ESTADO E DESENVOLVIMENTO NO
BRASIL CONTEMPORÂNEO:
PRAGMATISMO COMO MÉTODO DE GOVERNO?!
José Celso Cardoso Jr.
Ipea
MDS, maio 2015
Estado, Planejamento e Desenvolvimento
1945-1979
Auge
1980-2002
Declínio
2003-2013
Retomada
Mas com
Planejamento
técnico-burocrático e
impositivo
Mas com
Redemocratização e
reinstitucionalização da
sociedade brasileira
Novo modelo de
planejamento e
desenvolvimento em
implementação???
PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E GESTÃO PÚBLICA NO LONGO SÉCULO XX
Ciclos
econômicos
1889-1930: Primeira
República –
desenvolvimento para
fora
Padrão de
Estado
Contexto
econômicoestrutural
Dominância liberaloligárquica
Economia cafeeira
voltada para o
exterior.
1933-1955: Era
Getúlio Vargas –
nacional
desenvolvimentismo
Dominância nacional
desenvolvimentista
1956-1964: Era
Juscelino Kubitschek –
internacionalização
econômica
Dominância estataldemocrática.
1964-1979: Regime
militar – estatização
econômica
Dominância estatalautoritária
1980-1989:
Redemocratização –
crise do
desenvolvimentismo
Dominância liberaldemocrática
1990-2014:
Consolidação da
democracia –
reformas estruturais
Dominância liberaldemocrática
Dimensões do
planejamento
governamental
Contexto
políticoinstitucional
Ausência de
planejamento.
Montagem do aparato
Exceções: Convênio
estatal-burocrático.
de Taubaté e Crise de
1929.
Industrialização
Planejamento não
restringida; produção
de bens de consumo
sistêmico.
Montagem do sistema
não duráveis e
Exceções: primeiras
corporativista.
estatais e Plano Salte.
dependência
financeiro-tecnológica.
Industrialização
Planejamento
pesada I, produção de
discricionário.
Acomodação e crise
Cepal: ideologia
bens de consumo
desenvolvimentista.
duráveis e montagem
do modelo.
do tripé do
Plano de Metas de JK
desenvolvimento.
(1956-1961).
Planejamento
Industrialização
burocráticopesada II, milagre
Consolidação
autoritário.
econômico (1968ESG: ideologia Brasil
institucional1973) e
potência.
autoritária.
endividamento
PAEG (1964-1967) e
externo (1974-1989).
II PND (1974-1979).
Planos de
estabilização: Plano
Estagnação, inflação,
Redemocratização e
Cruzado (1986), Plano
e endividamento
reconstitucionalização
Bresser (1987), Plano
externo (1974-1989).
.
Verão (1988) e Plano
Maílson (1989).
Planos de
Consolidação
Estagnação,
estabilização: Plano
democrática, reforma
estabilização e
Collor (1990), Plano
gerencialista,
endividamento interno
Real (1994) e PPAs
experimentalismo
(1995 em diante).
(2000-2015).
societal.
Dimensões da
gestão pública
Patrimonialista
Patrimonialburocrática – DASP
(1938)
Patrimonialburocrática
Patrimonialburocrática – PAEG
(1967)
Patrimonialburocrática – CF/88
Patrimonialburocrática,
gerencialista e
societal
1. Plano Plurianual 2004-2007 (Plano Brasil de Todos – participação e inclusão). Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(MP), 2003.
2. Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022. Brasília: Núcleo de Estudos Estratégicos da Presidência da República (NAE/PR) e Secretaria de
Comunicação de Governo e Gestão Estratégica (Secom) da PR, 2004-2005.
3. Orientação estratégica de governo: crescimento sustentável, emprego e inclusão social. Brasília: Ministério do Desenvolvimento, Indústria
e Comércio Exterior (MDIC), 2003.
4. Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior. Brasília: MDIC, 2003.
5. Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). Brasília: Ministério das Cidades, 2003.
6. Política Econômica e Reformas Estruturais. Brasília: Secretaria de Política Econômica (SPE) do Ministério da Fazenda (MF), 2003.
7. Reformas Microeconômicas e Crescimento de Longo Prazo. Brasília: SPE/MF, 2004.
8. Política Nacional de Habitação. Brasília: Ministério das Cidades, 2004.
9. Política de Defesa Nacional (PDN). Brasília: Ministério da Defesa, 2005.
10. Plano Plurianual 2008-2011 (Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Qualidade). Brasília: MP, 2007.
11. Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). Brasília: Ministério da Educação, 2007.
12. Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Brasília: Presidência da República, 2007.
13. Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Brasília: Ministério da Integração (MI), 2007.
14. Plano Nacional de Energia – PNE 2030. Rio de Janeiro: Ministério de Minas e Energia (MME) e Empresa de Pesquisa Energética (EPE),
2007.
