GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
96
DIFERENTES OLHARES NA ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS:
CONSIDERAÇÕES SOBRE O PAPEL DO ESTADO, DAS INSTITUIÇÕES, DAS IDEIAS E
DOS ATORES SOCIAIS
Catia Grisa1
Resumo
Este artigo tem o objetivo de discutir os vários elementos que interferem na elaboração e
execução das políticas públicas. Para tanto, lança de mão de quatro abordagens teóricas –
neomarxismo, neoinstitucionalismo, cognitiva e redes de políticas públicas – que acentuam
diferentes dimensões e elementos, discutindo suas concepções, contribuições, limites e exemplos
de sua aplicação nas políticas agrícolas. Observa-se neste exercício que a análise das políticas
públicas demanda mais que contribuições de uma abordagem em particular, devendo ser
ponderados estes vários condicionantes ao mesmo tempo e no mesmo espaço. A análise de
políticas públicas envolve um complexo conjunto de elementos articulados, o que significa que,
embora a ênfase em uma dimensão, as outras não devem ser ignoradas.
Palavras-chave: Políticas públicas, capitalistas, instituições, ideias e redes de políticas públicas
Abstract
This article discusses the various elements that interfere in the elaboration and implementation of
public policies. The paper discuss four theoretical approaches – new marxism, new
institutionalism, cognitive and policy networks – that point different aspects and elements,
discussing their contributions, limits and examples of their application in agricultural policy. In
this exercise, it is noted that the policy analysis demand more that contributions from a particular
approach, must be considered these various elements at the same time and space. Policy analysis
involves a complex set of elements related, which means that, although the emphasis on a
dimension, the other cannot be ignored.
Key-words: Public policy, capitalists, institutions, ideas and policy networks
Classificação JEL: Q18
1
Engenheira Agrônoma (FAEM/UFPel), Mestre em Desenvolvimento Rural (PGDR/UFRGS) e doutoranda no
Programa de Pós-Graduação de Ciências Sociais em Desenvolvimento Agricultura e Sociedade (CPDA/UFRRJ). Email: [email protected]
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
97
1. Introdução
A análise de políticas públicas começou a receber o status de área do conhecimento e
disciplina acadêmica nos Estados Unidos (EUA) a partir da segunda metade do século XX, sob o
rótulo de “policy science”. Segundo Souza (2006), os estudos americanos dedicados a esta área
emergiram focalizando estritamente as ações dos governos, estando ausentes preocupações em
estabelecer relações com as bases teóricas referentes ao papel do Estado e suas instituições. Algo
diferente se processou na Europa onde, devido à tradição nestes estudos teóricos, as políticas
públicas passaram a ser compreendidas a partir de tais orientações. Neste continente, a análise de
políticas públicas ganhou impulso a partir da década de 1970 com a ascensão da socialdemocracia, onde o planejamento e as políticas setoriais apresentaram maior notoriedade (Frey,
2000). No Brasil, só recentemente estudos sobre políticas públicas passaram a ser realizados
(Frey, 2000).2
Conforme Souza (2006), vários fatores contribuíram para que a disciplina ganhasse
notoriedade ao longo destas décadas, tais como: a) a adoção de políticas restritivas de gastos na
maioria dos países (sobretudo os em desenvolvimento) e a conseqüente visibilidade no desenho e
na execução das políticas públicas; b) o ajuste fiscal na década de 1980 que impôs a adoção de
orçamentos equilibrados e acentuadas restrições à intervenção do Estado, e; c) o fato de que ainda
não se conseguiu, sobretudo nos países em desenvolvimento, formar coalizões políticas capazes
de resolver a questão do estabelecimento de políticas públicas promotoras, concomitantemente,
de desenvolvimento econômico e inclusão social.
Como nas demais áreas do conhecimento, as políticas públicas também vão admitir uma
série de abordagens que buscam explicar como as políticas são formuladas e executadas, quais os
atores relevantes, que fatores considerar na análise etc. As respostas a estas perguntas são
distintas segundo a perspectiva teórica adotada pelo pesquisador. Abordagem neomarxista,
neoinstitucionalista, cognitiva, redes de políticas públicas, perspectiva do Estado na Sociedade
(State-in-society), análise corporativista, pluralismo, transferência de políticas (policy transfers) e
análise baseada em evidências são exemplos da multiplicidade de abordagens abarcadas na
análise de políticas públicas. O objetivo deste ensaio é justamente discutir estes diferentes
“olhares” sobre o mesmo objeto. Para elucidar, serão analisadas apenas as quatro primeiras
abordagens, enfocando como tratam as questões aludidas acima, suas contribuições, limites e, na
medida do possível, seus aportes à análise das políticas agrícolas.3 Estas quatro abordagens
oferecem elementos que são basilares a serem ponderados em qualquer análise de política
pública, quais sejam, o papel dos capitalistas, do Estado e de demais instituições, das ideias e dos
grupos de interesse.
Em termos genéricos, para um neomarxista, o principal ator político que influencia na
definição das ações do Estado ou beneficia-se majoritariamente delas, é a burguesia. Vários
2
Para uma contextualização da análise de políticas públicas no Brasil, ver Souza (2003) que apresenta os principais
desafios que abordagem deve enfrentar. Também é oportuno destacar, de imediato, que no Brasil o termo “política”
comporta as três distinções feitas pela ciência política na literatura anglo-saxônica: polity (ordem do sistema político,
delimitada pelo sistema jurídico e a estrutura institucional do sistema político-administrativo), politics (o processo
político: os atores envolvidos, os conflitos e negociações sobre as políticas) e policy (conteúdos e configurações das
políticas). Embora esta separação, como destaca Frey (2000), estas três dimensões encontram-se entrelaçadas e se
influenciam mutuamente.
