Competê nciadosmunicıp
́ iosparaproteçã oe
preservaçã odomeioambientecultural
FedericoNunesdeMatos
UniversidadeFederaldeOuroPreto
RESUMO
Oobjetivodopresenteartigoconsisteemanalisar,apartirdevisã osistê mica
de meio ambiente, a competê ncia dos municıp
́ ios para a proteçã o e a
preservaçã o do patrimô nio cultural brasileiro. Embora a Constituiçã o
Federal de 1988 consagre a competê ncia dos municıp
́ ios para a tutela do
meio ambientecultural, diversosaspectosdessacompetê ncia sã oobjeto de
contrové rsias doutriná rias e jurisprudenciais, como a possibilidade de os
entes locais legislarem sobre tombamento e outros instrumentos de
preservaçã o. Parcela da doutrina e da jurisprudê ncia sustenta a
impossibilidadejurıd
́ icadeosmunicıp
́ iosrealizaremotombamentodebens
estaduais e federais. Propõ e-se, por meio da aná lise crıt́ica da divisã o
constitucional de competê ncias entre os entes federados, veri icar a
coerê nciadocitadoentendimentodoutriná rioejurisprudencial.
PALAVRAS-CHAVE
ARTIGOS
Meioambiente;patrimô niocultural;tombamento;competê nciamunicipal.
RevistaLibertas,UFOP,v.1,n.1,jan./jun. 2013
ABSTRACT
The aimofthis paper is toanalyze, fromasystemic view ofthe environment,
the districts’ competence to protect and preserve the Brazilian cultural
heritage. Although the 1988 Federal Constitution recognizes the districts’
competence to protect the cultural environment, several aspects of this
competencearecontroversialindoctrineandjurisprudence,suchastheability
oflocalentitiestolegislateonthelistingofpropertiesandotherinstrumentsof
preservation. Part of the doctrine and case law supports the districts’ legal
impossibility to perform the listing of state and federal assets. Through a
critical analysis of the constitutional division of competences between the
federalentities,weproposethattheconsistencyofsuchdoctrinalandjudicial
understandingischecked.
KEYWORDS
Environmen,culturalheritage,tipping,municipaljurisdiction.
INTRODUÇÃO
O constitucionalismo brasileiro, desde a Constituiçã o de 1946, vem
reconhecendo ampla autonomia polıt́ico-administrativa dos municıp
́ ios,
chegando ao ponto de parcela da doutrina sustentar o status de ente
federadoaosmesmos.1Seguindotaltradiçã o,aConstituiçã oFederalde1988
(CF) reconheceu um amplo feixe de competê ncias aos municıp
́ ios, cujo
centrogravitacionalencontra-senanoçã odeinteresselocal.
Neste estudo, pretende-se analisar a competê ncia dos municıp
́ ios para a
proteçã o e a preservaçã o do meio ambiente cultural. Inicialmente, será demonstrada a inserçã o do patrimô nio cultural como aspecto do meio
ambiente globalmente considerado. Constatado que o patrimô nio cultural
constitui dimensã o do meio ambiente, examinar-se-á o sistema
constitucional de repartiçã o de competê ncias ambientais, visando
compreender como a Constituiçã o repartiu tais competê ncias
administrativaselegislativasentreosentesfederados.Por im,abordaremos
a possibilidade jurıd
́ ica de o municıp
́ io realizar o tombamento de bens
pú blicos federais e estaduais, tendo em vista a proteçã o do meio ambiente
culturallocal.
1
Nestesentido,Cf.Meirelles(2006,p.45-47),Braz(1994,p.43-48),Ferrari(1993,p.32-33).Em
sentidocontrá rio,Cf.Silva(2005,p.474-475),Castro(2006,p.27-34).
Patrimônioculturalcomodimensãodomeioambiente
AConstituiç~oFederalde1988,no“Tıt́uloVIII–DaOrdemSocial”,tratouda
proteç~oaopatrimô nioculturalno“Capıt́uloIII–DaEducaçã o,daCulturae
doDesporto”edapreservaç~oaomeioambienteno“Capıt́uloVI–DoMeio
Ambiente”. Embora o constituinte tenha estabelecido, por questõ es de
sistematizaçã o legislativa, capıt́ulos distintos para disciplinar o patrim ô nio
cultural(art.216)eomeioambiente(art.225),naprá ticaosdoistemassã o
indissociá veis. Vale ressaltar que o pró prio constituinte concedeu
tratamento homogê neo ao patrimô nio cultural e ao meio ambiente, ao
estabelecer, respectivamente, nos artigos 216, §1º e 225, caput da
Constituiçã oFederal,queincumbeaoPoderPú blico,comacolaboraçã oda
comunidade,odeverdepreservá -lose defendê -los(Cf.MIRANDA,2006,p.
11).
No plano infraconstitucional, o meio ambiente foi de inido de forma
abrangentepeloart.3º,IdaLein.º6.938/1981(LeidaPolıt́icaNacionalde
Meio Ambiente), como “[...] o conjunto de condiçõ es, leis, in luê ncias e
interaçõ esdeordemfıśica,quım
́ icaebioló gica,quepermite,abrigaeregea
vidaemtodasassuasformas”. 2CelsoAntonioPachecoFiorillo,aoanalisar
conjuntamente o conceito de meio ambiente formulado pelo legislador
ordiná rio com o comando do art. 225 do texto constitucional, conclui que
“[...] a de iniç~o de meio ambiente é ampla, devendo-se observar que o
legislador optou por trazer um conceito jurıd
́ ico indeterminado, a im de
criarumespaçopositivodeincidê nciadanorma.”(FIORILLO,2011,p.73).
Adoutrinacontemporâ nea,baseadanumaconcepçã oholıśtica,sistê micaou
unitá ria de meio ambiente,3 entende que o patrimô nio cultural está compreendido na noçã o de meio ambiente. Seguindo tal concepçã o, Lú cia
Reisewitz4defendeainclusã odopatrimô nioculturalcomoobjetodatutela
dodireitoambiental:
O direito ambiental nã o está limitado à quilo que diz
respeitoà natureza,portantooquechamamosdedado.
Alé m da fauna, da lora, da qualidade do ar e da á gua,
portanto de todo o equilıb
́ rio ecoló gico, estã o
compreendidosemsuatutelaoselementoscriadospelo
ser humano, ou seja, a açã o humana modi icadora da
natureza,de maneira que todaa riquezaquecompõ e o
patrimô nio ambiental transcende a maté ria natural e
2
Parcelasubstancialdadoutrinaentendequeoconceitodemeioambienteconsagradonoart.3º,I
daLein.º6.938/1981foirecepcionadopelaConstituiçã oFederalde1988(FIORILLO,2011,p.72-73).
3
Paraaprofundamentonestaconcepçã oholı́sticademeioambiente,nadoutrinaejurisprudê ncia
estrangeiraenapá tria,Cf.Marchesan(2007,p.73-100).
4
Nomesmosentido,Cf.Pires(2010,p.140-141).Emsentidodiverso,José CasaltaNabais(2010,p.