15. Estudo da Dimensão Territorial para o Planejamento. Brasília: MP e Centro de Gestão e Estudos Estratégicos do Ministério da Ciência e
Tecnologia (CGEE/MCT), 2008.
16. Política de Desenvolvimento Produtivo: inovar e investir para sustentar o crescimento. Brasília: MDIC, 2008.
17. Agenda Social. Brasília: Casa Civil, 2008 (compreende ações e documentos de governo ligados aos seguintes programas principais:
Programa Bolsa Família – PBF; Territórios da Cidadania; Programa Mais Saúde; Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE; Programa Cultura
Viva – Pontos de Cultura; Política Nacional de Juventude – ProJovem; Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania – Pronasci;
Direitos de Cidadania – mulheres, quilombolas, povos indígenas, criança e adolescente, pessoas com deficiência, documentação civil básica,
povos e comunidades tradicionais).
18. Estratégia Nacional de Defesa – Paz e segurança para o Brasil. Brasília: Ministério da Defesa, 2008.
19. Plano Amazônia Sustentável: diretrizes para o desenvolvimento sustentável da Amazônia brasileira. Brasília: Ministério do Meio Ambiente
(MMA), 2008.
20. Plano Decenal de Expansão de Energia 2008-2017. Rio de Janeiro: MME e EPE, 2009.
21. Programa Minha Casa, Minha Vida. Brasília: Ministério das Cidades, 2009.
22. Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e políticas públicas. Brasília: Ipea, 2009.
23. Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 2). Brasília: Presidência da República, 2010.
24. A Inflexão do Governo Lula: política econômica, crescimento e distribuição de renda. Nelson Barbosa e José A. Pereira de Souza. In:
Sader, E.; Garcia, M. A. (Orgs.). Brasil: entre o passado e o futuro. São Paulo: Boitempo, 2010.
25. Objetivos de Desenvolvimento do Milênio – Relatório Nacional de Acompanhamento. Brasília: Ipea, 2010.
26. Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e políticas públicas. Brasília: Ipea, 2010.
27. III Programa Nacional de Direitos Humanos – PNDH-3. Brasília: Secretaria Especial de Direitos Humanos, Presidência da República,
2010.
28. Plano Nacional de Mineração – PNM 2030. Brasília: MME, 2010.
29. Projeto Perspectivas do Investimento no Brasil (PIB). Rio de Janeiro: BNDES; IE/UFRJ; IE/Unicamp, 2010.
30. Brasil em 2022. Brasília: Presidência da República, Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE), 2010.
PROJETOS de
DESENVOLVIMENTO
&
PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL
Ambiente de
complexidade
riscos e incertezas
GOVERNABILIDADE
SISTÊMICA
GOVERNANÇA
COLABORATIVA
CAPACIDADES ESTATAIS:
Tributação, função social da
propriedade, criação e
gestão da moeda,
gerenciamento da dívida
pública
INSTRUMENTOS
GOVERNAMENTAIS:
PPA, empresas estatais,
bancos públicos, fundos
públicos, fundos de pensão
Formulação e
Planejamento
Governamental
Arrecadação
Orçamentação
e
Repartição
Tributária
DESEMPENHO
INSTITUCIONAL,
e
Programação
Financeira
IMPLEMENTAÇÃO
DE POLÍTICAS
PÚBLICAS,
Administração
Política
EFICIÊNCIA,
EFICÁCIA,
EFETIVIDADE
e Gestão
Pública
ÉTICA REPUBLICANA:
esfera pública, interesse
geral, bem-comum
Monitoramento,
Avaliação e
Controles
Interno e
Externo do
Estado
Representação,
Participação e
Interfaces
Socioestatais
ÉTICA DEMOCRÁTICA:
representação, participação,
deliberação e controle social
Monitoramento
e fiscalização
Direcionamento
estratégico
Resolução de
problemas e
conflitos
Conferências
Conselhos e
Ouvidorias
Reuniões,
comitês, GTs
e mesas de
negociação
Audiências e
Consultas
Oitiva para ações
específicas
Resumo das Estratégias dos PPAs 2004-2015
PPA 20042004-2007
Inclusão
Inclusão social;
Desconcentração
Desconcentração de renda
(valorização do salário mínimo);
Fortalecimento
Fortalecimento mercado
interno;
Redução
Redução vulnerabilidade externa;
Fortalecimento
Fortalecimento da democracia e
da cidadania;
Investimento
Investimento em infraestrutura .
PPA 20082008-2011
Manutenção
Manutenção e expansão dos
investimentos em infraestrutura
(PAC, MCMV);
Garantia
Garantia para a educação de
qualidade (PDE);
Agenda
Agenda Social, ampliação do
Programa Bolsa Família.
PPA 20122012-2015
Projeto
Projeto Nacional de
Desenvolvimento:redução das
desigualdades regional e entre o
rural e o urbano;
Transformação
Transformação produtiva
ambientalmente sustentável, com
geração de empregos e distribuição
de renda;
E
Erradicação da pobreza extrema
(BSM).