3
Em relação às demais abordagens ver, respectivamente, Marques (1997); Moyano (1989); Smith (1997), Belik et al.
(2007), Romano (1998); Dolowitz e Marsh (2000); Davies e Nutley (2001) e Trouvé e Laurent (2008).
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
98
autores alegam certa autonomia do Estado ou a sua não instrumentalização pelo capital, contudo,
dadas as características do Estado ou a relação deste com a burguesia, aquele age
fundamentalmente em favor desta (mesmo que também possa agir em favor dos dominados).
Para um signatário do neoinstitucionalismo são as instituições que condicionam as políticas
públicas, seja por meio de instituições formais e informais e do “jogo” político, seja por certa
dependência de caminho (path dependence), ou ainda padrões culturais estabelecidos. Já para um
autor vinculado à perspectiva cognitiva são as ideias, crenças e representações portadas por
grupos setoriais que condicionam a elaboração das políticas públicas. Por fim, um autor adepto
das redes de políticas públicas argumentaria que a elaboração e a execução de uma política
pública passa pela contínua negociação com os atores sociais. Há uma gama de organizações
estatais relacionando-se de múltiplas formas com uma pluralidade de grupos de interesses.
O artigo está organizado em quatro seções principais que discutem cada uma destas
perspectivas teóricas, apontando limites, contribuições e exemplos de sua aplicação às políticas
agrícolas. Pretende-se argumentar ao final deste ensaio que a elaboração, execução e gestão das
políticas públicas envolvem um conjunto complexo de fatores e atores sociais, incorporando
questões pontuadas por diversas perspectivas teóricas.
2. Estado e políticas públicas na abordagem neomarxista
Como aponta Marques (1997), nos escritos iniciais de Marx, o Estado era compreendido
como um órgão diretamente de classe, responsável por administrar os negócios coletivos da
burguesia. Posteriormente, Marx relativiza esta sua compreensão, passando a considerar uma
possível autonomização do Estado em relação às classes sociais em conjunturas políticas
específicas e contingentes – a burguesia “abdica do exercício direto do poder para exercê-lo
indiretamente” –, contudo permanece afirmando a atuação daquele em favor da burguesia
(Marques, 1997, p. 70). A partir da década de 1960 este debate marxista sobre a relação entre
Estado e capital é atualizado por uma nova corrente de estudos: os neomarxistas. Tendo em conta
a amplitude de enfoques e argumentos (e o objetivo e limites deste artigo), apresenta-se a seguir
algumas argüições de três autores considerados clássicos deste período, ilustrando os diferentes
olhares sobre esta questão dentro da abordagem neomarxista.
O primeiro destes autores é Poulantzas (1977), o qual afirma uma autonomia relativa do
Estado em relação às classes sociais. Criticando determinados setores do marxismo que vêem o
Estado como utensílio ou instrumento da classe dominante, “concepção simplista e vulgarizada”
em sua opinião, Poulantzas afirma que a autonomia do Estado está relacionada ao “efeito de
isolamento”: através das “estruturas jurídicas e ideológicas” é ocultado aos agentes as suas
relações enquanto relações de classe e o Estado é concebido como o representante dos interesses
gerais. Dada a autonomia, o Estado pode adotar medidas a favor dos interesses econômicos das
classes dominadas, mesmo que limitando eventualmente o poder econômico das classes
dominantes (caso do Welfare State). Fazendo isto, o Estado mantém a desorganização política das
primeiras e oculta o caráter de classe, por vezes indispensável à hegemonia das segundas. No
entanto, estas “concessões” são realizadas até uma dada “linha de demarcação” acima da qual os
“prejuízos” econômicos das classes dominantes ameaçam seu poder político na dominação de
classe. Nas palavras de Poulantzas (1977, p. 182),
[...] o Estado capitalista tem por função desorganizar politicamente as classes dominadas, enquanto
organiza politicamente as classes dominantes; de excluir do seu seio a presença, enquanto classe, das
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
99
classes dominadas, enquanto nele introduz enquanto classes, as classes dominantes; de fixar a sua
relação com as classes dominadas como representação da unidade do povonação, enquanto fixa a sua
relação com as classes dominantes como relação com classes politicamente organizadas; em suma,
esse Estado existe como Estado das classes dominantes, ao mesmo tempo que exclui do seu seio a
“luta” de classes. A contradição principal desse Estado não consiste no fato de se “dizer” um Estado de
todo o povo quando é um Estado de classe, mas, precisamente, no fato de se apresentar, nas suas
próprias instituições, como um Estado “de classe” (...) de uma sociedade institucionalmente fixada
como não dividida em classes.
Também para Poulantzas (1977), os capitalistas não formam uma classe coesa: há classes
e frações hegemônicas que formam o bloco no poder. A classe hegemônica é aquela que tem a
dupla função política de representar o interesse do povonação e, ao mesmo tempo, manter-se
hegemônica sobre as demais frações e dominante em relação à luta de classes.
