Para além das estatísticas: qualificar o Programa Bolsa Família
Resumo:
O presente trabalho tem como base uma experiência de acompanhamento das condições
de gestão do Programa Bolsa Família nos municípios do Estado do Rio de Janeiro. Busca
atender dois grandes objetivos: de um lado, com base nos dados locais, estabelecer um
diálogo com os dados nacionais, considerando suas aproximações em relação à realidade
do país, bem como alguns aspectos que merecem ser desvendados para além das
estatísticas. De outro, analisar algumas conseqüências da lógica e da escala de atuação do
programa, em termos de sua contribuição à consolidação da cidadania. A variedade de
instrumentos de coleta de dados e o contato com os municípios nos permitiram observar
aspectos variados: as compatibilidades e desajustes entre dados quantitativos e realidades
concretas; o enorme esforço das equipes locais no sentido de responder, de um lado, às
exigências e determinações regulatórias do Programa; de outro, tentar incorporar as
demandas de seus munícipes mais pobres.
Palavras-chave:
Gestão do PBF, desenvolvimento institucional, cidadania
1
Para além das estatísticas: qualificar o Programa Bolsa Família
1. Introdução:
O presente trabalho tem como base uma experiência de acompanhamento das
condições de gestão do Programa Bolsa Família (PBF) na quase totalidade dos municípios
do Estado do Rio de Janeiro1. Nas visitas realizadas a cada município, as equipes locais
avaliaram um conjunto de questões relativas ao Programa, apresentadas na forma de um
questionário, que comportou respostas abertas e outras previamente codificadas2.
Ainda compondo o processo de avaliação e qualificação da gestão, foram realizados
dois encontros inter-municipais em cada uma das 8 regiões geográficas do Estado e um
encontro estadual para devolução dos dados observados durante as visitas e encontros
regionais3. Especificamente o segundo encontro nos municípios, que assumiu o formato de
oficina de trabalho, permitiu realizar um diagnóstico coletivo das realidades vivenciadas
localmente, assim como identificar possíveis alternativas de superação das dificuldades
detectadas. Esse momento foi importante uma vez que, por um lado, possibilitou a
socialização dos dados e informações sistematizados pela equipe de pesquisadores; e por
outro lado permitiu que os participantes representantes dos municípios de cada uma das
regiões, pudessem ter uma visão mais abrangente dos desafios e alternativas identificadas
pelas diferentes equipes locais.
Desta forma, a variedade de instrumentos de coleta de dados e o contato com a os
municípios nos permitiram observar aspectos variados: as compatibilidades e desajustes
entre dados quantitativos e realidades concretas dos municípios, o enorme esforço das
equipes locais no sentido de “dar conta” das exigências e determinações regulatórias do
Programa, de um lado, e de tentar responder às demandas de inclusão de seus munícipes
mais pobres, de outro.
O PBF, como programa nacional, se estruturou para atender, de forma homogênea,
a todo o território do país, com procedimentos e regras comuns a serem seguidas por (e em)
todas as localidades, tendo como epicentros o MDS, como regulador, e a Caixa Econômica
Federal (CEF), como operador financeiro. A CEF, sem dúvida, monopolizou os diferentes
serviços ligados à concessão, manutenção, pagamento e cessação dos benefícios, tanto em
relação aos municípios como às famílias beneficiárias4.
O sistema de operação do programa foi informatizado, o que significou implementar,
em “todos os recantos do país”, não só a existência e uso do computador nos trabalhos da
assistência social, como a introdução de providências de ordem material (telefonia, acesso à
rede, internet), na esfera dos recursos humanos (contratações; treinamento de pessoal) e na
2
articulação intersetorial (principalmente, educação, saúde, assistência social e, em menor
escala, as áreas de trabalho e renda) da ação municipal. É importante indicar que, embora
a informatização seja condição necessária à operação do PBF, a realidade de alguns
municípios indica que a gestão do Programa opera com restrições graves quanto à
aquisição de equipamentos para fins exclusivos, quanto ao acesso à internet, capacitação
de pessoal e demais requisitos necessários.
Todo esse processo significou mudanças significativas nos mecanismos de gestão
municipal na área da Assistência com a entrada de enorme volume de informações a serem
absorvidas (Leis, Portarias e Regulamentações, etc. ); uma poderosa lógica de “eficiência
técnica”, de quantificação de dados e atividades; de limites de tempo em processos cuja
seqüência e resultado final eram (em grande parte) desconhecidos pelos próprios
operadores locais e, mais obviamente, pelas famílias atendidas.