Ministério
do Planejamento
Dimensão econômica da estratégia de desenvolvimento
(crescimento econômico com redução da desigualdade)
Vetores de
expansão
Políticas e ações
públicas e privadas
Resultados
esperados
• Transferência de renda (PBF, BBC, RGPS)
Fortalecimento do
mercado interno
• Valorização do salário mínimo
• Expansão do crédito
• Simplificação e desoneração tributária
• Desoneração ao consumo
Expansão dos
investimentos em
infraestrutura
econômica e social
• Expansão/melhoria dos serviços públicos
• Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)
• Programa Minha Casa, Minha Vida
• PIL
• Bancos Públicos
Expansão do
investimento para
ampliar a capacidade
produtiva em
recursos naturais
Crescimento
econômico
sustentável
• Programa de Investimento (Pré-sal)
• PAC (energia)
• Programa de concessões (ex. BR 163)
• Crédito rural do Banco do Brasil
• Empresas estatais
Redução das
desigualdades
sociais e regionais
Aumento da Renda per capita e redução das desigualdades
¹Renda domiciliar per capita entre os indivíduos
²PIB per capita real (preços R$ de 2012)
³PNAD não foi coletada em 2010, devido a realização do Censo Demográfico.
Fonte: PNAD/IBGE e Contas Nacionais/IBGE. Elaboração SPI/MP.
Complexificação da Agenda do Desenvolvimento requer Estado capaz e pró-ativo:
•
Não basta fazer crescer o PIB; é preciso fazer crescer
o PIB de forma compatível com:
•
Fortalecimento do mercado interno e estruturação
do mercado de trabalho,
•
Erradicação da miséria e redução
desigualdades sociais e territoriais/regionais,
•
Sustentabilidade produtiva, ambiental e humana,
•
Aperfeiçoamento das instâncias representativas,
participativas e deliberativas da sociedade,
•
Respeito e garantia das conquistas e direitos
republicanos e democráticos.
das
Poder, riqueza,
reconhecimento,
pertencimento
MERCADO
Indução,
Regulação,
Produção
Representação,
Participação,
Deliberação,
Controle Social
REPÚBLICA
CIDADANIA
DEMOCRACIA
Direitos (proteção,
promoção,
oportunidades e
capacidades),
Produtividade (inserção
produtiva do T, inserção
lucrativa do K)
DEMOCRACIA
REPÚBLICA:
(comunidade política):
relações entre poderes;
desenvolvimento federativo e
descentralização de políticas públicas;
burocracia e ocupação no setor
público; controle do Estado e defesa
do interesse público.
representação, participação, controle
e deliberação; sistema político e
valores democráticos; reponsividade
e qualidade da democracia; mídia,
poder e democracia no Brasil.
PODER, RIQUEZA,
RECONHECIMENTO,
PERTENCIMENTO
CIDADANIA
(comunidade cívica):
representação, participação, controle
e deliberação; sistema político e
valores democráticos; reponsividade
e qualidade da democracia; mídia,
poder e democracia no Brasil.
ECONOMIA:
circuito “planejamento, arrecadação,
orçamentação, gestão, participação e
controles”, regulação da propriedade,
tributação e gestão da moeda,
atuação do Estado no domínio
econômico: capacidades estatais e
instrumentos governamentais para o
financiamento e o desenvolvimento
nacional.
PLANEJAMENTO,
ORÇAMENTO & GESTÃO PÚBLICA
NO BRASIL CONTEMPORÂNEO
TRAÇOS HISTÓRICOS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
1.PATRIMONIALISMO, PATERNALISMO, PERSONALISMO, CLIENTELISMO, ...
2.FORMALISMO E ISOLAMENTO BUROCRÁTICO
3.MODERNIZAÇÃO CONSERVADORA
4.FRAGILIDADE DA GESTÃO PÚBLICA EM ÁREAS DE CONTATO DIRETO COM A
POPULAÇÃO
5.ALTA CENTRALIZAÇÃO BUROCRÁTICA
6.MUITA IMITAÇÃO DE FÓRMULAS E REFORMAS ESTRANGEIRAS
7.DÉFICIT DEMOCRÁTICO
8.PARALISIA OU INÉRCIA DECISÓRIA
O Longo Séc. XX Brasileiro:
ciclos de “reformas” do Estado
CF 1891/1930: “Estado patrimonial-oligárquico”
Fim do poder moderador.
Separação formal Estado e Igreja.
Separação formal Executivo, Legislativo, Judiciário.
DASP 1938/1964: “Estado patrimonial-oligárquico-burocrático”
Organização da estrutura e funcionamento do poder executivo
federal...
Introdução de princípios “burocrático-weberianos” para seleção e
formação de quadros...
Planejamento discricionário e “administração paralela”...