Segundo Marques (1997), posteriormente Poulantzas reformula sua teoria, definindo o
Estado pela sua natureza e não mais por suas funções. O Estado seria um campo de poder que
condensaria os conflitos entre frações e classes. Este campo buscaria os interesses de curto prazo
da classe hegemônica, os interesses da burguesia no longo prazo e faria “concessões” para as
classes dominadas por meio de sua autonomia. Compreendido como um campo de lutas, as
diversas agências estatais defenderiam interesses divergentes em relação às classes, contudo – e,
segundo Marques (1997), esta é uma contradição na obra – o Estado continuaria apresentando
irreversível caráter de classe, não havendo possibilidade das classes dominadas assumirem seu
controle ou das agências centrais para a elaboração de políticas.
O segundo autor discutido é Ralph Miliband (1972). Para este, a elite econômica e a elite
estatal podem não ser as mesmas pessoas, ou seja, a elite estatal não é a extensão da elite
econômica: esta não tem o controle dos meios de decisão política. O que explica a confluência
entre elas é a partilha do mesmo sistema de valores e representações da sociedade.
Segundo Miliband (1972), não há uma única elite econômica que possui e controla os
meios de produção. Na realidade, há uma pluralidade de elites econômicas nas sociedades
avançadas formada por grupos e interesses distintos, cuja competição afeta profundamente o
processo político. Todavia, esta pluralidade não impede que se constitua uma classe econômica
dominante, “(...) caracterizada por um elevado grau de coesão e solidariedade, com interesses e
objetivos comuns que transcendem bastante suas diferenças específicas e suas discordâncias.”
(Miliband, 1972, p. 66). De modo similar, a elite estatal não é formada por um único grupo. O
Estado é constituído pelas instituições expressas no governo, administração, forças militares e
política, judiciário e assembléias legislativas, cujas interrelações dão forma ao sistema estatal.
São os dirigentes de cada uma destas instituições que conformam a elite estatal.
Como afirmado acima, Miliband (1972) sustenta que a elite econômica e a elite estatal são
entidades diferentes, separadas e ocupam espaços distintos4, conquanto não haja dúvida de que a
classe econômica dominante detém uma porção substancial de poder e influência política e
sempre se fez representada. Isto decorre do fato de que “(...) em termos de origem social,
educação e situação de classe, os homens que equiparam todos os postos de comando dentro do
sistema estatal provêm, em grande medida e em muitos casos em sua maioria esmagadora, do
mundo de negócios e da propriedade, ou das classes médias profissionais.” (Miliband, 1972, p.
4
Embora, como reconhece o autor, os empresários podem, e freqüentemente ocorre, assumir cargos no sistema
estatal. Contudo, Miliband (1972) também observa que esta participação dos empresários sempre correspondeu a
uma minoria dentro da elite estatal.
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
100
87). Assim, mesmo que indiretamente, os interesses das elites econômicas sempre vão encontrar
eco dentro da elite estatal já que as representações do mundo e valores são os mesmos.
O terceiro autor trazido para este debate é Claus Offe. Para Offe e Ronge (1984, p. 123), o
Estado não está a serviço e nem é instrumento de determinada classe, na realidade, ele defende
“(...) os interesses comuns de todos os membros de uma sociedade capitalista de classes.” Sua
política consiste em adotar medidas e criar condições para que todos os sujeitos insiram suas
mercadorias (em bens ou força de trabalho) nas relações de trabalho5:
[...] seu objetivo é criar e preservar as condições sob as quais possa perpetuar-se o processo de troca
através do qual todos os valores da sociedade capitalista são reproduzidos. O fato de que certos grupos
capitalistas (ou categorias da força de trabalho) sejam mais favorecidos que outros, não é o objetivo,
mas o sub-produto necessário de uma política que está voltada, de forma abstrata, para a conservação e
a universalização da forma mercadoria. (Offe e Ronge, 1984, p. 129)
As ações do Estado visando à inclusão de todos os cidadãos nas relações de troca são
derivadas do fato de que este depende do processo de acumulação capitalista. Seu funcionamento
é condicionado pela privatização da produção (já que o poder público está estruturalmente
impedido de organizar a produção material de acordo com seus critérios políticos), arrecadação
de impostos e acumulação capitalista (como o Estado depende do sistema tributário, por
conseguinte, depende do volume da acumulação privada) e, por isso, o poder público não age
contra a burguesia, o que significaria atentar contra si mesmo. Deste modo, não são os
capitalistas que instrumentalizam o Estado, é o Estado que, dada às circunstâncias, carece
daqueles: “(...) não são fundamentalmente os agentes do processo de acumulação que estão
interessados em instrumentalizar o poder estatal que – a fim de assegurar sua própria capacidade
de funcionamento – obedece, como seu mandamento mais alto, ao imperativo da constituição e
consolidação de um desenvolvimento econômico favorável.” (Offe e Ronge, 1984, p.124).
Em outro texto, Offe (1984) reafirma que não são as relações de determinação externa que
dão ao processo político um conteúdo de classe. Para o autor, as condições de acumulação seriam
garantidas pela estrutura interna do sistema político institucional que é dotada de seletividade.
Esta seletividade pode ser identificada em quatro níveis: a) no nível das estruturas em que “Cada
sistema institucional político dispõe de um raio de ação definido, fixado juridicamente e de fato,
que determina qual a matéria e qual o fato que podem tornar-se objeto da política estatal.” (Offe,
1984, p. 152); b) na ideologia responsável por promover a percepção e articulação seletiva dos
problemas e conflitos sociais; c) no nível do processo da formulação e implementação política na
medida em que confere maiores probabilidades de realização para certos conteúdos políticos,
concedendo prioridade de tempo, tratamento preferencial a determinados temas, etc. e; d) no
nível da repressão referente à aplicação ou ameaças de atos repressivos pelo aparelho do Estado.
