FEDERAÇÃO NACIONAL
DOS POLICIAIS FEDERAIS
F ENA PEF
Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Propostas resultantes do Grupo de
Trabalho MPOG/MJ/DPF/FENAPEF,
criado pelo Termo de Acordo nº
001/2014-MPOG, de 30/05/2014.
Grupo de Trabalho de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
Sérgio Mendonça – Secretário do SRT/MPOG
Edina Maria Rocha Lima – SRT/MPOG
Vladimir Nepomuceno – SRT/MPOG
José Borges Filho – SRT/MPOG
Cristiano Resende – SEGEP/MPOG
Otávio Corrêa Paes – SRH/MPOG
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA
Magda Fernandes – GAB/MJ
Guilherme Moraes Rêgo – SAL/MJ
Rodrigo Mercante – SAL/MJ
DEPARTAMENTO DE POLÍCIA FEDERAL
DPF DelanoCerqueira Bunn
FENAPEF
Presidente – Jones Borges Leal
Vice-Presidente – LuísAntônio de Araújo Boudens
GT FENAPEF
Composição Titular:
1. Coordenador:APF Luiz Carlos Cavalcante, Diretor-Adjunto da Fenapef- DEAIN/SR/DPF/RJ
2. EPFMárcio Ponciano da Silva - DICOR/DPF
3. APF Marcelo Gazel - SR/DPF/MG
4. PPF Nazareno Feitosa - INI/DIREX/DPF
Equipe de Apoio Técnico
5. EPF Magne Cristine Cabral da Silva - DELEMIG/DPF/PE
6. EPF Adelson Cabral de Sena - SR/DPF/RS
7. PPF Renato Deslandes Figueiredo, Diretor de Comunicação da FENAPEF - SR/DPF/MG
8. PPF Vladimir Bergier Dietrichkeit - SR/DPF/RS
9. APF Antônio José Moreira da Silva - DPF/XAP/SC
10. APF Leonardo Borges de Oliveira - DPF/FIG/PR
Brasília, 05 de setembro de 2014
Sumário
APRESENTAÇÃO ...................................................................................................... 6
INTRODUÇÃO.......................................................................................................... 7
1. CARREIRA POLICIAL FEDERAL .............................................................................. 8
1.1 Amparo constitucional ......................................................................................................... 8
1.2 Amparo legal....................................................................................................................... 11
1.3 Amparo jurisprudencial ...................................................................................................... 14
1.4 Legislação daPolícia Federal ............................................................................................... 15
1.4.1 Previsão da Lei nº 9.266/96 ............................................................................................. 16
1.4.2 Violação encontrada no Decreto nº 7.014/2009 ............................................................ 17
1.4.3 Solução inicial dada pela MP 650/2014 .......................................................................... 18
2. PROPOSTAS PARA IMPLEMENTAÇÃO DA CARREIRA POLICIAL FEDERAL ............. 20
2.1 RECONHECIMENTO E DEFINIÇÃO EM LEI DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS ...................... 20
2.1.1 Competências da Polícia Federal ..................................................................................... 29
2.1.2 Ciclo Completo de Polícia ................................................................................................ 30
2.1.3 Polícia Federal e outras instituições policiais brasileiras ................................................ 32
2.1.3.1 Carreira Policial Federal x Carreiras da Polícia Civil do Distrito Federal ...................... 33
2.1.4 Natureza dos cargos policiais federais ............................................................................ 41
2.1.5 Nível superior dos cargos Policiais Federais .................................................................... 42
2.1.6 Requisitos para investidura nos cargos da carreira ........................................................ 44
2.1.7 Peculiaridades dos cargos da Carreira Policial Federal ................................................... 45
2.1.7.1 Regime de dedicação exclusiva e tempo integral ........................................................ 45
2.1.7.2 Risco de morte .............................................................................................................. 46
2.1.7.3Atuação essencial nas investigações e na fase judicial ................................................. 47
2.1.7.4 Diversidade de atribuições e gerenciamento de verbas públicas ................................ 47
2.1.7.5 Lotação em áreas inóspitas, de florestas ou fronteiras ............................................... 49
2.1.7.6 Ausência do convívio familiar ....................................................................................... 49
2.1.8 Inclusão em lei das atribuições dos cargos ..................................................................... 50
2.1.8.1 Atribuições gerais dos cargos da Carreira Policial Federal ........................................... 50
2.1.8.2 Atribuições Específicas dos Cargos de Agente, Escrivão e Papiloscopista ................... 51
3
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
2.2 UNIFICAÇÃO DOS CARGOS DE AGENTE E ESCRIVÃO DE POLÍCIA FEDERAL ....................... 52
2.2.1 Similitude dos Cargos de Escrivão e Agente de Polícia Federal ...................................... 53
2.2.2 Escrivão como “Função” no CPP...................................................................................... 57
2.2.3Transferência das Atividades cartorárias aos servidores administrativos ....................... 59
2.2.4 Unificação de cargos por transformação e mudança de nomenclatura ......................... 61
2.2.5Fundamentação jurídica da transformação de cargos ..................................................... 62
2.2.6 Vantagens da Unificação dos cargos ............................................................................... 68
2.2.7 Atribuições específicas da unificação dos cargos APF e EPF ........................................... 69
2.3 RECONHECIMENTO DO PAPILOSCOPISTA COMO ESPÉCIE DE PERITO OFICIAL ................. 69
2.4 EFETIVAÇÃO E ESTRUTURAÇÃO DA CARREIRA CONSTITUCIONAL POLICIAL FEDERAL ...... 72
2.4.1 Ingresso por única entrada na carreira ........................................................................... 73
2.4.2 Transição dos atuais cargos ............................................................................................. 78
2.5 A REMUNERAÇÃO DOS CARGOS DA CARREIRA POLICIAL FEDERAL ................................... 81
3. ANTEPROJETOS LEGISLATIVOS........................................................................... 85
3.1. ANTEPROJETO DE MEDIDA PROVISÓRIA ........................................................................... 85
3.2. ANTEPROJETO DE DECRETO REGULAMENTAR .................................................................. 89
4. ANEXOS ............................................................................................................ 90
Decisão judicial – anulação da Portaria nº 523/89-MPOG....................................................... 90
Documentos referentes ao reconhecimento da atividade pericial do papiloscopista ............ 90
Coletânea nacional de documentos estratégicos produzidos pelos agentes, escrivães e
papiloscopistas ......................................................................................................................... 90
4
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Lista de Figuras
Figura 1 - Órgãos da Segurança Pública .................................................................. 31
Figura 2 - Carga Horária Curricular ........................................................................... 55
Figura 3 - Disciplinas Comuns e Específicas ............................................................ 56
Figura 4 - Carreira do MP .......................................................................................... 75
Figura 5 - Carreira da Magistratura ........................................................................... 75
Figura 6 - Proposta de Reestruturação ..................................................................... 77
Figura 7 - Remuneração Comparada ........................................................................ 82
Figura 8 - Aumentos Percentuais Comparados......................................................... 83
Figura 9 - Servidores Federais e Agente da PF ........................................................ 84
Figura 10 - Oficial da ABIN e Agente da PF .............................................................. 84
Lista de Tabelas
Tabela 1 - Progressão e Promoção........................................................................... 17
Tabela 2 - Competências Constitucionais ................................................................. 30
Tabela 3 - Funções da Polícia Federal...................................................................... 32
Tabela 4 - Comparativo entre as Funções Policiais .................................................. 33
Tabela 5 - Quadro Comparativo entre a Polícia Federal e a Polícia Civil .................. 40
Tabela 6 - Atividades Administrativas Delegáveis ..................................................... 60
Tabela 7 - Laudos e Informações Técnicas .............................................................. 70
Tabela 8 – Regras de Transição para o Delegado de Polícia Federal ...................... 79
Tabela 9 – Regras deTransição para o Perito Criminal Federal................................ 80
Tabela 10 – Regras de Transição para os Agentes e Escrivães ............................... 80
Tabela 11 - Regras de Transição para o Papiloscopista ........................................... 81
5
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
APRESENTAÇÃO
O presente documento é a consolidação dos esforços empreendidos
pelo Grupo de Trabalho (GT) instituído por meio da Portaria nº 002/2014-FENAPEF,
em cumprimento ao estabelecido no Termo de Acordo nº 001/2014/MPOGFENAPEF.
O Grupo de Trabalho (GT) foi composto de representantes do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), Ministério da Justiça
(MJ), Departamento de Polícia Federal (DPF) e Federação Nacional dos Policiais
Federais (FENAPEF).
O Grupo de Trabalho (GT) tem como objetivo apresentar uma proposta
de reestruturação dos cargos da Carreira Policial Federal, com inclusão em lei das
atribuições dos cargos de Agente, Escrivão e Papiloscopista, considerando o nível
superior e os graus de responsabilidade e complexidade desses cargos, bem como
reconhecer a oficialidade dos laudos periciais produzidos pelo Papiloscopista Policial
Federal.
Destarte, as propostas ora apresentadas foram consolidadas a partir de
quatro reuniões temáticas do GT, quando se desenvolveram o detalhamento e
discussão de seus fundamentos com os representantes do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), Ministério da Justiça (MJ) e
Departamento de Polícia Federal (DPF). Esses elementos passarão a subsidiar a
discussão sobre a reestruturação de cargos da Carreira Policial Federal, de forma a
resultar em um instrumento legal de comum acordo entre as partes que compõem o
Grupo de Trabalho.
6
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
INTRODUÇÃO
De acordo com o art. 144, § 1º da Constituição da República, a Polícia
Federal é órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em
carreira, que integra a estrutura do Ministério da Justiça.
A Polícia Federal exerce, com exclusividade, as funções de polícia
judiciária da União, mediante apuração de infrações penais contra a ordem política e
social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas
entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja
prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme.
A instituição atua também na prevenção e na repressão do tráfico ilícito
de entorpecentes, do contrabando e do descaminho, e exerce as funções de polícia
marítima, aeroportuária e de fronteiras, em evidente atuação na defesa da soberania
do País. Assim, doutrinariamente, diz que a Polícia Federal tem as funções de
Polícia Judiciária, Polícia Administrativa e Polícia de Soberania nacional.
O art. 144, §1º da Constituição brasileira também define a Carreira
Policial Federal, que foi organizada pela Lei 9.266/1996, a qual é composta dos
cargos de Agente de Polícia Federal, Escrivão de Polícia Federal, Papiloscopista
Policial Federal, Delegado de Polícia Federal e Perito Criminal Federal, totalizando
um efetivo de 11.329 policiais, que atuam nos 26 Estados da federação e no Distrito
Federal.
As peculiaridades advindas do texto constitucional e da vasta
legislação relativa às atribuições e à Carreira Policial Federa fundamentam a
presente proposta, tendo por escopo a adequação da estrutura vigente aos
mandamentos constitucionais, o reconhecimento das atribuições atualmente
desempenhadas de maneira informal pelos policiais federais e a unificação dos
cargos de Escrivão e Agente de Polícia Federal, reposicionando esses cargos no
patamar remuneratório de nível superior das Carreiras Típicas de Estado.
7
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
1. CARREIRA POLICIAL FEDERAL
Como as demais carreiras típicas de Estado, a Carreira Policial Federal
está amparada sob o manto da Constituição Federal de 1988. A Polícia Federal
compõe um dos órgãos designados à preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio público. Segundo a própria Constituição
Federal, ela exerce a segurança pública como ofício.
A Constituição destinou à Polícia Federal a forma de carreira para que
fosse implementado nela um modelo que promovesse a profissionalização de suas
atribuições. O constituinteoriginário sabia que, somente como carreira própria e
única, seria possível a Polícia Federal exercer seu papel na sociedade. Para cumprir
essa formatação de carreira é imprescindível a aplicação de provimento derivado
vertical – promoção, como se verá no decorrer desta proposta.
O Estatuto dos Servidores Públicos, Lei nº 8.112/90, endossa a
utilização da promoção enquanto provimento derivado vertical ao dispor sobre ela
como forma de provimento em cargo público, ao teor literal do artigo 8º daquela
norma legal. Mesmo a Constituição vigente determinando a instituição da Polícia
Federal como órgão estruturado em carreira, apenas em 1996 foi dado o primeiro
passo no sentido de corrigir a escolaridade do ingresso, a fim de iniciar o
enquadramento da profissionalização na carreira.
O modelo de carreira é ratificado pela jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal, o que se pode concluir do julgamento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 231-7/RJ, em 1992. Ações Diretas de Inconstitucionalidade
posteriores citarão essa primeira, tornando-a emblemática na compreensão que a
modernização e profissionalização do funcionalismo passa pelo provimento derivado
vertical, qual seja, a promoção.
1.1 AMPARO CONSTITUCIONAL
A Constituição Federal vigente instituiu a Carreira Policial Federal no
capítulo da Segurança Pública, dando-lhe desde então as primeiras atribuições. O
marco inicial da Carreira Policial Federal de acordo com a Carta Política de 1988
está contido no artigo 144, § 1º:
8
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
CAPÍTULO III
DA SEGURANÇA PÚBLICA
Art. 144 A segurança pública, dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem
pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos
seguintes órgãos:
I - Polícia Federal;
[...]
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente,
organizado e mantido pela União e estruturado em carreira,
destina-se a (grifo nosso) [...]1
Em consonância com as notas taquigráficas que registraram o teor da
Ata da 7º Reunião Ordinária, de 20 de setembro de 1988, os constituintes
intencionaram a estrutura de carreira para a Polícia Federal. Com texto proposto
pela Emenda nº 292, do então constituinte Nelson Jobim, foi criada a Carreira
Policial Federal.
Dúvidas oriundas da forma do texto proposto em que pudessem
ensejar outro entendimento sobre a criação da referida carreira foram afastadas na
própria sessão, ficando o registro na ata de que o órgão Polícia Federal era
estruturado em “carreira”, assim mesmo, no singular, deu-se início à demanda
constitucional2:
O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimarães): – Em vez de "instituída
por lei", "estruturada".
O SR. CONSTITUINTE SÓLON BORGES DOS REIS:
– Em carreira única ou carreiras? A polícia civil e a ferroviária têm a
mesma carreira?
O SR. CONSTITUINTE NELSON JOBIM: – Não, é a mesma
linguagem.
O SR. RELATOR (Bernardo Cabral): – A proposta do Constituinte
Nelson Jobim, diz:
"A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente,
estruturada em carreira."
[...]
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ FOGAÇA: – A melhor
concordância é "estruturado em carreira". É o órgão que é
estruturado em carreira, como nas outras.
1
BRASIL. CONSTITUIÇÃO (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro
de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28
set. 2013.
2
BRASIL, Senado Federal. Ata da 7ª Reunião Ordinária , 1988. Anais da Assembleia Constituinte, de 20.09.1988.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/asp/CT_Abertura.asp>. Acesso em: 10/08/2013.
9
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Outro conceito consolidado na Constituição Federal é a permissão ao
uso da promoção enquanto forma de provimento derivado, que visa escalonamento
do servidor de um cargo a outro de maior grau de responsabilidade e maior
complexidade de atribuições. Consagrada na Carta Federal, o texto constitucional
traz várias referências a respeito da promoção, como também o faziam constituições
anteriores, sobretudo no tocante à carreira da magistratura e carreira dos membros
do Ministério Público.
De forma mais abrangente, já no capítulo da Administração Pública, o
texto constitucional engloba no artigo 37 a “administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”
(art. 37, caput). Isso tudo, para no próximo artigo deixar explícita a necessidade de
tratar requisitos para a promoção, senão vejamos:
Art. 38. Ao servidor público da administração direta, autárquica e
fundacional, no exercício de mandato eletivo, aplicam-se as
seguintes disposições:
[...]
IV - em qualquer caso que exija o afastamento para o exercício de
mandato eletivo, seu tempo de serviço será contado para todos os
efeitos legais, exceto para promoção por merecimento;3
Inegável a adoção da promoção pelo texto constitucional. Mais adiante,
por força da Emenda Constitucional nº 19, a Norma Maior vai consignar a
importância do provimento derivado (promoção), ao teor do § 2º do artigo 39, como
implemento na carreira, posto que o objetivo é o aperfeiçoamento do servidor,
vejamos:
Art. 39 [...]
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de
governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores
públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos
para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de
convênios ou contratos entre os entes federados4.
Corrobora com esse entendimento Francisco Salles A. Mafra Filho
quando se refere à promoção na carreira como uma exigência constitucional. Para
tanto comenta sobre a Emenda Constitucional nº 19 de 1998:
3
BRASIL. CONSTITUIÇÃO (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro
de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28
set. 2013.
4
BRASIL. CONSTITUIÇÃO (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro
de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28
set. 2013.
10
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
A Constituição de 1998, mediante a Emenda nº 19, de 1998, previu
em seu art. 39, § 2º, promoção na carreira. A manutenção de
escolas de governo pelas três esferas governamentais deverá servir
para a formação e o aperfeiçoamento de seus servidores públicos5.
Sobre o que estabelece a Constituição Federal, a doutrina vem
corroborar, contribuindo para elucidar o significado da promoção na carreira do
servidor público. Nesse sentido, o entendimento da doutrina majoritária respeita os
parâmetros constitucionais. A didática de Lucas Rocha Furtado esclarece o que vem
a ser promoção:
A promoção constitui a primeira hipótese de provimento derivado,
hipótese diretamente vinculada à existência de cargos organizados
em carreira.
[...]
Tomemos o exemplo do Ministério Público. Nesta carreira, o
provimento originário dá-se mediante nomeação para o cargo de
promotor de justiça adjunto. Investido neste cargo, o titular poderá
ser promovido ao cargo de promotor de justiça e, posteriormente, ao
6
cargo de procurador de justiça .
Como se verifica no texto constitucional, o provimento derivado na
forma da promoção se faz presente. Constitui-se em desafio do intérprete
constitucional o exercício de preservar o pensamento do legislador constituinte
originário.
1.2 AMPARO LEGAL
Com o advento da Lei nº 8.112 em 1990, fica clara a compreensão de
que a promoção é forma de provimento em cargo público. Não obstante algumas
normas infraconstitucionais e regulamentações ainda em vigor fazerem uso
incorreto da promoção enquanto forma de provimento derivado, colocando-a a
serviço de enquadramento em níveis e padrões, o teor do artigo 8º da Lei nº
8.112/90 torna evidente que a sua real aplicação se refere a provimento em cargo,
ao invés de classe, como tem insistido alguns.
Ainda de acordo com aquela norma legal, o provimento em cargo
originário é a nomeação, logo, não pode haver outro entendimento de que a
promoção é provimento derivado. O provimento originário tem o concurso público
5
MAFRA FILHO, Francisco de Salles Almeida. O servidor público e a reforma administrativa. Rio de Janeiro:
Forense, 2008. p. 64. Grifo nosso.
6
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 3. ed. rev. ampl. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2012.
p. 809-810.
11
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
como requisito para fixar o vínculo do indivíduo com a Administração Pública
Federal. Já no provimento derivado, como o próprio nome diz o servidor já deve ter
vínculo anterior com a União.
Para ser provido em cargo público na forma derivada, portanto, sem
concurso público, a Constituição Federal e a Lei nº 8.112/90 dispuseram a forma da
promoção, que só será possível em se tratando da mesma carreira, ou seja, o
servidor adquire vínculo com a Administração Pública por meio de concurso em um
determinado cargo público e, após os requisitos estabelecidos em lei, esse servidor
poderá ser guindado a outro cargo que esteja posicionado em patamar mais
elevado, desde que seja cargo que figura na mesma carreira na qual prestou
concurso.
Provimento de cargo público, essa é a definição da Lei nº 8.112/907:
Art. 8º São formas de provimento de cargo público:
I - nomeação;
II - promoção;
III - ascensão; (revogado)
IV - transferência; (revogado)
V - readaptação;
VI - reversão;
VII - aproveitamento;
VIII - reintegração;
IX - recondução
Como dito anteriormente, a doutrina majoritária vem corroborando para
a interpretação correta da demanda constitucional, a fim de afastar as aplicações
eivadas de imperfeições quanto ao uso da promoção. A respeito desse provimento
derivado, Maria Sylvia Z. Di Pietro, ao discorrer na obra intitulada “Servidores
públicos na Constituição de 1998”, aborda sobre o instituto:
Promoção (ou acesso, no Estatuto Paulista) é forma de
provimento pela qual o servidor passa para cargo de maior grau
de responsabilidade e maior complexidade de atribuições,
dentro da carreira a que pertence. Constitui uma forma de
ascender na carreira. Distingue-se da transposição porque, nesta, o
servidor passa para cargo de conteúdo ocupacional diverso, ou seja,
para cargo que não tem a mesma natureza de trabalho8. (grifei)
7
BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis
da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Brasília, DF, 19 Abr 1991. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm>. Acesso em: 03 set. 2014.
8
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MOTTA, Fabrício; FERRAZ, Luciano de Araújo. Servidores públicos na
12
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
E para que se tenha a medida adequada na organização das carreiras
públicas, continua Maria Sylvia Z. Di Pietro a discorrer que se não fosse possível o
uso de provimento derivado, a Administração não teria meios de reestruturar as
carreiras, e defende que não há vícios de inconstitucionalidade no uso da promoção:
Não há vício de inconstitucionalidade quando os cargos existentes
são adaptados à nova forma de organização da carreira, desde que
não existam grandes alterações das atribuições e que seja mantida a
mesma exigência de escolaridade para ingresso no nível inicial. Se
essa adaptação não fosse possível, a Administração Pública ficaria
impedida de fazer qualquer reestruturação de carreiras ou
reclassificação de cargos9.
Assim também é a boa doutrina de Marçal Justen Filho, que ao dispor
sobre a promoção, reconhece que o provimento derivado implica em mudança de
cargo para outro de maior hierarquia na carreira, da qual pertençam ambos os
cargos:
14.11.6.3.2 – Promoção: a promoção é o provimento do sujeito em
um cargo de hierarquia superior na carreira, relativamente àquele
que ele detinha. Alude-se a promoção, portanto, a propósito de
cargos organizados em carreira. Poderá fazer-se por tempo de
serviço ou por merecimento, e sua disciplina deverá constar de lei10.
Complementando nessa mesma direção, Francisco Salles A. Mafra
Filho, ao escrever sobre o servidor público e a reforma administrativa, afirma que é a
obtenção de cargos que representem maiores responsabilidades e maior
remuneração11.
Noutra linguagem, mas com o mesmo discernimento de ideia, João
Trindade Cavalcante Filho também discorre sobre a promoção. Em sua própria lavra
diz que promoção é “movimento do servidor dentro da carreira, [...] passando de um
cargo inferior para um cargo superior, geralmente com incremento de
responsabilidades e remuneração”12.
Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 2011. p. 61. Grifo do autor.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MOTTA, Fabrício; FERRAZ, Luciano de Araújo. Servidores públicos na
Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 2011. p. 65.
10
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 9. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 2013. p. 952. Grifo nosso.
11
MAFRA FILHO, Francisco de Salles Almeida. O servidor público e a reforma administrativa. Rio de Janeiro:
Forense, 2008. p. 64.
12
CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Servidor público: lei nº 8.112/1990. 2. ed. Salvador: 2010. p. 25.
13
9
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
1.3 AMPARO JURISPRUDENCIAL
Após a Constituição Federal de 1988 entrar em vigor, muitos órgãos
ainda buscavam enquadramento sobre qual era de fato o entendimento da Suprema
Corte com relação à aplicação de provimentos derivados. Era pendente o
entendimento se a ascensão e a transferência eram provimentos incompatíveis com
a novel Constituição à época.
O primeiro caso que veio a julgamento foi o que dispõe a Ação Direta
de Inconstitucionalidade nº 231-7/RJ (ADIn 213-7/RJ). Esse julgamento, que ocorreu
em 1992, é emblemático porque nele estão tratados os detalhes da nova
interpretação constitucional, capaz de trazer à lucidez os hermeneutas da matéria.
A ADIn 231-7/RJ põe fim à discussão sobre ascensão e transferência
como formas válidas no novo ordenamento constitucional. Declaradas
inconstitucionais, doravante em julgamentos similares, essa ADIn 231-7/RJ será
chamada a se impor, em razão dessas palavras:
Estão, pois, banidas das formas de investidura admitidas pela
Constituição a ascensão e a transferência, que são formas de
ingresso em carreira diversa daquela para a qual o servidor público
ingressou por concurso, e que não são, por isso mesmo, ínsitas ao
sistema de provimento em carreira, ao contrário do que sucede
com a promoção, sem a qual obviamente não haverá carreira,
mas, sim, uma sucessão ascendente de cargos isolados(grifei)13.
Outra solução lúcida trouxe aquele julgamento, quando dispôs a
respeito da diferença entre órgão estruturado em cargo isolado e órgão estruturado
em carreira. Pode-se dizer que a diferença está justamente no fato de que há
mudança de cargo na organização por carreira. Já se o órgão for organizado com
cargo isolado, ou cargos isolados, não há que se falar em escalonar outros cargos.
Daí se depreende, e a doutrina irá confirmar depois, que a mudança de cargo
inferior para cargo posicionado na hierarquia superior, por meio da promoção, só se
aplica a carreiras:
O critério do mérito aferível por concurso público de provas ou de
provas e títulos é [...] indispensável para cargo ou emprego público
isolado ou em carreira. Para o isolado, em qualquer hipótese; para o
em carreira, para o ingresso nela, que só se fará na classe inicial
e pelo concurso público de provas ou de provas e títulos, não o
sendo, porém, para os cargos subsequentes que nela se escalonam
até o final dela, pois, para estes, a investidura se fará pela forma de
provimento que é “promoção”.14
13
ADIN 231-7 RJ, op. cit.
ADIN 231-7 RJ, op. cit.
14
14
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
No tocante à carreira, o concurso público ocorrerá para o ingresso nela,
conforme anunciado no julgamento da ADIn 231-7/RJ. O Voto do Iminente Ministro
Moreira Alves se utiliza do termo “cargos subsequentes” para estabelecer que está
falando de escalonamento de cargo a outro na mesma carreira, definindo como meio
o uso da promoção como forma de provimento derivado vertical.
O julgamento de brilhantismo técnico irretocável é completo sobre os
aspectos da forma de organização, das formas inválidas e das formas que a própria
Constituição Federal consagrou. A promoção é uma forma consagrada na
Constituição Federal e nesse julgamento confirmada pelo Supremo Tribunal Federal,
posto que dessa forma aquela Corte define o que se pretende da promoção:
Promoção – e é esse o seu conceito jurídico que foi adotado pela
Constituição toda vez que a ele se refere, explicitando-o – é
provimento derivado dentro da mesma carreira”
[...]
Mas, para que não se pretenda levar ao extremo a necessidade de
concurso para qualquer cargo ou emprego público em qualquer
circunstância, a própria Constituição abre exceções a formas de
provimento derivado que expressamente admite [...] E não é só. Para
que não se pretenda que é incompatível com a exigência de
concurso público para a investidura em cargo ou emprego público a
promoção (provimento também derivado), pois esta pressupõe uma
carreira que é formada por uma série de cargos iniciais iguais,
escalonando-se
em
séries
de
cargos
intermediários
ascendentes até alcançar-se a série de cargos finais que é o
último elo dessa cadeia ascendente(grifei)[...]15.
A inteligência desse julgamento não deixa dúvidas que a promoção é
uma forma de provimento em cargo público e provimento derivado vertical,
onde o servidor, já investido na carreira por meio de concurso público, é
guindado ao cargo subsequente na sua própria carreira.
1.4 LEGISLAÇÃO DAPOLÍCIA FEDERAL
Passados vinte e seis (26) anos da promulgação da Constituição
Federal, a Carreira Policial Federal não foi implementada. No entanto, discussões
recentes têm convergido para essa finalidade. Alguns passos já foram dados a fim
de reestruturar o órgão em carreira que, conforme já explanado, possui como
características o ingresso em cargo inicial e a promoção para cargos subsequentes.
15
ADIN 231-7 RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 13-11-92. Grifo nosso.
15
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Foram promulgadas duas leis ordinárias, quais sejam a Lei nº 9.266/96
e a Lei nº 11.095/2005. Somam-se a essas leis dois decretos que as
regulamentaram, quais sejam: o Decreto nº 2.565/98 e o nº 7.014/2009.
Recente, a MP 650/2014 avançou no sentido de reafirmar que todos os
cargos da Carreira Policial Federal são de nível superior, ou seja, com o mesmo
requisito para o ingresso na carreira.
1.4.1 Previsão da Lei nº 9.266/96
A Lei nº 9.266/96, publicada (8) anos após a promulgação da
Constituição Federal, veio revogar parcialmente o Decreto-Lei nº 2.251/85. Vale
lembrar que mesmo antes da Constituição Federal em vigor, o referido Decreto-Lei
já tratava da Carreira Policial Federal na sua concepção única.
A referida norma de exceção previa o cargo de censor federal, que foi
extinto com o advento da Lei nº 9.266/96. Assim, a Carreira Policial Federal passou
a ser composta por apenas cinco (5) cargos: delegado de Polícia Federal, perito
criminal federal, escrivão de Polícia Federal, papiloscopista policial federal e agente
de Polícia Federal.
Inicialmente, a Lei nº 9.266/96 previa, no parágrafo único do seu artigo
2º, que ao Poder Executivo cabia dispor quanto aos requisitos e condições de
progressão na Carreira Policial Federal. Assim, o Decreto nº 2.565/98, que a
regulamentou, definiu que a progressão consiste na mudança de classe em que
esteja posicionado o servidor, para imediatamente superior.
No entanto, a Constituição Federal previu a existência de requisitos e
condições da promoção (Art. 39, § 2º, CF/88), ao invés de progressão. Com isso,
produziu-se uma nova lei que alterou a Lei nº 9.266/96. Essa lei é a Lei nº
11.095/2005, que alterou o antigo texto sobre a progressão para:
§ 1o O Poder Executivo disporá, em regulamento, quanto aos
requisitos e condições de progressão e promoção na Carreira
Policial Federal.16
A Lei nº 11.095/2005 ainda inovou de forma negativa o texto do § 2º
para tratar de promoção, ao mesmo tempo que dispõe sobre complexidade de
atribuições e níveis de responsabilidade de cada classe. O texto distorce o conceito
16
BRASIL. LEI Nº 11.095, de 13.01.2005. Altera dispositivos das Leis nº 9.266, de 15 de março de 1996 [...]. DOU
de 14.01.2005. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/L11095.htm>.
Acesso em: 29 set. 2013. Grifo nosso.
16
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
de promoção ao mencionar classe quando deveria mencionar cargo. O texto
passou despercebido, como segue:
§ 2º Além dos requisitos fixados em regulamento, é requisito para
promoção nos cargos da Carreira Policial Federal a conclusão, com
aproveitamento, de cursos de aperfeiçoamento, cujos conteúdos
observarão a complexidade das atribuições e os níveis de
responsabilidade de cada classe.17
A redação do § 2º, como visto acima, carece de alteração para adequar
o preceito constitucional no tocante à promoção na carreira, substituindo a
expressão “cada classe”, para “cada cargo”.
1.4.2 Violação encontrada no Decreto nº 7.014/2009
O advento da Lei nº 11.095/2005 corrigiu uma impropriedade contida
na Lei nº 9.266/96, ao acrescentar a expressão promoção. Entretanto, ainda faltava
a regulamentação por um decreto que substituísse o Decreto no 2.565/1998, que só
fazia menção à expressão progressão. Assim, veio a lume o Decreto nº 7.014/2009,
com o fito de regulamentar a Lei 9.266/1996 no tocante aos requisitos da promoção.
Ocorre que o Decreto 7.014/2009 excluiu o termo progressão,
colocando em seu lugar o termo promoção, sem alterar a definição antes dada para
progressão, causando confusão entre dois institutos completamente diferentes.
Decreto nº 2.565/98
Decreto nº 7.014/2009
Art. 2º A progressão consiste na mudança Art. 2º A promoção consiste na mudança de
de classe em que esteja posicionado o classe em que esteja posicionado o servidor
servidor, para a imediatamente superior
para a classe imediatamente superior
Tabela 1 - Progressão e Promoção
Como se vê acima, foi dado o mesmo conceito para institutos distintos
(progressão e promoção). Na verdade, a definição contida no Decreto 7.014 é o da
progressão. Já para definir promoção, o texto do decreto desvirtua o sentido
constitucional do provimento derivado.
Outra impropriedade contida no Decreto 7.014/2009 foi a omissão
quanto à progressão. Assim, seu texto deu outro sentido ao conceito de provimento
derivado, se adotado aquele previsto na Lei nº 8.112, art. 8º, inciso II.
17
BRASIL. LEI Nº 9.266, de 15.03.1996. Reorganiza as classes da Carreira Policial Federal [...]. DOU de
18.03.1996. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/l9266.htm>. Acesso em: 29 set. 2013.
Grifo nosso.
17
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
O problema do referido decreto é grave e viola decisão do Supremo
Tribunal Federal (art. 102, “l”, CF/88), posto que o entendimento a respeito do
instituto da promoção foi pacificado na Suprema Corte, como repisado na
explanação da ADIn 231-7/RJ.
De acordo com o exposto na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2317/RJ, a promoção é o provimento em cargo subsequente na mesma carreira.
Assim, o texto cabível no Decreto nº 7.014/2009 seria “A promoção consiste na
mudança de cargo em que esteja posicionado o servidor para o cargo
imediatamente superior (ou, se preferir o texto daquela ADIn, “cargo
subsequente”).
1.4.3 Solução inicial dada pela MP 650/2014
A MP 650/2014 vem adequar a Lei nº 9.266/96 à realidade profissional
da Polícia Federal, que trata da Carreira Policial Federal e alcança todos os cargos
da carreira, no sentido de organizar em carreira, como se vê:
Art. 2º A Carreira Policial Federal é composta por cargos de nível
superior, cujo ingresso ocorrerá sempre na terceira classe, mediante
concurso público, de provas ou de provas e títulos, exigido o curso
superior completo, em nível de graduação, observados os requisitos
fixados na legislação pertinente.
Todos os cargos da Carreira Policial Federal são organizados,
reconhecidos e definidos como "cargos de nível superior", ou seja, todos os cargos
são alinhados no mesmo nível de escolaridade, natural para um órgão estruturado
em carreira.
Assim como em outras carreiras, o alinhamento na escolaridade não
enseja problemas de hierarquia e disciplina, vez que hierarquia e disciplina decorrem
das responsabilidades imbuídas nas funções desempenhadas no órgão,
considerando a complexidade dos cargos subsequentes. Afirmar diferente disso
seria o mesmo que dizer que os cargos de chefia são restritos a servidores com
maior remuneração, ou que há descumprimento da hierarquia entre peritos e
delegados, que sendo ambos de nível superior, não há qualquer registro de quebra
da hierarquia. Ambos convivem no órgão sem qualquer problema
Por certo, os limites da hierarquia e disciplina não podem ser medidos
em razão do mesmo grau de escolaridade. Aliás, essa equiparação deve trazer
avanços para o amadurecimento do órgão, pois a graduação em nível superior
agrega-lhe conhecimento interdisciplinar, levando a maior contribuição singular de
cada ramo científico.
18
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Embora exarado em outro contexto, não se pode afastar ou ter por
supérfluas, ou meras divagações, o embasamento jurídico do Parecer Vinculante
GQ-35 AGU. Conforme o parecer, “hierarquia é o escalonamento vertical dos órgãos
e agentes da Administração que tem como objetivo a organização da função
administrativa”.
Como demonstrado, de acordo com a ordem jurídica vigente, os cargos
existentes integrantes da Carreira Policial Federal atualmente são horizontalmente
posicionados e estanques entre si, não constituindo linha natural de promoção.
Consequentemente, à luz do que estatui o dispositivo legal supracitado, não há que
se falar em hierarquia entre eles, uma vez que esta se dá apenas entre os
integrantes da mesma classe ou da mesma série de classes. Portanto, falta aos
cargos da Carreira Policial Federal requisito essencial para o seu enquadramento
em uma série de classes, qual seja, a possibilidade de promoção do servidor entre
os diversos cargos. Assim, a horizontalidade que atualmente existe entre os cargos
mostra-se incompatível com uma estrutura vertical hierárquica.
Em razão disso, estamos diante de um paradoxo jurídico
intransponível, dada a previsão constitucional da carreira única, vale dizer: em sendo
os cargos de Delegado e Perito de Polícia Federal posicionados em posição vertical
e hierarquicamente superior aos demais, segundo a Lei 3.780/1960, aqueles
constituir-se-iam linha natural de promoção do servidor policial. Logo, os ocupantes
dos cargos de agente, escrivão e papiloscopista teriam direito à promoção para o
cargo de delegado e perito. Por outro lado, em não havendo linha natural de
promoção do servidor policial, não haverá, consequentemente, hierarquia
entre os cargos, mas tão somente entre as classes ou série de classes de cada
um dos cargos.
Em que pesem tais reflexões, não se pretende afastar o princípio da
hierarquia inerente ao serviço público. No entanto, este deve se pautar pelo princípio
da legalidade,conforme previsto no art. 37 da Constituição Federal.
19
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
2. PROPOSTAS PARA IMPLEMENTAÇÃO DA CARREIRA POLICIAL
FEDERAL
As propostas ora apresentadas visam implementar a Carreira Policial
Federal, reconhecendo aos cargos as atribuições inerentes ao desempenho das
competências constitucionais e legais da Polícia Federal.
Assim, não se propõe inovação na ordem jurídica, mas sim a
aplicabilidade legal na organização dos cargos policiais federais, construindo um
caminho sólido, seguro e consubstanciado em cinco pontos a seguir:
1. Reconhecimento e definição em lei das atribuições dos cargos;
2. Unificação dos cargos de Escrivão e Agente da Polícia Federal;
3. Reconhecimento do Papiloscopista como espécie de Perito Oficial;
4. Efetivação da Carreira Constitucional Policial Federal com único
ingresso pela base no menor patamar salarial;
5. Tabela de remuneração dos cargos da Carreira Policial Federal.
2.1 RECONHECIMENTO E DEFINIÇÃO EM LEI DAS ATRIBUIÇÕES DOS
CARGOS
De todas as questões a serem abordadas acerca da Carreira Policial
Federal e suas atribuições, a que mais provoca indignação no meio policial federal é
a permanência da Portaria N° 523/89-MPOG no bojo no rmativo da administração
pública. Primeiramente, porque já está visivelmente defasada em relação à estrutura
da Policia Federal reorganizada pela Lei N° 9.266/9 6.Também, porque há proibição
expressa por decisão judicial de regulamentação de atribuições de cargos públicos
através de Portaria Ministerial.
Nesse diapasão, serão exibidos a seguir julgados pertinentes ao tema,
após breve preâmbulo sobre a evolução das atribuições da Carreira Policial Federal
desde as suas origens:
• Em 1964, no intuito de criar e organizar um Departamento Federal de
Segurança Pública, com capacidade de atuação em todo o território
nacional, foi publicada a Lei N° 4.483.
• Em dezembro de 1965, a Lei Nº 4.878, regulamentada pelo Decreto nº
59.310, de 28 de junho, instituiu o Estatuto do Policial. Essa lei dispôs
sobre as peculiaridades do regime jurídico dos funcionários públicos civis
da União e do Distrito Federal, ocupantes de cargos de atividades policiais.
20
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
A lei considerava policiais civis os brasileiros legalmente investidos de
cargos do Serviço de Polícia Federal e do Serviço Policial Metropolitano, e
que a função policial fundamentava-se na hierarquia e na disciplina,
próprias de suas características e finalidades.
• Em 30 de maio de 1966 a Lei N° 5.010, que criou a Justiça Federal, em
seu art. 65 determina que a polícia judiciária federal seja exercida pelas
autoridades policiais do Departamento Federal de Segurança Pública,
observando-se, no que couber, as disposições do Código de Processo
Penal (Decreto-Lei N° 3.689, de3 de outubro de 1941 ), da Lei N° 4.483, de
16 de novembro de 1964, e das demais normas legais aplicáveis ao
processo penal.
• A Constituição Federal de 24 de janeiro de 1967, em seu artigo 210,
estabeleceu que “O atual Departamento Federal de Segurança Pública
passa a denominar-se Departamento de Polícia Federal considerando-se
automaticamente substituída por esta denominação a menção à anterior
constante de quaisquer leis ou regulamentos”. A Constituição Federal (CF),
de 24 de janeiro de 1967, no art. 8°, inciso VII, e stabeleceu que compete à
União organizar e manter a Polícia Federal, e nas alíneas “a” a “d”
descreveu suas atribuições (Polícia Federal em geral), agora
constitucionais, e dessa forma identificada.
• Os Decretos-Leis Nºs. 2251/85 e 2320/87 dispuseram sobre a Carreira
Policial Federal e seus cargos, o ingresso nas categorias funcionais da
Carreira Policial Federal, e os valores de seus vencimentos.
• A Constituição Federal de 1988 descreveu de forma geral as atribuições da
Polícia Federal, diretamente ligada ao Ministério da Justiça (Art. 144 –
CF/88).
• A Lei N° 9.266/1996 reorganizou as classes da Carr eira Policial Federal,
estabeleceu o nível superior para todos os cargos e fixou nova
remuneração dos cargos que a integravam.
• A Lei 10.682/2003 criou novos cargos na Carreira Policial Federal e o
Plano Especial de Cargos do Departamento de Polícia Federal, entre
outras providências, e a Lei 11.095/2005 reorganizou a carreira e
estabeleceu o Subsídio como forma de remuneração.
• O art. 13 da Lei 8112/90 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da
União) traz um entendimento de que as atribuições são determinadas no
ato de nomeação de um servidor público, desde que haja normativo
infraconstitucional que acolha tal mandamento.
E após a necessária evolução normativa acerca da Carreira Policial
Federal, podemos perceber que nenhum dos normativos elencados determinou
individualmente as atribuições dos cargos que compõem a carreira (Delegado de
Polícia Federal, Perito Criminal Federal, Agente de Polícia Federal, Escrivão de
Polícia Federal e Papiloscopista de Polícia Federal), criando um vácuo legislativo
acerca do tema.
21
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Em suma, no caso da Policia Federal, não há no ordenamento jurídico
vigente qualquer legislação infraconstitucional que vincule ordinária
especialmente suas atribuições e o alcance prático das ações do órgão.
ou
Para delimitar a atuação de cada um desses cargos, pontuando as
suas atividades e responsabilidades (e oportunamente decidindo relações jurídicas),
atualmente é utilizada pelo Departamento de Polícia Federal a Portaria Nº 523, de
28 julho de 1989, expedida pelo Ministério do Planejamento.
Essa Portaria alcança situações jurídicas concretas ao definir as
atribuições dos cargos da Carreira Policial Federal, como se verifica na NOTA
TÉCNICA Nº 03/2010/DENOP/SRH/MP, o que suscita um premente caso de
nulidade, eis que evidente a violação ao princípio basilar da legalidade, que rege a
administração pública.
O parágrafo único especifica a situação relatada na presente demanda:
“Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei, com
denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em
caráter efetivo ou em comissão.” (grifo nosso)
Trata-se, no caso, de Lei ordinária de iniciativa do Chefe do Executivo,
e nesse sentido é expresso o comando da Constituição Federal:
Art.61 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a
qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da
República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores,
ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos
casos previstos nesta Constituição.
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as
leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
(...)
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime
jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
Em síntese, só se criam, extinguem-se ou modificam-se as atribuições
de cargo público por meio de Lei e, no caso específico, de competência exclusiva do
Chefe do Executivo. Qualquer outro meio utilizado enseja a ilegalidade do ato e a
consequente nulidade e inconstitucionalidade.
22
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Ademais, o ato normativo infra legal impugnado viola a frontalmente o
art. 48, inciso X da Carta da Política de 1988:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente
da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e
52, dispor sobre todas as matérias de competência da União,
especialmente sobre:
(...)
X - criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções
públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
Outro não é o entendimento de Hely Lopes Meirelles:
“Cargo público é o lugar instituído na organização do serviço público,
com denominação própria, atribuições e responsabilidades
específicas e estipêndios correspondentes, para ser provido e
exercido por um titular, na forma estabelecida em lei.” (Direito
Administrativo Brasileiro, São Paulo, Malheiros Editores, 2004, p.397,
grifos nossos).
A Jurisprudência pátria, especialmente do Pretório Excelso, é unânime
em confirmar o entendimento, in verbis:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA
CONTRA ATO DO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA.
PORTARIA N. 286/2007. ALTERAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES DE
CARGO PÚBLICO POR MEIO DE PORTARIA. IMPOSSIBILIDADE.
PRECEDENTES. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. Contraria direito
líquido e certo do servidor público a alteração, por meio de
portaria, das atribuições do cargo que ocupa.2. A inexistência de
direito adquirido a regime jurídico não autoriza a reestruturação de
cargos públicos por outra via que não lei formal. 3. Segurança
concedida. (MS 26955, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal
Pleno, julgado em 01/12/2010, DJe-070 DIVULG 12-04-2011 PUBLIC
13-04-2011 EMENT VOL-02502-01 PP-00010).
EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade: (...) III Independência e Separação dos Poderes: processo legislativo:
iniciativa das leis: competência privativa do Chefe do Executivo.