Além disso, as divisões político-administrativas das gestões municipais, responsáveis
pelo oferecimento dos diferentes serviços públicos, notadamente aqueles mais diretamente
ligados às condicionalidades do Programa (educação, saúde, assistência social) se viram
tencionadas não só em relação à necessidade de enfrentar as “barreiras e loteamentos”
político-administrativos que, de um modo geral, as caracterizam, como foram pressionadas
em relação aos serviços públicos básicos que deveriam colocar a disposição da população.
Por outro lado, o PBF, pela extensão do atendimento, pela visibilidade obtida como o
mais importante programa social da atual conjuntura de governo, criou, desde sua
implantação, cálculos e indicadores de seleção de municípios, de determinação de suas
necessidades de recursos e equipamentos para operação, além de um amplo e rigoroso
sistema de quantificação estatística de dados nas suas mais diversas dimensões (recursos
transferidos, uso dos recursos por parte dos comitês gestores, número de famílias
cadastradas e atendidas etc.) bem como uma preocupação constante com a avaliação dos
impactos de sua atuação no país, em geral, e em suas regiões de concentração de
população mais vulnerável, em particular.
Vários os estudos foram realizados no sentido de mensurar tais impactos, tanto
diretamente pelo próprio MDS ( ou com seu apoio financeiro)5 como por outros órgão oficiais
e organizações privadas A título de exemplo e como insumos para avaliação do PBF,
podemos citar o estudo publicado pelo IBGE em 2006, com ano base 2005, intitulado:
“Pesquisa de Informações Básicas Municipais: Perfil dos Municípios Brasileiros”. Outra
contribuição para avaliação do Programa foi representada pela “Pesquisa sobre Gestão
Descentralizada do Programa Bolsa Família”, realizada pela Secretaria Nacional de Renda e
Cidadania (SENARC/MDS) em fins de 2006, e recentemente publicada no site do Ministério
(www.mds.gov.br). Essa pesquisa voltava-se para a análise das condições de gestão do
Programa, com ênfase na apreciação dos usos relativos ao IGD 6.
3
Considerando que a implementação do PBF, que completa 5 anos, atingiu
determinados patamares de atendimento está a exigir aperfeiçoamentos sobretudo em
termos de uma dinâmica de gestão técnico-política, o presente estudo pretende contribuir
com a análise de uma amostra expressiva de municípios que revelam limites e
potencialidades do Programa.
2. A contribuição deste estudo para a avaliação do PBF
O presente trabalho está voltado para a análise das condições de gestão do PBF nos
municípios do Rio de Janeiro e tem dois grandes objetivos. De um lado, com base nos
dados relativos aos diversos municípios fluminenses, busca estabelecer um diálogo com os
dados nacionais, considerando suas aproximações (e distanciamentos) em relação à
realidade do país, bem como alguns aspectos que merecem ser desvendados para além
das estatísticas. De outro, busca analisar algumas conseqüências da lógica e da escala de
atuação do Programa, em termos de contribuição para a extensão das bases para da
cidadania, neste país.
a) Número (e qualificação) de pessoas envolvidas na gestão do PBF
Um dos aspectos mais importantes na execução de qualquer Programa, principalmente
na área social, se refere ao número e qualificação profissional dos agentes sociais que, de
alguma forma, fazem a intermediação entre o Programa e a população a ser atendida.