95-97) defende separaçã o entre o patrimô nio cultural e o patrimô nio natural, uma vez que a
Constituiçã oportuguesa,assimcomoabrasileira,tratoudasduasmaté riasemartigosdistintos(artigos
66.º e 78.º da Constituiçã o da Repú blica Portuguesa de 1976). No entanto, o citado autor portuguê s
ressalva que a referida separaç~o: “[…] como é f|cil de calcular, n~o é nem pode ser absoluta ou de
natureza estanque,já que nã o podemosesquecerquetantoo patrimô nio culturalcomoo patrimô nio
natural integram os componentes ambientais humanos, nos termos do art. 17º da Lei de Bases do
AmbientePontuaç~o inal???”(NABAIS,2010,p.96).
incorporatambé mumambientecultural,reveladopelo
patrimô niocultural(REISEWITZ,2004,p.63).
ParaAnaMariaMoreiraMarchesan,olegisladorconstituinte,aoreconhecer
o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
essencial à sadia qualidade de vida (art. 225 da CF), “[...] n~o deixou de
inserir em tal direito a dimensã o cultural, porque nã o há falar em vida
dotada de qualidade quando se arredam os valores associados à cultura.”
(MARCHESAN, 2007, p. 109). Para tal corrente doutriná ria, estã o
compreendidasnanoçã odemeioambiente:asdimensõ es 5relativasaomeio
ambiente natural, ao meio ambiente arti icial (urbano), ao meio ambiente
culturaleaomeioambientedotrabalho. 6,7
Diante da constataçã o de que o patrimô nio cultural constitui dimensã o do
meio ambiente, a doutrina conclui que os princı́pios do direito ambiental
sã o aplicá veis à tutela dos bens culturais. 8 No entanto, a aplicaçã o de tais
princı́piosà proteçã odopatrimô nioculturaldemanda
pequenas adequaçõ es aos mandamentos nucleares do
Direito Ambiental, que na maioria das vezes foram
cunhados com vistas dirigidas preponderantemente
para o aspecto natural do meio ambiente (MIRANDA,
2006,p.23).
Com base nessa visã o sistê mica, será analisada a competê ncia dos entes
federados para a proteçã o e preservaçã o da dimensã o cultural do meio
ambiente. Posteriormente, será veri icada a possibilidade jurıd
́ ica de os
municıp
́ iosrealizaremotombamentodebenspú blicosestaduaisefederais.
Competênciadosentesfederadosnatuteladomeioambientecultural
Aaná lisedascompetê nciaslegislativaseadministrativasacercadaproteçã o
aomeioambienteculturaldeveter,comopontodepartida,oart.216,§1º
da Constituiçã o Federal, que estabelece como imperativo que “[...] o Poder
Pú blico, com a colaboraçã o da comunidade, promoverá e protegerá o
patrimô nio cultural brasileiro[...]”. Pode -se concluir que cabe aos entes
polıt́icos integrantes da federaçã o brasileira, por meio de suas funçõ es
legislativas e administrativas, efetivar o citado comando constitucional,
5
Ovocá bulodimensõ es,conformeobservaAnaMariaMoreiraMarchesan(2007,p.84,n.351),é empregado “[…] para insinuar a uni~o entre esses ‘meio ambientes’ e arredar a perspectiva da
fragmentaçã o.Aidenti icaçã odasdiversasfacetas(oudimensõ es)domeioambienteé usualmentefeita
parafacilitaraperfeitaidenti icaçã odaatividadedegradanteedosmeiosadequadosparacoibi-la”.
6
Nestesentido,tem-seafamosade iniçã odemeioambienteformuladaporJosé AfonsodaSilva
(1998,p.12):“[…]interaç~odoconjuntodeelementosnaturais,arti iciaiseculturaisquepropiciamo
desenvolvimentodavidaemtodasassuasformas”.
7
Adverte Celso Antô nio Pacheco Fiorillo (2011, p. 73) que: “A divis~o do meio ambiente em
aspectos que o compõ em busca facilitar a identi icaçã o da atividade degradante e do bem
imediatamenteagredido.Nã osepodeperderdevistaqueodireitoambientaltemcomoobjetivomaior
tutelaravidasaudá vel,demodoqueaclassi icaçã oapenasidenti icaoaspectodomeioambienteem
que valores maiores foram aviltados. E com isso, encontramos pelo menos quatro signi icativos
aspectos:meioambientenatural,arti icial,culturaledotrabalho”.
8
Paraaprofundamentonoestudodaaplicaçã odosprincı́piosgeraisdodireitoambientalà tutela
dopatrimô niocultural(Cf.MARCHESAN,2007,p.112-167).
conformedivisã odecompetê nciastraçadapelolegisladorconstituinte.
Por questã o metodoló gica, serã o analisadas as competê ncias legislativas e
administrativasdosentesfederadosnoqueconcerneà proteçã oà dimensã o
culturaldomeioambiente,emtó picosseparados.
Competênciaadministrativadosentesfederadosnatuteladomeio
ambientecultural
Aotraçaracompetê nciadosentesfederadosparaaproteçã oepreservaçã o
dopatrimô niocultural,olegisladorconstituinteestabeleceuquesetratade
competê ncia comum da Uniã o, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municıp
́ ios.Nestesentido,dispõ emosincisosIII,IVeVdoartigo23daCF:
Art.23.Ecompetê nciadaUniã o,dosEstados,doDistrito
FederaledosMunicıp
́ ios:
[…]
III–protegeros documentos,asobrase outrosbens de
valor histó rico, artıśtico e cultural, os monumentos, as
paisagensnaturaisnotá veiseossı́tiosarqueoló gicos;
IV–impediraevasã o,adestruiçã oeadescaracterizaçã o
de obras de arte e de outros bens de valor histó rico,
artıśticooucultural;
V– proporcionar os meios de acesso à cultura, à educaçã oeà ciê ncia.
Vale salientar que nã o foi por mera coincidê ncia que o legislador
constituinte, nos incisos subsequentes, atribuiu tratamento homogê neo à competê nciadosentesfederadosnoquetangeà proteçã oepreservaçã oao
meio ambiente natural. Dispõ em os incisos VI e VII do artigo 23 da
Constituiçã oFederal:
Art.23.Ecompetê nciadaUniã o,dosEstados,doDistrito
FederaledosMunicıp
́ ios:
[…]
VI–protegeromeioambienteecombaterapoluiçã oem
qualquerdesuasformas;
VII–preservaras lorestas,afaunaea lora.
Percebe-se, mais uma vez, no texto constitucional, a tendê ncia a conferir
tratamentouniformeaomeioambientenaturaleaomeioambientecultural,
demonstrandoqueasduasdimensõ esencontram-seestreitamenteligadas.