Plausibilidade da alegação de inconstitucionalidade de
expressões e dispositivos da lei estadual questionada, de
iniciativa parlamentar, que dispõem sobre criação, estruturação
e atribuições de órgãos específicos da Administração Pública,
criação de cargos e funções públicos e estabelecimento de
rotinas e procedimentos administrativos, que são de iniciativa
reservada ao Chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, § 1º, II, e),
bem como dos que invadem competência privativa do Chefe do
Executivo (CF, art. 84, II). Conseqüente deferimento da
suspensão cautelar da eficácia de expressões e dispositivos da
lei questionada. (...) (ADI 2405 MC, Relator(a): Min. CARLOS
23
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 06/11/2002, DJ 17-02-2006 PP00054 EMENT VOL-02221-01 PP-00071 LEXSTF v. 28, n. 327,
2006, p. 14-56)
EMENTAS: 1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
Condição. Objeto. Decreto que cria cargos públicos remunerados e
estabelece as respectivas denominações, competências e
remunerações. Execução de lei inconstitucional. Caráter residual de
decreto autônomo. Possibilidade jurídica do pedido. Precedentes. É
admissível controle concentrado de constitucionalidade de decreto
que, dando execução a lei inconstitucional, crie cargos públicos
remunerados e estabeleça as respectivas denominações,
competências,
atribuições
e
remunerações.
2.
INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Art. 5° da Lei n°
1.124/2000, do Estado do Tocantins. Administração pública. Criação
de cargos e funções. Fixação de atribuições e remuneração dos
servidores. Efeitos jurídicos delegados a decretos do Chefe do
Executivo.
Aumento
de
despesas.
Inadmissibilidade.
Necessidade de lei em sentido formal, de iniciativa privativa
daquele. Ofensa aos arts. 61, § 1°, inc. II, "a", e 84, inc. VI, "a", da
CF. Precedentes. Ações julgadas procedentes. São inconstitucionais
a lei que autorize o Chefe do Poder Executivo a dispor, mediante
decreto, sobre criação de cargos públicos remunerados, bem como
os decretos que lhe dêem execução. (ADI 3232, Relator(a): Min.
CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 14/08/2008, DJe-187
DIVULG 02-10-2008 PUBLIC 03-10-2008 EMENT VOL-02335-01
PP-00044 RTJ VOL-00206-03 PP-00983)
No já citado MS 26955, Relatora Min. CÁRMEN LÚCIA, os Ministro
Carlos Aires Brito e Gilmar Mendes bem esclarecem a importância do tema em seus
votos, verbis:
VOTO - O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Senhor
Presidente, eu vou me filiar ao entendimento da eminente Relatora.
Estou aqui a buscar na Constituição o fundamento para essa idéiaforça de que os cargos públicos são criados por lei em número certo,
com denominação própria, funções especificadas - funções como
plexos unitários de atribuições, na linguagem de Celso Antonio
Bandeira de Mello.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LUCIA (RELATORA) - Como
feixe de atribuições para as quais você se concursa e assume.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Exatamente. Vale dizer, o
cargo e um todo pro indiviso nesse sentido, os seus componentes,
portanto, dados de sua própria compostura jurídica, são a
denominação, o número, um vencimento e o que a doutrina tem
chamado de atribuições, enquanto plexo de funções unitárias.
24
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Ainda na linguagem de Celso Antonio, os cargos são as mais simples
e indivisíveis unidades de competência. Segundo o Professor Celso
Antonio ainda, e necessária, sim, a lei - ela se faz necessária - para a
criação dos cargos com todos esses componentes. Eu estou lendo
aqui "Curso de Direito Administrativo", 25a edição, pagina 251, em
que Sua Excelência de fato entende que a lei e a única via formal
jurídico-positiva de criação de cargo público.
A Constituição não deixa as coisas assim tão claras, mas entendo
que, numa interpretação sistemática dela, Constituição, a partir do
artigo 37 e do princípio da legalidade, que não por acaso e o primeiro
dos princípios regentes de toda a atividade administrativa, a
legalidade e a chave de ignição de toda a máquina administrativa, e
possível concluir que efetivamente, sem lei, não pode haver
mudança nas atribuições que nasceram com o cargo e para cujo
desempenho se deu o concurso público. Por isso, Senhor
Presidente, com esses fundamentos eu estou acompanhando o voto
da Relatora. (grifo nosso)
VOTO - O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Senhor
presidente, analisei rapidamente a questão posta e parece-me que
não há dúvida de que tem razão a Relatora, ao deferir a
segurança.De fato, isso aqui virou um emaranhado, com as
sucessivas modificações das atribuições do cargo. Agora, eu gostaria
de fazer uma nota, porque certamente isso ocorre aqui, em relação
ao Ministério Público, e tem ocorrido em relação à Administração
como um todo. Em geral, a partir de um modelo de delegação que a
Constituição até mesmo pretende vedar, mas a toda hora se repete,
na prática legislativo constitucional, que e essa autorização que,
certamente encontramos nas várias leis de reestruturação
administrativa, que outorga à Administração o poder de, por ato
administrativo singular, portaria, reestruturar as atribuições de cargo.
É muito importante que, pelo menos em ‘obiterdictum’, gravássemos
não estamos julgando apenas esse caso do Ministério Público, isso
vai ter certamente enormes repercussões em vários outros casos,
porque isso e uma prática corrente na Administração. Diante da
dificuldade, muitas vezes, de se fazer a reestruturação, via lei, as
dificuldades existentes, acaba-se buscando, nessas autorizações
genéricas, que são verdadeiras delegações legislativas heterodoxas,
porque diretamente se da ao responsável pela Administração, o
Ministro de Estado, o Procurador-Geral, aos órgãos responsáveis
pela reestruturação, essa possibilidade de redefinir, reestruturar
determinadas carreiras. E, aqui, realmente houve ficou flagrante,
parece-me - a distorção verificada entre a admissão originária e as
mudanças depois ocorridas, sem que decorra isso claramente do
Texto constitucional. Temos uma jurisprudência muito clara quanto a
não existência de direito adquirido a regime jurídico, mas aqui me
parece que vai para além da tramontana. Realmente passa-se a
delegar, e produz-se um quadro de insegurança jurídica muito
acentuada, porque o ato administrativo passa a ter uma forca efetiva
de lei.
25
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Então, eu gostaria de fazer essas anotações e um pouco registrar
essa preocupação, porque certamente não estamos decidindo
apenas este caso. E isso tem reflexos sérios na Administração ante a
amplas praxes. A prática é essa, e há essas alterações. Faço essa
observação. Talvez devêssemos, eu sugeriria pelo menos
humildemente à Relatora, colocar essa preocupação talvez na
pr6pria ementa, porque me parece que é preciso sinalizar com a
necessidade de mudança de entendimento. A rigor - já discutimos
recentemente, já se falou aqui salvo engano, no tal art. 25, celebre,
do ADCT, que revogava as cláusulas de delegação - a toda hora
repetimos essas cláusulas de delegação. Até se entende que, à falta
de outro mecanismo, a legislação, a Administração lance mão de
algum mecanismo mais flexível, dotado de maior flexibilidade.
Não faz muito, até num outro caso aqui eu relembrava que - sobre a
Constituição de 1891 e depois sobre a Constituição de 1946 - já se
disse, salvo engano, neste Plenário, que, embora severo quanto ao
repúdio, à delegação legislativa pura e simples, aceitava-se, na linha
do Direito americano, o chamado "regulamento autorizado", que é
aquele caso em que o legislador, ele pr6prio baliza o conteúdo da
legislação. Só que nesses casos, em geral, não tem ocorrido sequer
isto. A rigor, a lei não contém os elementos mínimos que norteariam
a base do ato assim chamado regulamentar. No fundo, o ato
regulamentar acaba dando todo o conteúdo da lei.
Então me parece que nós devemos estar atentos, porque se trata de
um caso que inevitavelmente terá repercussão, porque poderá afetar
outras reestruturações já ocorridas, eventualmente em mandado de
segurança, mas também nas vias ordinárias, mas era preciso dar um
sinal, em termos de segurança jurídica, de que esse tipo de
formulação já não mais se aceita, porque no fundo a gente está a
questionar quase que não apenas o ato do Procurador-Geral, mas, a
rigor, a base legal de sua fundamentação.
E ainda, o voto do Eminente Ministro Marco Aurélio, verbis:
VOTO - O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente,
deixo registradas apenas duas palavras sobre a matéria, porque pela
primeira vez a enfrentamos. Este caso revela, à exaustão, que não
se pode potencializar, sob pena de adentrar campo indesejável, que
e o campo do fascismo, a jurisprudência segundo a qual não existe
direito adquirido a regime jurídico.Tenho um respeito muito grande,
Senhor Presidente, por aqueles que ingressam no serviço público
mediante concurso. As atribuições do cargo integram o edital do
concurso. O quer-se, na relação jurídica prestador de
serviço/administração pública, a estabilidade. Mais do que isso,
verificamos no artigo 13 da Lei nº 8.112/90 - a lei a revelar o regime
jurídico dos servidores públicos civis da União - que o regime e
contratual, a menos que se diga o preceito conflita com a Carta da
República. Eu teria dificuldade em apostar o parâmetro do conflito.
O que nos vem desse dispositivo:
26
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
‘Art. 13. A posse dar-se-á pela assinatura do respectivo termo, no
qual deverão constar as atribuições, os deveres, as
responsabilidades e os direitos inerentes ao cargo ocupado, que não
poderão’ - a cláusula é peremptória - 'ser alterados unilateralmente,
por qualquer das partes’ - inclusive e especialmente pelo próprio
Estado -, ‘ressalvados os atos de ofício previstos em lei.’
Tem-se a submissão da administração pública ao princípio da
legalidade estrita.
Acompanhando a relatora, concedo a ordem. (grifo nosso)
Apenas para fins de argumentação, ainda que a indigitada portaria não
contrariasse a Constituição da República e o princípio da legalidade, encontra-se em
desacordo com a Lei Nº 9.266/96, no que se refere aos cargos de Agente, Escrivão
e Papiloscopista policial federal, uma vez que:
Art. 2o O ingresso nos cargos da Carreira Policial Federal far-se-á
mediante concurso público, exigido o curso superior completo, em
nível de graduação, sempre na 3a (terceira) classe, observados os
requisitos fixados na legislação pertinente. (Redação dada pela Lei
11.095, de 2005). (grifo nosso)
Todavia, o anexo da Portaria nº. 523 estabelece atribuições de nível
médio para os citados cargos, como facilmente pode ser observado em várias
passagens, por exemplo:
AGENTE DE POLÍCIA FEDERAL - CLASSE ESPECIAL CARACTERÍSTICAS: Atividades de nível médio, envolvendo...
(grifo nosso)
Dessa forma, resta patente a ilegalidade na Portaria nº 523, da lavra do
Ministro do Planejamento e seus anexos, que instituiu as atribuições dos cargos da
Carreira Policial Federal, uma vez que ofende a legislação ordinária aplicável e
inclusive dispositivo constitucional.
Recentemente, em 28/02/2014, em ação ajuizada pelo Sindicato dos
Policiais Federais do Distrito Federal, nos autos do Processo nº 3057610.2011.4.01.3400, o Juízo da 4ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal
proferiu sentença que declarou a nulidade da Portaria nº 523/1989-MPOG,
determinando que a União Federal providencie a retirada das informações nela
constantes de qualquer canal de comunicação oficial, especialmente do sítio do
Ministério da Justiça e demais canais vinculados a esse órgão. A sentença está
sujeita ao reexame necessário.
A ausência da definição das atribuições dos cargos provoca
insegurança jurídica. De acordo com a Constituição Federal, o provimento e a
classificação dos cargos públicos precisam estar previstos em lei:
27
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
CF, Art. 37: I - os cargos, empregos e funções públicas são
acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos
em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvada as nomeações para
cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração.
O princípio da legalidade é basilar da Constituição Federal e dispõe:
“Art.5º, II: ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei”. Esse princípio constitui uma das
principais garantias de respeito aos direitos individuais, pois a lei, ao
mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da
atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício
de tais direitos em benefício da coletividade.
O princípio da reserva legal limita a forma de regulamentação de
determinadas matérias para as quais a Constituição indica uma espécie normativa
específica. A administração precisa de lei, obrigatoriamente, para as situações de
compelir comportamentos, impor obrigações e aplicar sanções.
O Estatuto dos Funcionários Públicos Federais (Lei nº 8.112/90) define
que todo cargo público precisa ter sua criação, denominação, vencimento e
atribuições instituídas em lei, sendo dever da Administração Pública, ao criar ou
alterar cargos, que o faça somente mediante lei. Depreende-se, portanto, que é
formalmente inconstitucional qualquer outro ato normativo inferior à lei para dispor
sobre as atribuições gerais dos cargos públicos:
Lei nº 8.112/90: “Art.3º cargo público é o conjunto de atribuições e
responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem
ser cometidas a um servidor.
Parágrafo único: Os cargos públicos, acessíveis a todos os
brasileiros, são criados por lei, com denominação própria e
vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter
efetivo ou em comissão”.
Ao arrepio do princípio da legalidade, os cargos de Escrivão,
Papiloscopista e Agente da Polícia Federal não possuem suas atribuições definidas
em lei, valendo-se a instituição, até esta data, de uma Portaria do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão - Portaria nº 523/89(anexo V), para definir o que
compete, o que obriga e o que é proibido a esses servidores no exercício de seus
cargos.
28
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Essa omissão antiga e reiterada da Administração em definir em lei as
atribuições dos cargos de Escrivão, Papiloscopista e Agente da Polícia Federal não
somente contraria o interesse público, como viola o direito dos seus ocupantes,
sendo questão de segurança jurídica. Mais ainda, essa Portaria 523/89 fixa
atribuições de nível médio para esses cargos que, desde a Lei nº 9.266/96, são de
nível superior.
Assim, a definição das atribuições dos cargos de Agente, Escrivão e
Papiloscopista pela Portaria nº 523/89-MPOG viola o princípio da legalidade
duplamente, pois além de ter sido publicada por autoridade incompetente (MPOG, o
Departamento de Polícia Federal não é sequer subordinado a este Ministério, mas
ao Ministério da Justiça), também contraria a Lei nº 9266/96 que lhe é posterior e
estabelece o nível superior para esses cargos.
As atribuições dos cargos de Agente, Escrivão e Papiloscopista da
Polícia Federal devem ser instituídas em lei de forma detalhada, de acordo com o
nível superior dos mesmos e contemplando as atividades com grau de complexidade
e responsabilidade que lhes são inerentes, já desenvolvidas na prática por seus
ocupantes.
2.1.1 Competências da Polícia Federal
A Polícia Federal é o órgão de segurança pública permanente,
organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, diretamente
subordinado ao Ministério da Justiça, tem por finalidade exercer, em todo o território
nacional, as competências previstas na Constituição Federal e leis posteriores.
As competências constitucionais da Polícia Federal estão previstas no
art. 144, inciso I, §1º e também no art. 109, em virtude de estar incumbida, com
exclusividade, da função de polícia judiciária da União (investigação dos crimes e o
auxílio ao Poder Judiciário da União - Justiça Federal, Eleitoral e do Trabalho).
Outras competências da Polícia Federal foram atribuídas também pela legislação
infraconstitucional, conforme quadro a seguir:
29
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS
COMPETÊNCIAS INFRACONSTITUCIONAIS
CF, art. 144, §1º - competências da Polícia
Federal
● Lei 9.605/98 - Crimes contra o meio ambiente,
fauna e flora
● crimes contra a ordem política e social ou
em detrimento de bens, serviços e
interesses da União (e entidades
autárquicas e empresas públicas)
● crimes de repercussão interestadual ou
internacional
● Lei 8069/90 (art.241 e 241-A) –Crimes de
pedofilia na internet
● Lei nº 2.889/56 - Crime de genocídio
● Lei 9983/00 - Crimes contra a Previdência
Social
● Lei 4737/65 - crimes eleitorais
● Lei nº 7.170/83 - Crimes contra a Segurança
Nacional
● tráfico de entorpecentes
● contrabando e descaminho
● Policiamento marítimo, aeroportuário e de
fronteiras
● Lei 10.446/02 - Crimes de repercussão
interestadual
● Lei nº 10.683/03, art. 27, §7º - Turbação e
esbulho possessório dos bens da União
● polícia judiciária da União.
CF, art. 109 – Apuração de crimes de
competências da Justiça Federal
● Lei nº 9.807/99 - Proteção de testemunhas
● Lei 6.815/80
estrangeiros
-Controle
e
Registro
de
● crimes previstos em tratado ou convenção
internacional
● Decreto nº 1.983/96 - Emissão de passaportes
● causas relativas a direitos humanos
● Lei 10826/03- Registro, controle e fiscalização
de armas de fogo e munição
● crimes contra a organização do trabalho
● crimes contra o sistema financeiro e a ordem
econômico-financeira (crimes financeiros Lei 7492/86 e crimes de lavagem de dinheiro
- Lei 9613/98)
● crimes cometidos a bordo de navios ou
aeronaves
● crimes de ingresso ou permanência irregular
de estrangeiro
● Leis 7.102/83 e 9017/95 –controle
fiscalização de Segurança Privada
e
● Lei 10.357/01- Controle e fiscalização de
produtos químicos
● Lei nº 4.483/64- Segurança de Dignitários
(autoridades)
● Lei 4.483/64- Identificação civil, criminal e
estatística criminal
● conflitos sobre direitos indígenas
Tabela 2 - Competências Constitucionais
2.1.2 Ciclo Completo de Polícia
Polícia de ciclo completo ou ciclo completo de polícia é a classificação
da corporação policial que realiza tanto as atividades repressivas de polícia judiciária
ou investigação criminal, quanto atividades de polícia administrativa ou de
prevenção aos delitos e manutenção da ordem pública.
30
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
O professor constitucionalista Pedro Lenza18adota o esquema abaixo
para demonstrar as funções constitucionais de cada órgão na segurança pública do
Brasil:
Figura 1 - Órgãos da Segurança Pública
Como vimos, a Constituição Federal dispõe sobre a função da polícia
judiciária pela polícia civil (nos Estados) e pela Polícia Federal (na União), e a função
de polícia administrativa ou de segurança, para as polícias militares no âmbito dos
Estados e Polícias Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal,
no âmbito da União.
Assim, para os Estados Membros, estabeleceu a Constituição Federal
que as polícias civis exercessem (apenas) as funções de “polícia judiciária” (§ 4º, art.
144, CF), e para as funções de “polícia administrativa”, preventiva ou ostensiva,
determinou que fossem exercidas pelas polícias militares. Nessas condições, ambas
atuam de forma isolada tendo como único contato o momento da apresentação,
pelos policiais militares, dos presos em flagrante nas delegacias da Polícia Civil para
as providências de polícia judiciária cabíveis, condição que prejudica a investigação
de crimes, tendo em vista que o agente de investigação não participou da apuração
dos atos iniciais da conduta delitiva.
No âmbito da União, o legislador constituinte estabeleceu que a Polícia
Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal, todas de natureza
civil, exercessem funções de polícia administrativa da União em suas áreas de
competência. Assim, para a polícia rodoviária federal e ferroviária federal,
estabeleceu o legislador constituinte o patrulhamento ostensivo de rodovias e
ferrovias federais, respectivamente. Já para a Polícia Federal, como vimos, incumbiu
18
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. Pág. 657. 2009
31
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
funções que se enquadram tanto em polícia administrativa, quanto polícia judiciária,
e ainda polícia de soberania:
POLÍCIA JUDICIÁRIA
POLÍCIA
POLÍCIA DE
ou INVESTIGATIVA
ADMINISTRATIVA
SOBERANIA
ou PREVENTIVA
ou DE ORDEM
● Investigação criminal
● Prevenção da perturbação da
ordem
pública
e
da
● Cumprimento de mandados
ocorrência de delitos.
judiciais
● Exercício do poder de polícia
● Vigilância de fronteiras
● Imigração
● Inteligência policial
● Defesa da ordem interna
do País
Tabela 3 - Funções da Polícia Federal
Assim, a Polícia Federal é o único órgão policial brasileiro que possui
ciclo completo de polícia, pois ela tem funções tanto de polícia administrativa, quanto
de polícia judiciária, ou seja, uma só estrutura policial realizando todas as fases do
trabalho policial que antecedem ao trabalho a ser desempenhado pelo Ministério
Público na persecução penal.
A formação do quadro policial da Polícia Federal congrega o
conhecimento de todas as normas constitucionais e infraconstitucionais sobre as
competências do órgão, além de treinamento cientifico e operacional da ciência
policial, necessários ao desenvolvimento de suas atribuições.
2.1.3 Polícia Federal e outras instituições policiais brasileiras
A Polícia Federal é uma entidade modelada de forma diferenciada pela
Constituição Federal de 1988, com a definição de suas competências insculpidas no
próprio texto constitucional, o que traz conforto quanto ao discurso de
reconhecimento pela distinção de outras polícias e órgãos do poder executivo. Nem
melhor, nem pior, apenas muito diferente.
Esse rol de competências da Polícia Federal, ampliado por inúmeras
normas
infraconstitucionais,
congrega
várias
atividades complexas
e
multidisciplinares que a distingue e distancia das outras instituições de segurança
pública policiais do país, dando-lhe uma dimensão superior, conforme quadro a
seguir:
32
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
ÂMBITO DE
ATUAÇÃO
Função de
Polícia
Administrativa
ou Preventiva
Função de
Polícia
Judiciária ou
Investigativa
Função de
Ordem ou
Soberania
ATUAÇÃO
DE RISCO
DE VIDA
POLÍCIA FEDERAL
Federal
Sim
Sim
Sim
Sim
POLÍCIA
FEDERAL
RODOVIÁRIA
Federal
Sim
Não
Não
Sim
POLÍCIA
CIVIL
DOS
ESTADOS e POLÍCIA CIVIL
DO DISTRITO FEDERAL
Estadual
Não
Sim
Não
Sim
POLÍCIA MILITAR
Estadual
Sim
Sim
Não
Sim
GUARDAS MUNICIPAIS
Municipal
Sim
Não
Não
Sim
Federal
Não
Não
Sim
Não
INSTITUIÇÃO POLICIAL
AGÊNCIA BRASILEIRA
19
INTELIGÊNCIA *
DE
Tabela 4 - Comparativo entre as Funções Policiais
Podemos ver que os trabalhos desenvolvidos pela Polícia Federal
mesclam, no âmbito federal, funções de polícia administrativa (ou preventiva) e de
polícia judiciária (ou repressiva), de Polícia de Soberania (ou de ordem), sendo a
única instituição de polícia nacional que realiza com primazia o “ciclo completo
constitucional de polícia”.