Não obstante as divergências quanto ao modo como os interesses do capital se expressam
ou confluem com o do poder público entre os autores discutidos nesta seção, são comuns a todos
a relevância dada aos capitalistas como atores preponderantes na definição ou beneficiados pelas
ações do Estado. Este aporte do neomarxismo também pode ser discutido no âmbito das políticas
agrícolas, por exemplo, quando se observa a discrepância em termos de recursos financeiros entre
o Plano Agrícola 2008/2009, elaborado pelo Ministério da Agricultura (MAPA) e destinado a
5
Quando o Estado adota uma política educacional, por exemplo, não faz com a intenção de qualificar a força de
trabalho necessária para certas indústrias, faz visando estabelecer um máximo de opções de troca para o capital e à
força de trabalho, de modo que todos possam participar das relações capitalistas de produção (Offe e Ronge, 1984).
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
101
agricultura patronal, e o Plano Safra Mais Alimentos da Agricultura Familiar 2008/2009,
destinado a esta categoria social e elaborado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário
(MDA). A agricultura patronal – cujo número de estabelecimentos era de 554.501 no ano
agrícola 1995/1996, representando 11,4% dos estabelecimentos totais (Guanziroli e Cardim,
2000) – recebeu uma oferta de recursos na ordem de R$ 65 bilhões de reais para a safra
2008/2009. Para este mesmo período, a agricultura familiar – cujo número de estabelecimentos
rurais era de 4.139.369 no ano agrícola 1995/1996, 85,2% dos estabelecimentos totais
(Guanziroli e Cardim, 2000) – foi beneficiada com uma oferta de R$ 13 bilhões de reais, um
quinto do total de recursos destinados a agricultura patronal.
Contudo, os capitalistas não são os únicos atores que intervêm na elaboração e execução
das políticas públicas e este é um dos principais limites desta abordagem para debate proposto
neste ensaio. Segundo Marques (1997, p. 90), “(...) a literatura marxista transformou o capital no
único ator relevante, ou ao menos no ator a ser considerado em última instância, sendo os
resultados da luta política considerados como dados.” Como será visto a seguir, o quadro
institucional do Estado e da sociedade, as ideias e outros atores sociais também são protagonistas
na definição das políticas públicas.
3. Instituições e políticas públicas na abordagem neoinstitucionalista
A perspectiva neomarxista apresentada acima também pode ser questionada pelo fato de
que, como argumentou Marques (1997), em função da grande inércia das agências estatais
consolidadas em estruturas burocráticas modernas, nem sempre (ou dificilmente) os capitalistas
podem adequar o Estado as suas vontades (extinguir, substituir ou criar instituições e cargos).
Também, os Estados podem agir de modo a constranger a ação dos capitalistas através, por
exemplo, de políticas fiscais, cambiais, políticas setoriais (como as ambientalistas) e políticas
sociais. Ademais, como as estruturas institucionais não são estáticas, determinadas medidas
podem em determinados momentos ser de interesse de um ator e posteriormente prejudicá-lo ou,
ainda, os atores estatais podem adotar medidas que beneficiem apenas determinada fração dos
capitalistas e prejudiquem interesses do capital como um todo. Assim, segundo Marques (1997,
p. 90), “(...) as elites estatais não são apenas espectadoras das ações e deslocamentos dos capitais,
mas agentes capazes de influenciá-las e induzi-las, ou punir seletivamente frações ou capitalistas
individuais.” Esta é a contribuição advinda da abordagem neoinstitucionalista ao acentuar a
importância das instituições na determinação das políticas públicas. Não obstante, conforme
salientam Hall e Taylor (2003), esta não é uma abordagem unificada, podendo ser distinguida
pelo menos três escolas de pensamento: neoinstitucionalismo da escolha racional,
neoinstitucionalismo histórico e neoinstitucionalismo sociológico.
Hall e Taylor (2003) apontam quatro propriedades do neoinstitucionalismo da escolha
racional que são comuns a maioria dos autores dedicados a esta abordagem: a) há a compreensão
de que os indivíduos compartilham um conjunto determinado de preferências e gostos e se
comportam de modo utilitário para maximizar a satisfação de suas preferências envolvendo um
número expressivo de cálculos; b) a vida política é interpretada como uma série de dilemas da
ação coletiva: como os indivíduos agem de modo a maximizar suas satisfações individuais, há
possibilidades de suas escolhas serem negativas à coletividade. Isto ocorre na ausência de
arranjos institucionais que impedem estes comportamentos (as instituições constrangem o
comportamento autointeressado); c) partem do princípio que os indivíduos agem segundo
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
102
cálculos estratégicos fortemente influenciados pela expectativa do comportamento dos outros
atores. As instituições mediariam essa interação ao oferecerem informações ou criarem
mecanismos de adoção que reduzissem as incertezas, o que incentivaria os indivíduos a se
dirigirem a certos cálculos ou ações precisas e; d) afirmam que as instituições são criadas a partir
de acordo voluntário entre os indivíduos interessados e são selecionadas segundo critérios de
otimização dos benefícios (redução dos custos de transação, produção e influência).
Um exemplo da contribuição desta escola ao contexto brasileiro é dado por Alston et al.
