de ampla defesa das acusações que lhe
forem imputadas, sob pena de nulidade do procedimento administrativo.
Art. 3º - As penalidades a serem aplicadas serão decididas em processo administrativo, de
forma progressiva, considerada a reincidência e a gravidade da ação.
§ 1º - As penas de curso de aprimoramento profissional, suspensão e multa deverão ser objeto
de notificação por escrito ao servidor infrator.
§ 2º - A pena de suspensão poderá, quando houver conveniência para o serviço, ser convertida
em multa, sendo o funcionário, nesse caso, obrigado a permanecer no exercício da função.
Art. 4º - A arrecadação da receita proveniente das multas impostas deverão ser revertidas
integralmente para programa de aprimoramento profissional do servidor naquela unidade
administrativa.
Art. 5º - Fica criado, nos termos desta lei, o Dia Nacional de Luta contra o Assédio Moral, a
ser celebrado anualmente no dia 02 de maio.
Parágrafo único – Na data de que trata o caput os órgãos da Administração Pública Federal
realizarão atividades que tenham finalidade de combater a prática do assédio moral.
Art. 6º - Esta lei deverá ser regulamentada pelo Executivo no prazo de 60 (sessenta) dias.
Art. 7º - As despesas decorrentes da execução orçamentária da presente lei correrão por conta
de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.
Art. 8º - Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação.
JUSTIFICATIVA
Sabe-se que o mundo do trabalho vem mudando constantemente nos últimos anos.
Novas formas de administração, reengenharia, reorganização administrativa, entre outras, são
palavras que aos poucos tornaram-se freqüentes em nosso meio. No entanto, pouco se fala
sobre as formas de relação no trabalho. O problema do assédio moral (ou tirania nas relações
do trabalho, como é chamado nos Estados Unidos) atinge milhares de trabalhadores no mundo
inteiro. Pesquisa pioneira da Organização Internacional do Trabalho, realizada em 1996,
constatou que pelo menos 12 milhões de europeus sofrem desse drama, problema quase
clandestino e de difícil diagnóstico, é bem verdade, mas ainda assim, se não enfrentado pode
levar à debilidade da saúde de milhares de trabalhadores, prejudicando o rendimento da
administração pública.
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A psicóloga francesa Marie-France Hirigoyen, autora de estudo sobre o assunto,
acredita que a punição ao assédio moral ajudaria combater o problema, pois "imporia um
limite ao indivíduo perverso".
Em nossa cultura competitiva, onde todos procuram vencer a qualquer custo, urge
adotarmos limites legais que preservem a integridade física e mental dos indivíduos, sob pena
de perpetuarmos essa "guerra invisível" nas relações de trabalho. E para combatermos de
frente o problema do "assédio moral" nas relações de trabalho, faz-se necessário tirarmos essa
discussão dos consultórios de psicólogos e tratá-lo no universo do trabalho.
No Brasil, por ser esse um fenômeno relativamente pouco estudado, existem poucos
dados sobre os efeitos e conseqüências do assédio moral. Estudos recentes da Organização
Internacional do Trabalho – OIT e da Organização Mundial da Saúde – OMS, apontam que,
provavelmente, o assédio moral poderá se converter no principal problema do mundo
globalizado, podendo desencadear ondas de depressão, angústia e outros danos psíquicos em
expressivos segmentos de trabalhadores.
Este projeto, além de contribuir para que as relações de trabalho na Administração
Pública Federal sejam melhoradas, visa dar materialidade ao princípio constitucional da
eficiência, expresso no artigo 37da Constituição Federal, que ficará assegurado na medida em
que o servidor for respeitado e tiver suas iniciativas valorizadas.
Por último, serve ainda como homenagem ao Senhor Tadeu Veneri, que apresentou
proposta semelhante quando vereador na cidade de Curitiba e à Deputada Maninha, autora de
projeto de lei apresentado a esta Casa em 2004, ambos voltados para a regulação da matéria e
a punição daqueles que o praticam e para que os órgãos da Administração Pública Federal
voltem suas atividades, ou ao menos parte delas, ao combate e à publicização das ações contra
o assédio moral no trabalho.
Sala das sessões, em 10 de maio de 2007.
Janete Rocha Pietá
Deputada Federal