Tal característica consolida em um só órgão de polícia conhecimento
técnico de complexidade abrangente de várias leis e métodos de investigação,
exigindo uma grande estrutura e organização interna, bem como uma multiplicidade
de conhecimentos, habilidades e experiências de seu efetivo policial.
2.1.3.1 Carreira Policial Federal x Carreiras da Polícia Civil do Distrito Federal
No debate acerca da reestruturação dos cargos da Polícia Federal (PF)
frequentemente é inserido, por algumas vozes, o argumento de que alterações feitas
na estrutura organizacional da Polícia Federal impactará diretamente na estrutura da
Polícia Civil do Distrito Federal (PCDF).
O argumento em questão tem origem no art. 21, inciso XIV da
Constituição da República, que incumbe à União “organizar e manter a polícia civil, a
polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar
assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por
19
A Agência Brasileira de Inteligência é o órgão central do Sistema Brasileiro de Inteligência (Sisbin) e tem entre
suas atribuições a execução da Política Nacional de Inteligência e a integração dos trabalhos dos órgãos
setoriais de Inteligência do país, assessoramento à Presidência da República e assegurando-lhe o conhecimento
de fatos e situações relacionados ao bem-estar da sociedade e ao desenvolvimento e segurança do país.
33
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
meio de fundo próprio”.
Além disto, a Lei n° 10.633/2002 (que institui o Fu ndo Constitucional do
Distrito Federal – FCDF) estabelece, em seu art. 1º, §3º, que as folhas de
pagamentos da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do
Distrito Federal são custeadas com recursos do Tesouro Nacional.
Dada essa peculiaridade, os servidores policiais do Distrito Federal não
são regidos pela Lei Complementar-DF nº 840/2011 e sim pelas Leis 4.878/65, e
8.112/90, tais quais os policiais federais.
Essa situação sui generis exacerba-se ainda mais em razão do § 4º do
art. 32 da Constituição Federal determinar que lei específica disporá sobre a
utilização da PCDF por parte do Governo do Distrito Federal.
Em que pese caber à União a organização e a manutenção da polícia
civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, tais órgãos
são autônomos e se organizam em estrutura própria, dentro da estrutura
organizacional do Poder Executivo Federal.
No dizer de Hely Lopes Meireles “os órgãos são, centros de
competências instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus
agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem20.”
Na visão de Celso Antônio Bandeira de Mello “os órgãos nada mais
significam que círculos de atribuições, os feixes individuais de poderes funcionais
repartidos no interior da personalidade estatal e expressados através dos agentes
neles providos21.”
De acordo com a doutrina majoritária, a teoria que prevalece no Brasil,
portanto, é a de que o órgão é um feixe de atribuições, de atividades vivas e
orgânicas. Com isto, evidencia-se a doutrina exposta por Maria Sylvia Zanella di
Pietro22: “Acreditamos que a doutrina que hoje prevalece no direito brasileiro é a que
vê no órgão apenas um feixe de atribuições, uma unidade inconfundível com os
agentes”.
Assim, em sendo o órgão um feixe de atribuições, há de se concluir
que, em razão do princípio da legalidade, tais atribuições decorrem da Constituição
20
MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009, p.68.
21 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Apontamentos sobre os agentes públicos. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1975ª.
22 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas editora, 2010.p. 507.
34
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Federal e da legislação infraconstitucional vigente.
Nesse sentido, importa observar que a Constituição Federal, em seu
art. 144, §1º, definiu que a Polícia Federal é um órgão permanente e estruturado em
carreira. Após essa definição, o texto constitucional elenca as atribuições da Polícia
Federal. Portanto, de acordo com a Constituição, o DPF é órgão estruturado em
carreira (singular) e não em carreiras (plural). Em tese, portanto, como a
Constituição estatui que o DPF é estruturado em carreira, implica dizer que a todo
policial federal é possível galgar o topo da carreira.
Certamente, o constituinte não quis destinar as chefias na Polícia
Federal exclusivamente aos delegados, doutro modo, tê-lo-ia feito expressamente,
tal como ocorre com as polícias civis, uma vez que existe previsão expressa no art.
144, §4º, CF de que estas serão dirigidas por delgados de polícia.
Se em relação à Polícia Federal tal não se deu, o mesmo, certamente
o foi, para não se adotar o mesmo modelo das polícias civis. A partir daí,
transparece a primeira diferença gritante entre a Polícia Federal e a Polícia Civil do
Distrito Federal. Evidentemente, o constituinte quis estabelecer, na esfera federal,
um modelo específico de carreira policial, pois, se assim não quisesse, teria dito
expressamente que a Polícia Federal também é dirigida por Delegados.
Ainda nesse tema, há de se ressaltar que o art. 144 da
Constituição, embora trate do tema da Segurança Pública, não quis equiparar a
estrutura organizacional de todos os órgãos previstos nos incisos de I a V, pois cada
uma das instituições policiais ali instituídas mantém estrutura própria e atribuições
específicas, não havendo que se falar em aplicação, a todas elas, dos mesmos
conceitos ou da mesma estrutura. Tampouco há de se argumentar que, na hipótese,
é de ser aplicada a analogia para conferir ao cargo de delegado de Polícia Federal
poderes não atribuídos pelo legislador constitucional.
Além disso, diz o § 7º do artigo 144 da CF/88: “A lei disciplinará a
organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de
maneira a garantir a eficiência de suas atividades”. Assim, pelo critério da eficiência,
cada um dos órgãos de segurança pública, seguirá organização específica, dadas
as suas especificidades.
O ordenamento jurídico incumbiu a Polícia Federal do exercício de
novas competências após a Constituição de 1988. De acordo com o que foi
demonstrado, um extenso rol de competências constitucionais e infraconstitucionais
afetas à Polícia Federal fez com que essas atribuições, mesmo não constantes em
35
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
instrumento normativo, fossem de fato desempenhadas por policiais federais.
Portanto, em razão dessas especificidades, não se pode pretender
qualquer correlação das atribuições dos cargos da Polícia Federal com os dos
Policiais Civis do Distrito Federal, à exceção das afetas ao exercício das atividades
de polícia judiciária, dentro do rol de atribuições de cada instituição em seus âmbitos
de atuação.
Deste fato já é possível extrair que cada uma das instituições submetese à legislação própria, dadas as suas peculiaridades. Leis voltadas especificamente
a cada um dos órgãos disciplinam a organização e o funcionamento da Polícia
Federal e o da Polícia Civil do Distrito Federal. A Primeira é organizada pela Lei nº
9.266, de 7/02/1996 e a última pela Lei nº 9.264, de 7/02/1996.
Enquanto a Constituição Federal estabelece que a Polícia Federal é
estruturada em carreira, a Lei 9.264/1996 estabelece para a PCDF as seguintes
carreiras:
a) Carreira de Delegado de Polícia do Distrito Federal, que é
constituída do cargo de Delegado de Polícia (art. 2º) e;
b) Carreira de Polícia Civil do Distrito Federal, reorganizada nos
cargos de Perito Criminal, Perito Médico-Legista, Agente de
Polícia, Escrivão de Polícia, Papiloscopista Policial e Agente
Penitenciário (art. 3°).
Denota-se da lei que, na PCDF, os cargos da área pericial estão
situados na mesma carreira em que se enquadram os cargos de Agente, Escrivão,
Papiloscopista Policial e Agente Penitenciário. Entretanto, segundo Quadro I, do
anexo V, da Lei 12.804/2013, os cargos da área pericial são remunerados com o
mesmo valor de subsídio pago aos Delegados (enquadrado em carreira distinta).
Na Polícia Federal, em que pese a existência de uma só carreira, o
padrão remuneratório acompanha o mesmo desenho adotado na PCDF, ou seja,
peritos e delegados têm um padrão remuneratório e agentes, escrivães e
papiloscopistas outro. Percebe-se, portanto, que o enquadramento nesta ou naquela
carreira não reflete no padrão remuneratório dos cargos. Portanto, no que se refere
à opção pela remuneração das carreiras, o legislador e o Poder Executivo Federal
fizeram opções particularizadas para cada um dos órgãos.
Ainda nessa linha de pensamento, é importante ressaltar que a
transformação da estrutura remuneratória dos cargos da Polícia Federal e os da
Polícia Civil do Distrito Federal (ambas remuneradas por subsídio)deu-se por
36
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
instrumentos normativos distintos, embora tenham sido editados no mesmo
momento histórico.
A PCDF teve a fixação dos subsídios de seus cargos e cargos feitos
pela Lei nº 11.361/2006. Já a Carreira Policial Federal teve os seus vencimentos
transformados em subsídio mediante a edição da Lei nº 11.358/2006, que também
tratou da remuneração das carreiras de Procurador da Fazenda Nacional, Advogado
da União, Procurador Federal, Defensor Público da União, Procurador do Banco
Central do Brasil, Policial Rodoviário Federal.
Aqui, uma vez mais, percebe-se que as opções administrativas feitas
para cada um dos dois órgãos, ora estudados, ocorreram por atos normativos
absolutamente independentes, o que demonstra que a regulamentação dispensada
a uma não produz reflexos vinculativos em relação à outra.
Do levantamento histórico da legislação relacionada a cada uma das
instituições extraem-se episódios que, realmente, houve época em que a opção
administrativa era a de discipliná-las mediante a edição de um mesmo ato normativo,
como será demonstrado adiante. Ocorre que legislação posterior revogou a
legislação que dava tratamento comum à PF e à PCDF, passando a tratá-las de
maneira separada.
A Lei nº 8.162, de 8/01/1991, que dispunha sobre a revisão dos
vencimentos, salários, proventos e demais retribuições dos servidores civis e
militares do Poder Executivo, previa, em seu artigo 15,a Gratificação por Operações
Especiais (GOE), devida aos servidores pertencentes às Categorias Funcionais dos
Grupos Polícia Federal e Polícia Civil do Distrito Federal, pelas peculiaridades do
exercício decorrente da integral e exclusiva dedicação às atividades do cargo e risco
a que estão sujeitos.
Entretanto – repita-se - as Leis 9.264 e 9.266 trataram cada uma
das instituições policiais separadamente, demonstrando a decisão do
legislador em dar tratamento distinto a cada uma dessas corporações
policiais.
Ainda o artigo 6º da Lei 8.216/1991 fixava teto limite superior comum
para as carreiras de Diplomata, Auditoria do Tesouro Nacional, Polícia Federal e
Polícia Civil do Distrito Federal, de Orçamento e de Finanças e Controle, e da
Procuradoria da Fazenda Nacional. Também neste caso, legislação posterior tratou
cada uma das instituições separadamente.
Após a edição das leis 9.264 e 9.266, no ano de 1996, com a vigência
37
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
da Portaria nº 2179 de 28-07-1998, do extinto Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado, o Poder Executivo Federal deixou claro que pretendia dar
tratamento específico a cada uma das instituições.
O Anexo do referido ato normativo previa um tratamento comum aos
servidores dos dois órgãos, que disciplinaria as situações ocorridas anteriormente à
vigência das leis 9.266/96 e 9.264/96. No entanto, a partir do advento das referidas
leis, cada carreira passaria a ser tratada de maneira independente pelo Poder
Executivo Federal.
Impende ainda trazer a lume que a revogada Lei 9.014/1995 criava a
Gratificação Temporária devida especificamente aos integrantes da Carreira Policial
Federal. Neste caso, também não foi feita nenhuma menção à extensão do benefício
aos policiais civis do Distrito Federal.
O único instrumento normativo que estabelecia alguma relação entre a
Polícia Federal e outras instituições policiais era a Lei 7.548/1986, que dispunha
sobre a aplicação do disposto no Decreto-lei nº 2.251/1985, aos servidores policiais
dos Territórios Federais.
Durante esse período, o STJ23 havia pacificado entendimento
jurisprudencial de que os policiais civis dos extintos Territórios e os pensionistas
tinham direito ao pagamento da Gratificação de Operações Especiais (GOE), bem
como demais vantagens pagas aos integrantes da Carreira Policial Federal, por
força da equiparação efetivada pelo art. 1º da referida lei.
introduziu
A Emenda nº 19/98, mais conhecida como "Reforma Administrativa",
significativas mudanças na estrutura do Estado brasileiro. As
transformações operadas tiveram como objetivo, preponderantemente, a reforma do
regime jurídico dos servidores públicos. Além disso, introduziu no texto constitucional
(caput do art. 37) o princípio da eficiência. Assim, foi fundamental para nortear toda a
reforma do Estado, introduzindo os conceitos da Administração Gerencial.
Neste contexto, a EC 19 alterou o art. 21, dentre outros dispositivos, o
inciso XIV do art. 21, cuja redação original era a seguinte:
Art. 21. Compete à União:
XIV - organizar e manter a polícia federal, a polícia rodoviária e a
ferroviária federais, bem como a polícia civil, a polícia militar e o
corpo de bombeiros militar do Distrito Federal e dos Territórios;
23
STJ - Agravo regimental no agravo de instrumento AgRg no Ag 1035331 AC 2008/0075066-9 (STJ), entre
outros julgados.
38
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Com a emenda, a redação do inciso XIV passou a ser a seguinte:
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de
bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência
financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos,
por meio de fundo próprio;
Da alteração promovida, percebe-se a nítida intenção do legislador em
dar tratamento específico às policiais civil e militar e ao corpo de bombeiro do Distrito
Federal, separando a sua organização da organização da Polícia Federal. Prova
disto é a redação dada ao § 1º do art. 144 da CF, que também foi introduzida pela
EC 19, qual seja:
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente,
organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destinase a:
Portanto, após a EC 19/98 ficou ainda mais evidente a opção feita pelo
governo brasileiro em tratar cada uma das instituições elencadas no art. 144 da CF
de maneira particularizada, considerando as suas peculiaridades.
No que se refere à isonomia de vencimentos para funções iguais ou
assemelhadas em cada um dos Poderes, a redação original do art. 39, § 1º, da
CF/88 era o seguinte:
§1º. A lei assegurará, aos servidores da administração direta,
isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou
assemelhados do mesmo Poder ou entre servidores do Poder
Executivo, Legislativo e Judiciário, ressalvadas as vantagens de
caráter individual e as relativas à natureza ou ao local de trabalho.
Porém, após a vigência da EC/19, o texto modificado do referido artigo
não mais previu a equiparação de remuneração entre os servidores públicos. Neste
sentido, o Ministério da Administração e Reforma do Estado afirma que24:
Em cada esfera de Governo, deverão ser instituídos conselhos, com
participação de servidores dos três Poderes, para subsidiar a
definição da política de remuneração. (...) a Constituição passa a
estabelecer parâmetros para a organização do sistema
remuneratório dos servidores públicos, com base em critérios
objetivos, de forma a corrigir distorções e conferir maior racional
idade ao sistema. Os patamares de vencimento e as vantagens
24
BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado-Emenda constitucional n. 19. de 4 de junho
de 98: reforma administrativa- Brasília. 1998. p. 33.
39
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
deverão estar calcados em critérios que considerem, de forma
ampla, as características de cada cargo, seu grau de
complexidade e os requisitos de admissão. (grifamos)
PF x PCDF
POLÍCIA CIVIL
DO DISTRITO FEDERAL
POLÍCA FEDERAL
DIPLOMA LEGAL
Art. 144, IV, §4º e 21, XIV
Art. 144, I, §1º
Constituição
Decreto-Lei n° 2.266/1985.
Decreto-Lei nº 2.251/1985
Criação
Leis 4.878/65 e 8.112/90
Leis 4.878/65 e 8.112/90
Regime Jurídico
Decreto-Lei n° 2.266/1985.
Decreto nº 7.014/2009
Critérios de progressão
Lei 9.264/21996
Lei 9.266/1996
Organiza a Carreira. Institui o
Nível superior dos cargos de
Agente, Escrivão e Papiloscopista
Lei 11.361/2006
Lei 11.358/2006
Subsídio
Dec. 30.490/2009 – DF
Portaria 2.877/ 2011 – MJ
Regimento Interno
Lei Complementar 51/1985
Lei Complementar 51/1985
Aposentadoria
Lei 9.264/21996
DL 2.320/1987 e Lei 9.266/96
Ingresso
Lei 9.264/21996
Lei 9.266/1996
Remuneração
Decreto 30.490/2009-DF
Portaria nº 523/89-MPOG
Atribuições
Lei nº 10.331 de 18.12.2001
Revisão geral anual
Tabela 5 - Quadro Comparativo entre a Polícia Federal e a Polícia Civil
Diante do exposto, constata-se que, se o constituinte pretendesse
estabelecer alguma correlação entre as carreiras ou estruturas dos órgãos previstos
no artigo 144 da Carta Magna, tê-lo-ia feito expressamente, uma vez que, como se
sabe, cada uma das instituições ali mencionadas tem estrutura e atribuições
especificadas no parágrafo 1.º ao 6.º daquele dispositivo.
Caso houvesse de ser feito algum paralelo quanto à estrutura
organizacional das instituições, este deveria ser feito entre as previstas nos
parágrafos 1.º e 2.º do artigo 144, pois a redação da primeira parte de ambos os
dispositivos guardam grande similitude, ou seja, tanto a Polícia Federal quanto a
Polícia Rodoviária Federal são órgãos permanentes, organizados e mantidos pela
União e estruturados em carreira.
40
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Em essência, o que diferencia as duas instituições são as respectivas
atribuições, não a sua estruturação em carreira. Entretanto, na Polícia Rodoviária
Federal não há a multiplicidade de cargos horizontalmente posicionados, como
ocorre na Polícia Federal, ou seja, aquela Instituição estruturou-se de modo a dar fiel
cumprimento ao mandamento constitucional, que prevê a sua estruturação em
carreira única.
É imperioso apontar, ainda, que a Polícia Federal é uma “polícia de
ciclo completo”, ou seja, desenvolve não apenas a função de polícia judiciária da
União (repressiva), mas tem as atribuições preventivas conferidas pelo artigo 144, §,
1.º, II e III da Carta de 1988, o que afasta ainda mais a sua estrutura da das polícias
civis. Portanto, diante disto e da das atribuições específicas definidas pela
Constituição para cada um dos órgãos elencados em seu artigo 144, não há falar em
qualquer reflexo a ser operado na Polícia Civil do Distrito Federal – seja se ordem
organizacional ou salarial – em razão de eventual reestruturação da Carreira Policial
Federal.
Finalmente, após a recente edição da Medida Provisória 650/2014, que
altera dispositivos da Lei 9.266/96, evidenciou-se, de maneira definitiva, o
reconhecimento expresso do Poder Executivo Federal acerca da unicidade da
Carreira Policial Federal, composta por cargos de nível superior. Assim, põe-se fim
aos argumentos obtusos e oportunistas, que defendem uma inexistente e
imaginária correlação estrutural entre as duas instituições.
2.1.4 Natureza dos cargos policiais federais
Os cargos Policiais Federais estão incluídos dentre aqueles que
desempenham “atividade típica de Estado”, previstas no art. 247 da CF/88:
Art. 247. As leis previstas no inciso III do § 1º do art. 41 e no § 7º do
art. 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda
do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das
atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades
exclusivas de Estado.
Parágrafo único. Na hipótese de insuficiência de desempenho, a
perda do cargo somente ocorrerá mediante processo administrativo
em que lhe sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa.
As atividades exclusivas de Estado estão relacionadas com a
formulação, controle e avaliação de políticas públicas e com a realização de
atividades que pressupõem o poder de Estado. Assim, o legislador constituinte,
41
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
sabedor de que o avanço das instituições públicas está relacionado à salvaguarda
de algumas carreiras de Estado, instituiu tratamento diferenciado para determinadas
carreiras, das quais se inclui a Carreira Policial Federal, cuja atuação eficiente,
eficaz e efetiva produz estabilidade e segurança jurídica ao funcionamento das
instituições públicas e à ordem social.
O conceito de “Carreiras Típicas de Estado” foi apresentado pelo
FONACATE - Fórum Nacional Permanente de Carreiras Típicas de Estado:
As Carreiras Típicas de Estado são aquelas que exercem
atribuições relacionadas à expressão do Poder Estatal, não
possuindo, portanto, correspondência no setor privado. Integram o
núcleo estratégico do Estado, requerendo, por isso, maior
capacitação e responsabilidade. Estão previstas no artigo 247 da
Constituição Federal e no artigo 4º, inciso III, da Lei nº 11.079, de
2004.
As carreiras consideradas típicas de Estado são as relacionadas às
atividades de Fiscalização Agropecuária, Tributária e de Relação de
Trabalho, Arrecadação, Finanças e Controle, Gestão Pública,
Segurança Pública, Diplomacia, Advocacia Pública, Defensoria
Pública, Regulação, Política Monetária, Planejamento e Orçamento
Federal, Magistratura e o Ministério Público.25
As carreiras típicas de Estado não têm correspondência no setor
privado e são responsáveis pelas atividades que requerem maior capacitação na
administração pública, tais como policiais federais, auditores fiscais da Receita
Federal e do Trabalho, defensores públicos, advogados da União, promotores,
juízes e diplomatas, entre outros.
Assim, em todas as instâncias da Federação, as Carreiras Típicas de
Estado se estruturam a partir da carreira de servidores públicos estatutários,
formada por cargos de provimento efetivo, exercendo atividade-fim no órgão,
devidamente concursados e dotados de garantias aptas a reprimir os efeitos
nefastos de políticas de governo (transitórios), em detrimento dos interesses do
Estado (perenes).
2.1.5 Nível superior dos cargos Policiais Federais
A Constituição Federal de 1988 dispõe:
25
Http://www.fonacate.org.br/v2/?go=page&id=1
42
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Art.37, II - a investidura em cargo ou emprego público depende
de aprovação prévia em concurso público, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego na forma prevista
em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
O Estatuto dos Funcionários Públicos Federais (Lei 8.112/90) define
que todo cargo público deve ter sua criação, denominação, vencimento e atribuições
instituídos em lei:
“Art.3º. cargo público é o conjunto de atribuições e
responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem
cometidas a um servidor.
Parágrafo único: Os cargos públicos, acessíveis a todos os
brasileiros, são criados por lei, com denominação própria e
vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter
efetivo ou em comissão”.
“Art. 5o São requisitos básicos para investidura em cargo público:
[...]
IV - o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo;”
Nesse contexto, a Lei nº 9.266 de 15/03/1996 alterada pela Lei
11.095/05 reorganizou a Carreira Policial Federal e fixou a remuneração dos cargos
que as integram, dispondo que todos os seus cargos exigem nível superior para
ingresso:
Art. 2º O ingresso nos cargos da Carreira Policial Federal far-seá mediante concurso público, exigido o curso superior
completo, em nível de graduação, sempre na 3a (terceira) classe,
observados os requisitos fixados na legislação pertinente.