(2006) e Mueller (2008). Para os autores, as políticas públicas são resultado do jogo político entre
o Presidente da República, o Congresso, os partidos, o Judiciário, o Ministério Público, os
Governos Estaduais, as Agências Regulatórias, a burocracia e a própria constituição, cada um
atuando segundo seus interesses. Dentre estes, é o Presidente quem tem maior poder político,
sendo os demais responsáveis por constranger e checar as ações daquele. O Presidente atuará, em
função das pressões eleitorais, prioritariamente para assegurar a estabilidade macroeconômica e o
crescimento. Para tanto, negocia com o Congresso através de políticas “pork” (políticas setoriais,
econômicas e sociais concentradas geograficamente – “trocas de patronagem por apoio”
(Mueller, 2008)), por meio das quais os deputados e senadores beneficiam seus eleitores. Há
ainda outras duas categorias de políticas que dependem do jogo político: as políticas rígidas e
vinculadas (educação e saúde), que são difíceis de serem alteradas em função de que é garantida
em lei a aplicação de dada porcentagem do orçamento e; as políticas residuais, contingentes no
imperativo fiscal e sujeitas a choques políticos em virtude de serem “ideológicas” (política
agrícola e, sobretudo política ambiental e política agrária) (Mueller, 2008). Assim, como apontam
Flexor e Leite (2007), a abordagem do neoinstitucionalismo da escolha racional fornece
importantes contribuições ao demonstrar como os jogos políticos, os conflitos de interesses e as
regras formais e informais interferem na elaboração das políticas públicas.
Não obstante, segundo Hall e Taylor (2003), esta escola também apresenta algumas
limitações, tais como: a explicação da origem das instituições geralmente centra-se nos efeitos da
sua existência, confundindo a explicação da permanência das instituições com a da origem; é
demasiada funcionalista, sendo ausentes explicações sobre as instituições ineficientes; partem do
suposto que a criação de uma instituição é intencional e que os indivíduos têm uma percepção
clara dos objetivos e resultados das instituições, sendo que, na realidade, eles agem segundo
motivações muito mais complexas; a criação das instituições é compreendida como um acordo
voluntário entre indivíduos relativamente iguais e independentes, subestimando a assimetria de
poder entre os atores e; assumindo o postulado do equilíbrio (os indivíduos aderem aos modelos
de comportamento porque perderão mais ao evitá-los do que aderi-los), esta abordagem apresenta
dificuldade em justificar mudanças nas instituições. Ademais, ao partir do suposto de que os
indivíduos têm interesses claros, consistentes e exógenos ao jogo político, o neoinstitucionalismo
da escolha racional minimiza a importância da construção da agenda na formação das
preferências, bem como a influência da trajetória individual e social dos agentes, suas crenças,
valores e expectativas (Flexor e Leite, 2007).
Para os neoinstitucionalistas históricos, as instituições são procedimentos, protocolos,
normas e convenções oficiais emitidos por organizações formais e estendem-se desde regras de
uma ordem constitucional ou procedimentos habituais de funcionamento de uma organização até
convenções que governam o comportamento dos sindicatos ou relações entre bancos e empresas
(Hall e Taylor, 2003). Similarmente ao aludido ao neoinstitucionalismo da escolha racional, Hall
e Taylor (2003) apontam quatro propriedades comuns aos teóricos neoinstitucionalistas
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
103
históricos: a) concebem a relação entre comportamento individual e instituições de modo mais
amplo que a perspectiva da escolha racional6; b) prestam particular atenção as relações
assimétricas de poder, enfocando como as instituições distribuem o poder de modo desigual entre
os grupos sociais, privilegiando determinados atores em detrimento de outros; c) sustentam uma
causalidade social dependente da trajetória percorrida (path dependent)7, compreendendo as
instituições como “(...) integrantes relativamente permanentes da paisagem da história, ao mesmo
tempo que um dos principais fatores que mantêm o desenvolvimento histórico sobre um conjunto
de trajetos.” (Hall e Taylor, 2003, p. 200) e; d) buscam explicar como as instituições, em virtude
da dependência de caminho, estruturam as respostas de uma nação aos desafios que lhes são
impostos, contudo, não tratam as instituições como o único fator que influencia a vida política
incorporando outros elementos como o desenvolvimento socioeconômico e as ideias.
Assim, o neoinstitucionalismo histórico apresenta “um mundo mais complexo que o
universo de preferências e de instituições com freqüência postulado pelos teóricos da escolha
racional” (Hall e Taylor, 2003, p. 201). Também, esta escola de pensamento supera alguns limites
do neomarxismo já que este, como aponta Marques (1997), se concentrava principalmente em
estudos teóricos macros e abstratos discutidos a partir de grandes estruturas históricas (modo de
produção e formas de coerção), pouco considerando a riqueza dos processos de formação de cada
sociedade e Estado, ao passo que aquela incorpora as características de cada contexto local e as
propriedades herdadas do passado que condicionam as políticas ulteriores. Porém, segundo Palier
e Surel (2005), a ênfase na dependência de caminho leva os pesquisadores a insistir nas
continuidades, minimizando/desconsiderando ou sentindo dificuldades em explicar as mudanças
institucionais.
Em relação às políticas agrícolas, esta escola permite observar pelo menos duas questões.