16
O Longo Séc. XX Brasileiro:
ciclos de “reformas” do Estado
CF 1967/1988: “Estado patrimonial-oligárquico-burocrático-autoritário”
–
–
–
•
Reformas tributária, financeira, administrativa (Decreto-lei 200/1967)...
Estatização do setor produtivo, II PND...
Complexificação e heterogeneização da organização e atuação estatal (“Estado
Quasimodo”, C. Lessa)...
17
•
CF 1988/1995: “Estado patrimonial-oligárquico-burocrático-democrático-social”
–
–
–
–
–
Constituição Dirigente: projeto de desenvolvimento social, de afirmação do controle
nacional sobre a propriedade dos recursos naturais...
Reformas tributária, social, econômica, administrativa...
Reforma administrativa de teor “meritocrático-weberiano” (concurso etc.), combinado
com instituição e/ou criação de mecanismos de participação social (conselhos e
compartilhamento público-privado de políticas públicas) e democratização do Estado
(referendo, plebiscito, iniciativa popular)...
Repactuação Federativa: descentralização truncada...
Outros...
O Longo Séc. XX Brasileiro:
ciclos de “reformas” do Estado
Reforma Gerencialista MARE 1995/2002: “Estado patrimonialoligárquico-burocrático-democrático-social-gerencial”
–
–
–
•
Reformas administrativa, pessoal, previdenciária...
Privatização do setor produtivo estatal...
Complexificação e heterogeneização da organização e atuação estatal...
18
•
Reforma 2003/2014: “Estado patrimonial-oligárquico-burocráticodemocrático-social-gerencial-societal”
–
HIBRIDISMO INSTITUCIONAL: exacerbado ???
• sobreposição e competição de tendências e características...
–
PRAGMATISMO COMO MÉTODO DE GOVERNO: inescapável ???
• alcances e limites ??? virtudes e problemas ???
HIBRIDISMO INSTITUCIONAL:
• sobreposição e competição de tendências e características dentro
do mesmo período de governo, emitindo sinalizações dúbias sobre
a estratégia ou formato de Estado em perseguição...
• normal ou exacerbado ???
–
PRAGMATISMO COMO MÉTODO DE GOVERNO:
• gestão da máquina pública movida à base do binômio “pendência
vs. providência” que, embora possa parecer a única via de curtoprazo para a torrente de problemas sempre emergenciais de
governo, acaba por explicitar as contradições históricas e o
hibridismo institucional da formação do Estado e da Administração
Pública no Brasil...
• embora haja elementos positivos e inovadores implementados no
período recente, o fato é que não há clareza acerca da natureza e
da direção das ações em curso e sua conformação a um projeto
específico de desenvolvimento.
19
–
Transformações na Administração Pública Federal: Brasil, 2003 a 2014
PROTEÇÃO SOCIAL,
DIREITOS E
OPORTUNIDADES
DIMENSÕES
RELEVANTES
1. ESTRUTURA,
ORGANIZAÇÃO E
MARCOS LEGAIS
1.
2. SELEÇÃO E
FORMAÇÃO DE
PESSOAL
1.
3. INTERFACES
SOCIOESTATAIS
1.
2.
4. INTERFACES
FEDERATIVAS
1.
5. INTERFACES ENTREPODERES
1.
6. FINANCIAMENTO E
GASTOS
1.
7. PLANEJAMENTO,
REGULAÇÃO, GESTÃO E
CONTROLE
2.
2.
2.
2.
2.
1.
2.
8. TENSÃO ESTRUTURAL
DA POLÍTICA
INFRAESTRUTURA
ECONÔMICA, SOCIAL E
URBANA
Novos ministérios,
secretarias e órgãos.
Profusão legislativa e novas
institucionalidds
1.
Recuperação de pessoal RJU;
Criação de novas carreiras.
Empoderamento e
profissionalização.
1.
Conselhos e Conferências.
Sist. Participação ativo.
1.
2.
2.
2.
Principais Políticas
Constitucionalizadas
Heterogdd grande e
Qualidade baixa.
1.
Gde poder de agenda do
Executivo.
Episódios de judicialização e
excesso de controle.
1.
CF-1988 = OSS, porém com
riscos estruturais.
Gastos redistributivos;
Financ. regressivo.
1.
Alinhamento crescente
(porém insuficiente) entre
PPA’s e Políticas Públicas
Prioritárias.
Gestão da área social em
consolidação institucional.
1.
UNIVERSALIZAÇÃO
X PRIVATIZAÇÃO
2.
2.
2.
INOVAÇÃO, PRODUÇÃO E
AMBIENTAL
Novas empresas e
secretarias.
Conflito “agências x nova
regulação estatal”
1.
Recuperação de pessoal RJU;
Criação de novas carreiras.
Empoderamento e
blindagem institucional.
1.
Audiências e Lobbies.
Blindagem Institucional em
setores de gdes invest.
1.
2.