Com base nos dados do MDS/SENARC em:
“57,7% dos municípios respondentes, entre 2 a 4 pessoas estão
envolvidas na gestão do PBF e do CadÚnico. Parece haver uma
coerência entre o número de pessoas que atuam na gestão do PBF
e do CadÚnico e o porte dos municípios. De fato, para 63% dos
municípios de grande porte, a gestão do PBF e do CadÚnico é
realizada por mais de 8 pessoas, enquanto para 66% dos de
pequeno porte, por 2 a 4 pessoas. Entre os municípios de médio
porte, 76% apontaram ter de 2 a 7 pessoas trabalhando no
Programa e no cadastramento de famílias” (MDS/SENAR, 2007: 9)
Para podermos analisar a adequação entre o número de pessoas envolvidas na
gestão do PBF, um dado que se revela fundamental, para além da quantidade na sua
relação com o porte do município, diz respeito à composição da equipe e sua formação
profissional. O perfil dos profissionais do Estado do Rio de Janeiro, extraído a partir dos
encontros de capacitação, das visitas de apoio técnico e da análise dos questionários
revelou uma maior presença de profissionais vinculados ao apoio operacional7, em
detrimento de profissionais de nível superior. Conforme descrito abaixo:
4
As equipes do PBF na Secretaria de Educação são compostas predominantemente
pelo apoio operacional (60%). Em quase 26% dos municípios a equipe foi constituída por
apoio operacional e o gestor (apenas 8% dos municípios contam com apoio de técnicos em
educação.) Assim, são poucos os casos onde as equipes do PBF foram compostas por
apoio operacional, técnicos e gestor (7%), quase a mesma proporção de Municípios onde se
confunde o gestor/ coordenador com a equipe (6%).
Quando analisamos as equipes do PBF na área da saúde, a realidade não muda
muito, mantendo-se o predomínio das equipes constituídas exclusivamente pelo apoio
operacional (42%). Em 19% dos municípios a equipe técnica está composta por apoio
operacional e técnicos. Quando se trata de equipes constituídas por apoio operacional e
gestores, o percentual cai para 12%. Da mesma forma que na área da educação, são
poucas as equipes que contam com apoio operacional, técnicos e gestores (3%).
No caso da assistência social, também destaca-se a situação em que as equipes
técnicas estão constituídas exclusivamente pelo apoio operacional (33%). Entretanto, em
24% dos municípios, a equipe conta também com a participação dos técnicos (24%). Já com
relação às equipes integradas por apoio operacional, técnicos e gestor o percentual é de
6%. Foi percebido que em 20% dos municípios, a equipe do PBF na área de educação é
constituída pelos gestores e o apoio operacional.
Se por um lado é fundamental a presença de um número expressivo de profissionais
do apoio operacional, em função do aparato tecnológico inerente à gestão do programa, por
outro cabe problematizar em que medida é possível, de fato, realizar um acompanhamento
de todas as famílias inseridas no PBF, para além das dimensões formais.
No trabalho de avaliação foi possível identificar que quase a metade dos municípios
do estado do Rio de Janeiro tem uma comissão intersetorial do PBF formalmente
constituída8, entretanto a existência de essa instância não implica necessariamente em uma
ação integrada de planejamento, coordenação das ações do programa, monitoramento,
avaliação, acompanhamento do PBF nem mesmo do controle das condicionalidades.
Geralmente, a idéia de intersetorialidade fica reduzida a uma articulação pessoal para dar
respostas pontuais a situações particulares e específicas. Em muitos municípios essa
articulação passa a ser uma tarefa assumida de forma individual pelos profissionais que se
encontram “na ponta” da gestão, como por exemplo, os assistentes sociais.
Mesmo não havendo consenso acerca da importância de esta instância estar
formalmente constituída, a maior parte dos municípios afirma reconhecer que sua
existência, com definição clara de competências e responsabilidades, pode ser um caminho
para aprimorar a gestão do PBF nos municípios por meio de estratégias conjuntas das
diferentes áreas envolvidas permitindo ao mesmo tempo romper com a histórica
5
fragmentação das políticas sociais e fortalecer o comando único da Política de Assistência
Social.
b) Dificuldades das equipes técnicas para implementação do PBF
A pesquisa do MDS/SENARC identificou em ordem as três dificuldades mais apontadas
pelos municípios respondentes como:
“‘insuficiência de recursos humanos’, ‘outras’ e ‘dificuldades na
operação dos sistemas computacionais’. Note-se que essa
configuração se mantém tanto para os municípios de pequeno,
quanto para os de médio porte. Entre os municípios de grande porte,
a opção ‘dificuldades na operação dos sistemas computacionais’
ocupa o quarto lugar, sendo o item ‘espaço físico insuficiente’ a
terceira escolha mais importante”. (MDS/SENARC, 2007:12)
Os dados do estado do Rio de Janeiro mostram-se similares aos da pesquisa nacional,
estando assim discriminados:
Gráfico 1: Dificuldades para implementação do PBF (em valores percentuais)
O expressivo número relacionado à falta de capacitação, se associado à forte
identificação quanto às dificuldades dos sistemas operacionais, permite pelo menos duas
leituras, com possibilidade de serem conjugadas. Como já citado anteriormente, as visitas
de apoio técnico contaram com um número maior de profissionais que desenvolvem funções
de apoio operacional, por isto a expressiva demanda por capacitação pode ser entendida
como necessária para este fim. Por outro, se cruzarmos a demanda por capacitação com o
dado da alta rotatividade das equipes, esta capacitação pode ser entendida de forma mais
6
ampla, uma vez que a mobilidade das equipes coloca a necessidade de uma capacitação
permanente para poder qualificar os novos integrantes.