Senã obastasseaConstituiçã oFederalestabeleceracompetê nciacomumda
Uniã o,dosestados,doDistritoFederaledosmunicıp
́ iosparaaproteçã odo
meio ambiente cultural, o legislador constituinte deixou clara, no inciso IX
do art. 30, a competê ncia municipal para “[...] promover a proteç~o do
patrimô nio histó rico-cultural local, observada a legislaçã o e a açã o
iscalizadorafederaleestadual.”.Oreferidodispositivo,alé mdereconhecer
explicitamente a competê ncia do municıp
́ io sobre a maté ria, estabeleceu
como norte teleoló gico delimitador de tal competê n cia o “interesse local”. 9
Em outras palavras, a atuaçã o do municıp
́ io na proteçã o e preservaçã o do
meio ambiente cultural deve necessariamente estar vinculada ao aspecto
local.
Competêncialegislativadosentesfederadosnatuteladomeio
ambientecultural
Ao de inir a competê ncia legislativa dos entes federados, a Constituiçã o
Federalde1988,noart.24,VII,estabeleceuquecompeteconcorrentemente
{ Uni~o, aos estados e ao Distrito Federal legislar sobre “[...] proteç~o ao
patrimô niohistó rico,cultural,artıśtico,turıśticoepaisagıśtico”. Mais uma vez, a Constituiçã o Federal optou por conferir tratamento
uniformeentreomeioambientenatural,culturalearti icial(urbano),já que
osincisosIeVIdoart.24dotextoconstitucional,respectivamente, ixaram
competê ncia concorrente da Uniã o, dos estados e do Distrito Federal para
legislar sobre o “direito urbanıśtico”, assim como sobre “[...] loresta, caça,
pesca, fauna, conservaçã o da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais,proteç~oaomeioambienteecontroledapoluiç~o”.
Com a divisã o de competê ncia legislativa traçada em maté ria de meio
ambiente arti icial, natural e cultural, disposta, respectivamente, pelos
incisosI, VI eVII doart. 24dotextoconstitucional,conclui-sequecabeao
legislador federal estabelecer normas gerais em maté ria de proteçã o ao
meio ambiente (art. 24, § 1º CF) e ao legislador estadual e distrital
suplementá -las(art.24,§2ºdaCF).Naausê nciadenormasgeraiseditadas
pelaUniã o,cabeaosestadosexercercompetê ncialegislativaplena,deforma
aatenderassuaspeculiaridadesregionais(art.24,§3ºdaCF).Noentanto,a
ediçã oposteriordenormasgeraispelaUniã osuspendeae icá ciadanorma
estadualoudistrital,noqueestalheforcontrá ria(art.24,§4ºdaCF).
Partindo da aná lise literal e isolada do art. 24, inciso VII da Constituiçã o
Federal, poder-se-ia concluir que o municıp
́ io carece de competê ncia para
legislar sobre o meio ambiente cultural, já que o citado dispositivo
constitucionalnã omencionaosentespolıt́icoslocais.Noentanto,parcelada
doutrina,10baseadaemaná lisesistê micadotextoconstitucional,reconhece
competê ncia legislativa municipal para a suplementaçã o da legislaçã o
federal e estadual, no que couber, em maté ria de meio ambiente cultural,
comfundamentonoart.30,IeII,daConstituiçã oFederal.11CarlosFrederico
9
A express~o “assuntos de interesse local” foi empregada pelo art. 30,I daConstituiç~o Federal
paradelimitaracompetê ncialegislativadomunicı́pio.Noentanto,avinculaçã oaointeresselocalserá utilizadacomocrité rioparadelimitaçã odetodasasá reasdeatuaçã odomunicı́pio.Nessesentido,tê m seasliçõ esdeHelyLopesMeirelles(2006,p.136):“Oqueimporta ixar,desdej|,é queosassuntosde
interesse local surgem em todos os campos em que o Municı́pio atue com competê ncia explıćita ou
implıćita”.
10
Nestesentido,verRabello(2009,p.32-33),Miranda(2006,p.89-94),Marchesan(2007a,p.228230),Silva(2001,p.43-44),Meirelles(2006,p.565),Santana(1998,p.151-157),Custó dio(1995,p.3738), Leite (1993, p. 654), Silva (2010, p. 116), Bandeira de Mello (2011, p. 917), Faria (2010, p. 66),
Paiva(2010,p.40),Silveira(2011,p.297).
11
Neste sentido, MariaCoeli Simõ esPires(1999, p.154), emartigo, no qualanalisa a autonomia
municipal, explica, de forma magistral, o referido entendimento: “No art. 24, tratou o constituinte de
disciplinar a competê ncia no â mbito da legislaçã o concorrente. Nã o incluiu nesse condomın
́ io o
Má res de Souza Filho,12 baseado na noçã o de interesse local, expõ e tal
entendimento.
Compreendepeculiarinteressedomunicıp
́ ioeevidente
interesselocalocuidardascoisasdacidadeeé nelaque
estã o concentrados os bens culturais, sejam federais,
estaduais ou locais. Os bens mó veis, as obras de arte,
peças histó ricas, documentos e livros estã o em regra
acondicionados em museus espalhados pela cidade. Os
imó veis, com predominâ ncia dos conjuntos e pré dios
urbanos, mas també m muitas vezes as paisagens
notá veis e mesmo os sıt́ios arqueoló gicos,
paleontoló gicos ou ecoló gicos, estã o inseridos dentro
das cidades, causando serviços e obrigaçõ es à s
autoridades
municipais
alé m
da
obrigaçã o
constitucional de protegê -los. A existê ncia destes bens
geram problemas de ordem urbanıśtica, de trâ nsito, de
ambientaçã o, de visualizaçã o, de poluiçã o que devem
ser resolvidos por normas municipais, exigindo que as
autoridades locais contem com serviços especiais que,
frutodesuaautonomia,devemauto-organizar.
Assim, é claro que o Municıp
́ io tem competê ncia para
legislar sobre o patrimô nio cultural referente ao seu
territó rio,a bens que tenham relevâ ncia para a cultura
damunicipalidade.Eevidentequeestesbenspodemser
també m referentes ao Estado ou à Naçã o, ou mesmo à humanidade,mascontinuamsendodeinteresselocal,e
podem nã o ser da Naçã o, e entã o, com maior razã o,
compete ao Municıp
́ io legislar a sua proteçã o (SOUZA
FILHO,2008,p.120).
Talentendimentotambé mtemsidoalbergadopela jurisprudê ncia. 13Nesse
sentido,posicionou-seoSupremoTribunalFederal:
A Constituiçã o, ao garantir aos Poderes Pú blicos o
encargodaproteçã odessesbens,atribuiu-oigualmente
ao municıp
́ io, dotando-o da mesma potencialidade e
virtualidade que a cada um toca, da competê ncia para,
na ó rbita de sua açã o, coibir excessos que, se
consumados, poriam em risco toda a estrutura das
Municıp
́ io. Contudo, a referida ausê ncia nã o signi ica, segundo sustentam alguns autores, que o
Municıp
́ io nã o tenha competê ncia nesse campo concorrencial, pois restar-lhe-ia a competê ncia para
legislar sobre maté ria de interesse local, com fulcro no art. 30, I, bem assim para suplementar a
legislaçã o federal e a estadual, no que couber, a teor do art. 30, II, podendo incidir sobre maté ria
constantesdoart.24”.
12
Nomesmosentido,verMeirelles(2006,p.656).