A primeira, similarmente ao que Flexor e Leite (2007) destacam para o caso europeu8, o
neoinstitucionalismo histórico permite evidenciar no caso brasileiro os diferentes grupos sociais
ou interesses que tiveram acesso privilegiado em relação às políticas públicas, deixando
transparecer as relações assimétricas presentes nestas. Por exemplo, na década de 1960, no
período da modernização da agricultura, os principais beneficiários das políticas públicas
agrícolas foram majoritariamente os grupos sociais com tradição mercantil e organizados em
associações de produtores (café, cana de açúcar e cacau), explorações agrícolas que produziam
produtos destinados a exportação ou de interesse agroindustrial (algodão, parte da pecuária
bovina, aves, tabaco, tomate, laranja, milho, cana de açúcar para a produção de álcool e setor
6
Segundo Hall e Taylor (2003), por um lado, há autores (perspectiva “calculadora”) que afirmam que os indivíduos
se comportam de modo interesseiro visando maximizar seus benefícios; que as instituições são mecanismos que
possibilitam aos atores preverem o comportamento de outros atores e; elas se mantêm em virtude de resolverem
dilemas da ação coletiva. Por outro, há autores (perspectiva “cultural”) para quem o comportamento individual nunca
é inteiramente estratégico, é, sim, influenciado pela visão de mundo do indivíduo; as instituições fornecem modelos
morais e cognitivos que permitem a interpretação e a ação (não são apenas instrumentais, também afetam a
identidade, representações e preferências dos indivíduos) e; elas se mantêm porque são componentes elementares da
ação coletiva e são tão convencionais que dificilmente são questionadas ou transformadas pela ação individual.
7
Para visualização da aplicação da noção de “dependência de caminho” (path dependence), bem como a discussão
de seus principais componentes, ver Mahoney (2001).
8
Segundo os autores, o público privilegiado pelas políticas de modernização da agricultura na década de 1960 na
França foram os jovens agricultores. Acreditava-se que estes seriam os mais adequados para difundir os novos
princípios de gestão da propriedade e incorporar os pacotes tecnológicos. Na década de 1990, com as reformas da
Política Agrícola Comum (PAC), novos atores emergem nas arenas decisórias (grandes firmas, ambientalistas,
consumidores etc.) e entram em conflito com os interesses já estabelecidos (Flexor e Leite, 2007).
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
104
florestas) e o setor tritícola e de arroz irrigado do sul do Brasil (Muller, 1989). Já na década de
1990, sobretudo com o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF), o ambiente institucional se altera e favorece o acesso do segmento da agricultura
familiar nas arenas decisórias, acirrando o conflito e a competição por recursos (financeiros,
institucionais ou políticos).
A segunda questão diz respeito às dificuldades para realizar mudanças institucionais no
escopo das políticas públicas. Cita-se, por exemplo, como discutiu Muller (2007), os obstáculos
enfrentados na criação do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) em 2003. Por um lado,
atores relevantes neste processo, como os movimentos sociais, continuavam reivindicando
políticas tradicionais como o crédito rural, ao passo que a proposta do PAA incidia na
comercialização dos produtos, articulando esta produção com mercados institucionais ou
formação de estoques e programas sociais de combate a fome e a insegurança alimentar e
nutricional. Por outro lado, a proposta de compras públicas dos produtos da agricultura familiar
esbarrava na legislação vigente, sobretudo a lei de licitações, que impedia a compra
governamental sem processo de licitação. Outrossim, concebido como um programa
interinstitucional e intersetorial, o PAA coloca novos desafios em termos de gestão dado que
comumente cada Ministério trata da sua política e de modo setorial. Na realidade, em que pese à
existência do Conselho Gestor9 no Programa, estudos têm observado que o que tem sido mais
freqüente é cada Ministério resolver o que cabem às suas competências (Delgado et al., 2005;
Muller, 2007).10
O neoinstitucionalismo sociológico é a escola que compreende as instituições de forma
mais ampla, incluindo no mesmo conceito regras e procedimentos formais, sistemas de símbolos,
esquemas cognitivos e modelos morais que fornecem “padrões de significação” que guiam a ação
humana (Hall e Taylor, 2003). Esta concepção rompe a dicotomia entre instituição e cultura e
trata cultura como instituição. Outra compreensão particular a esta escola diz respeito à relação
entre instituições e comportamentos individuais. Segundo Hall e Taylor (2003), estes teóricos
concentram-se na “dimensão cognitiva” do impacto das instituições, isto é, na maneira como
estas influenciam o comportamento ao fornecerem esquemas, categorias e modelos cognitivos
que orientam a ação dos atores e o entendimento da ação de outros atores. Diferentemente da
escolha racional, estas instituições ao mesmo tempo em que guiam os cálculos estratégicos dos
atores, também influenciam suas preferências: “A identidade e a imagem de si dos atores sociais
são elas mesmas vistas como sendo constituídas a partir das formas, imagens e signos
institucionais fornecidos pela vida social.” (Hall e Taylor, 2003, p. 210). Por fim, para estes
teóricos, as instituições surgem muito mais em função da legitimidade social que conferem às
suas organizações e adeptos, do que sua eficiência (como argumenta a escolha racional).
No caso da análise de políticas públicas, o neoinstitucionalismo sociológico permite, ao
ampliar a noção de instituições, observar como determinados atributos da cultura interferem no
processo de formulação e execução das políticas. Cita-se, como discutem Favareto e Demarco
9
O Grupo Gestor é formado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), Ministério da
Fazenda, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério da Agricultura Pecuário e Abastecimento
(MAPA) (sobretudo através da CONAB), Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e Ministério da Educação
(MEC). Este Grupo é responsável por definir as medidas necessárias à operacionalização do programa.
10
Outro exemplo pode referir-se as dificuldades em realizar reformas na Política Agrícola Européia (PAC),
particularmente no que diz respeito a dar mais expressão ao 2º. Pilar (desenvolvimento rural) em detrimento do 1º.