c) Dificuldades quanto à infra-estrutura
Durante a realização das visitas de apoio técnico, as equipes locais ressaltaram que,
face à utilização do IGD, houve investimentos da administração local para a melhoria da
gestão do programa (aquisição de equipamentos e material de informática, etc). No entanto,
quando se avaliou a infra-estrutura necessária para a implementação do PBF, 65 (72%) dos
municípios visitados consideram que a infra-estrutura e os recursos disponíveis encontramse aquém das necessidades. Os itens que mais se destacaram foram: veículo para
realização de visitas de acompanhamento dos usuários, equipamentos de informática,
espaço físico adequado para realização das atividades relativas ao PBF, material de
consumo, acesso à internet e telefone.
Estes dados, se cotejados aos da pesquisa MDS/SENARC, revelam que no item
anterior, o “espaço físico insuficiente” já figurava como a terceira escolha mais importante.
No que se refere ao acesso à internet, podemos problematizar o indicado nas duas
pesquisas de referência para este trabalho:
“A pesquisa mostrou que 88,9% dos municípios contam com
acesso à internet no órgão responsável pela política de
assistência social” (IBGE, 2006: 53)
“O acesso à internet parece um assunto superado, pelo menos
entre os municípios que participaram da pesquisa. Todavia,
como a operação das ações ligadas ao cadastramento e à
gestão de benefícios depende de sistemas computacionais
ligados à internet, fica em aberto a questão da qualidade do
acesso disponível.” (MDS/SENARC, 2007: 32)
Indicamos, anteriormente, que embora a informatização seja condição necessária à
gestão do Programa, sua viabilidade nem sempre é garantida de modo exclusivo. A
qualidade do acesso, indicada no relatório do MDS/SENARC como “em aberto”, tem um
impacto diferencial bastante expressivo. Se o acesso é precário, o acompanhamento das
informações no sistema e os ajustes necessários podem ser severamente prejudicados,
incidindo no nível da gestão, mas também na ponta, podendo afetar as famílias
cadastradas.
d) Cumprimento das condicionalidades
7
Nos encontros também foi possível refletir acerca da idéia de condicionalidade, expressa
no conjunto de legislações e normativas que regulamentam este programa de transferência
de renda. Nesse sentido, guiados pela própria legislação, houve um amplo debate com
relação às contrapartidas exigidas às famílias beneficiadas, uma vez que, segundo o MDS,
“o cumprimento das condicionalidades de saúde e de
educação, na forma concebida pelo Programa, mais do que um
dever, é um direito que deve ser exercido pelas famílias, [assim
sendo o poder público tem o compromisso de] proporcionarlhes acesso efetivo às políticas sociais básicas nas áreas de
Saúde, Educação e Assistência Social” (MDS, 2007).
Essa afirmação teve forte impacto em uma parte significativa dos participantes, uma vez
que as condicionalidades, em muitos casos, eram entendidas como obrigações e
compromissos das famílias e seu não cumprimento como causa de punição e coerção, que
pode levar a restringir o acesso dos sujeitos ao benefício. Essa forma, certamente restrita,
de entender as condicionalidades não foi unânime uma vez que também houve a
preocupação em compreender e refletir acerca das variáveis e elementos que podem estar
influenciando para que as famílias não cumpram com as contrapartidas9.
Quando perguntados acerca das condições dos serviços de saúde para o
cumprimento das condicionalidades apresentadas pelo PBF, os técnicos e profissionais de
41 municípios (45%) consideram que a oferta de serviços é suficiente, contra 48 municípios
(53%) que a considera insuficiente.