13
Cf. MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça, Apelaçã o Civil nº 000.221.584-6/00. Relator:
DesembargadorFranciscoFigueiredo,j.05/06/2002.MINASGERAIS.TribunaldeJustiça,Apelaçã oCivil
nº000.256.230-4/00.Relator:DesembargadorBadyCuri,j.07/11/2002.
utilidadesculturaiseambientais.
Agê nesedessacompetê nciadecorredoincisoII,doart.
15,daEC01/69(atualartigo30,IeIX,daCartaPolıt́ica
de 88), assecurató rio da autonomia municipal, no que
tangeaosinteressesdomunicıp
́ io.
O patrimô nio cultural é elevado pela ordem
constitucional ao patamar dos valores fundamentais a
serem protegidos, resguardados e preservados, e que
impõ emsejampromovidospelosó rgã osdoEstado.Nos
trê sestá giosdosPoderesPú blicos,tantoomunicipal,o
estadual, como o federal, atribuem-se-lhes as
competê ncias para a expediçã o de normas reguladoras
paraagarantiadaintangibilidadedessesbenspú blicos,
oquenã oimpede,porexemplo,quenoRiodeJaneirose
reconheça como patrimô nio histó rico o Largo do
Boticá rio.
As trê s instâ ncias administrativas se realizam
harmonicamente nos limites de atuaçã o de cada um
deles. Assim sendo, tem o Municıp
́ io delegaçã o
constitucionalparalegislarsobreassuntoquereveleser
deinteresselocalaexigirmedidasrestritivas,consabido
que o interesse social se sobrepõ e ao individual
(BRASIL. Supremo Tribunal Federal, Recurso
Extraordiná rio nº 121.140-7-RJ. Relator: Ministro
MaurıćioCorrê a.D.J.23/08/2002).
Apesar de parcela da doutrina 14 e de a jurisprudê ncia15 prosseguirem
defendendo a incompetê ncia legislativa do municıp
́ io para legislar sobre o
meio ambiente cultural, prevalece o entendimento de que o municıp
́ io,
baseadono art. 30,incs. I e II da Constituiçã oFederal, possui competê ncia
paralegislarsobreaproteçã oaopatrimô nioculturallocal,suplementando,
noquecouber,alegislaçã ofederaleestadual. 16,17
14
Argumenta Eduardo Tomasevicius Filho (2004, p. 235), criticando a posiçã o daqueles que
entendemteromunicı́piocompetê nciaparalegislarsobreproteç~oaopatrimô niocultural:“Nonosso
entender, essa argumentaçã o nã o procede, porque o art. 24, VII, da Constituiçã o Federal reserva
expressamente à Uniã o e aos Estados essa competê ncia legislativa. Isso porque, sob a alegaçã o de
‘interesselocal’,permitir -se-iaaosmunicı́pioslegislaremsobrequalquerassunto,oquenã opareceser
razoá vel.Logo,acontrariosensu,foivedadoaosmunicıp
́ ioslegislaremsobreessamaté ria”.Noentanto,
o pró prio autor reconhece que a questã o nã o é pacı́ ica na jurisprudê ncia, citando algumas decisõ es
judiciaisemsentidodiverso(TOMASEVICIUSFILHO,2004,p.245).(Cf.COPOLA,2004,p.642).
15
O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, na Açã o Direta de Inconstitucionalidade n.º 40.647,
relativaaoart.224daLeiOrgâ nicadoMunicı́ piodeBeloHorizonte,entendeuqueosmunicı́piosnã o
sã o detentores de competê ncia para legislar sobre tombamento (Cf. FARIA, 2010, p. 64). No mesmo
sentido,entendeuoTribunaldeJustiçadoEstadodeMinasGerais:“Osmunicı́piosn~otê mcompetê ncia
concorrenteparalegislarsobreaproteçã odeseupatrimô niohistó rico-cultural,masdevemutilizaros
instrumentos de proteç~o previstos na legislaç~o federal e estadual” (MINAS GERAIS. Tribunal de
Justiça, Apelaçã o Cıv
́ el nº 000.199.546-3/00. Relator: Desembargador Aloysio Nogueira, j.
31/06/2001).
16
Valedestacarque omesmoentendimentoprevalecenoquetangeà competê ncia legislativado
municı́pio para a tutela do meio ambiente natural. Neste sentido, cf. FIORILLO (2011, P. 208 -210),
BRATZ(2011,P.251 -274),TRENNEPOHL(2008,p.66-68).
17
JairEduardoSantana(1998,p.153)posiciona-senosentidodequeacompetê nciadomunicıp
́ io
de legislar sobre o patrimô nio cultural é subsidi|ria, nos seguintes termos: “por n~o ser essa
competê ncialegislativadaespé cieprimá ria,seguramentehaverá oMunicıp
́ iodeatuarcomobediê ncia
à legislaçã odaUniã oedosEstados,paranã ohaverinvasã oemsearaondenã oselhepermitetransitar”.
Tombamentocomoinstrumentoconstitucionaldeproteçãoaomeio
ambientecultural
O art. 216, § 1º, da Constituiçã o Federal de 1988, ao instituir o dever do
PoderPú blico,comacolaboraçã odacomunidade,depromoverepreservar
o meio ambiente cultural, enumerou alguns dos instrumentos jurıd
́ icos
vocacionados à tutela do patrimô nio cultural brasileiro: a) inventá rio; b)
registro;c)vigilâ ncia;d)tombamento;e)desapropriaçã oef)outrasformas
deacautelamentoepreservaçã o.
Conforme observa Marcos Paulo de Souza Miranda (2006, p. 101), “[...] o
legisladorconstituinte,aofazerressalvaaoutrasformasdeacautelamentoe
preservaçã o, deixou claro que a enumeraçã o do dispositivo é merament e
exempli icativa[...]”.Emoutraspalavras,olegisladorconstituinteenumerou
algunsdosinstrumentosjurıd
́ icoshá beisà proteçã odopatrimô niocultural,
masnadaimpedequeoutrosmeiosdeproteçã o,já consagradosnopró prio
texto constitucional ou instituıd
́ os pela legislaçã o ordiná ria, també m
possamserutilizadosnatuteladomeioambientecultural.
Embora o tombamento nã o seja o ú nico e nem, necessariamente, o mais
e icaz18 dos instrumentos para a tutela do patrimô nio cultural, desde sua
consagraçã opeloDecreto-lein.º25/1937,elefoiconfundidocomopró prio
conceitodepreservaçã o,comoobservaSô niaRabello. 19
Comumente, costuma-se entender e usar como se
sinô nimos fossem os conceitos de preservaçã o e de
tombamento. E importante, poré m, distingui-los,já que
diferem quanto aos seus efeitos no mundo jurı́dico,
mormenteparaaapreensã omaisrigorosadoquesejao
atodetombamento.