Alta primazia do poder
executivo federal:
financiamento, arranjos de
implementação etc.
1.
Gde poder de agenda do
Executivo.
Embates legislativos,
judicialização e controles.
1.
Invest. OGU X Custeio
obscurece alternativas.
Financ. L.Pz. ainda
dependente do Estado.
1.
Alinhamento crescente
(porém insuficiente) entre
PPA’s e Políticas Públicas
Prioritárias.
Modelo regulatório das
“agências” em crise.
1.
UNIVERSALIZAÇÃO
X ACUMULAÇÃO
2.
2.
ESTADO, SOBERANIA E
TERRITÓRIO
Novos ministérios, secretarias
e órgãos.
Profusão legislativa e novas
institucionalidades.
1.
Recuperação de pessoal RJU;
Criação de novas carreiras.
Gde rotatividade e
heterogeneidade.
1.
Conselhos e Câmaras Técnicas.
Sist. Participação truncado
1.
2.
2.
2.
2.
2.
2.
Alta primazia do poder
executivo federal.
Baixa institucionalidade e
trajet. recentes e erráticas
1.
Gde poder de agenda do
Executivo.
Embates legislativos,
judicialização e controles
1.
Financ. não-vinculado, ainda
dependente do OGU residual.
Gastos conflitivos > coop.
2.
2.
1.
2.
2.
Alinhamento crescente
(porém insuficiente) entre
PPA’s e Políticas Prioritárias.
Incipiência e pequena
densidade regulatória,
orçament. e institucional.
INSTITUCIONALIZAÇÃO
X COMPENSAÇÃO
1.
2.
Crise federativa: esvaziamento
Estados.
Arranjos de planejamento e
gestão débeis.
Gde heterogeneidade entre
níveis da federação.
Seleção, formação e
mobilidade débeis para
carreiras do ciclo P&G.
Interfaces federativas pouco
institucionalizadas.
P&G pouco participativos.
Alta primazia do poder
executivo federal.
P&G pouco articulados em
termos federativos.
Gde poder de agenda do
Executivo.
P&G pouco interativos entre
poderes.
Descentralização e guerra
fiscal X Recentralização
tributária federal (DRU).
Bxo Invest. Fed. em P&G.
Alinhamento crescente
(porém insuficiente) entre
PPA’s e Políticas Prioritárias.
Muito formalismo e
burocratismo; pouca instituc. e
articulação P&G.
INSTITUCIONALIZAÇÃO
X BLINDAGEM
Seguridade Social
ASSISTÊNCIA SOCIAL
1. DIMENSÃO POLÍTICA:
composição partidária no
executivo e base de
sustentação no congresso
1. Prioridade presidencial que se manifesta no fato de que o Ministério sempre foi da cota do partido
(quantos e quais foram os ministros da área)
2. Alinhamento político e estabilidade do segundo escalão
3. Checar bancada no Legislativa e personalidades nas comissões do legislativo
Vide TD da Geralda Luíza
2. DIMENSÃO SOCIAL:
composição societal,
fóruns, atores, entidades e
canais de manifestação de
interesses
(comunidade epistêmica)
1. Comunidade epistêmica forte na área (construção do discurso)
2. Comunidade profissional
3. ANDEF (pessoas com deficiência e seu papel na definição dos critérios de concessão de BPC)
3. DIMENSÃO ECONÔMICA:
composição setorial,
fóruns, atores, entidades e
canais de manifestação de
interesses
1. Setor privado filantrópico: entidades beneficentes prestadores de serviços de assistência social –
atuação sob a batuta do Estado através das certificações
2. Vide base de dados Ana Cleusa e Enídia
4. DIMENSÃO SIMBÓLICA
e/ou MIDIÁTICA /
COMUNICACIONAL:
símbolos, apelos e
expressões nacionais
1. Combate à fome
2. Combate à pobreza
3. Visibilidade de PBF (transferência de benefícios)
Seguridade Social
ASSISTÊNCIA SOCIAL
1. ESTRUTURA, ORGANIZAÇÃO E
MARCOS LEGAIS
1. Criação e estruturação organizacional do MDS (2003)
2. Aperfeiçoamento normativo, criação da PNAS (2004, do SUAS (2005) e respectiva operacionalização
do SUAS
2. SELEÇÃO E FORMAÇÃO DE
PESSOAL
1. Recrutamento e profissionalização de quadros burocráticos já disponíveis (carreiras e valores)
2. Intensa utilização de cargos comissionados (valores)
3. Criação de carreira própria (ATPS – checar total de vagas)
3. INTERFACES SOCIOESTATAIS
1. Checar tipo de interface dominante: especificar quais os Conselhos e Conferências, e quantos/as são
2. Aumento do número do total de Conselhos Estaduais e Municipais (checar quantitativo)
4. INTERFACES FEDERATIVAS
1.
2.
3.
4.