Gráfico 2: Principais deficiências na Saúde (em valores absolutos)
Dentre as principais limitações identificadas pelas equipes e gestores contatados,
destacam-se: a falta de profissionais para desenvolver as ações vinculadas ao PBF
principalmente considerando os limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal em
relação às contratações; deficiências no transporte público municipal o que dificulta o
8
acesso aos serviços por parte dos usuários; carência de equipamentos nos postos de
saúde; falta de veículo próprio para a realização das visitas de acompanhamento dos
usuários; quantidade insuficiente de postos de saúde para atender a demanda da localidade
e o reduzido horário de atendimento. Como se observa nas alegações apresentadas, todas
as limitações afetam direta ou indiretamente as famílias beneficiárias, no que diz respeito à
gestão integral do Programa e sua dimensão mais imediata: a manutenção da bolsa.
Notamos uma importante diferença nas respostas, quando se avaliam os serviços na
área de educação. A análise desta resposta revela que quase 70% dos municípios
consideram que a oferta de serviços educacionais é suficiente, contra pouco mais de 30%
dos
municípios
que
a
considera
como
insuficiente
para
o
cumprimento
das
condicionalidades estabelecidas pelo PBF.
Gráfico 3: Principais deficiências na Educação
As principais deficiências identificadas na área de educação relacionam-se a:
limitações relativas ao transporte público e localização das escolas - elementos que
dificultam o acesso por parte da população às instituições de ensino, assim como, a
quantidade de escolas, considerada insuficiente para atender às demandas locais.
e) Acompanhamento das famílias pelos CRAS
O PBF tem prevista uma ancoragem no âmbito da Assistência, através dos Centros
Referencia (CRAS), grande parte dos quais com implantação quase concomitante à
implantação do Programa. Assim, a implantação da Política Nacional/ SUAS se justapôs ao
PBF com toda uma série de conseqüências.
Considerando os dados da MDS/SENARC:
9
“O acompanhamento familiar dos beneficiários do PBF é
desenvolvido no âmbito do Cras em cerca de 55% dos
municípios respondentes. No entanto, há uma grande diferença
na estratégia de acompanhamento familiar de acordo com o
porte dos municípios. Nos de grande porte, mais de 91%
afirmaram que utilizam o Cras para essa atividade, enquanto
nos de pequeno porte, esse percentual é de aproximadamente
49%. Entre os de médio porte, 65% dos municípios realizam o
acompanhamento familiar no Cras. Ou seja, a utilização do
Cras é inversamente proporcional ao tamanho do município.
Vale a pena ressaltar, no entanto, que nem todos os municípios
brasileiros possuem Cras. (MDS/SENARC, 2007:20)
O fato de o PBF ser (ou não) desenvolvido nos Cras é um dado que nos parece
relevante em termos da concepção do Programa e do acompanhamento das famílias
beneficiárias. Os Cras são unidades de referência, localizadas estrategicamente em áreas
de maior vulnerabilidade. Esta base territorial pode favorecer, aos Centros, uma maior
proximidade com as famílias e suas redes de relação comunitária e institucional.
Os gráficos abaixo indicam o padrão de acompanhamento às famílias pelos CRAS
nos municípios pesquisados.
Gráficos 4a, 4b e 4c: Acompanhamento das famílias pelos CRAS (em valores absolutos)
Com relação às três situações elencadas nos gráficos acima, referentes ao
acompanhamento das famílias, por parte dos profissionais e técnicos dos CRAS, quais
sejam: inseridas no PBF, não incluídas no PBF e/ou desligadas do programa, os municípios
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majoritariamente (entre 79 e 83%) responderam que realizam o acompanhamento. Este
número segue os dados apresentados na Tabela 30 (IBGE, p.155) no que se refere ao tipo
de serviço realizado na assistência social no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, qual seja:
atendimento sócio familiar - 86 municípios; atendimento psicossocial - 85 municípios e
atendimento socioeducativo - 80 municípios.
Um número tão expressivo de respostas positivas nos suscita algumas questões:
faz-se necessário um detalhamento sobre o como vem se dando este acompanhamento,
pois identificou-se que a infra-estrutura e o número de profissionais não foram considerados
suficientes
para a realização do trabalho. Na mesma direção, a maioria absoluta dos
técnicos destacou as dificuldades quanto à realização de um trabalho intersetorial. Importa
destacar que, em muitos municípios, o PBF ainda encontra-se inserido na política de
assistência de forma bastante marginal, fato que
contribui para reproduzir as clássicas
distorções existentes na área da assistência social: superposição de ações, pouca eficiência
no uso dos recursos financeiros, desorganização das intervenções, perdendo de vista que
se trata de um programa de transferência de renda e enquanto tal faz parte, segundo a
legislação vigente, do conjunto de programas de assistência social.