Preservaçã o é o conceito gené rico. Nele podemos
compreender toda e qualquer açã o do Estado que vise
conservar a memó ria de fatos ou valores culturais de
uma Naçã o. E importante acentuar este aspecto já que,
do ponto de vista normativo, existem vá rias
possibilidadesdeformaslegaisdepreservaçã o.Aparda
legislaçã o, há també m as atividades administrativas do
Em sentido diverso, Jussara Aparecida Bratz (2011, p. 270), em trabalho voltado para aná lise da
competê ncialegislativadomunicıp
́ ioparaatuteladomeioambientenatural,cujoentendimentopode
sertranspostoparaoâ mbitodomeioambientecultural,defendeque:“emmaté riaambiental,desponta
a primazia do municı́pio na atividade legiferante, assim como no desenvolvimento das atividades
administrativas envolvendo o meio ambiente. Infere-se també m que o princıp
́ io da subsidiariedade
reservaà municipalidadesomentefunçõ es,tarefaseserviçosqueomunicı́piopodecumprirdemaneira
e iciente, cabendo à s entidades estatais superiores a realizaçã o das tarefas que o municı́pio nã o
consegue desempenhar satisfatoriamente. Constata-se, desse modo, o cará ter supletivo inserido no
princıp
́ io da subsidiariedade, consistente na possibilidade de atuaçã o do ente federativo maior nos
casosdeomissã oouiné pciadoentefederativoinferior.E,mesmoassim,aatuaçã odoentefederativo
maiordeveserprecedidadecooperaç~oemrelaç~oaoentemenor”.
18
Neste sentido, pronuncia-seMarcos Paulo de Souza Miranda (2006, p. 101): “Infelizmenteestá aindaarraigadanaconsciê nciadegrandepartedapopulaçã obrasileiraquesomenteotombamentoé capazdeprotegere icazmenteonossopatrimô niocultural,oqueé umagrandefalá cia.Alé mdenã ose
prestarparaatuteladealgunsbensculturais,comoosimateriais,porexemplo,otombamentoé apenas
umadasmuitasalternativasexistenteparaaproteç~odopatrimô niocultural”.
19
Nomesmosentido,verMarchesan(2007,p.212).
Estado que, sem restringir ou conformar direitos, se
caracterizam como açõ es de fomento que tê m como
consequê ncia a preservaçã o da memó ria. Portanto, o
conceitodepreservaçã oé gené rico,nã oserestringindo
a uma ú nica lei, ou forma de preservaçã o especıf́ ica
(RABELLO,2009,p.19).
Otombamentoé umdosdiversosinstrumentos,comassentoconstitucional,
destinados à proteçã o e à preservaçã o do meio ambiente cultural. Embora
nã o seja o ú nico, o tombamento é o mais difundido instituto de tutela de
bens culturais materiais no Direito brasileiro, tendo sido disciplinado pela
primeira vez pelo Decreto-lei n.º 25/1937.20 O regime jurıd
́ ico do
tombamento, introduzido pelo Decreto-lei n.º 25/1937, só foi modi icado
pelo Decreto-lei n.º 3.866/1941, que dispõ e sobre o cancelamento do
tombamento pelo Presidente da Repú blica, e pela Lei n.º 6.292/1975, que
introduziuahomologaçã oministerialnesteprocedimento.ODecreto-lein.º
25/1937 foi recepcionado, em sua essê ncia, pela Constituiçã o Federal de
1988, sendo, ainda hoje, a norma geral que disciplina o tombamento no
Brasil.
Inexiste consensona doutrina acerca danaturezajurıd
́ icadotombamento,
podendo ser identi icadas, pelo menos, trê s posiçõ es distintas: a) o
tombamento como modalidade de limitaçã o administrativa; b) o
tombamento como modalidade de servidã o administrativa e c) o
tombamento como modalidade autô noma de intervençã o estatal na
propriedade.
A primeira corrente doutriná ria entende que o tombamento constitui
modalidade de limitaçã o administrativa, sendo que sã o apontados como
defensores de tal entendimento: José Cretella Jú nior, Themıśtocles Bandã o
Cavalcante(Cf.MIRANDA,2006,p.110;LEITE,2011,p.27-28;CARVALHO
FILHO, 2010, p. 871) e Sô nia Rabello (2009, p. 128-145). Segundo tal
entendimento, o tombamento é restriçã o geral e gratuito, imposto
indeterminadamente pelo Poder Pú blico à s propriedades (Cf. MIRANDA,
2006, p. 110). O tombamento, como limitaçã o administrativa, funda-se no
poder de polıćia administrativa, já que busca restringir direitos de
particularesemfunçã odointeressedacoletividade.Nessesentido,seguem
asliçõ esdeSô niaRabello.
Otombamento,conformeprevistonoDecreto-lei25/37,
impõ eaoproprietá riodacoisatombada,sejaelamó vel
ou imó vel, obrigaçã o de conservaçã o, condicionando,
sobretudo,seuusoadequadoeaobrigaçã odezelarpor
suas caracterıśticas culturais. Impõ e aos pré dios
vizinhos, em funçã o da coisa imó vel tombada, a
obrigaçã odeusoadequadodesuapropriedadedemodo
anã oprejudicaraambiê nciadobemtombado.Traduzse, por isso, o tombamento numa limitaçã o de uso,
20
Para compreensã o do contexto histó rico de elaboraçã o do referido diploma normativo, ver
Miranda(2006,p.4-5).
acoplado a uma obrigaçã o de fazer – a conservaçã o da
coisa. O tombamento nã o retira do proprietá rio a
exclusividade do domı́nio; o proprietá rio continua no
desfrutedacoisa,mormentenasuapossibilidadedeuso
econô mico. Caracterizam-se assim o tombamento e as
restriçõ esimpostasà vizinhançadacoisatombadacomo
limitaçõ esadministrativasaousoegozodapropriedade
em funçã o do interesse pú blico de proteçã o do
patrimô niocultural(RABELLO,2009,p.139).
A segunda corrente defende que o tombamento é modalidade de servidã o
administrativa. Filiaram-se a este entendimento Lú cia Valle Figueiredo
(2003, p. 300), Adilson de Abreu Dallari (1988, p. 37-41), Diogenes
Gasparini(2008,p.803-804),AnaTerezaRibeirodaSilveira(2011,p.330)
e, até a 26ª ediçã o de seu Curso de direito administrativo, Celso Antô nio
BandeiradeMello(2005,p.833).21Paraosdefensoresdessainterpretaçã o,
o tombamento constitui modalidade de servidã o administrativa, pois, ao
contrá rio da limitaçã o administrativa, incide sobre bem determinado,
causando,aoseuproprietá rio,ô nusmaiordoqueosuportadopelosdemais
membros da coletividade – sacrifıćiode direito(Cf.BANDEIRA DE MELLO,
1987,p. 68-71). Assim, como no direito privado,a servidã oadministrativa
caracteriza-se pela constituiçã o de um direito real sobre a coisa alheia –
ô nusreal.
A terceira corrente, que tem ganhado prestıǵio doutriná rio nos ú ltimos
tempos,concebeotombamentocomomodalidadeautô nomadeintervençã o
estatal sobre propriedade. Sã o defensores de tal concepçã o teó rica: Maria
Sylvia Zanella Di Pietro (2008, p. 137-138),22 Celso Antô nio Bandeira de
Mello (2011, p. 918), José dos Santos Carvalho Filho (2010, p. 871-873),
Dirley da Cunha Jú nior (2009, p. 390-391) e Marçal Justen Filho (2010, p.