A previsão na Lei nº 9266/96 do requisito de formação universitária
para todos os policiais federais representou um avanço para a Polícia Federal
brasileira, modelo inspirado no FBI (Federal Bureau of Investigation - Polícia Federal
norte americana). O objetivo foi juntar investigação e formação diversificada dos
profissionais para dotar de metodologias científicas as atividades operacionais, de
inteligência policial e análise criminal. Nesse contexto, a multidisciplinaridade das
formações de terceiro grau dos Agentes, Escrivães e Papiloscopistas permitiu que
se pudesse contar com várias opções de atuação efetiva no combate mais eficiente
contra a criminalidade, especialmente o crime organizado no país.
O reflexo desse avanço são as grandes operações deflagradas pela
Polícia Federal no combate à criminalidade, que a tornaram a instituição de maior
credibilidade do país.
43
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
A Medida Provisória nº 650 de 30/06/2014 alterou a Lei nº 9.266/96
visando sanear a interpretação errônea do Governo Federal quanto ao nível de
escolaridade dos cargos de Agente, Escrivão e Papiloscopista que integram a
Carreira Policial Federal:
Art. 2º A Lei no 9.266, de 1996, passa a vigorar com as seguintes
alterações:
“Art. 2º A Carreira Policial Federal é composta por cargos de
nível superior, cujo ingresso ocorrerá sempre na terceira classe,
mediante concurso público, de provas ou de provas e títulos, exigido
o curso superior completo, em nível de graduação, observados os
requisitos fixados na legislação pertinente...” (NR)
2.1.6 Requisitos para investidura nos cargos da carreira
Os requisitos de investidura para os cargos da Carreira Policial Federal
são de fácil e objetiva verificação na legislação pertinente e nos julgados e
pareceres emitidos em várias esferas do Poder Público.
Primeiramente, na literal interpretação do disposto na multicitada Lei N°
9.266/96, que prega em seu art. 2º. o principal requisito valorativo para o ingresso na
Carreira Policial Federal:
Art. 2o O ingresso nos cargos da Carreira Policial Federal far-se-á
mediante concurso público,exigido o curso superior completo, em
nível de graduação, sempre na 3a (terceira) classe, observados os
requisitos fixados na legislação pertinente.(grifo nosso)
Além do NÍVEL SUPERIOR, a investidura nos cargos de Agente,
Escrivão e Papiloscopista, conforme se verifica nos editais de concurso, traz outras
tantas exigências que, somadas, corroboram com a ideia de que os cargos policiais
da Polícia Federal são de grande complexidade e de ocupação diferenciada em
relação a outros da administração pública.
Para que um candidato tome posse como policial federal, em qualquer
dos cargos, ele deve ter aprovação nas seguintes fases, todas independentes e
eliminatórias:
Fase I – Prova escrita
Fase II – Exames médicos
Fase III – Provas físicas
Fase IV – Testes psicotécnicos (duas fases)
44
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Fase V – Curso de Formação na Academia Nacional de Polícia
Na última fase, os cursos de formação duram, em média, 04 (quatro)
meses, sendo que cada candidato recebe os ensinamentos teóricos de legislação e
conhecimento das atividades policiais, e passa por provas escritas e provas práticas
de defesa pessoal, armamento, munição e tiro, e provas de resistência física, todas
eliminatórias.
Cabe frisar que todas as fases do concurso são iguais para todos
os policiais federais, sem distinção. E é na fase do Curso de Formação na
Academia Nacional de Polícia que delegados e escrivães são apresentados às
questões práticas sobre inquérito policial, os peritos e papiloscopistas tomam noções
da elaboração de laudos e os agentes federais embrenham-se nas técnicas de
investigação, de conhecimento acerca da atividade de polícia administrativa e dos
setores e táticas policiais.
O tempo total de formação de um Policial Federal não é inferior a
12(doze) meses desde a prova escrita até a efetiva posse no exercício do cargo. O
custo estimado é de aproximadamente R$ 70.000,0026 (setenta mil reais) por policial
formado.
Após a formação básica, conforme normativo interno, a cada 05 (cinco)
anos, o policial federal deve enfrentar novo curso para obter a progressão de classe.
2.1.7 Peculiaridades dos cargos da Carreira Policial Federal
Vencidas as fases do concurso que representam grande quantidade de
requisitos, sacrifícios, dedicação e tempo percorrido até alcançar o efetivo exercício,
aos cargos dos Agentes, Escrivães e Papiloscopistas ainda são reservadas
peculiaridades que só contribuem para um entendimento valorativo e diferenciado
dos Policiais Federais.
2.1.7.1 Regime de dedicação exclusiva e tempo integral
Desde o curso de formação realizado na Academia Nacional de Polícia,
os Policiais Federais se habituam a esta realidade, prevista em lei: tornam-se
profissionais exclusivos da carreira policial e o serão ao longo das 24 horas diárias,
com os mesmos compromissos da conduta ilibada, de frequentar locais compatíveis
26
Cada candidato recebe alimentação, alojamento, material didático, munição e uma bolsa mensal no valor de
80% (oitenta por cento) da remuneração equivalente ao cargo pretendido.
45
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
com a sua função, etc.
Nenhuma carreira do serviço público impõe tamanho conjunto de
limitações ao servidor, com o objetivo de manter um foco único ao trabalho policial
federal: defender a sociedade. Aos policiais federais só é permitido hoje exercer a
docência, e em períodos que não comprometam o trabalho policial, não excluindo a
hipótese de acionamento a qualquer tempo para o serviço. Essa condição já
demonstra a importância de se remunerar o policial com dignidade, com a fração
suficiente à satisfação das necessidades de sua vida privada.
Esse acionamento inesperado imposto pela natureza do serviço e a
obrigação de agir imposta pelo Código de Processo Penal nos casos de ocorrência
de crime relegam ao policial uma vida repleta de sacrifícios, ansiedades e limitações.
2.1.7.2 Risco de morte
A peculiaridade mais gravosa, e que remanesce ainda que o indivíduo
se aposente, seja exonerado ou demitido, é o RISCO DE MORTE que sempre
acompanha o Policial Federal.
Além dos riscos óbvios do trabalho policial operacional e tático, muitas
das atividades inerentes às atribuições da Polícia Federal causam o
descontentamento, o inconformismo e até a ira das pessoas investigadas, presas
e/ou condenadas pelos crimes cometidos. Nas operações da Polícia Federal, quase
sempre ocorrem prisões de pessoas de grande projeção na sociedade, advogados,
empresários, políticos, banqueiros, servidores públicos de todos os poderes. Uma
vez presos, os prejuízos financeiros e o constrangimento social causados podem
gerar sentimentos de vingança nesses alvos.
De fato, é comum na vida dos policiais, quando são concedidos
livramentos condicionais, habeas corpus ou liberdade provisória a traficantes,
falsificadores, contrabandistas, corruptos, fraudadores do INSS, criminosos do
“colarinho branco” e outros, ocorrerem situações de, no mínimo, constrangimento
com integrantes da corporação quando estão desfrutando de suas vidas privadas,
em momentos de lazer, com a família ou amigos.
Ocorrendo de forma repetida, como nas localidades pequenas de
fronteiras ou no interior do País, essa situação gera altos níveis de estresse,
principalmente aos Policiais Federais que trabalham diretamente com a atividadefim, sob risco ou outras condições de insalubridade, até porque não são oferecidas
pelo DPF condições de amparo, preservação, proteção ou cuidado psicológico
46
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
nesses momentos.
2.1.7.3Atuação essencial nas investigações e na fase judicial
Quem conhece de perto o trabalho da Polícia Federal sabe que, fora do
procedimento burocrático do Inquérito Policial remanescente do Brasil Império, as
investigações são desenvolvidas pelos Agentes Federais (Agentes, Escrivães e
Papiloscopistas), que trabalham a fundo desde o início, com a análise do fato
criminoso, coleta de dados e análise técnica do conteúdo das notícias-crime ou
informações fornecidas nas popularmente chamadas “denúncias anônimas”.
A essência de uma investigação policial só é alcançada quando nela se
encontram comprovadas a autoria e a materialidade. Tal comprovação é resultado
direto do trabalho de investigação realizados pelos Agentes, Escrivães e
Papiloscopistas, na seguinte sequência: investigação (em bancos de dados e in
loco, por interceptação telefônica ou outros meios), realização de buscas por indícios
de crime, prisão, inquérito policial (formalização, identificação criminal com análise
de antecedentes criminais). Dessas fases, a formalização do inquérito policial cabe
ao delegado de polícia e somente as perícias específicas são feitas por peritos
criminais.
Encerrada a fase policial da persecução criminal, os depoimentos
e relatórios diversos produzidos pelos Agentes, Escrivães e Papiloscopistas
são encaminhados ao delegado que, apenas pela exigência burocrática em
vigor,remete o material para o Ministério Público e, em seguida, para o Poder
Judiciário. Nesse ponto, encerram-se os trabalhos dos peritos e delegados, mas
continuam as obrigações do Agentes, Escrivães e Papiloscopistas pois ainda serão
chamados a depor na fase judicial. Na absoluta maioria dos processos criminais são
os Agentes, Escrivães e Papiloscopistas os policiais escolhidos pelo Ministério
Público para depor em juízo como TESTEMUNHAS DE ACUSAÇÃO, justamente por
deterem o verdadeiro conhecimento acerca das investigações realizadas.
2.1.7.4 Diversidade de atribuições e gerenciamento de verbas públicas
Outra peculiaridade, que é reflexo direto da diversidade das
atribuições da Carreira Policial Federal, versa sobre a capacidade técnica de
gerenciar o gasto de verbas públicas. A Polícia Federal sempre se utilizou de
Suprimento de Fundos desde o planejamento das operações e, mais recentemente,
dos cartões corporativos, sem que houvesse um caso sequer, entre os Agentes,
Escrivães e Papiloscopistas, de suspeita de desvio ou má aplicação do dinheiro
público. E não são poucas as situações em que os Policiais Federais têm assumido
47
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
essa responsabilidade.
A Portaria N° 933/2011 do Ministério da Justiça bem relata essa
questão, trazendo respaldo oficial à importância do trabalho dos Policiais Federais
no controle, fiscalização interna e execução dos gastos das verbas públicas, através
dos Suprimentos de Fundos:
PORTARIA MJ Nº 933, DE 16 DE MAIO DE 2011
Dispõe sobre as peculiaridades do Departamento de Polícia Federal
do Ministério da Justiça para fins de concessão e aplicação de
suprimento de fundos ou adiantamentos.
O Ministro de Estado da Justiça, no uso de suas atribuições (...),
resolve:
Art. 1º Estabelecer as peculiaridades do Departamento de Polícia
Federal para fins de concessão e aplicação de suprimento de fundos
ou adiantamentos.
Art. 2º Consideram-se peculiares ao Departamento de Polícia
Federal as seguintes atividades:
I - investigações e operações policiais, no país e no exterior, bem
como a prevenção e a repressão dos crimes de sua competência e
de outras infrações determinadas pelo Ministro de Estado da Justiça,
na forma da legislação aplicável;
II - investigações e operações de inteligência e contra-inteligência
policial, no país e no exterior;
III - instalação e manutenção de bases operacionais policiais de
caráter temporário;
IV - manutenção do Centro de Integração e Aperfeiçoamento em
Polícia Ambiental - CIAPA e custeio de despesas excepcionais das
unidades administrativas que não sejam unidades gestoras;
V - apoio e segurança pessoal de:
a) Chefes de Missão ou Delegação Diplomática Permanente de
Estados ou organismos internacionais acreditados junto ao Governo
brasileiro, dignitários e altas autoridades policiais estrangeiras,
quando em visita no Brasil;
b) Ministros de Estado, candidatos à Presidência da República e
demais representantes dos Poderes da União, quando determinado
pelo Ministro de Estado da Justiça.
VI - instalação e manutenção de adidâncias policiais junto às
representações diplomáticas brasileiras no exterior, assim como das
atividades dos oficiais de ligação devidamente nomeados;
VII - proteção ao depoente especial, nos termos do Decreto nº 3.518,
de 20 de junho de 2000;
VIII - aquisição de equipamentos e materiais permanentes para
atender às necessidades das:
a)
adidâncias
policiais
junto às representações
diplomáticas
48
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
brasileiras no exterior, assim como dos oficiais de ligação
devidamente nomeados;
b) operações de inteligência e contra-inteligência policial, no país e
no exterior; e
IX - prestação de serviço técnico-especializado, desde que
estritamente necessário à execução das atividades descritas nos
incisos anteriores.
(...)
Art. 4º As despesas decorrentes das atividades descritas no art. 2º
serão executadas sob o regime especial de execução:
I - de caráter não sigiloso, nas hipóteses do inciso I, dos incisos III a
VI e da alínea "a" do inciso VIII do art. 2º; ou
II - de caráter sigiloso, nas hipóteses dos incisos II e VII e da alínea
"b" do inciso VIII do art. 2º.
(...)
Art. 8º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 9º Fica revogada a Portaria MJ nº 3.681, de 5 de novembro de
2009.JOSÉ EDUARDO CARDOZO (grifos nossos)
2.1.7.5 Lotação em áreas inóspitas, de florestas ou fronteiras
A lotação dos Agentes, Escrivães e Papiloscopistas recém-admitidos
na Polícia Federal se dá, em sua maioria, nas regiões de fronteiras, localidades
inóspitas, longínquas e de difícil acesso, sem infra-estrutura adequada e sem áreas
de lazer, com baixa qualidade de vida e IDH, e, como na Região Norte do Brasil,
focos permanentes de doenças como a temida Malária.
2.1.7.6 Ausência do convívio familiar
A segunda, atrelada à primeira, é a imposição da ausência do convívio
familiar, de forma constante, prolongada ou provisória. Já na primeira lotação, como
repercussão da defasagem na remuneração paga aos Agentes, Escrivães e
Papiloscopistas nos últimos anos, o policial em primeira lotação se vê obrigado a
deixar a família em sua localidade de origem, esperando a oportunidade de reunir
recursos para então promover a retomada do convívio anterior. Alguns demoram
meses para conseguir retomar a vida familiar na nova localidade.
Estatísticas internas revelam uma realidade cruel com muitos casos de
alcoolismo, depressão e, infelizmente, muitos suicídios nos quadros da Polícia
Federal.
49
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
São grandes os índices de separação e divórcio, uma vez que o
deslocamento para os locais de execução dos trabalhos podem ocorrer sem aviso e
se alongar mais que a previsão inicial, o que exige demasiada compreensão dos
componentes da família, tanto pela ausência do convívio propriamente dito quanto
pela ansiedade e preocupação geradas nos familiares.
2.1.8 Inclusão em lei das atribuições dos cargos
Diante da inexistência de definição em lei das atribuições dos cargos
da Carreira Policial Federal e da inconstitucionalidade material e formal da Portaria
nº 523/89-MPOG que vinha sendo indevidamente utilizada com esse fim, mas que
foi declarada nula em sentença proferida recentemente, em 28/02/2014, pelo Juízo
da 4ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, urge a definição em lei das
atribuições efetivamente desempenhadas pelos cargos da Carreira Policial Federal,
por questão de segurança jurídica.
No que se refere às atribuições dos cargos de Agente, Escrivão e
Papiloscopista da Polícia Federal, faz-se necessário que sejam instituídas de forma
detalhada, de acordo com o nível superior dos mesmos e contemplando as
atividades com grau de complexidade e responsabilidade que lhes são inerentes e já
efetivamente desenvolvidas, em decorrência das competências constitucionais e
legais da Polícia Federal.
Essas atribuições foram classificadas como “atribuições gerais”, que
competem a todos os cargos, e como “atribuições específicas”, que são
particulares de cada cargo da Carreira Policial Federal, conforme a seguir.
2.1.8.1 Atribuições gerais dos cargos da Carreira Policial Federal
As atribuições gerais dizem respeito às atividades comuns a todos os
cargos policiais, e consistem em:
• Investigação policial (em relação a pessoas, lugares, coisas e vínculos) e
seus meios (meios de prova, bancos de dados, cinofilia, inteligência,
polícia internacional e outras)
• Pronta intervenção
• Migração e polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras
• Segurança privada
• Controle de produtos químicos
• Segurança orgânica
50
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
• Controle de armas de fogo
• Capacitação do policial, pesquisa e desenvolvimento e intercâmbio com
entidades educacionais
• Gestão de pessoas, do conhecimento e da informação
Além das atribuições, mister se faz listar alguns princípios nos quais
devem se basear as atividades policiais, uma vez que os fatos com que lidam estão
na complexa teia das dinâmicas sociais, de modo que uma tentativa de listar todas
as atribuições possíveis seria tarefa impossível. Os princípios, por outro lado,
apontam direções que objetivam nortear o policial federal, preenchendo eventuais
vazios e espancando eventuais dúvidas. Os cinco princípios seriam:
• Princípio da Supremacia do Interesse Público ou in dubio pro societat,
já reconhecida pelo Poder Judiciário;
• Princípio da Probabilidade que diz respeito à atividade mental que o
policial é obrigado a fazer quando está diante de diversas possibilidades,
tendo de escolher a que seria a mais provável;
• Princípio da Oportunidade que diz respeito à necessidade de que o fato
seja investigado o mais rápido possível, a fim de evitar o perecimento de
provas, mas que também faculta ao policial a possibilidade de optar pela
melhor oportunidade de produzir a prova;
• Princípio da Celeridade da Investigação que diz respeito à necessidade
de que a investigação seja concluída em tempo hábil, a fim de garantir a
aplicação da lei penal; e
• Princípio da Imediatidade Policial que diz respeito à necessidade de o
policial ter acesso direto às provas e situações em conflito, recorrendo a
intimações, por exemplo, somente em caso de força maior. Em outras
palavras, não se investiga a partir de gabinetes.
2.1.8.2 Atribuições
Papiloscopista
Específicas
dos
Cargos
de
Agente,
Escrivão
e
As atribuições específicas dos cargos de Agente de Polícia Federal,
Escrivão de Polícia Federal e Papiloscopista Policial Federal apresentam-se no
seguinte modelo:
• Ao cargo de Agente de Polícia Federal, de nível superior, de natureza
policial e científica, além das atribuições gerais previstas em lei, incumbe
desenvolver e difundir técnicas e processos tático-operacionais para
atuação em situações de alto risco, inclusive apoderamento ilícito de
veículos, aeronaves e imóveis, gerenciamento e negociação de crises e
controle de distúrbios civis, exercer coordenações, diretorias e chefias nas
51
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
áreas de atuação da Polícia Federal;
• Ao cargo de Escrivão de Polícia Federal, de nível superior, de natureza
policial e científica, além das atribuições gerais previstas em lei, incumbe
coordenar os atos de formalização e instrução relacionados às atividades
de polícia judiciária que impliquem risco e gerenciar o processo eletrônico
no âmbito policial, exercer coordenações, diretorias e chefias nas áreas de
atuação da Polícia Federal;
• Ao cargo de Papiloscopista Polícia Federal, de nível superior, de
natureza policial e científica, além das atribuições gerais previstas em lei,
incumbe realizar, com autonomia técnico-científica na elaboração dos
laudos, as perícias papiloscópicas, poroscópicas, antropométricas,
necropapiloscópicas, prosopográficas, a gestão das impressões papilares
e demais vestígios biométricos em locais e elementos de crime, integrar os
grupos de identificação de vítimas de acidentes de massa, assegurando a
invulnerabilidade da cadeia de custódia, planejar, gerir e supervisionar a
estatística e os sistemas automatizados de impressão digitais (AFIS) e
demais sistemas biométricos, oriundos de identificação civil ou criminal,
planejar, coordenar e desenvolver métodos e sistemas de identificação
humana para pessoas desaparecidas ou desconhecidas, como
representação facial, projeção de envelhecimento, de rejuvenescimento e
utilização de disfarces, reconstituição facial, retrato falado e exercer a
direção do Instituto Nacional de Identificação e as chefias dos Núcleos e
Grupos de Identificação.
Além dessas atribuições, para a garantia da busca pelo princípio da
verdade real, evitando tanto a ingerência indevida como a super concentração de
poderes em um único cargo, deve ser assegurada, a todos os cargos da Carreira
Policial Federal, autonomia tática e técnico-científica no exercício de suas
atribuições e a possibilidade de gerenciar o conhecimento policial na sua área de
atribuição.
2.2 UNIFICAÇÃO DOS CARGOS DE AGENTE E ESCRIVÃO DE POLÍCIA
FEDERAL
Os cargos de Agente de Polícia Federal e Escrivão de Polícia Federal
fazem parte da Carreira Policial Federal disciplinada pela Lei nº 9.266/96, e
desempenham, de fato, (uma vez que não constam em lei), atividades-fim da Polícia
Federal, inerentes às competências constitucionais e legais de polícia judiciária,
administrativa e de soberania do órgão.
A Polícia Federal precisa contar com uma estrutura orgânica que
permita atuar fortemente nas áreas de prevenção e repressão imediata, através de
policiais federais capacitados a atuar nessas atividades, de forma a combater o
crescente aparato criminoso,cada vez mais organizado no País.Para tanto, a
52
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
instituição deve estar atenta às inovações tecnológicas, e às demandas por
constantes atualizações e padronização de procedimentos.
É cediço que o inquérito policial é o elemento de formalização da
atividade persecutória penal do Estado em sua fase pré-processual, e que está
revestido de procedimentos extremamente burocráticos e ineficientes. Mas,enquanto
esse modelo não é aperfeiçoado, modernizado ou extinto, algumas medidas de
racionalização administrativa podem promover avanços na forma de
desenvolvimento das atividades, mediante o aprimoramento da apuração criminal,
com foco na atividade-fim investigativa.
Para isso, propõe-se que a reestruturação inicial dos cargos policiais
federais contemple a unificação dos cargos de Agente de Polícia Federal e Escrivão
de Polícia Federal, medida que promoverá a racionalização de atividades internas,
com prioridade nas atividades-fim preventiva e investigativa, visando a otimização de
seus serviços que resultem na obtenção de resultados mais eficazes e efetivos para
a sociedade.
Uma dessas medidas é a reestruturação dos cargos de Escrivão e
Agente, unificando-os sob a nova denominação de Oficial de Polícia Federal, com a
delegação de atividades administrativas, conforme veremos a seguir.
2.2.1 Similitude dos Cargos de Escrivão e Agente de Polícia Federal
Os Agentes e os Escrivães de Polícia Federal realizam operações de
natureza estritamente policial em igualdade de condições, ou seja, ambos realizam
prisões, investigações, diligências externas, análise de inteligência, proteção a
testemunhas, fiscalizações, e outras atividades, ostensivas ou não. Assim, no
tocante às atribuições da atividade-fim, pode-se dizer que ambos os cargos
desempenham atribuições idênticas.