5. INTERFACES ENTRE-PODERES
1. Poder normativo do Executivo Federal (recuperar base de dados dos decretos – buscar TD )
2. Checar dados de ativismo judicial (judicialização – vide CNJ) – buscar Raquel Martins (mulher do
Alexandre Cunha do IPEA)
6. FINANCIAMENTO E GASTOS
1. FNAS (TD Ana Cleusa Mesquisa e Raquel Antunes Martins - checar funcionamento e valores – BPC ,
PBF e serviços - com Rafael Barreto)
2. Pelo gasto: grandes números BPC, PBF e outros gastos
7. PLANEJAMENTO, REGULAÇÃO,
GESTÃO E CONTROLE
1. LOAS e NOBs-SUAS
2. Gestão descentralizada
3. Controle Estatal (CGU- ZC vai atrás dos dados) x Controle Social (Conselhos)
8. TENSÃO ESTRUTURAL DA
POLÍTICA
Implantação do SUAS: descentralização administrativa e operacional
Criação dos Conselhos Intergestores Bi e Tripartite (CIT)
Divisão de competências federativas da política
Incremento e capacitação permanente de pessoal em Estados e municípios (CapacitaSUAS - valores)
Universalização X Focalização
(Assistencialismo X Direitos)
É necessária uma reflexão que vincule o tema da Administração Pública
a um projeto de desenvolvimento e a uma concepção de Estado.
2.
Na ausência de uma reflexão pública mais estratégica sobre o tema,
corre-se o risco de impor-se fôlego curto aos resultados potencialmente
positivos advindos das iniciativas recentes (2003 a 2014) e do discurso
governamental em torno de uma suposta administração pública
progressista e progressiva no país.
3.
O anterior é especialmente importante se a perspectiva de
desempenho governamental continuar na direção de certa reativação
do Estado para a construção de um projeto de desenvolvimento
soberano, inclusivo e democrático.
4.
Neste caso, remontar e aperfeiçoar as estruturas de planejamento e
gestão do Estado é tarefa primordial para mobilizar capacidades estatais
e instrumentos governamentais em prol do projeto político e social
acima sugerido. Este é o cerne de uma reforma contemporânea do
Estado e da Administração Pública no Brasil e por onde ela deveria
começar.
23
1.
DESAFIOS DA
GESTÃO PÚBLICA NO SÉC. XXI
•DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA: MÉRITO, TRANSPARÊNCIA,
AUTONOMIA, MOBILIDADE, RESPONSABILIDADE
•PROFISSIONALIZAÇÃO DA FUNÇÃO PÚBLICA: CICLO LABORAL DO
SERVIDOR PÚBLICO
•NOVAS TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO, GESTÃO & COMUNICAÇÃO:
CRIAÇÃO E DIFUSÃO DE T.I.G.C.’s
•GESTÃO POR DESEMPENHO E RESULTADOS: DESENVOLVIMENTO
COMPLEXO E MULTIDIMENSIONAL
•NOVOS MECANISMOS DE GOVERNANÇA PÚBLICA: REPACTUAÇÃO
FEDERATIVA; MAIS/MELHOR PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
DESAFIOS DO
ORÇAMENTO PÚBLICO NO SÉC. XXI
•ELEVAR O NÍVEL DE AGREGAÇÃO DAS UNIDADES MÍNIMAS DE EXECUÇÃO DO
GASTO PARA O PLANO ESTRATÉGICO DOS OBJETIVOS OU METAS DO PPA.
•APLICAR TRATAMENTO DIFERENCIADO AO GASTO PÚBLICO (EM TERMOS DE
PLANEJAMENTO, ORÇAMENTAÇÃO, CONTROLE, GESTÃO E PARTICIPAÇÃO),
SEGUNDO A NATUREZA EFETIVA E DIFERENCIADA DAS DESPESAS, DE MODO
QUE, POR EX:
•
DESPESAS DE CUSTEIO “INTERMEDIÁRIO” DA MÁQUINA PÚBLICA =
CONTABILIZAÇÃO ANUAL E FOCO NA EFICIÊNCIA.
•
DESPESAS DE CUSTEIO “FINALÍSTICO” DAS POLÍTICAS PÚBLICAS =
CONTABILIZAÇÃO ANUAL E FOCO NA EFICÁCIA E EFETIVIDADE.
•
DESPESAS
DE
INVESTIMENTO-CUSTEIO
=
PLURIANUAL E FOCO NA EFICÁCIA E EFETIVIDADE.