Outro aspecto ainda referido à intercessão Política de Assistência/PBF/CRAS diz
respeito à alegação – feita pelos técnicos – do aumento da demanda direcionada às
secretarias municipais, responsáveis pela política de assistência social com a expansão do
PBF e com o processo de migração dos beneficiários de programas de transferência de
renda, anteriores à unificação como PETI, Cheque Cidadão. Nesse sentido, considerando a
insuficiência
de
profissionais
e
técnicos
com
vínculos
estáveis,
o
trabalho
de
acompanhamento das famílias pelos CRAS não pode ser realizado com qualidade, tal como
almejado pelas equipes locais, ficando restrito à realização de reuniões com as famílias.
Deste modo, apreender as formas de acompanhamento (para além do cumprimento
das condicionalidades) que vêm sendo implementadas pelos municípios, apresenta-se como
uma tarefa de avaliação fundamental, requerendo, para tal, um estudo mais detalhado, que
permita maior conhecimento sobre os fluxos locais.
f)
Demanda de assessoria em relação aos sistemas operacionais
Pelo desenho assumido pelo PBF para sua operacionalização, os sistemas
informacionais constituíram-se em condição absolutamente fundamentais
e sua operação
nos municípios e sub áreas ( educação, saúde, assistência), a “grande obsessão” de
gestores e funcionários.
De acordo com os dados da pesquisa MDS/SENARC:
11
“As dificuldades enfrentadas pelos municípios na gestão do PBF e
do CadÚnico são outro aspecto a ser destacado. Preocupa
principalmente o percentual significativo que aponta para a
dificuldade em operar os sistemas computacionais, pois toda a
gestão do PBF e do CadÚnico é realizada com o apoio de
ferramentas informatizadas” (MDS/SENARC, 2007: 33)
Os dados do estado do Rio indicam as mesmas dificuldades, como pode ser
observado no gráfico abaixo:
Gráfico 5: Modalidade de assessoria continuada solicitada ao Governo Estadual em
relação aos sistemas operacionais (em valores absolutos)
As informações obtidas sobre a necessidade de assessoria continuada em relação
aos sistemas operacionais indicam que o sistema do CadÚnico constitui um ponto de
estrangulamento para os técnicos e operadores vinculados ao PBF. Essa necessidade tem
uma alta incidência na Região Noroeste, a mais afastada da capital, com mais
características rurais. O SIBEC foi identificado como problemático na Região das Baixadas
Litorâneas e o uso do SISVAN na Região Serrana. Estas informações confirmam análises
anteriores sobre a importância de maior domínio dos sistemas de gestão do programa.
Deste modo, seu uso bem empregado facultaria a geração de dados consolidados para a
realização de diagnósticos municipais e regionais, fundamentais para o oferecimento de
subsídios das políticas públicas. Ao mesmo tempo, cabe melhor detalhamento posterior
sobre o fato de as dúvidas incidirem não só quanto ao uso dos sistemas, mas sobre
dificuldades que os próprios sistemas apresentem.
3. Pensando o desenvolvimento institucional do PBF
O estudo realizado junto aos municípios do Estado do Rio de Janeiro permitiu-nos
estabelecer um diálogo crítico entre os dados da realidade nacional e estadual, assim como
também com as informações referentes às realidades municipais e regionais. Essas
12
reflexões contribuíram para as experiências e os desafios postos para as equipes locais,
assim como permitiram problematizar a responsabilidade dos municípios com a
implementação do PBF, no sentido da perspectiva da defesa dos direitos de cidadania.
Por um lado, é possível afirmar a importância de haver uma preocupação em pensar
políticas sociais de âmbito nacional, orientadas por procedimentos e regras comuns, que
tenham como ponto de partida o diagnóstico sócio-econômico da realidade concreta e que
estejam
acompanhadas
de
sistemas
nacionais
de
gestão
das
informações,
de
monitoramento e avaliação, preocupações, de certo modo, recentes no Brasil.
Por outro lado, também é verdadeira a afirmação de que essas propostas
inovadoras, que se encontram na base, (como exemplo do PBF), convivem com práticas e
estratégias não- novas, que acompanham de longa data, as intervenções públicas no social.