Pilar (agrícola/produtivista), sendo que este tem sido potencializado desde o início da PAC (1962) e tem apresentado
elevados custos sociais, econômicos e ambientais. Ver Sumpsi (2002) e Boulanger (2007).
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
105
(2004) e Abramovay (2003), as dificuldades enfrentadas na consolidação e efetividade dos
Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR), que constantemente encontram-se
submetidos às forças locais – “a prefeiturização” (Abramovay, 2003). Nestas circunstâncias, não
é raro que estas novas institucionalidades acabem servindo para propósitos antigos, onde a
sustentação da imagem do prefeito e a cultura do “clientelismo” e do “favor” predominam.11
Ademais, esta escola possibilita observar a influência da busca de legitimidade social na
elaboração das políticas públicas. Cita-se a criação da Agenda 21, estabelecida em 1992 na
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (conhecida como Rio92) em que 179 Estados assinaram documento comprometendo-se com ela. Nestas situações, em
muitos casos, a busca por legitimidade social é o principal motivo que leva a adesão à política,
muito mais que um real comprometimento com a causa, e este é um dos principais fatores que
explicam as dificuldades de sua realização.
Embora as contribuições, esta escola padece, diferentemente do neoinstitucionalismo
histórico, de considerar os conflitos de poder nos processos de criação e reforma institucional em
que interesses divergentes são confrontados. Nas palavras de Hall e Taylor (2003, p. 218), “Em
certos casos, os neoinstitucionalistas sociológicos parecem privilegiar de tal modo os processos
macrosociológicos que os atores em jogo parecem desvanecer-se ao longe, tornando o resultado
semelhante a uma “ação sem atores”.” Ainda, segundo Smyrl (2006), estes teóricos vêem o ator
inteiramente definido por seu ambiente socioinstitucional, incapaz de perceber de maneira
objetiva e (re)avaliar suas preferências. Outra questão diz respeito à dificuldade de identificar e
isolar os elementos cognitivos e normativos (seus princípios e instrumentos) que interferem na
elaboração e implementação das políticas públicas (Palier e Surel, 2005).
Pôde-se observar nesta seção que o neoinstitucionalismo apresenta uma importante
contribuição à análise das políticas públicas ao destacar o papel das instituições, contudo, ao
focar-se exaustivamente nestas, tem dificuldades para incorporar os atores da sociedade civil que,
com os processos de democratização e descentralização, cada vez mais tem participado na gestão
das políticas públicas. Ademais, embora considere as ideias importantes, o faz de modo marginal
ao seu esquema analítico.
4. Ideias e políticas públicas na abordagem cognitiva
A abordagem cognitiva na análise de políticas públicas ganha importância nos anos 19801990 insistindo sobre o papel do conhecimento, das ideias, das representações ou das crenças
sociais nas políticas públicas. As políticas públicas são, aqui, analisadas como determinadas pelas
crenças comuns de um conjunto de atores (públicos e privados), as quais definem a maneira
como estes atores percebem os problemas públicos e concebem as respostas para os mesmos. É
verdade que abordar o papel das ideias não é uma exclusividade da abordagem cognitiva12,
todavia, para esta, as ideias ocupam um lugar central na análise, ainda que não (ou o que não
11
Embora mencione o neo-institucionalismo e aparentemente dialogue com as três escolas apresentadas aqui, Frey
(2000) ao se referir a esta dimensão cultural solicita o aporte de outra abordagem, a “análise de estilos políticos”,
que, similarmente, refere-se ao exame de estruturas de decisão em relação às políticas, compreendendo valores,
regras e padrões de ação que norteiam os comportamentos (elementos político-estruturais formais e informais).
12
Ver neste sentido Sabatier e Schlager (2000), os quais discutem como a dimensão cognitiva é considerada por
diferentes perspectivas de análise (escolha racional, estudos de política pública comparada, teoria culturalista,
modelo multiple stream etc.) e a “equação” entre elementos cognitivos e não cognitivos feita por estas.
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
106
deveria ser) exclusivo. Longe de ser uma abordagem unificada, observa-se diferentes
interpretações a partir do princípio comum acima citado, sendo os principais quadros de análise
aqueles que se debruçam sobre as noções de “referencial”, “fóruns e arena”, “coalizão de causa”,
“paradigma”, “narrativas” e “discursos”. Em decorrência da limitação deste artigo, discute-se a
seguir as duas primeiras perspectivas.
A análise a partir dos referenciais foi desenvolvida por Bruno Jobert e, sobretudo, Pierre
Muller na França na década de 1980 (Jobert e Muller, 1987; Muller, 2004). Segundo esta
perspectiva, as políticas públicas devem ser analisadas como processos através dos quais são
elaboradas representações que uma sociedade se faz para compreender e agir sobre o real. A
elaboração de uma política pública envolve primeiramente a construção de uma representação da
realidade sobre a qual se intervém e é através desta imagem, denominada “referencial de uma
política pública”, que os atores interpretam o problema, confrontam possíveis soluções e definem
sua ação. A construção do referencial articula quatro níveis de percepção do mundo que se
encontram interligados: a) os valores vistos como representações mais amplas e fundamentais
sobre o que é bom ou mal, desejável ou não (equidade, sustentabilidade); b) as normas
estabelecidas entre o real observado e o real desejado e que definem os princípios de ação mais
que os valores (a agricultura deve se modernizar, devem ser reduzidos os subsídios à agricultura);
c) os algoritmos concernentes às relações causais que exprimem uma teoria da ação (se o Estado
intervir menos na agricultura ela será mais eficiente, e, se realizada a reforma agrária diminuirá a
pobreza) e; d) as imagens que representam simplificadamente os vetores dos valores, normas e
algoritmos (agricultor “forte” com tratores e colheitadeiras; e aquele com vários alimentos)
(Muller, 2004).