605).Esseentendimentopodesersintetizadonoseguintetrechodasliçõ es
deJosé dosSantosCarvalhoFilho:
Temosparanó squeotomba mentonã oé nemservidã o
nem limitaçã o administrativa. Trata-se realmente de
instrumento especial de intervençã o restritiva do
Estadonapropriedadeprivada,com isionomiapró pria
e inconfundıv́el com as demais formas de intervençã o.
Alé m disso, tem natureza concreta e especı́ ica, razã o
por que, diversamente das limitaçõ es administrativas,
secon iguracomoumarestriçã odeusodapropriedade.
21
O autor reviu seuentendimento, conforme relata nas ediçõ es recentes de sua obra: “Até a 26ª
ediçã o deste Curso exprimimos o entendimento de que o tombamento era modalidade de servidã o
administrativa.Está vamoserrados.Convenceu-nosdissoaargumentaçã odaadministrativistaAdriana
Zandonade, em tese de doutoradoque estava sob nossa orientaç~o” (BANDEIRA DEMELLO, 2011, p.
918). Paraaprofundamento no anterior posicionamento do autor, Cf. BANDEIRA DE MELLO, 1987,p.
65-73.
22
Apró priaautorarelataquealterouseuentendimentosobreanaturezajurı́dicadotombamento.
Vejamosasliçõ esdailustreadministrativista:“Preferimos,porisso,considerarotombamentocategoria
pró pria,quenã oseenquadranem comosimpleslimitaçã oadministrativa,nemcomoservidã o.Nesse
ponto, evoluı́mos um pouco em relaç~o ao entendimento adotado na tese ‘Servid~o Administrativa’
(1978,p.27)”(DIPIETRO,2008,p.138).
Podemos, pois, concluir que a natureza jurıd
́ ica do
tombamento é a de se quali icar como meio de
intervençã o do Estado consistente na restriçã o de uso
de propriedades determinadas (CARVALHO FILHO,
2010,p.872).
Seguindoamesmalinha,posiciona-seMariaSylviaZanellaDiPietro:
O tombamento tem em comum com a limitaçã o
administrativa o fato de ser imposto em benefıćio de
interessepú blico;poré mdeladifereporindividualizaro
imó vel.
Comparado com a servidã o, o tombamento a ela se
assemelhapelofatodeindividualizarobem;poré mdela
difere porque falta a coisa dominante, essencial para
caracterizar qualquer tipo de servidã o, seja de direito
pú blicoouprivado.
Preferimos, por isso, considerar o tombamento
categoria pró pria, que nã o se enquadra nem como
simples limitaçã o administrativa, nem como servidã o
(DIPIETRO,2008,p.137-138).
O presente estudo nã o ambiciona alcançar resposta de initiva acerca da
natureza jurıd
́ ica do tombamento, embora, em princıp
́ io, pareça coerente
concluir que o tombamento possui traços sui generis que o distingue das
demaisformasdeintervençã oestatalsobreapropriedade.
Competênciadosmunicípiospararealizarotombamentodebens
públicosestaduaisefederais
Parcela da doutrina nega competê ncia aos municı́pios para realizar
tombamentodebenspú blicosestaduaisefederais.Talcorrentedoutriná ria
sustenta a aplicaçã o analó gica do art. 2º, § 2º do Decreto-lei n.º
3.365/1941,23 que disciplina as desapropriaçõ es, ao instituto do
tombamento. Em outras palavras, a Uniã o teria competê ncia para tombar
bens estaduais, distritais e municipais; já , os estados teriam competê ncia
para tombar bens municipais. No entanto, segundo tal entendimento, os
estadoseosmunicıp
́ iosnã oteriamcompetê nciaparatombarbensfederais,
assim como os municıp
́ ios careceriam de competê ncia para tombar bens
estaduais. Vejamos, neste sentido, as liçõ es de José dos Santos Carvalho
Filho:
Quanto aos bens pú blicos, entendemos que, por
interpretaçã oanaló gicaaoart.2º,§2º,doDecreto-leinº
3.365/41, que regula as desapropriaçõ es, a Uniã o pode
tombar bens estaduais, distritais e municipais, e os
Estados podem fazê -lo em relaçã o aos bens do
23
Dispõ e o § 2º do art. 2º do Decreto-lei nº 3.365/1941: “Os bens do domın
́ io dos Estados,
Municıp
́ ios,DistritoFederaleTerritó riospoderã oserdesapropriadospelaUniã o,eosdosMunicı́ pios
pelosEstados,mas,emqualquercaso,aoatodever|precederautorizaç~olegislativa”.
Municıp
́ io. Entretanto, em observâ ncia també m à natureza dos interesses tutelados pelos entes
federativosdasdiversasesferas,parece -nosnã opossam
as entidades menores instituir, manu militari,
tombamento sobre benspertencentes aos maiores,isto
é , o Municıp
́ io nã o pode fazê -lo sobre bens estaduais e
federais, nem os Estados sobre bens da Uniã o. Nestes
casos, a entidade menor interessada deve obter
autorizaçã o do ente pú blico maior a quem pertencer o
bem a ser tombado; só assim nos parece compatıv́el a
interpretaçã odo art. 23, III, da CF, que confere a todas
as pessoas federativas competê ncia comum para
proteger bens de valor histó rico, artıśtico e cultural
(CARVALHOFILHO,2010,p.87 6).
O referido entendimento doutriná rio tem ganhado certo prestıǵio
jurisprudencial. Em 2009, a Advocacia-Geral do Estado de Minas Gerais
obteve, por meio de mandado de segurança (MS n.º 0145.05.271152-3), a
invalidaçã odetombamentodeimó velestadualrealizadopelomunicıp
́ iode
JuizdeFora/MG.Nadecisã odeprimeirograu,omagistrado,aoconcedera
segurançarequeridapeloEstadodeMinasGerais,entendeuque“[...]n~oh|
admissibilidade de tombamento de bem estadual pelo municı́pio, em
consideraçã o ao princıp
́ io da hierarquia federativa, havendo, destarte,
direitolı́quidoecertoaampararoimpetrante.”. 21
Atesedaquelesquea irmamaincompetê nciadomunicıp
́ iopararealizaro
tombamentodebenspú blicosestaduaisefederaisbaseia-se,emsın
́ tese,em
doisargumentos:a)existê ncia dehierarquia entre os entes federadose b)
equiparaçã o ou semelhança entre os institutos do tombamento e o da
desapropriaçã odeformaapossibilitarautilizaçã odeanalogia,fundadaem
norma infraconstitucional, para restringir o alcance da competê ncia dos
municıp
́ iosnaproteçã oepreservaçã odopatrimô nioculturallocal.