São práticas orientadas por uma lógica tradicional de identificação das necessidades, de
intervenção social e de não preocupação com o monitoramento e avaliação.
Essa lógica tradicional orientou historicamente a gestão das políticas sociais no
Brasil. A estratégia predominante de intervenção no social foi a de atender as necessidades
sociais de forma fragmentada, através de ações sociais direcionadas para o atendimento de
necessidades específicas de grupos populacionais particulares.
Entretanto, o PBF, na sua definição, busca romper com a fragmentação e
segmentação das políticas sociais e apresenta, dentre as suas metas: combater a pobreza
no país e contribuir com o aperfeiçoamento da rede de proteção social, reforçando o
exercício dos direitos sociais básicos como saúde e educação, por meio do cumprimento
das condicionalidades.
O trabalho de avaliação realizado permitiu-nos dimensionar o enorme esforço que
vem sendo realizado pelas equipes locais para enfrentar os desafios postos pelo PBF,
desde a sua criação, uma vez que sua gestão implica em inúmeras inovações operacionais,
organizacionais, influindo na gestão como um todo. Mesmo tratando-se de um programa
federal apoiado na participação de todos os entes federados e que tem como epicentro o
MDS-SENARC, são os municípios, e suas equipes, as principais instâncias responsáveis
pela gestão descentralizada do Programa junto às famílias.
Sendo assim, queremos enfatizar alguns aspectos que indicam potencialidades para
o desenvolvimento institucional do Programa:
•
A amplitude e importância assumida pelo PBF no contexto nacional e nos
diferentes municípios é algo consensualmente assumido ao nível das instancias
governamentais;
13
•
A experiência de gestão acumulada nestes 5 anos de funcionamento do
programa, implicou numa série de experiências que se deram de forma
generalizada e com diferentes níveis de aprendizagens, nas diversas esferas da
administração pública;
•
O esforço que foi (e vem sendo) empreendido pelos atores
situados nas
instancias municipais (e seus equipamentos públicos) mais próximos da
população é bastante relevante, e em geral, tem pouca visibilidade inclusive
porque freqüentemente, não é traduzido em estatísticas;
No entanto, reconhece-se que as estatísticas e as bases informacionais facilitam o
fluxo de informações e o controle de um programa deste porte.
Todos esses
aspectos nos levam a enfatizar certos atributos do Programa que
mereceriam ser revistos de forma a que o PBF amplie sua efetividade na perspectiva dos
direitos e da cidadania dos setores mais desprotegidos da população deste país.
Neste sentido, parece-nos importante repensar a atual formatação do Programa pela
qual o Governo Federal é visto como o controlador geral do processo no qual ele regula,
decide, julga, concede, adverte, suspende e cancela os benefícios e beneficiários. Esta
concentração de ações e decisões gera obviamente um repasse “em cascata” das
responsabilidades em relação ao Programa e outros fenômenos importantes. Um primeiro é
que cada setor ou esfera responde por “sua ação”, nada (ou muito pouco) sabendo sobre o
que virá depois. Um segundo, relaciona-se a uma certa desresponsabilização das esferas
nacionais e mesmo estaduais em relação ao destinos das famílias.
A situação das famílias (os tempos de espera no processamento de sua inclusão; os
desgastes de “tempo e passagem” na busca de informações ou na correção de situações
consideradas “injustas”, etc.) são dimensões apenas apreendidos pelos técnicos situados na
ponta do processo, que se sentem impotentes na solução de
processos e
encaminhamentos por eles próprios operados.
Esse tipo de “alienação” dos técnicos (e dos próprios Cras) em relação a seu próprio
trabalho é, do nosso ponto de vista, desmotivador e generaliza uma atitude tecnocrática e
de pouca interatividade entre os operadores do sistema e a população. Um maior
conhecimento e informação acerca do PBF e seus mecanismos de operação por parte das
diferentes esferas (nelas incluídas “as pontas” da Caixa Econômica Federal) são fatores
fundamentais de aproximação do Programa à realidade da população.
O acompanhamento das famílias para além da fiscalização do cumprimento das
condicionalidades e manutenção dos critérios de elegilibidade é efetivamente um dos “nós
góticos” do programa. A superação do caráter fiscalizatório que mantém uma tradição de
suspeita e vigilância em relação aos pobres é efetivamente algo que deve objeto das
próximas etapas do PBF.