Essa similitude vai além, alcançando também a mesma remuneração,
nível de escolaridade (superior), requisitos exigidos em concurso e formação
profissional, tanto inicial para provimento dos cargos, quanto para promoção na
carreira, ambas realizadas na Academia Nacional de Polícia Federal– ANP,
caracterizando a identidade substancial entre os cargos de Escrivão e Agente de
Polícia Federal.
O conteúdo programático dos cargos de Agente e Escrivão de Polícia
Federal são similares, quais sejam: conhecimentos de direito administrativo, direito
constitucional, direito penal, direito processual penal, legislação especial,
53
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
administração,
contabilidade,
economia,
português,
informática,
atualidades,
raciocínio lógico. E exige-se o nível superior de seus candidatos para ingresso.
Os candidatos aprovado sem concurso público para os cargos de
Agente e Escrivão de Polícia Federal submetem-se à segunda fase na Academia
Nacional de Polícia, onde são ministrados cursos, em módulos, acerca de todas as
atividades que irão desempenhar na Polícia Federal, de forma que se possa
aproveitar, ao máximo, a capacidade profissional do servidor.
No Curso de Formação Profissional da ANP os cargos de Agente de
Polícia Federal e Escrivão de Polícia Federal possuem praticamente a mesma grade
curricular, havendo, tão somente, sutis diferenças nas aulas oferecidas aos alunos
dos respectivos cursos de formação, conforme se vê no gráfico a seguir:
54
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Figura 2 - Carga Horária Curricular
A grade curricular demonstra a similitude desses cargos no que se
refere à habilitação profissional de seus ocupantes, sendo a proporção de disciplinas
comuns aos cargos de Agente e Escrivão de quase 100%, conforme demonstra o
gráfico a seguir:
55
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Figura 3 - Disciplinas Comuns e Específicas
Mesmo ainda não instituídas em lei, conforme já referido, as
atribuições gerais dos cargos de Escrivão e Agente na prática são idênticas,
conforme a seguir:
• Investigação policial (em relação a pessoas, lugares, coisas e
vínculos) e seus meios (meios de prova, bancos de dados, cinofilia,
inteligência, polícia internacional e outras)
• Pronta intervenção
• Migração e polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras
• Segurança privada
• Controle de produtos químicos Segurança orgânica
• Controle de armas de fogo
• Capacitação do policial, pesquisa e desenvolvimento e intercâmbio
com entidades educacionais
• Gestão de pessoas, do conhecimento e da informação
Mas, além desse conjunto de atividades gerais similares, há algumas
atividades específicas dos cargos. Assim, enquanto os Agentes de Polícia Federal
tonificam seus trabalhos em atividades mais operacionais, os Escrivães de Polícia
Federal, além daquelas em caráter eventual, acumulam atividades cartorárias,
revestidas de enorme burocracia, que demandam muito esforço e tempo de trabalho.
56
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Havendo, contudo, um número razoável de Escrivães na unidade, não
raro ocorre dos Escrivães realizarem exclusivamente atividades investigativas
externas ou de inteligência.
A concentração de policiais em áreas burocráticas se constitui num
grande problema no cenário da segurança pública dos estados, não sendo diferente
na Polícia Federal, em razão dessa renúncia de mão de obra especializada que,
podendo ser empregada na área fim, é inexplicavelmente direcionada para atuar em
setores administrativos.
2.2.2 Escrivão como “Função” no CPP
O cargo de Escrivão, apesar de sua importância na estrutura da Polícia
Federal, não é um “cargo” obrigatório, conforme dispõe o art. 808 do Código de
Processo Penal– CPP (Decreto-Lei nº 3.689/194127):
Art. 808. Na falta ou impedimento do escrivão e seu substituto,
servirá pessoa idônea, nomeada pela autoridade, perante quem
prestará compromisso, lavrando o respectivo termo.
Verifica-se, portanto, que na falta ou no impedimento do Escrivão,
qualquer pessoa poderá exercer as funções do Escrivão "ad hoc", pois a lei é clara
ao afirmar que qualquer um, até mesmo do povo, pode exercer a função, desde que
seja devidamente nomeado pela autoridade e preste compromisso legal.
Em que pese o fato de que os dispositivos do CPP que tratam do
“Escrivão” referem-se eminentemente ao Escrivão Judiciário, ou seja, que atuam no
âmbito do Poder Judiciário, visando à produção de atos do processo, até mesmo
nesse Poder a designação “Escrivão” está obsoleta.
Na Justiça Federal, por exemplo, a função de escrivão é cumprida pelo
cargo de Analista Judiciário (Lei nº 11.416/06), conforme a seguir:
Art. 2º Os Quadros de Pessoal efetivo do Poder Judiciário são
compostos pelas seguintes Carreiras, constituídas pelos respectivos
cargos de provimento efetivo:
I - Analista Judiciário;
Art. 3º Os cargos efetivos das Carreiras referidas no art. 2o desta Lei
são estruturados em Classes e Padrões, na forma do Anexo I desta
Lei, de acordo com as seguintes áreas de atividade:
I - área judiciária, compreendendo os serviços realizados
privativamente por bacharéis em Direito, abrangendo
processamento de feitos, execução de mandados, análise e
27
BRASIL, DECRETO-LEI Nº 3.689, de 03.10.1941.Código de Processo Penal. Disponível
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3689.htm>. Acesso em: 02 set. 2014. (grifo nosso)
em:
57
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
pesquisa de legislação, doutrina e jurisprudência nos vários
ramos do Direito, bem como elaboração de pareceres jurídicos.
Ora, se uma autoridade que é investida de poderes pelo Estado pode
fazer essa nomeação e delegar as “funções de Escrivão” que estão estabelecidas
pelo CPP, pode mais ainda o Estado atribuir essas funções a outros cargos. E assim
procedeu o Poder Judiciário da União na organização de seus serviços, uma vez
que inexiste o cargo de Escrivão em seu quadro e as funções a ele referidas pelo
CPP são desempenhadas por cargos com denominação diversa (Analista Judiciário,
Diretor de Secretaria, etc.).
Assim, a denominação “Escrivão” está obsoleta atualmente, não sendo
mais utilizada porque se refere somente à ideia do escrivanato. Ressalte-se que o
CPP é do ano de 1941, quando os documentos oficiais eram expedidos de forma
escrita, o que justificava o excesso de formalidades à época, sendo que hoje em
diversas varas as audiências são gravadas e não mais digitadas. Assim, a
denominação “Escrivão” foi abolida há muito tempo no âmbito das Justiças (suas
principais destinatárias pelo CPP), que passaram a atribuir as funções do
“escrivanato” a cargos diversos que atuam nos cartórios e secretarias judiciárias.
A denominação Escrivão vem caindo em desuso até mesmo nas
polícias civis estaduais, conferindo-lhe vários outros nomes e, muitas vezes, até
suprimindo essa nomenclatura, (conforme texto original do Projeto de Lei das
Polícias Civis, PL 1949/2007). Noutro giro, observamos que a Polícia Federal ainda
mantém essa terminologia arcaica, fazendo-se necessária a evolução ora proposta,
trazendo para seus cargos nomenclaturas condizentes com as atribuições ora
estudadas e mais bem aceitas pela sociedade.
Somente dois dispositivos do CPP,referentes à atuação do Escrivão,
são aplicáveis também no âmbito policial, diante das atividades a que se
referem:lavratura de Auto de Nomeação de Perito Oficial (art. 179) e lavratura
de Termo de Fiança,conforme a seguir:
Art. 179. No caso do §1º do art. 15928, o escrivão lavrará o auto
respectivo, que será assinado pelos peritos e, se presente ao exame,
também pela autoridade.
28
“Art. 159. O exame de corpo de delito e outras perícias serão realizados por perito oficial, portador de
diploma de curso superior. § 1o Na falta de perito oficial, o exame será realizado por 2 (duas) pessoas idôneas,
portadoras de diploma de curso superior preferencialmente na área específica, dentre as que tiverem
habilitação técnica relacionada com a natureza do exame”.
58
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Art. 329. Nos juízos criminais e delegacias de polícia, haverá um
livro especial, com termos de abertura e de encerramento, numerado
e rubricado em todas as suas folhas pela autoridade, destinado
especialmente aos termos de fiança. O termo será lavrado pelo
escrivão e assinado pela autoridade e por quem prestar a fiança, e
dele extrair-se-á certidão para juntar-se aos autos.
Parágrafo único. O réu e quem prestar a fiança serão pelo escrivão
notificados das obrigações e da sanção previstas nos arts. 327 e
328, o que constará dos autos.
Veja-se que, mesmo existindo esses dois dispositivos específicos do
CPP (art. 179, §1º e art. 329), a aplicação do art. 808 do mesmo código dispensa a
obrigatoriedade da sua prática. Esse artigo cita ainda que a nomeação de pessoa
idônea se dará na falta ou impedimento do escrivão e seu “substituto”, figura que
inexiste no âmbito da Polícia Federal.
Desta forma, não há justificativa lógico-jurídica para a manutenção da
denominação “Escrivão”, uma vez que, além de obsoleta, contraria a natureza
eminentemente policial dos cargos, cujos ocupantes desempenham atividades
multidisciplinares na atuação em atividades investigativas diversas de polícia
judiciária, administrativa e de soberania, incluindo serviços de segurança orgânica,
inteligência policial, atuação em setores de análise, núcleos de operação, dentre
outras.
2.2.3Transferência das Atividades cartorárias aos servidores administrativos
O cargo de Escrivão de Polícia Federal desempenha atribuições
diversas no âmbito do Departamento de Polícia Federal. Desenvolve atividades
policiais análogas aos demais cargos da Carreira Policial Federal, como atribuições
gerais, e ainda atividades específicas, de natureza eminentemente administrativa,
relativas às atividades cartorárias relacionadas à função de Polícia Judiciária
(apuração de infrações criminais), tais como:
a) Autuar e processar o inquérito policial;
b) Lavrar Autos, Termos e Certidões;
c) Digitar oitivas e expedientes cartorários;
d) Operar bancos de dados e sistemas em geral;
e) Catalogar e arquivar documentos;
f)
Protocolar e envelopar documentos e correspondências;
59
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
g) Carimbar as folhas nos inquéritos policiais;
Em que pese essas atividades cartorárias estarem relacionadas à
atividade-fim da Polícia Federal, elas não carregam conteúdo de natureza policial,
mas sim,natureza substancialmente administrativa.Em não raros casos, após
trabalho externo juntamente com os Agentes, o Escrivão também tem de
desenvolver atividades cartorárias quando retorna à sua unidade, cumprindo dupla
jornada funcional. Por esse motivo, inclusive, alguns escrivães padecem de lesão
por esforço repetitivo,pela ausência de descanso inerente à atividade de digitação.
O desempenho de atividades cartorárias, diante do volume do trabalho
burocrático de seus procedimentos, impossibilita que o Escrivão de Polícia Federal
realize outras atividades afetas à investigação propriamente dita, o que permitiria
uma maior eficiência, eficácia e efetividade na atividade-fim policial.
Assim, as atribuições específicas, de natureza eminentemente
administrativa, relativas às atividades cartorárias desenvolvidas atualmente pelos
ocupantes dos cargos de Escrivão de Polícia Federal, seriam executadas por outros
profissionais administrativos, do Plano de Especial de Cargos da Polícia Federal,
conforme a seguir
CARGO ATUAL DE
ESCRIVÃO DE POLÍCIA FEDERAL
(Carreira Policial Federal)
SERVIDORES
ADMINISTRATIVOS
(Plano Especial de Cargos)
- ATIVIDADES POLICIAIS -
- ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS -
Cumprir mandados judiciais
Autuar e processar o inquérito policial
Diligências de investigação policial
Lavrar Autos, Termos e Certidões
Atividades de inteligência policial
Digitar oitivas e expedientes cartorários
Segurança orgânica
Operar bancos de dados e sistemas em geral
Gerenciar os atos de formalização e instrução
relacionados às atividades de polícia judiciária
Catalogar e arquivar documentos
Desenvolver atividades cartorárias em situações
de risco (operações policiais)
Protocolar e envelopar correspondências
carimbar folhas dos inquéritos policiais
e
Tabela 6 - Atividades Administrativas Delegáveis
Para fins de policiologia comparada, destacamos que, no Federal
Bureau Of Investigation (FBI), atualmente há 13.598 agentes especiais e 21.746
profissionais da área de suporte, distribuídos em áreas como:
• Analise de inteligência
• Tecnologia da Informação
60
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
• Ciências, Engenharia e Tecnologia
• Linguística
• Gestão
• Polícia do FBI (uniformizada)
• Suporte à investigação e vigilância
Comparando a proporção entre o número de Agentes e o número de
profissionais da carreira de apoio no FBI, verifica-se que há 160% de funcionários na
carreira de apoio, ou seja, para cada dois agentes há mais de três funcionários de
apoio para auxiliá-los na investigação.
Mesmo considerando as diferenças histórico-institucionais entre o
Brasil e os EUA, essas informações, no mínimo, devem nos fazer refletir acerca da
necessidade de melhorias estruturais na carreira de apoio administrativo com
urgência, visando tanto a valorização desse profissional como ganhos em eficiência
e efetividade que seriam alcançados nas diversas áreas de atuação da Polícia
Federal. Some-se a isso o fato de o FBI atuar basicamente na área de investigação
criminal e não em tantas e tão diversas áreas como o DPF.
Essa transferência de atribuições cartorárias aos servidores
administrativos dar-se-ia simultaneamente com a unificação entre os cargos de
Escrivão e Agente de Polícia Federal (na forma de transformação), conforme se
demonstra a seguir.
2.2.4 Unificação de cargos por transformação e mudança de nomenclatura
Vimos que o Cargo de Escrivão de Polícia Federal, apesar de sua
natureza policial, desempenha atividades atípicas, isto é, de natureza administrativa,
as quais propomos serem transferidas aos servidores administrativos do Plano
Especial de Cargos da Polícia Federal, permanecendo somente as atribuições de
natureza policial, relacionadas à atividade-fim do órgão.
Vimos ainda que a denominação “Escrivão”, conforme descrita no
Código de Processo Penal, está obsoleta, e que nas carreiras do Poder Judiciário,
Federal e Estadual, os dispositivos lá referidos configuram-se em uma “função” (e
não cargo), que pode ser desempenhada por outros servidores. Como ocorre no
âmbito do Poder Judiciário, o cargo e a denominação “Escrivão” não mais existe há
61
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
muito tempo, sendo as funções de “Escrivão” definidas no CPP desempenhadas por
cargos de Analista Judiciário, Diretor de Secretária, etc.
Com a transferência de atividades administrativas atualmente
desempenhadas pelo Escrivão de Polícia Federal e com necessidade de mudança
de nomenclatura, resultaria na igualdade de atribuições com os Agentes, propomos
a unificação dos cargos de Escrivão de Polícia Federal e de Agente de Polícia
Federal, com a consequente mudança de nomenclatura.
A forma de unificação se daria pelo processo de transformação
simultânea dos cargos de Escrivão em Agente em “Oficial de Polícia Federal”, cuja
sigla é “OPF”.
O Oficial de Polícia Federal é uma denominação que já vem sendo
sugerida em estudos realizados por esses policiais há algum tempo. Entretanto, o
mais relevante é o resultado dessa unificação para a sociedade em razão da
eficiência que ela carrega.
As atividades cartorárias seriam executadas pelos servidores
administrativos onde não houvesse risco. De imediato e sem necessidade de
inovação legislativa, as atividades como autuação, produção de peças (certidões,
autos e termos), controle de prazos, pesquisas e operação de bancos de dados,
poderiam ser realizadas pelos agentes administrativos do Plano Especial de Cargos,
orientados, pelos atuais ocupantes do cargo de Escrivão de Polícia Federal, até a
realização de ações de capacitação dos servidores administrativos pela Academia
Nacional de Polícia.
Dessa forma, na área de Polícia Judiciária, caberia aos Oficiais de
Polícia Federal, que atualmente ocupam o cargo de Escrivão de Polícia Federal,
além de gerenciar a cadeia de custódia da prova, coordenar os atos de formalização
e instrução relacionados às atividades de polícia judiciária que impliquem risco e
gerenciar o processo eletrônico no âmbito policial.
Assim, propõe-se a transferência das atividades cartorárias para os
servidores administrativos e a transformação dos cargos de Escrivão e Agente de
Polícia Federal, com a mudança de nomenclatura para o novo cargo de Oficial de
Polícia Federal.
2.2.5Fundamentação jurídica da transformação de cargos
A unificação de cargos pelo instituto da transformação é medida de
racionalização e modernização administrativa, as quais vêm sendo perseguidas pela
Administração Pública Federal, uma vez que valoriza os servidores, libera
62
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
profissionais para sua vocação policial e especializa seus quadros, para que possam
atender melhor o cidadão, de forma mais célere e a um custo menor.
A eficiência foi alçada ao mais moderno princípio constitucional da
Administração Pública:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:29 [...]
O princípio da eficiência é um dever da Administração Pública,
conforme afirma Hely Lopes Meirelles:
O Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de
realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento
funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que
já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade,
exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório
atendimento das necessidades da comunidade e de seus
membros30.
O princípio da Eficiência possui dois aspectos, pois, além de impor a
todo agente público uma atuação eficiente, também impõe à Administração a
eficiência para o alcance dos melhores resultados:
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode
ser considerado em relação ao modo de atuação do agente
público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas
atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao
modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração
Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores
resultados na prestação do serviço público31.
A Lei do Processo Administrativo32 (Lei 9784/99), a mais moderna
existente no âmbito do direito administrativo, determina à Administração Pública a
obediência ao dever de eficiência:
Art. 2º. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos
29
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 1988. Disponível em:
< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 01 set. 2014.
30
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22ª ed. São Paulo: Malheiros, 1997.
31
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2010. (Grifo nosso)
32
BRASIL, Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração
Pública
Federal.
Brasília,
DF,
29
Jan
1999.
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm>. Acesso em: 02 set. 2014. (Grifo nosso)
63
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, interesse público e eficiência.
A eficiência imposta à Administração engloba também o seu
funcionamento interno, a partir de critérios objetivos que produzam o melhor
emprego dos recursos e estrutura funcional para a eficiência dos serviços à
sociedade, como assegura o Mestre José dos Santos Carvalho Filho33:
O princípio da eficiência não alcança apenas os serviços públicos
prestados diretamente à coletividade. Ao contrário, deve ser
observado também em relação aos serviços administrativos internos
das pessoas federativas e das pessoas a ela vinculadas. Significa
que a Administração deve recorrer à moderna tecnologia e aos
métodos hoje adotados para obter a qualidade total da execução das
atividades a seu cargo, criando inclusive, novo organograma em que
se destaquem as funções gerenciais e a competência dos agentes
que devem exercê-las.
Assim, a eficiência dos serviços internos da Polícia Federal pode contar
com uma válida medida de racionalização de recursos, especialmente os humanos,
através da reestruturação da Carreira Policial Federal com a unificação dos cargos
de Agente e Escrivão.
O instituto da transformação de cargos está devidamente preceituada
no art. 48, X, da Constituição Federal34.
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente
da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e
52, dispor sobre todas as matérias de competência da União,
especialmente sobre:
X – criação, transformação e extinção de cargos, empregos e
funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b;
Maria Fernanda Pires de Carvalho Pereira e Tatiana Martins da Costa
Camarão ensinam em seu artigo “Criação, alteração e Extinção de cargo público”35:
A transformação de cargo público pressupõe a existência de lei, e se
dá pela extinção do cargo anterior e criação do novo. Podem ser
33
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de DireitoAdministrativo. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2010.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 1988. Disponível em:
< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 01 set. 2014).
Grifo nosso.
35
Fonte: http://www.carvalhopereira.adv.br/html/artigo4.html
64
34
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
providos por concurso ou por simples enquadramento dos servidores
já integrantes da Administração, mediante apostila de seus títulos de
nomeação. Assim, a investidura nos novos cargos poderá ser
originária (para os estranhos ao serviço público) ou derivada (para os
servidores que forem enquadrados), desde que preencham os
requisitos da lei.
A “transformação” de cargos é, portanto, um instituto de Direito
Administrativo instituído pela nossa Carta Magna. A jurisprudência do STF aponta
neste sentido, nas Ementas dos julgamentos da ADIn nº. 2.713/DF, em que se
pronunciou da seguinte forma:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 11 E
PARÁGRAFOS DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 43, DE 25.06.2002,
CONVERTIDA
NA
LEI
Nº
10.549,
DE
13.11.2002.
TRANSFORMAÇÃO DE CARGOS DE ASSISTENTE JURÍDICO DA
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO EM CARGOS DE ADVOGADO DA
UNIÃO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 131, CAPUT; 62, §
1º, III; 37, II E 131, § 2º, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. [...]
Rejeição, ademais, da alegação de violação ao princípio do concurso
público (CF, arts. 37, II e 131, § 2º). É que a análise do regime
normativo das carreiras da AGU em exame apontam para uma
racionalização, no âmbito da AGU, do desempenho de seu papel
constitucional por meio de uma completa identidade substancial entre
os cargos em exame, verificada a compatibilidade funcional e
remuneratória, além da equivalência dos requisitos exigidos em
concurso. (grifos nossos)”
No precedente da jurisprudência acima, na ADIn nº. 1.591/RS, a
mesma corte decidiu:
“EMENTA: Unificação, pela Lei Complementar nº. 10.933-97, do Rio
Grande do Sul, em nova carreira de Agente Fiscal do Tesouro, das
duas, preexistentes, de Auditor de Finanças Públicas e de Fiscal de
Tributos Estaduais. Assertiva de preterição da exigência de concurso
público rejeitada em face da afinidade de atribuições das categorias
em questão, consolidada por legislação anterior à Constituição de
1988. Ação direta julgada, por maioria, improcedente. (Grifamos)”.
Nesse mesmo sentido, citamos os casos abaixo como exemplos de
unificação ou transformação de cargos, produzidas pelo Congresso Nacional
brasileiro:
• Lei 11.457/07, que cria a Secretaria da Receita Federal do Brasil,
transformou os cargos antigos de Técnico da Receita Federal em
ANALISTA-TRIBUTÁRIO DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL.
65
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
• A Lei 10.549, de 13.11.2002, em seu artigo 11, transformou o cargo de
assistente jurídico da Advocacia-Geral da União em cargo de
ADVOGADO DA UNIÃO.”
• “LEI No 10.774/03. Transformou os cargos de Auxiliar Judiciário,
criados pela Lei no 9.607, de 18 de fevereiro de 1998, do Quadro de
Pessoal da Secretaria do Supremo Tribunal Federal.”