Oargumentodeexistê nciadehierarquiaentreosentesfederados,alé mde
contrá rio à pró pria teoria geral do federalismo,22 é insustentá vel na
sistemá tica constitucional brasileira. A Constituiçã o Federal consagra a
autonomiapolıt́ico-administrativadaUniã o,dosestados,doDistritoFederal
e dos municıp
́ ios (art. 18) e reparte a competê ncia legislativa e
administrativaentre osentes(arts.21,22,23,24,25 e30).Aodelimitara
competê ncia dos entes polıt́icos, o constituinte rea irma sua autonomia
polıt́ico-administrativaeainexistê nciadehierarquiaentreeles.
Em especial, no que tange ao meio ambiente cultural, conforme analisado
anteriormente neste estudo, a Constituiçã o Federal estabeleceu
competê ncia comum da Uniã o, dos estados, do Distrito Federal e dos
21
Cf. MINAS GERAIS. Advocacia Geral do Estado. Municı́pio nã o pode tombar bem do Estado.
Disponı́vel em: <http://www.pge.mg.gov.br/comunicacao/790-municipio-nao-pode-tombar-bem-doestado>.Acessoem:15out.2011.
22
Sobreoestudodateoriageraldofederalismo,consultarBaracho(1982).
municıp
́ ios (art. 23, III, IV e V) para realizar sua proteçã o,23 sendo que, ao
municıp
́ io,foireservadaatuteladopatrimô nioculturalemseuaspectolocal
(art. 30, IX). Leciona Sô nia Rabello (2009, p. 34): “[...] a Uni~o ter|
competê ncia para proteger bens que tiverem importâ ncia nacional; os
Estados, bens que tiverem signi icado regional; e os Municıp
́ ios, aqueles
bensdeinteresselocal.”.Partindodapremissaanteriormentemencio nada,a
citadaautoraconcluique:
Eevidenteque,tendoumbemimportâ ncianacional,sua
importâ ncia
regional,
ou
local,
é quase,
automaticamente, decorrente. Esta ló gica nã o implica,
entretanto, o exercıćio necessariamente vinculado da
competê ncia de proteçã o daqueles outros entes
polıt́icos. Eles a exercerã o, na forma estabelecida em
legislaçã o pertinente que, de modo geral, atribui ao
Poder Executivo a competê ncia para ixar, por ato
administrativo, os bens a serem protegidos. Para um
determinado bem que tenha importâ ncia nacional, ica
bastante fá cil demonstrar sua importâ ncia regional ou
local; mas o inverso pode nã o ser verdadeiro. Há bens
que tê m importâ ncia exclusivamente regional ou local;
nesta ú ltima hipó tese, apenas o Estado, ou Municıp
́ io,
terá interesse jurı́dico em protegê -los; um bem de
importâ ncia apenas regional será protegido pelo
Estado-membro, refugindo à Uniã o o interesse da
proteçã o.(RABELLO,2009,p.34).
Se chegá ssemos à conclusã o de que realmente o municıp
́ io carece de
competê ncia para proceder ao tombamento de bens pú blicos estaduais e
federais, a competê ncia municipal para a proteçã o do patrimô nio cultural
local estaria fragilizada, à medida que os bens culturais de relevâ ncia
exclusivamentelocalestariamdespidosdeproteçã o,quando integrantesdo
patrimô nio da Uniã o, dos Estados e de suas pessoas jurıd
́ icas de direito
pú blico.24
Outropontoquenã osesustentaé a irmaçã odequehaveriaequiparaçã oou
semelhança entre os institutos do tombamento e o da desapropriaçã o, de
forma a possibilitar a utilizaçã o de analogia para restringir o alcance da
competê ncia dos municıp
́ ios para a proteçã o do patrimô nio cultural local.
Conforme destaca Maria Helena Diniz, para recorrer à analogia, faz-se
necessá rio, alé m da inexistê ncia de norma especı́ ica disciplinando a
situaçã oconcreta,que
o elemento de identidade entre os casos nã o seja
23
Nã o há que se falar em con lito de competê ncia entre os entes polıt́icos, pois o constituinte
determinou que eles devem cooperar, nos termos da legislaçã o complementar a que alude o art. 23,
par|grafo ú nico da Constituiç~o Federal, “tendo em vista o equilıb
́ rio do desenvolvimento e do bemestarem}mbitonacional”.
24
Nesta linha,posiciona-seCarlosFredericoMaré sdeSouzaFilho(2008,p. 124):“Imaginemosa
hipó tese de um bem estadual ou federal, que seja de suma importâ ncia para o Municıp
́ io, mas sem
importâ nciaparaasoutrasesferas.Nestecaso,só oMunicıp
́ iopoderá promoveraproteçã o,porquesó a
eleinteressa,n~oimportandoquemsejaopropriet|rio”.
qualquerum,massimfundamentaloudefatoquelevou
o legislador a elaborar o dispositivo que estabelece a
situaçã o à qual se quer comparar a norma nã o
contemplada. Terá de haver uma verdadeira e real
semelhançaeamesmarazã oentreambasassituaçõ es.
Meras semelhanças aparentes, a inidades formais ou
identidades relativas a pontos secundá rios nã o
justi icam o emprego da argumentaçã o analó gica
(DINIZ,2001,p.13).
Nã ohá semelhançaentreosinstitutosdadesapropriaçã oedotombamento
capaz de autorizara aplicaçã oanaló gica do art. 2º, § 2º doDecreto-Lei n.º
3.365/1941 ao instituto jurıd
́ ico do tombamento. A doutrina é pacı́ ica em
distinguirosdoisinstitutos,soboargumentodequeotombamentoimplica
mera restriçã o parcial ao direito de propriedade; já , a desapropriaçã o é a
formamais drá sticadeintervençã oestatalna propriedade.Vejamos,nesse
sentido,asliçõ esdeMariaSylviaZanellaDiPietro.
O tombamento é sempre uma restriçã o parcial, nã o
impedindo ao particular o exercıćio dos direitos
inerentesaodomı́nio;porissomesmo,nã odá ,emregra,
direitoaindenizaçã o;parafazerjusaumacompensaçã o
pecuniá ria, o proprietá rio deverá demonstrar que
realmente sofreu algum prejuıźo em decorrê ncia do
tombamento.
Se, para proteger o bem, o Poder Pú blico tiver que
impor restriçã o total, de modo que impeça o
proprietá riodoexercıćiodetodosospoderesinerentes
aodomın
́ io,deverá desapropriarobemenã oefetuaro
tombamento,umavezqueasrestriçõ espossıv́eis,nesta
ú ltima medida, sã o apenas as que constam da lei, nela
nã o havendo a previsã o de qualquer imposiçã o que
restrinja integralmente o direito de propriedade. (DI
PIETRO,2008,p.129).
José dosSantosCarvalhoFilho,aodefenderasemelhançaentreosinstitutos
da desapropriaçã o ao do tombamento, capaz de justi icar a aplicaçã o
analó gica do art. 2º, § 2º do Decreto-Lei n.º 3.365/1941 ao instituto ao
tombamento, incorre em incoerê ncia, pois a irma, em passagem citada
anteriormente neste estudo, que o tombamento constitui “[...] instrumento
especial de intervençã o restritiva do Estado na propriedade privada, com
isionomia pró pria e inconfundıv
́ el com as demais formas de intervençã o.”