CONTABILIZAÇÃO
GASTO COM QUALIDADE:
3 ABORDAGENS POSSÍVEIS
VISÃO
LIMITADA
VISÃO
AMPLIADA
VISÃO
ADEQUADA
Ministério
do Planejamento
GASTO COM QUALIDADE
limitada: eficiência (o custo da provisão e do atendimento)
ampliada:
eficiência + eficácia (beneficiário, local e tempo) +
efetividade (com equidade)
adequada:
dimensão ampliada + estrutura de financiamento
(grau de progressividade/regressividade) +
grau de redistributividade do gasto
PPA 2020-2023: Relação PPA – LDO – LOA
PPA-LDO-LOA
despesas de custeio
intermediário da
máquina pública
contabilização anual e
foco na eficiência
despesas de custeio
finalístico das
políticas públicas
contabilização anual e
foco na eficácia e
efetividade
despesas de
investimento-custeio
contabilização
plurianual e foco na
eficácia e efetividade
PPA: Objetivos – Metas – Orçamento
Explicações sucintas acerca dos atributos principais do PPA 2020-2023
PPA 2020-2023
Objetivos Estratégicos e
Programas Temáticos
Objetivos Prioritários
LDO
Objetivos Estratégicos e
Metas Quantitativas e
Objetivos Prioritários
Qualitativas
LOA
Metas Quantitativas e
Qualitativas
Orçamento
Explicações sucintas acerca dos atributos principais do PPA 2020-2023
Indicadores de Efetividade
Indicadores de Eficácia
Indicadores de Eficiência
Referenciados aos
programas temáticos
e/ou aos objetivos
prioritários de governo
Referenciados aos
objetivos estratégicos
do plano
Referenciados às metas
do plano
DESAFIOS DO
PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO SÉC. XXI
•
CENTRALIDADE: VISÃO ESTRATÉGICA GLOBAL / VISÃO DE
FUTURO.
•
TEMPORALIDADE E DIRECIONALIDADE:
ARTICULAÇÃO & COORDENAÇÃO.
•
SETORIALIDADE E ESPACIALIDADE: TEOR PROSPECTIVO /
PROPOSITIVO.
•
EXEQUIBILIDADE
(GOVERNABILIDADE
GOVERNANÇA COLABORATIVA): TEOR
PARTICIPATIVO
•
RESPONSIVIDADE:
democráticos...
TEOR
ÉTICO:
CAPACIDADE
DE
SISTÊMICA
E
DEMOCRÁTICO /
princípios
republicanos
e
Secretaria de
Planejamento e Coordenação Geral
(Entidades Vinculadas:
IPEA, IBGE, ENAP)
Gabinete Ministro:
Secretaria Executiva:
.Núcleo de Ass. Tecnopolítico
.Sala de Situação
.Assessoria Especial de
Planejamento Estratégico
.Ass. Econômica
. Subsecretaria de Orçamento,
Finanças e Administração
.Conjur
Secretaria de
Secretaria de
Planejamento de
Longo Prazo
(SAE)
Planejamento
Plurianual (PPA) e
Programação
Estratégica
(SPI + SEPAC)
Secretaria de
Orçamento Federal
e Estatais
(SOF + DEST)
.Ass. Parlamentar
Ascom
Secretaria de
Secretaria de
Monitoramento e
Articulação
Secretaria de
Avaliação
Institucional e Social
(SAM + SAG)
(SAF + SEDES/CDES +
Forum
Interconselhos)
Assuntos
Internacionais
(SEAIN)
Ministério da Gestão Pública
(Entidade Vinculada:
Funpresp)
Gabinete Ministro:
Secretaria Executiva:
.Núcleo de Ass. Tecnopolítico
.Assessoria Especial de Planejamento
Estratégico
.Sala de Situação
. Subsecretaria de Orçamento, Finanças e
Administração
.Ass. Parlamentar
.Ass. Econômica
.Conjur
Secretaria da
Secretaria de
Secretaria de
Secretaria do
Secretaria de
Gestão Pública
Logística e Tecnologia
da Informação
Relações de Trabalho
Patrimônio da União
Projetos Especiais
(SRT)
(SPU)
(gestão intensiva)
(SEGEP)
(SLTI)
Ministério do
Ordenamento Territorial
(Entidades Vinculadas: Codevasf, EPL)
(Autarquias: ANA, SUDENE, SUDAM, SEDECO)
Secretaria Executiva:
Gabinete Ministro:
.Núcleo de Ass. Tecnopolítico
.Assessoria Especial de
Planejamento Estratégico
.Sala de Situação
. Subsecretaria de Orçamento,
Finanças e Administração
.Ass. Parlamentar
.Ass. Econômica
.Conjur
Secretaria do
Secretaria do
Secretaria de
Secretaria de
Ordenamento Territorial
Desenvolvimento Territorial
Desenvolvimento Regional
Defesa Civil
PPA 2020-2023: Dimensão Setorial do Planejamento
Novos Programas Temáticos:
referem-se às grandes e consolidadas Áreas Programáticas de atuação do Estado
(a responsabilidade pela caracterização e consolidação das respectivas análises situacionais ficaria a cargo da nova secretaria de monitoramento e avaliação, composta pela
junção parcial das atuais SPI, SAM, SAG, IPEA e IBGE)
A. Políticas Sociais:
B. Políticas de Infraestrutura:
1. Seguridade Social "ampliada"
4. Planejamento Urbano, Habitação,
Saneamento e Usos do Solo
2. Direitos Humanos e Segurança Pública
3. Educação, Esportes e Cultura
5. Energia e Comunicações
6. Mobilidade Urbana e Transportes
C. Políticas de Desenvolvimento Produtivo
e Ambiental:
7. Desenvolvimento Produtivo com
Inovação
8. Desenvolvimento Produtivo com
Sustentabilidade
D. Políticas de Soberania, Território e
Gestão:
9. Soberania e Território
10. Política Econômica e Gestão Pública
Objetivos Estratégicos de Governo:
seriam a unidade principal de referência do plano, entre 6 e 10 para cada um dos novos programas temáticos, deveriam ter temporalidade específica ao grau de maturidade institucional e
horizonte de cálculo tecnopolítico de governo, e seriam organizados setorialmente, sob responsabilidade dos respectivos ministérios executores das respectivas políticas públicas.