• “A Lei Complementar nº 75 (Lei Orgânica do MPU), de 20.05.93, em
seu art. 270, transformou os cargos de Procurador da República de 1ª
categoria em cargos de Procurador Regional da República”.
• A Lei nº 8.112/91, em seu artigo 243, §1º, transformou os empregos
em cargos, sem a utilização das figuras da disponibilidade e
aproveitamento.
• Lei 10.855/04 - (Cria a Carreira do Seguro Social). Reestrutura a
Carreira Previdenciária instituindo a Carreira do Seguro Social.
Transforma os cargos da Carreira Previdenciária e do PCC e planos
correlatos, do Quadro de Pessoal do INSS, em Cargos de Analistas
Previdenciário e Técnico Previdenciário da Carreira do Seguro Social.
“Art. 5o - Os cargos de provimento efetivo de nível auxiliar e
intermediário integrantes da Carreira do Seguro Social do Quadro de
Pessoal do INSS cujas atribuições, requisitos de qualificação,
escolaridade, habilitação profissional ou especialização exigidos para
ingresso sejam idênticos ou essencialmente iguais ficam agrupados em
cargos de mesma denominação e atribuições gerais, conforme
estabelecido no Anexo V desta Lei, passando a denominar-se...”.
• Lei 10.410/02 – Cria a Carreira de Especialista em Meio Ambiente,
composta pelos cargos de Gestor Ambiental, Gestor Administrativo,
Analista Ambiental, Analista Administrativo, Técnico Ambiental, Técnico
Administrativo e Auxiliar Administrativo, abrangendo os cargos de
pessoal do Ministério do Meio Ambiente e do IBAMA, dispondo que
esses cargos de provimento efetivo integrantes dos quadros de pessoal
passem a denominar-se cargos de Gestor Ambiental e Gestor
Administrativo do Ministério do Meio Ambiente e Analista Ambiental,
Analista Administrativo, Técnico Ambiental, Técnico Administrativo e
Auxiliar Administrativo do IBAMA, na proporção a ser definida em
regulamento, vedando-se a modificação do nível de escolaridade do
cargo em razão da transformação feita.
• MP no 2.229-43/200136 (Procurador Federal). Transformou os cargos
de Procurador Federal nos seguintes cargos efetivos, de autarquias e
fundações federais: I - Procurador Autárquico; II - Procurador; III 36Baseado
em estudos, para os quais remetemos o leitor: "Racionalização e Transformação de Cargos Fasubra." 2012. 6 Sep. 2014 <http://www.fasubra.org.br/index.php/2012-07-19-17-37-15/2012-07-25-13-4239/2012-09-21-15-10-10/category/45-racionalizacao?download=277:racionalizacao-e-transformacao-decargos-seminario>.
66
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Advogado; IV - Assistente Jurídico; e V - Procurador e Advogado da
Superintendência de Seguros Privados e da Comissão de Valores
mobiliários.
• Lei 9654/98 - Criou a carreira de Policial Rodoviário Federal, com as
atribuições previstas na Constituição Federal, no Código de Trânsito
Brasileiro e na legislação específica, cuja implantação se deu mediante
transformação dos atuais dez mil e noventa e oito cargos efetivos de
Patrulheiro Rodoviário Federal, do quadro geral do Ministério da
Justiça, em cargos de Policial Rodoviário Federal.
Tanto a doutrina quanto a jurisprudência admitem casos em que a
reestruturação de carreiras com o deslocamento de cargos pode ocorrer. Citando-se
Celso Antônio Bandeira de Mello37, infere-se a seguinte lição:
O que a Lei Magna visou com os princípios da acessibilidade e do
concurso público foi, de um lado, a ensejar a todos iguais
oportunidades de disputar cargos ou empregos na Administração. De
outro, propôs-se a impedir tanto o ingresso sem concurso,
ressalvadas as exceções previstas na Constituição, quanto obstar a
que o servidor habilitado por concurso para cargo ou emprego de
determinada natureza viesse depois ser agraciado com cargo ou
emprego permanente de outra natureza, pois esta seria uma forma
de fraudar a razão de ser do concurso público.
E conclui que:A reestruturação de carreiras, como medida de
racionalização da Administração, é válida quando estiver em
consonância com o princípio do concurso público, sendo
constitucional ainda o aproveitamento dos atuais ocupantes dos
cargos originários, providos por concurso, quando se tratar de cargos
de uma mesma carreira e com identidade atribuições, conforme
entendimento consagrado pela doutrina e jurisprudência da Corte
Constitucional.
Importa ressaltar, sobre o tema, a súmula 685/STF: “É inconstitucional
toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia
aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não
integra a carreira na qual anteriormente investido”.Observa-se que a referida súmula
não se amolda ao caso em tela, tendo em vista a não alteração de suas
características básicas. Além do mais, esse cargo com nomenclatura diferente
continuaria na mesma carreira da Polícia Federal.
Consigne-se que o próprio ordenamento constitucional teve o cuidado
de não especificar cargos, deixando a critério da Administração Pública nomear os
cargos conforme sua conveniência. Assim, a Administração não está engessada a
37
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo Brasileiro. 17ª ed, Malheiros, 2004. p. 132
67
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
um nome de determinado cargo, podendo alterá-lo, desde que, como no caso em
tela, não ofenda aos postulados fundamentais da indisponibilidade do interesse
público, da impessoalidade, da moralidade e da eficiência, o que se aplica ao caso.
Ademais, é cristalina a similitude atribuições, remuneração, grau de
escolaridade e formação profissional entre os cargos de Escrivão e Agente de
Polícia Federal.
2.2.6 Vantagens da Unificação dos cargos
O processo de reestruturação com a unificação dos cargos de Agente e
Escrivão de Polícia Federal, mediante transformação, passando o cargo a ter nova
nomenclatura Oficial de Polícia Federal, com transferência das atividades
cartorárias aos servidores administrativos é medida para uma melhor adequação da
organização interna e racionalização das atividades e eficiência.
A unificação resulta em imediato aumento do efetivo policial na áreafim, com o incremento dos atuais 1.779 policiais oriundos do cargo de Escrivão de
Polícia Federal. Com isso, haveria uma economia de mais de nove milhões de reais
(R$ 9.072.988,95) para a Administração Pública, mantendo a mesma capacidade
atual, considerando, para um cálculo aproximado, que todos esses 1.779 policiais
estivessem na classe inicial e as atividades cartorárias sejam realizadas por
servidores do Plano Especial de Cargos do DPF.
Uma economia desse porte poderia ser utilizada para recrutar 2.736
agentes administrativos ou 1.078 Oficiais de Polícia Federal para trabalhar nas
fronteiras ou áreas de difícil lotação, por exemplo.
Podemos ainda elencar como vantagens da unificação proposta:
• Os OPFs que fossem redistribuídos para outras áreas provocariam o
incremento do quadro de policiais federais em atividades-fim de
investigação e inteligência.
• Haveria uma oxigenação dos servidores em atividades operacionais,
com maior difusão do conhecimento.
• A Polícia Federal poderia aumentar seu poder tático-operacional,
com mais pessoal e melhor qualidade nas operações.
• As atividades de polícia judiciária não sofreriam solução de
continuidade.
• Os
delegados
contariam
com
servidores
administrativos
68
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
especializados a seu cargo no desempenho de suas atividades,
podendo presidir um maior número de inquéritos policiais.
• Permitiria a especialização do efetivo nas diversas áreas da
atividade policial.
• Os OPFs se que encontram com problemas de saúde seriam
designados para exercer suas funções em outros setores.
• Haveria maior motivação e incentivo entre os servidores
administrativos e Oficiais, por conta da experiência a ser adquirida, e
a dedicação às suas atividades na área-fim policial.
Dessa forma, estariam asseguradas medidas de eficiência,
racionalidade e economia da Administração Pública, com a otimização de resultados
no ambiente interno e externo do Departamento de Polícia Federal.
2.2.7 Atribuições específicas da unificação dos cargos APF e EPF
As atribuições específicas são um desdobramento lógico das
atribuições gerais, com exceção das atribuições relativas à vocação natural de cada
cargo. Assim, as atribuições específicas do novo cargo de Oficial de Polícia Federal
apresentam-se no seguinte modelo:
Ao OFICIAL DE POLÍCIA FEDERAL cabe:
• Desenvolver e difundir técnicas e processos tático-operacionais para
atuação em situações de alto risco, inclusive apoderamento ilícito de
veículos, aeronaves e imóveis, gerenciamento e negociação de crises e
controle de distúrbios civis;
• Coordenar dos atos de formalização e instrução relacionados às atividades
de polícia judiciária que impliquem risco e gerenciar o processo eletrônico
no âmbito policial;
• Exercer coordenações, diretorias e chefias nas áreas de atuação da
Polícia Federal.
2.3 RECONHECIMENTO DO PAPILOSCOPISTA COMO ESPÉCIE DE PERITO
OFICIAL
No Brasil, os papiloscopistas são especialistas formados pelo Estado,
ou seja, conforme a legislação, possuem a previsão normativa de realizar perícia
(são peritos, especialistas na sua área) e pertencem aos quadros do Estado (são
69
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
oficiais) há mais de um século (Dec. 4764/190338). No caso do Papiloscopista
Policial Federal, esse profissional realiza perícias papiloscópicas e emite laudos
desde a criação do DPF, em 1964, sempre produzindo prova sobre autoria em
processos criminais.
Papiloscopistas são especializados em desvendar a autoria de crimes
e identificar vítimas, são lotados em instituições oficiais, têm formação, expertise e
competências legais para realizar as perícias papiloscópicas, necropapiloscópicas,
prosopográficas e outras biometrias, e emitir seus respectivos laudos, sempre
oficiais, que instruem milhares de inquéritos policiais e processos criminais.
Todos os editais de concurso público para o cargo de papiloscopista,
nas últimas décadas, previram expressamente a atividade de perícia oficial. Nas
disciplinas exigidas para ingresso, são cobrados conhecimentos em nível acadêmico
de Biologia, Física e Química, devido à necessidade de manuseio de reagentes
químicos e processos fotográficos para revelação de impressões digitais.
Conforme informação oficial da Polícia Federal, registrada segundo a
Lei n. 12.527/11 no Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão eSCI, sob o NUP 08850001694201415, nos anos de 2009 a 2013 foram produzidos
por papiloscopistas policiais federais 12.694 laudos oficiais de perícia papiloscópica:
Tabela 7 - Laudos e Informações Técnicas
Todos os laudos de perícia oficial emitidos por papiloscopistas
necessariamente tratam de impressões digitais, palmares ou plantares, e são
conclusivos sobre autorias de crimes, embasando milhares de condenações
criminais desde a origem da atividade (no anexo é possível comprovar exemplos de
laudos emitidos por datiloscopistas nas décadas de 60 e 70).
Na resposta oficial pela Lei de Acesso à Informação, registrada
segundo a Lei n. 12.527/11 no Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao
38
Http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1900-1909/decreto-4764-5-fevereiro-1903-506801publicacaooriginal-1-pe.html
70
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Cidadão e-SCI, sob o NUP 08850001694201415, a Polícia Federal informou que nos
últimos 05 (cinco) anos foram realizados 6.146.537 (seis milhões, cento e quarenta e
seis mil, e quinhentos e trinta e sete) exames de comparação papiloscópica no
âmbito do Sistema AFIS, que reúne os registros papiloscópicos originados dos
passaportes, estrangeiros e bancos civis e criminais de todos os estados brasileiros.
Alguns laudos periciais emitidos por papiloscopistas têm repercutido
em casos divulgados na imprensa nacional, como o furto milionário do Banco Central
de Fortaleza (2005); carta bomba ao Itamarati (1985); assalto de barras de ouro no
Aeroporto de Brasília (2003); furto de cocaína, euros e dólares da Superintendência
da PF no Rio (2005); furto de notebooks de contêiner da Petrobrás (2008), incêndio
criminoso no alojamento de africanos na UnB (2008); fraudes em centenas de
benefícios assistenciais (Operação Progeria, 2013); caso Henrique Pizzolato (2014);
tentativa de criminosos se cadastrarem como vigilantes da Copa do Mundo (2014);
fraudes em títulos de eleitores e cadastramento biométrico do TSE, etc.
Através da perícia necropapiloscópica, papiloscopistas atuaram nos
casos do acidente da Air France - AF 447 (2009), deslizamentos de terra na região
serrana do Rio de Janeiro (2012), terremoto no Peru; identificação de todas as
vítimas do acidente aéreo com o candidato Eduardo Campos (2014); e outras ações
de relevante valor social, principalmente de conforto das famílias das vítimas.
Na Academia Nacional de Polícia, escola de governo, o papiloscopista
recebe do Estado, em seu curso de formação profissional, aproximadamente 300
horas-aula com disciplinas específicas de Papiloscopia, Fotografia Aplicada,
Identificação Humana, Perícia Papiloscópica, Sistema AFIS, Representação Facial
Humana, Criminalística, e especialização em Perícia Papiloscópica para Acidentes
de Massa como requisito para progressão funcional.
Na Polícia Federal, o Instituto Nacional de Identificação (INI) e sua
Seção de Perícias, sempre chefiada por um papiloscopista, foram criados há quase
50 anos pelo Decreto Federal 56.510/6539. E a Portaria n. 523/89 do Ministério do
Planejamento, mesmo desatualizada, registra um mapeamento de atividades que há
25 anos já previa a atividade pericial oficial do papiloscopista.
Como forma de impedir a insegurança jurídica, pelo risco de anulação
de milhares de processos criminais, o Ministério Público Federal ingressou com uma
Ação Civil Pública de nº 2006.38.00.020448-7/MG, proibindo que União
39
Http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1960-1969/decreto-56510-28-junho-1965-396733publicacaooriginal-1-pe.html
71
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
desconsidere os Papiloscopistas Policiais Federais como peritos oficiais. A sentença
foi confirmada à unanimidade pelo TRF 1ª Região (DJ de 19.02.2010), e está vigente
em acórdão que assim dispõe:
“O fato de não constar da nomenclatura do cargo de Papiloscopista
Policial Federal o termo “perito” não faz com que dele sejam retiradas
suas características intrínsecas. A investidura no cargo e a
aprovação no Curso de Formação Profissional ministrado pela
Academia Nacional de Polícia proporcionam ao servidor a técnica, a
capacidade e a habilitação obtidas através do cumprimento de cada
etapa de sua formação profissional. São, portanto, peritos.”
Por conta da grande variedade de produtos químicos utilizados nos
levantamentos de impressões digitais, muitos deles de alta toxicidade, além da
utilização de luzes forenses, laudos oficiais do Ministério do Trabalho e Emprego
(MTE) atesta-se o grau máximo de insalubridade nos locais de trabalho do
Papiloscopista.
Papiloscopistas também realizam os exames prosopográficos e criaram
metodologia científica própria, além de realizarem a reconstituição facial humana e
retrato falado (exame iconográfico), desenvolvendo um software próprio, chamado
HORUS. Através deste programa foi propiciada a identificação do médico foragido
Roger Abdelmassih, através da divulgação de eventuais disfarces, em caso que
causou comoção nacional pela enorme quantidade de vítimas de estupro40.
A base de dados da Polícia Federal já contém doze milhões de
fotografias, e a nova expansão do seu sistema AFIS contemplará o reconhecimento
facial, potencializando a produção desses exames. Através do Instituto Nacional de
Identificação, papiloscopistas realizam a supervisão técnico-científica de convênios
entre a Polícia Federal e o Tribunal Superior Eleitoral, na identificação biométrica
dos eleitores, e também atua nos comitês gestores do projeto do Registro Civil Único
(RIC), assim como em apoio às forças-tarefas de combate às fraudes
previdenciárias e em programas assistenciais do Governo Federal.
2.4 EFETIVAÇÃO E ESTRUTURAÇÃO DA CARREIRA CONSTITUCIONAL
POLICIAL FEDERAL
Vimos que há incompatibilidade entre a atual organização da Polícia
Federal e o que dispõe o texto constitucional sobre a Carreira Policial Federal.
40
Http://g1.globo.com/sao-paulo/noticia/2014/08/pf-usou-projecao-de-disfarces-na-busca-por-rogerabdelmassih.html
72
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Diante disso, é premente a necessidade da estruturação do órgão em verdadeira
carreira, com ingresso em cargo inicial e a promoção para cargos subsequentes,
conforme delineado na legislação, doutrina e jurisprudência pátrias.
2.4.1 Ingresso por única entrada na carreira
Conforme visto no exame da ADIn 231-7/RJ, há duas formas de
organização de estrutura dos órgãos públicos: carreira e cargo isolado. Não obstante
o ingresso ocorra em ambos por meio de concurso público, a carreira guarda
algumas peculiaridades. Enquanto o cargo isolado tem provimento uma única vez,
pela nomeação, a carreira se caracteriza por haver duas espécies de
provimento, o primeiro pela nomeação e o segundo pela promoção. Sobre a
última será tratada mais adiante.
Outra diferença entre essas duas formas de organização é que a
espécie “carreira” prevê o primeiro provimento em um cargo inicial, para
posteriormente ser provido em cargo subsequente, com maior grau de
responsabilidade e maior complexidade de atribuições, pela promoção.
O tema é amplamente discutido na ADIn 231-7/RJ, conforme texto
citado anteriormente nesta proposta a respeito dessa diferença. Além disso, o tema
está bem descrito na doutrina nacional. Sobre as características de carreira, ensina
Lucas Rocha Furtado:
Caracterizam-se as carreiras pela existência de um cargo inicial,
provido por meio de nomeação, e de cargos mais elevados,
preenchidos por meio de promoção. Ou seja, após aprovado em
concurso público, o servidor é nomeado para o cargo inicial da
carreira. Observados os critérios definidos em lei, o servidor poderá
ser promovido para os demais cargos da carreira.
[...]
As carreiras se caracterizam pela existência de uma “única
entrada”, o cargo inicial. Este deverá ser preenchido por meio de
nomeação (provimento originário). Investido o servidor no cargo
inicial da carreira, ele poderá ser promovido (provimento derivado)
para ocupar os cargos mais elevados da carreira. Soluções
contrárias a essa sistemática importam em violação à regra
constitucional do concurso público e ao princípio da impessoalidade
(grifei).41
Dessa forma, a Carreira Policial Federal deve cumprir essas
41
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 3. ed. rev. ampl. e atual. Belo Horizonte: Fórum,
2012. p. 809-810.
73
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
características e para isso propõe-se a reestruturação em cargos alinhados de forma
escalonar em grau de responsabilidade crescente entre o cargo inicial e os cargos
subsequentes. Será apresentada mais adiante a forma escalonada do cargo inicial e
os demais cargos, considerando-se a pertinência temática óbvia, por se tratarem de
cargos de mesma natureza policial e nível superior.
Essa mudança implicará em uma única forma de ingresso na Carreira
Policial Federal, ou seja, só haverá concurso público para esse cargo inicial, sendo
os demais cargos providos pela promoção, conforme fundamento na Lei nº 8.112/90,
art. 8º, inciso II. Os requisitos que implicarão na promoção serão estabelecidos de
forma objetiva e sempre priorizando o interesse público.
A formação acadêmica específica para o provimento dos cargos
policiais que realizam perícias oficiais exige mera regulamentação pelo Poder
Executivo, para garantir a segurança jurídica dos laudos emitidos. Afinal, a Lei N.
12.030/09 não restringe a atuação de categorias de servidores, pois a definição de
perito oficial é ampla, nos moldes da Mensagem Presidencial n. 14042, que adota a
Informação n. 57/2010/GM/AGU da Consultoria-Geral da União, fundamentada no
Parecer SAJ n. 273/2010-PD da Subchefia de Assuntos Jurídicos da Casa Civil da
Presidência da República.
Assim como se vê em outras estruturas de carreira, os requisitos que
devem estar presentes são:o ingresso em cargo inicial e a promoção para
cargos subsequentes. Vale a pena trazer mais uma vez a doutrina de Lucas Rocha
Furtado a respeito desse tema:
A promoção constitui a primeira hipótese de provimento derivado,
hipótese diretamente vinculada à existência de cargos organizados
em carreira.
[...]
Tomemos o exemplo do Ministério Público. Nesta carreira, o
provimento originário dá-se mediante nomeação para o cargo de
promotor de justiça adjunto. Investido neste cargo, o titular poderá
ser promovido ao cargo de promotor de justiça e, posteriormente, ao
cargo de procurador de justiça.43
De acordo com esse doutrinador, a carreira de procurador de justiça
tem a seguinte estruturação:
42
Http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=545345
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 3. ed. rev. ampl. e atual. Belo Horizonte: Fórum,
2012. p. 809-810.
74
43
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Figura 4 - Carreira do MP
Esse desenho não é diferente de outras carreiras. Ao examinar a
carreira da Magistratura do Distrito Federal, Lei nº 11.697/2008, encontrar-se a
seguinte disposição:
Figura 5 - Carreira da Magistratura
O que há em comum entre esses modelos é exatamente o que os
caracteriza como uma carreira: ingresso em um cargo inicial e o acesso aos
cargos subsequentes ocorre por meio da promoção.
Assim se confere na própria lei:
75
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Art. 54. O preenchimento dos cargos de Juiz de Direito, à exceção
da Circunscrição Judiciária de Brasília, far-se-á por promoção de
Juízes de Direito Substitutos do Distrito Federal.
[...]
Art. 55. O provimento de cargo de Desembargador far-se-á por
promoção de Juiz de Direito do Distrito Federal, por antiguidade e
merecimento alternadamente, reservado 1/5 (um quinto) de lugares,
que será preenchido por membros do Ministério Público do Distrito
Federal e Territórios e advogados em efetivo exercício da profissão.44
No caso da Carreira Policial Federal há cinco cargos que compartilham
grande parte de suas atribuições de natureza policial, concentrando a especialidade
do viés de cada cargo. Considerando-se a unificação de dois cargos de grande
similitude, o agente de Polícia Federal e o escrivão de Polícia Federal, tem-se ao
final quatro cargos que vão concentrar suas especialidades, a saber: oficial de
Polícia Federal, papiloscopista policial federal, delegado de Polícia Federal e perito
criminal federal.
Na verdade, nessas especialidades se concentram as mais variadas
formações de nível superior. Essa pluralidade é um diferencial na Carreira Policial
Federal e beneficia a sociedade, o governo e o órgão, pois desencadeia um
processo interdisciplinar, resultando numa polícia moderna e efetiva. Como nas
polícias modernas de todo o mundo, a polícia conta com todas as formações
possíveis para desvendar os mais variados crimes. O reconhecimento do nível
superior dos cargos policiais guindou a Polícia Federal a estatura de modernidade,
pois contará com a multiplicidade de conhecimento científico, se estruturada em
carreira.