(CARVALHOFILHO,2010,p.872). E importante destacar que outra parcela da doutrina defende a
possibilidade de tombamento municipal de bens pú blicos estaduais e
federais. Com base nisso, vale transcrever a posiçã o incisiva de Carlos
FredericoMaré sdeSouzaFilho.25
Por que razã o estariam fora dessa proteçã o os bens
estaduais e federais, se o tombamento nã o altera a
propriedade do bem? A natureza jurıd
́ ica do domın
́ io
nã o é tocada pelo tombamento, que apenas impõ e
limitaçõ es e restriçõ es e agrega um direito coletivo
difusoousocioambientalsobreobem.Osbensfederais
e estaduais estã o sujeitos a todas as limitaçõ es
urbanıśticas e, com igual ou maior razã o, ao
tombamento.
Para que houvesse isençã o, ela deveria constar da
Constituiçã o, mas nã o consta. O Municıp
́ io tem um
poder/dever de promover a proteçã o, inscrito na
Constituiçã oenã o,ocontrá rio.Assim,oentemunicipal
que disponha de lei de tombamento poderá tombar
bensestaduaisefederais,tantoquantoimporquaisquer
outras limitaçõ es administrativas ou instrumentos de
proteçã ocultural.(SOUZAFILHO,2008,p.124-125).
Por im,deve-sesalientarqueoSuperiorTribunaldeJustiçajá seposicionou
contrá rioà tesedaquelesquesustentamaaplicaçã oanaló gica doart.2º,§
2ºdoDecreto-Lein.º3.3365/1941paraoinstitutoaotombamento:
ADMINISTRATIVO – TOMBAMENTO – COMPETENCIA
MUNICIPAL.
1. A Constituiçã o Federal de 88 outorga a todas as
pessoasjurıd
́ icasdeDireitoPú blicoacompetê nciapara
o tombamento de bens de valor histó rico e artıśtico
nacional.
2.Tombarsigni icapreservar,acautelar,preservar,sem
que importe o ato em transferê ncia da propriedade,
comoocorrenadesapropriaçã o.
3.OMunicıp
́ io,porcompetê nciaconstitucionalcomum–
art. 23, III–, deve proteger os documentos, as obras e
outros bens de valor histó rico, artıśtico e cultural, os
monumentos,as paisagens naturais notá veis e ossıt́ios
arqueoló gicos.
4.Comootombamentonã oimplicaemtransferê nciada
propriedade,inexistealimitaçã o constante noart.1º,§
2º, do DL 3.365/1941, que proıb
́ e o Municıp
́ io de
desapropriarbemdoEstado.
5. Recurso improvido. (BRASIL. Superior Tribunal de
25
No mesmo sentido, Jair Eduardo de Santana (1998, p. 153), ao defender a competê ncia do
municı́pioparalegislarsobreproteçã oepreservaçã odopatrimô niocultural,a irmaacompetê nciado
ente local para proceder tombamento de bens estaduais e federais: “Assim, tanto pelo disposto no
artigo 24, inciso VII, e § 1º, como por aquilo que se lê nos artigos 23, inciso III, e 30, inciso IX, em
combinaçã ocomoestatuı́donoart.30,incisosIeII(todosdaConstituiçã oFederal),nã otemosdú vida
queoMunicıp
́ iopodedisporlegislativamentesobreotematombamento.Enã osó isso.Dizemosqueo
Municıp
́ iopodetombar,alé mdosseus,bensdaUniã oedosEstados,nã ohavendoproibiçã osemelhante
{quelarelativa{sdesapropriaçõ es”.
Justiça.RecursoOrdiná rioemMandadodeSegurançanº
18.952-RJ. Relatora: Ministra Eliane Calmon. D.J.
30/05/2005).
Seguindo a ló gica do federalismo brasileiro, para que o municıp
́ io possa
exercer, de forma plena, a competê ncia para a proteçã odo meio ambiente
cultural, ele deve ser capaz de manejar todos os instrumentos jurıd
́ icos
há beisà tuteladopatrimô niocultural,inclusive,senecessá rio,procederao
tombamento de bens pú blicos municipais, estaduais ou federais. O
entendimentodequeomunicıp
́ ionã odispõ edecompetê nciapararealizaro
tombamento de bens estaduais e federais, alé m de violar a distribuiçã o
constitucional de competê ncias, fragiliza a proteçã o dos bens culturais de
relevâ ncia exclusivamente local, contrariando o pró prio conceito amplo e
pluralistadepatrimô nioculturalconstitucionalmenteconsagrado.
ConsideraçõesFinais
Comosı́ntesedoexpostonopresenteestudo,apresentam-seasseguintes
conclusõ es.
1- A doutrina contemporâ nea entende que o patrimô nio cultural está compreendido na noçã o de meio ambiente, embora esses temas tenham
sido tratados em capıt́ulos distintos da Constituiçã o Federal de 1988, por
questã odesistematizaçã olegislativa.
2- A tendê ncia de conferir tratamento homogê neo entre o meio ambiente
natural e o meio ambiente cultural, o texto constitucional estabeleceu
competê ncia comum da Uniã o, dos estados, do Distrito Federal e dos
municıp
́ ios para a realizaçã o de medidas administrativas voltadas para a
proteçã o e preservaçã o do patrimô nio cultural, sendo reservada aos dois
ú ltimosacompetê nciaparaatuteladointeresselocal.
3- Embora nã o haja consenso na doutrina e na jurisprudê ncia, conclui-se,
com base em aná lise sistê mica do texto constitucional, defendida por
parceladadoutrina,queomunicıp
́ iopossuicompetê nciaparalegislarsobre
proteçã o ao patrimô nio cultural local, suplementando, no que couber, a
legislaçã ofederaleestadual.
4- Acrescenta-se també m a questã o de o tombamento ser um dos
instrumentos, com assento constitucional, destinados à proteçã o e à preservaçã odomeioambientecultural.Apesardapolê micadoutriná riaem
torno da natureza jurı́dica do tombamento, pode-se concluir que ele
caracteriza-se como modalidade autô noma de intervençã o estatal sobre
propriedade.
5-Omunicıp
́ iopossuicompetê nciapara procederao tombamento de bens
pú blicos municipais, estaduais e federais. Carece de sustentaçã o o
argumentodaquelesquetentammitigaracompetê nciadosmunicıp
́ iospara
atuteladopatrimô nioculturallocal,pormeiodaaplicaçã oanaló gicadoart.
2º,§2ºdoDecreto-lein.º3.365/1941,quedisciplinaasdesapropriaçõ es,ao
institutodotombamento.
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– direito lıq
́ uido e certo – inocorrê ncia – legalidade. Tem o Municıp
́ io
competê nciaparalegislarsobreamaté ria–Inteligê nciadosarts.23e24da
Constituiçã o Federal. Improvado oalegado direito lıq
́ uidoe certo, é de ser
denegada a açã o mandamental. Apelaçã o Civil nº 000.221.584-6/00.
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