Objetivos Prioritários de Governo:
seriam um subconjunto dos Objetivos Estratégicos, em torno de 10 no geral, e expressariam a hierarquização de prioridades do governo federal para a gestão pública, os demais poderes e a
sociedade, dentro daquele mandato presidencial. A partir dessas prioridades de governo é que se formariam as Áreas Prioritárias de Ação (APA’s) e os respectivos Planos Nacionais de
Territorialização (PNT’s). Objetivos Estratégicos e Objetivos Prioritários, podendo sofrer adequações a cada ano, seriam as referências principais tanto para a LDO como para a LOA.
Metas:
1. Unidade de vinculação com o Orçamento,
seriam entre 2 e 4 para cada Objetivo
Estratégico, podendo ser de natureza tanto
quantitativa quanto qualitativa, porém
projetadas para o horizonte de 4 anos do PPA,
com apuração e análise situacional anuais,
também de responsabilidade direta do mesmo
órgão responsável pelo respectivo Objetivo.
Indicadores:
1. preferencialmente de efetividade ou
impacto, estariam relacionados apenas aos
objetivos estratégicos de governo, devendo
seguir o conjunto de critérios consagrados na
literatura sobre o assunto, para sua
elaboração.
Equação de Financiamento e Vinculações
Plano-Orçamento e PPA-LDO-LOA:
1. suprimindo-se a categoria Iniciativa, sugerese proceder a vinculação das ações
orçamentárias diretamente às metas de cada
objetivo estratégico de governo, elevando-se
assim a unidade mínima de execução física e
financeira do orçamento;
2. cada novo programa temático deve
conceber os Planos de Financiamento
(orçamentário e extra orçamentário) relativos
aos seus respectivos objetivos estratégicos,
servindo assim à elaboração tanto da LDO
quanto da LOA de cada ano.
Modelo de Gestão:
1. intensivo em diálogo, articulação
intergovernamental, federativa e social,
mediante criação ou aperfeiçoamentos em
espaços e momentos de pactuação e
repactuação periódicos de consensos, objetivos
e estratégias de ação.
2. a gestão do PPA é missão complexa
orientada para a produção de conhecimento
sobre a implementação das políticas com vistas
a ampliar os canais de atendimento do Estado,
com equidade, e revelar o resultado das
políticas públicas.
PPA 2020-2023: Dimensão Setorial / Territorial do Planejamento
PLANOS NACIONAIS DE TERRITORIALIZAÇÃO:
concebidos mediante a delimitação das ÁREAS PRIORITÁRIAS DE AÇÃO (APA / PPA)
Arcos Municipais
Cidades Médias
Regiões Metropolitanas
Grandes Regiões e/ou Biomas Principais
UF's
União
Governo Federal
DIMENSÃO TERRITORIAL
DO PLANEJAMENTO
Consórcios Públicos
Intermunicipais
Reforma Contemporânea do Estado requer engajamento coletivo da Nação
e sentido político;
político;estratégico do Governo:
•
REFORMA TRIBUTÁRIA E FISCAL: PROGRESSIVA NA
ARRECADAÇÃO E REDISTRIBUTIVA NOS GASTOS.
•
REFORMA ÉTICO-POLÍTICA NOS SISTEMAS DE REPRESENTAÇÃO
E DELIBERAÇÃO: ESFERA PÚBLICA.
•
CULTURA DE DIREITOS: PLATAFORMA DHESCA – DIREITOS
HUMANOS, ECONÔMICOS, SOCIAIS, CULTURAIS E AMBIENTAIS.
•
REVOLUÇÃO TÉCNICO-CIENTÍFICA-PRODUTIVA: ECONOMIA
VERDE + EDUCAÇÃO AMBIENTAL; ENCADEAMENTOS INOVATIVOS
= INOVAÇÃO PRODUTIVA E INSTITUCIONAL DE PROCESSO E
PRODUTOS.