14
Finalmente, considerando estas ponderações, três propostas podem ser aqui
indicadas:
a) Levantamento e acolhimento de indicadores de acompanhamento estabelecidos
“de baixo para cima” ou seja, a partir dos municípios incorporando as prioridades de cada
contexto, suas situações de vulnerabilidade e potenciais de superação dos grupos
envolvidos;
b) Incentivo a que as instâncias de controle social assumam mais nitidamente um
caráter de ouvidoria qualificada (para o acolhimento das situações afeitas ao PBF e suas
famílias) e uma postura mais propositiva acerca das prioridades relativas aos serviços
públicos do município;
c) Incentivo à incorporação e participação dos beneficiários na gestão do
Programa (ou dos Conselhos Gestores municipais). A participação dos beneficiários
romperia com o caráter individualizado e individualizante da transferência de renda para
“famílias pobres” transformando o PBF num efetivo Programa de construção de sujeitos
coletivos envolvidos com a Política, com as formas de atendimento de suas demandas e,
em um plano mais amplo, de questionamento das lógicas que as geram.
Notas
1
A consultoria teve por objetivo desenvolver, em todos os municípios do Estado, ações
complementares de acompanhamento da gestão do Programa, a saber: capacitação e apoio técnico
de gestores e técnicos locais, construção de indicadores de monitoramento e avaliação a serem
implementados pelos municípios e pelo Estado, organização de um encontro estadual. Foram
visitados e participaram das oficinas de capacitação, 91 dos 92 municípios fluminenses.
2
A dinâmica das visitas frequentemente se desenvolveu através de uma reunião pela manhã com
gestores municipais, coordenadores do Programa e técnicos das três secretarias envolvidas com a
gestão do Programa. Nesta reunião eram obtidos os dados para o preenchimento do questionário,
complementados na parte da tarde com um encontro somente com a equipe técnica. É importante
sinalizar que em vários municípios esta visita propiciou, pela primeira vez, o encontro destes
interlocutores.
3
Os encontros de capacitação aconteceram de modo descentralizado, em 16 diferentes municípios.
Cada encontro teve 6 horas de duração, sendo que as turmas foram compostas por representantes
municipais ligados ao Programa Bolsa Família nas áreas da saúde, educação, assistência social e
instâncias de controle; Os primeiros encontros-realizados entre set./nov 2007- contaram com 346
participantes e os segundo, realizados entre dez/fev. 2008, contaram com 365 participantes. No
Encontro Estadual, estiveram presentes 386 participantes, entre gestores e técnicos das diferentes
áreas que compõem o Programa.
4
No caso das relações entre as famílias e a CEF, as articulações são complexas (e nem sempre
claras) para as famílias. Isto porque a CEF é, para elas, o local de “recebimento do cartão”, mesmo
que posteriormente, a bolsa possa ser sacada em lojas lotéricas. Escapa-lhes as demais articulações
entre essa agência financeira e a gestão nacional e local do Programa bem como sua presença e
interferência em (quase) todas as etapas do processo desde o registro das famílias (a própria
formatação do CadUnico) seu processamento, arquivamento eventual cruzamento com outros
dados sociais até sua suspensão, cancelamento e/ou reinstalação.
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A este respeito estão disponíveis um conjunto de Estudos e Pesquisas no site do MDS/ Secretaria
de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI):
http://www.mds.gov.br/institucional/secretarias/secretaria-de-avaliacao-e-gestao-da-informacaosagi/arquivo-sagi/pesquisas
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O IGD é “um indicador sintético, criado por meio da Portaria GM/MDS nº 148, de 2006, com o
objetivo de apoiar financeiramente os municípios do Programa Bolsa Família (PBF), com base na
qualidade da gestão do Programa. O índice é composto pela média aritmética do Indicador do
CadÚnico e do Indicador de condicionalidades”. (www.mds.gov.br)
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Foram considerados como apoio operacional: os operadores master, técnicos do CadÚnico,
digitadores da freqüência escolar, técnicos em informática, dentre outros técnicos e profissionais
especializados
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Do total das unidades subnacionais contatadas e que souberam responder à pergunta, 41 deles
afirmaram, na época, que não existia uma comissão intersetorial formalmente constituída no
município; já 49 deles afirmaram o contrário
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Essas causas identificadas possuem características muitos diferenciadas: questões culturais,
econômicas, educacionais, disponibilidade e acesso de uma rede de serviços públicos etc.