O diagrama a seguir demonstra a disposição proposta para a Carreira
Policial Federal, com os quatro cargos descritos acima:
44
BRASIL. LEI Nº 11.697, de 13.06.2008. Dispõe sobre a organização judiciária do Distrito Federal e dos
Territórios [...]. DOU de 16.06.2008. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2008/Lei/L11697.htm>. Acesso em: 27 set. 2013.
76
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Diagrama da proposta da reestruturação da Carreira Policial Federal
Figura 6 - Proposta de Reestruturação
A proposta garante a manutenção de todos os cargos. Chama a
atenção para a criação de um cargo para se posicionar na base da carreira, aqui
com a denominação “Policial Federal”. A despeito do nome que venha se fixar, esse
cargo cumpre o requisito de “cargo inicial” para o cumprimento constitucional de
carreira. Esse cargo será provido apenas por meio de concurso público, em
cumprimento ao mandamento do artigo 37 da Constituição Federal de 1988. Em
nenhum outro cargo subsequente haverá concurso, sob pena de descaracterizar a
estrutura de carreira, e consequentemente descumprir a Constituição vigente.
Esse cargo evoluirá a cada três anos pela progressão em classes,
sendo no total de três classes, iniciando na terceira classe, após progredirá para a
segunda classe e, por fim, progredirá para a primeira classe.
Passados esses nove anos, em que angariou experiência de campo e
de processos de natureza policial, o servidor será promovido ao cargo
subsequente, já podendo se enquadrar em duas das quatro especialidades,
segundo os requisitos para promoção definidos em lei:
77
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
• Cargo de Delegado de Polícia Federal Adjunto (DPFA): exigência primeira
será a formação em Ciência Jurídica;
• Cargo de Oficial de Polícia Federal Adjunto (OPFA): exigência primeira
será a formação multidisciplinar em nível superior, que cobrirá a deficiência
atual a respeito das outras áreas de conhecimento científico;
• Cargo de Perito Papiloscopista Federal Adjunto (PPFA): exigência primeira
será a formação multidisciplinar, entretanto, dedicada à identificação
humana;
• Cargo de Perito Criminal Federal Adjunto (PCFA): exigência primeira será
a formação em uma das 17 áreas de nível superior definidas como reserva
de conhecimento da polícia.
Uma vez que os seus provimentos se deram por meio da promoção,
esses quatro cargos cumprirão a progressão a cada três anos nos mesmos moldes
do cargo inicial, sempre da terceira classe para a primeira classe, completando o
novo ciclo de nove anos. A essa altura o servidor já terá dezoito anos na carreira,
onde será mais uma vez promovido ao cargo subsequente e último da carreira.
Vale relembrar que atualmente só há progressão nos primeiros
treze anos, ficando estagnado até os trinta anos no mesmo cargo. Não
havendo promoção ao cargo subsequente, não há carreira!
A promoção desses quatro cargos será respectivamente:
• Cargo de Delegado de Polícia Federal Adjunto (DPFA) para o Cargo de
Delegado de Polícia Federal (DPF)
• Cargo de Oficial de Polícia Federal Adjunto (OPFA) para o Cargo de Oficial
de Polícia Federal (OPF);
• Cargo de Perito Papiloscopista Federal Adjunto (PPFA) para o Cargo de
Perito Papiloscopista Federal (PPF);
• Cargo de Perito Criminal Federal Adjunto (PCF) para o Cargo de Perito
Criminal Federal (PCF).
Haverá progressão para esses cargos, também nos mesmos moldes
anteriores, ingressando em novo ciclo de nove anos. Ao final desse novo ciclo, já
são passados vinte e sete anos. É notório que restou cumprido o escalonamento
exigido em estrutura de carreira.
2.4.2 Transição dos atuais cargos
Cabe salientar que, como o próprio nome já impõe, a transição é uma
movimentação conclusiva, ocorrendo apenas nesse momento de necessário ajuste.
Considerando que o requisito mínimo no modelo atual é o tempo de
78
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
serviço, vê-se como único enquadramento possível a transição dos atuais cargos em
razão do tempo ligado à carreira.
Dessa forma, propõe-se o enquadramento baseado no tempo de
serviço para todos os cargos e, além do tempo de serviço, a opção para ingresso no
cargo de OPF para os cargos de Agentes de Polícia Federal e Escrivão de Polícia
Federal que contarem com mais de dez anos.
• Os APFs e EPFs que contarem com menos de dez anos de serviço,
poderão optar por ingressar no cargo POLICIAL FEDERAL, na classe
correspondente ao seu tempo de serviço.
• Os atuais ocupantes do cargo de Delegado de Polícia Federal poderão
optar por ingressar no cargo de Delegado de Polícia Federal Adjunto ou
Delegado de Polícia, na classe correspondente ao seu o tempo de serviço.
• Os atuais ocupantes do cargo de Perito Criminal Federal poderão optar por
ingressar nos cargos de PERITO CRIMINAL FEDERAL ADJUNTO ou
PERITO CRIMINAL FEDERAL, na classe correspondente ao seu tempo de
serviço.
• Os atuais ocupantes do cargo de Papiloscopista Policial Federal poderão
optar por ingressar no cargo de POLICIAL FEDERAL, PAPILOSCOPISTA
POLICIAL FEDERAL ADJUNTO ou PAPILOSCOPISTA POLICIAL de
acordo com o seu tempo de serviço.
QUADROS DEMONSTRATIVOS DA TRANSIÇÃO
DELEGADO DE POLÍCIA FEDERAL
OPÇÃO PELO CARGO
TEMPO DE SERVIÇO
45
DELEGADO DE POLÍCIA FEDERAL – 1ª CLASSE
Mais de 16 anos de serviço
DELEGADO DE POLÍCIA FEDERAL – 2ª CLASSE
De 13 anos completos a 15 anos completos de serviço
DELEGADO DE POLÍCIA FEDERAL – 3ª CLASSE
De 10 anos completos a 12 anos de serviço
DELEGADO DE POLÍCIA FEDERAL ADJUNTO – 1ª CLASSE
De 7 anos completos a 9 anos de serviço
DELEGADO DE POLÍCIA FEDERAL – ADJUNTO – 2ª CLASSE
De 4 anos completos a 6 anos de serviço
DELEGADO DE POLÍCIA FEDERAL ADJUNTO – 3º CLASSE
Data do exercício até 3 anos de serviços completos
Tabela 8 – Regras de Transição para o Delegado de Polícia Federal
45
A fim de evitar discussões a respeito de anos bissextos, os anos deverão ser convertidos em dias
efetivamente trabalhados.
79
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
PERITO CRIMINAL FEDERAL
OPÇÃO PELO CARGO
TEMPO DE SERVIÇO
PERITO CRIMINAL FEDERAL– 1ª CLASSE
Mais de 16 anos de serviço
PERITO CRIMINAL FEDERAL – 2ª CLASSE
De 13 anos completos a 15 anos completos de
serviço
PERITO CRIMINAL FEDERAL – 3ª CLASSE
De 10 anos completos a 12 anos de serviço
PERITO CRIMINAL FEDERAL ADJUNTO – 1ª CLASSE
De 7 anos completos a 9 anos de serviço
PERITO CRIMINAL FEDERAL ADJUNTO – 2ª CLASSE
De 4 anos completos a 6 anos de serviço
PERITO CRIMINAL FEDERAL ADJUNTO – 3º CLASSE
Data do exercício até 3 anos de serviços completos
Tabela 9 – Regras de Transição para o Perito Criminal Federal
AGENTES E ESCRIVÃES DE POLÍCIA FEDERAL
OPÇÃO PELO CARGO
TEMPO DE SERVIÇO
OFICIAL DE POLÍCIA FEDERAL – 1ª CLASSE
Mais de 25 anos completos de serviço
OFICIAL DE POLÍCIA FEDERAL – 2ª CLASSE
De 22 anos completos a 24 anos de serviço
OFICIAL DE POLÍCIA FEDERAL – 3ª CLASSE
De 19 anos completos a 21 anos de serviço
OFICIAL DE POLÍCIA FEDERAL ADJUNTO – 1ª CLASSE
De 16 anos completos a 18 anos completos de
serviço
OFICIAL DE POLÍCIA FEDERAL ADJUNTO – 2ª CLASSE
De 13 anos completos a 15 anos de serviço
OFICIAL DE POLÍCIA FEDERAL ADJUNTO – 3º CLASSE
De 10 anos completos a 12 anos de serviço
POLICIAL FEDERAL – 1ª CLASSE
De 7 anos completos a 9 anos de serviço
POLICIAL FEDERAL – 2ª CLASSE
De 4 anos completos a 6 anos de serviço
POLICIAL FEDERAL – 3º CLASSE
Data do exercício até 3 anos de serviços completos
Tabela 10 – Regras de Transição para os Agentes e Escrivães
80
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
PAPILOSCOPISTA POLICIAL FEDERAL
OPÇÃO PELO CARGO
TEMPO DE SERVIÇO
PPF – 1ª CLASSE
Mais de 25 anos completos de serviço
PPF – 2ª CLASSE
De 22 anos completos a 24 anos de serviço
PPF – 3ª CLASSE
De 19 anos completos a 21 anos de serviço
PPF ADJUNTO – 1ª CLASSE
De 16 anos completos a 18 anos completos de
serviço
PPF ADJUNTO – 2ª CLASSE
De 13 anos completos a 15 anos de serviço
PPF ADJUNTO – 3º CLASSE
De 10 anos completos a 12 anos de serviço
POLICIAL FEDERAL – 1ª CLASSE
De 7 anos completos a 9 anos de serviço
POLICIAL FEDERAL – 2ª CLASSE
De 4 anos completos a 6 anos de serviço
POLICIAL FEDERAL – 3º CLASSE
Data do exercício até 3 anos de serviços
Tabela 11 - Regras de Transição para o Papiloscopista
2.5 A REMUNERAÇÃO DOS CARGOS DA CARREIRA POLICIAL FEDERAL
Pela visão apresentada até o momento sobre a Carreira Policial
Federal, ficou patente a condição equivocada a que foram submetidos os Agentes,
Escrivães e Papiloscopistas.
A
falta
de
conhecimento
sobre
a
evolução
das
atividades
constitucionais e legais dos mencionados cargos, assim como a ausência de uma
verdadeira estrutura de carreira trouxe consequências imensuráveis à Polícia
Federal.
Nessa linha de raciocínio, comparativamente, vários cargos de
diferentes carreiras do serviço público federal tiveram suas estruturas e salários
modificados e ampliados, sem que estivessem atrelados necessariamente a novas
atribuições ou atribuições mais complexas ou de maior responsabilidade, gerando
absurda discrepância em relação aos cargos de Agentes, Escrivães e
Papiloscopistas da Polícia Federal que exercem atribuições tão, ou mais complexas
que os mencionados cargos. Senão vejamos:
81
Figura 7 - Remuneração Comparada
82
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Figura 8 - Aumentos Percentuais Comparados
83
Figura 9 - Servidores Federais e Agente da PF46
Figura 10 - Oficial da ABIN e Agente da PF
Adiante está apresentada, juntamente com o rol de atribuições gerais
dos cargos da Carreira Policial Federal, uma proposta de tabela salarial que corrige
a mencionada distorção, realinhando os vencimentos de Agentes, Escrivães e
Papiloscopistas nos padrões das demais Carreiras Típicas de Estado.
46
Fonte: Tabela
de
Remuneração
dos
Servidores
Públicos
Federais:
http://www.servidor.gov.br/index.asp?index=82&ler=s1026 – Percentual de Investimento nas carreiras.
84
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
3. ANTEPROJETOS LEGISLATIVOS
3.1. ANTEPROJETO DE MEDIDA PROVISÓRIA
MEDIDA PROVISÓRIA Nº xxx, DE xxx.
Dispõe sobre a reestruturação da Carreira
Policial Federal de que trata a Lei no 9.266
de 15 de março de 1996 e dá outras
providências.
A PRESIDENTA DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art.
62 da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:
Art. 1o Fica reestruturada a Carreira Policial Federal, de que trata a Lei no
9.266 de 15 de março de 1996.
Art. 2º Ficam transformados os cargos de Agente e Escrivão de Polícia
Federal em Oficial de Polícia Federal, no enquadramento da classe, conforme efetivo tempo
de serviço.
§1º A transformação de que trata o presente artigo dar-se-á automaticamente,
salvo manifestação irretratável do servidor, não implicando descontinuidade em relação ao
cargo e às atribuições, para quaisquer efeitos legais, inclusive para efeitos de
aposentadoria, devendo a opção ser formalizada no prazo de trinta dias da publicação desta
Lei.
§2º Os servidores ocupantes dos cargos referidos no caput que optarem na
forma do §1º comporão quadro suplementar em extinção, não implicando descontinuidade
em relação ao cargo e às atribuições para qualquer efeito legal, inclusive para efeitos de
aposentadoria.
§3º Serão assegurados aos servidores inativos os efeitos e vantagens do
disposto no parágrafo único do art. 189 da Lei nº 8.112/1990.
Art. 3º As atuais atividades administrativas cartorárias serão exercidas pelos
Oficiais de Polícia Federal oriundos do cargo de Escrivão de Polícia Federal, até a
realização de capacitação, na área, pela Academia Nacional de Polícia, para os servidores
do Plano Especial de Cargos do Departamento de Polícia Federal, no prazo máximo de 03
(três) anos.
Art. 4 o Acrescenta os parágrafos 3º ao 9º no art. 2º da Lei no 9.266 de15 de
Março de 1996 que passam a vigorar com as seguintes alterações:
“§3º Ficam estabelecidas as atribuições gerais dos cargos de nível superior
de Delegado de Polícia Federal, de Perito Criminal Federal, de Oficial de Policia Federal e
de Papiloscopista Policial Federal, estruturados em classes, que compõem a Carreira
Policial Federal, na seguinte forma:
I – realizar prisão em flagrante e investigação preliminar;
II – planejar, coordenar e executar diligências para o cumprimento de
mandados de prisão, de busca e apreensão, e demais ordens judiciais;
III – entrevistar pessoas, no interesse das investigações criminais;
IV – preservar e analisar locais de crime e elaborar o respectivo relatório;
85
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
V – arrecadar, apreender e analisar objetos, no interesse das investigações
criminais, assegurando a cadeia de custódia e elaborar o respectivo relatório;
VI – planejar, coordenar e executar investigações criminais e atos
relacionados à atividade de Polícia Judiciária, e elaborar o respectivo relatório;
VII - desenvolver e utilizar técnicas, equipamentos, processos, veículos e
outros recursos necessários à boa execução de suas atribuições;
VIII – realizar procedimentos de interceptação e monitoramento telefônico, de
informática ou telemática, requisitar informações, dados e cadastros, quando autorizado
judicialmente, analisar e processar os dados obtidos e elaborar o respectivo relatório;
IX – desenvolver, utilizar, alimentar e manter sistemas e bancos de dados
criminais, de informações sigilosas e demais sistemas específicos de procedimentos;
X – planejar, coordenar e executar as tarefas necessárias para identificação,
arquivamento, recuperação, produção, preparo e análise de dados, informações e
documentos no curso de ações de investigação;
XI – planejar, coordenar e executar atividades de cinofilia;
XII – planejar, coordenar e executar ações e operações de Inteligência e
Contra-Inteligência Policial;
XIII - cooperar com outros órgãos policiais ou de fiscalização, nacionais ou
estrangeiros, dentro dos limites de atuação comum;
XIV - cooperar com outros órgãos policiais, de fiscalização e demais
organismos, nacionais ou estrangeiros, dentro dos limites de atuação comum;
XV - exercer atividades de polícia internacional e atuar em missões no
exterior;
XVI – planejar, coordenar e executar ações de prevenção à ocorrência de
turbação da ordem pública nas áreas de atuação da Polícia Federal;
XVII – planejar, coordenar e executar a segurança de dignitários, de
testemunhas e de depoentes especiais;
XVIII – planejar, coordenar e executar planos de segurança de grandes
eventos;
XIX - elaborar, proferir decisões e lavrar autos de infração em ações de
fiscalização, nas áreas de atuação da Polícia Federal;
XX - planejar, coordenar, fiscalizar e controlar as ações de segurança privada;
XXI – planejar, coordenar, fiscalizar e controlar o uso, a comercialização e a
armazenagem de produtos químicos, na esfera de atuação da Polícia Federal;
XXII - executar as atividades de prevenção e contramedidas a ameaças
químicas, biológicas, radiológicas, nucleares, explosivas e terrorismo;
XXIII - planejar, coordenar e executar atividades de polícia marítima,
aeroportuária e de fronteiras;
XXIV – planejar, coordenar e executar atividades de fiscalização do registro,
posse e comercialização de armas de fogo e munição;
XXV – planejar, coordenar e executar atividades, programas e projetos sobre
formação e capacitação de policiais e de outros servidores;
86
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
XXVI – planejar, coordenar e executar ações de segurança orgânica,
detectando vulnerabilidades de sistemas e processos e propondo soluções para a execução
das atividades do órgão;
XXVII – desenvolver projetos, processos, rotinas, sistemas e técnicas visando
à gestão da informação, do conhecimento e da investigação criminal;
XXVIII – realizar análise e cruzamento de informações e identificação de
padrões e vínculos;
XXIX
desenvolvimento;
-
planejar,
coordenar
e
executar
atividades
de
pesquisa
e
XXX - planejar, coordenar e executar atividades educacionais;
XXXI - representar a Polícia Federal em intercâmbios com centros
educacionais, universidades e centros de pesquisa;
XXXII - emitir pareceres, certidões, manifestações e relatórios sobre
atividades realizadas ou questões submetidas a exame;
XXXIII – planejar, coordenar e executar outras atividades-fim de natureza
policial, indispensáveis às atividades do órgão;
XXXIV – planejar, coordenar e executar as ações estratégicas e gerenciais de
interesse da Polícia Federal na sua área de especialização;
XXXV - participar das instâncias e procedimentos disciplinares, como chefe,
coordenador, presidente ou membro;
XXXVI – requerer ou solicitar às autoridades e organismos competentes
elementos necessários à realização de suas competências e atender aos assistentes
técnicos indicados pelas partes.
§4º. O papiloscopista é perito oficial nas áreas relacionadas à identificação
humana.
§5º. As atividades policiais serão regidas pelos princípios gerais da
Administração Pública, pelos princípios da supremacia do interesse público, da
probabilidade, da oportunidade, da celeridade e da imediatidade policial, devendo o
investigador colher a prova onde for possível ser encontrada (art. 6º, inciso I e inciso VI, do
Decreto-Lei Nº 3.689, de 3 de outubro 1941).
§6º. Os subsídios dos cargos da Carreira Policial Federal serão reajustados
pelos mesmos índices e nas mesmas datas.
§7º. É assegurada aos cargos da carreira autonomia metodológica e técnicocientífica no exercício das suas atribuições.
§8º. Será definida em regulamento a previsão de curso superior específico
para os cargos da Carreira Policial Federal cuja natureza o exija.
§9º. Serão estabelecidas em regulamento as atribuições específicas de cada
cargo, bem como o desenvolvimento na carreira mediante capacitação, promoção e
especialização.
Art.5o O Quadro II do Anexo II da Lei no 11.358, de 19 de outubro de 2006,
passa a vigorar na forma do Anexo I a esta Medida Provisória.
Brasília, xxx; 193º da Independência e 126º da República.
87
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
ANEXO I
(Anexo II da Lei n 11.358, de 19 de outubro de 2006)
TABELA DE SUBSÍDIOS PARA A CARREIRA POLICIAL FEDERAL
o
a) ................................................................................................
b) Quadro II: Valor do Subsídio do Cargo de Oficial de Policial Federal.
CARGO
Oficial de Polícia
Federal
Papiloscopista Policial
Federal
CLASSE
VALOR DO SUBSÍDIO (R$)
EFEITOS FINANCEIROS A
PARTIR DE
1o JAN 2016
1º JAN 2017
Especial
20.684,81
22.805,00
1ª Classe
18.373,32
20.256,59
2ª Classe
15.719,13
17.330,34
3ª Classe
14.037,11
16.830,85
88
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
3.2. ANTEPROJETO DE DECRETO REGULAMENTAR
DECRETO Nº XXX, DE XXX 2014.
Estabelece as atribuições específicas dos
cargos da Carreira Policial Federal de que
trata o art. 2º da Lei 9.266 de 15 de março
de 1996.
A PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV,
da Constituição, e tendo em vista o disposto no § 9º do art. 2° da Lei no 9.266 de 15 de
março de 1996, DECRETA:
Art. 1º Ao Oficial de Polícia Federal, de nível superior, de natureza policial e
científica, além das atribuições gerais previstas em lei, incumbe desenvolver e difundir
técnicas e processos tático-operacionais para atuação em situações de alto risco, inclusive
apoderamento ilícito de veículos, aeronaves e imóveis, gerenciamento e negociação de
crises, controle de distúrbios civis, coordenar os atos de formalização e instrução
relacionados às atividades de polícia judiciária que impliquem risco, gerenciar o processo
eletrônico no âmbito policial, exercer coordenações, diretorias e chefias nas áreas de
atuação da Polícia Federal.
Art. 2º. Ao cargo de Papiloscopista Polícia Federal, de nível superior, de
natureza policial e científica, além das atribuições gerais previstas em lei, incumbe realizar,
com autonomia técnico-científica na elaboração dos laudos, as perícias papiloscópicas,
poroscópicas, antropométricas, necropapiloscópicas, prosopográficas, a gestão das
impressões papilares e demais vestígios biométricos em locais e elementos de crime,
integrar os grupos de identificação de vítimas de acidentes de massa, assegurando a
invulnerabilidade da cadeia de custódia, planejar, gerir e supervisionar a estatística e os
sistemas automatizados de impressão digitais (AFIS) e demais sistemas biométricos,
oriundos de identificação civil ou criminal, planejar, coordenar e desenvolver métodos e
sistemas de identificação humana para pessoas desaparecidas ou desconhecidas, como
representação facial, projeção de envelhecimento, de rejuvenescimento e utilização de
disfarces, reconstituição facial, retrato falado e exercer a direção do Instituto Nacional de
Identificação e as chefias dos Núcleos e Grupos de Identificação.
Brasília, xxx; xxxo da Independência e xxxo da República.
89
Proposta de Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
4. ANEXOS
DECISÃO JUDICIAL – ANULAÇÃO DA PORTARIA Nº 523/89-MPOG
DOCUMENTOS REFERENTES AO
PERICIAL DO PAPILOSCOPISTA
RECONHECIMENTO
DA
ATIVIDADE
COLETÂNEA NACIONAL DE DOCUMENTOS ESTRATÉGICOS PRODUZIDOS
PELOS AGENTES, ESCRIVÃES E PAPILOSCOPISTAS
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