Para Muller (2004), o referencial de um política pública pode se decompor em dois
elementos: referencial global e referencial setorial. O referencial global refere-se a um quadro
geral de interpretação do mundo, superando os limites de um setor, de um domínio ou de uma
política (Muller, 2005). É “(...) a representação que uma sociedade faz da sua relação com o
mundo em um momento dado.” (Muller, 2004, p. 65). Por sua vez, o referencial setorial diz
respeito às representações de um setor, compreendido, de acordo com Muller (2005), como uma
estrutura vertical de papéis sociais (em geral, profissionais) que incorpora regras de
funcionamento, elabora normas e valores específicos e delimita suas fronteiras. De modo
simplificado, um setor é constituído por um conjunto de problemas associados de maneira mais
ou menos institucionalizada a certas populações (Muller, 2005). Em decorrência das várias
concepções sobre a natureza e a extensão dos limites de um setor, a construção do referencial
setorial é um processo em permanente conflito. “Como o referencial global, o referencial de um
setor é uma construção social cuja coerência nunca é perfeita.” (Muller, 2004, p. 69). Dentre estas
várias representações, há uma dominante, amiúde coerente com o referencial global, e é esta
representação que se impõe como referência à elaboração de políticas públicas.
Ambos, referencial global e setorial, encontram-se articulados (ou tensionados para assim
seja) através da ação de atores denominados de mediadores. Oriundos dos grupos que definem
sua relação com o mundo (agricultores, industriais, profissionais ligados a saúde etc.), os
mediadores são os responsáveis por tornar inteligível aos demais atores a relação global/setorial e
a traduzir esta relação em termos de ação concreta, em normas e critérios de intervenção pública.
Estes atores, contrariamente ao que argumentariam os neomarxistas, não são identificados como
portavozes das elites capitalistas (embora, às vezes possam ser) e também, contrariamente ao que
afirmariam os neoinstitucionalistas, não são atores estatais (ainda que também possam ser). A
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
107
produção de ideias advém não somente de intelectuais profissionais (universitários, jornalistas,
etc.), mas também de representantes de outros grupos profissionais (agricultores, industriais,
profissionais ligados a saúde, etc.) que definem sua relação com o mundo13. Os mediadores
setoriais cumprem uma função de “intelectuais orgânicos” no sentido de Gramsci.
O interesse principal desta perspectiva analítica é verificar como as políticas públicas são
construídas e transformadas a partir desta relação global/setorial e o papel dos mediadores neste
processo. Segundo seus principais autores, as mudanças ou a construção de uma nova política
pública são resultados da alteração no referencial setorial no sentido de ajustá-lo ao referencial
global (Muller e Jobert, 1989).
Um exemplo da aplicação deste quadro de análise – com efeito, o que deu origem a
própria perspectiva – , concerne à mudança na política agrícola francesa nas décadas de 19501960. Segundo Muller (2004), até 1940, as ações do poder público em relação à agricultura
caracterizavam-se por uma política de “manutenção”. Assentado o desenvolvimento na expansão
de uma burguesia bancária e colocado em segundo plano o desenvolvimento industrial, não havia
necessidade de liberação de mão de obra do campo, sendo mister, portanto, uma política agrícola
de “manutenção” que protegia o mercado interno e freava a modernização da agricultura
(evitando o êxodo rural). O referencial do setor correspondia perfeitamente ao referencial global
da época: “referencial de equilíbrio”. A partir de 1945, o referencial global começou a ser
alterado no sentido de reivindicar a industrialização e a modernização da sociedade francesa,
todavia os mediadores setoriais continuavam enfatizando um referencial de “manutenção”. No
final da década de 1950 e início da década de 1960, emergiu um novo mediador – o Centro
Nacional de Jovens Agricultores (CNJA) – portando um discurso de modernização da agricultura,
coerente, portanto, com o referencial global. Os representantes do CNJA construíram uma nova
representação da agricultura e do seu papel na sociedade (referencial setorial) e propuseram um
programa de ação que foi adotado pelo governo.
Em 1981 foi realizada uma tentativa de criação de um novo referencial quando outro
ministro da agricultura assumiu o cargo e reivindicou mais justiça social (sistema de preço
diferenciado), redução do êxodo rural e questionou o monopólio de representação da principal
organização camponesa (Muller, 2004). Porém, seus aliados (sindicalismo de esquerda) foram
poucos influentes neste período e seus discursos (enfocando a luta de classes) estavam defasados
com a realidade da maioria dos agricultores e, ainda, o referencial global caminhava em sentido
inverso, indo ao encontro do mercado. A partir de 1983, o governo se rendeu ao referencial do
mercado. O referencial do setor foi argüido em virtude de seu elevado custo de sustentação dos
excedentes e de seu posicionamento contraditório em relação às demandas crescentes de
competição externa, conduzindo o governo a adequar suas políticas econômicas às de seus países
vizinhos. A mediação passou, então, a ser realizada fora da profissão agrícola, cabendo a
Comissão da Comunidade Européia esta função e se antes o governo negociava em igualdade
com os mediadores das políticas agrícolas, agora se tornou submisso àquela (Muller, 2004).
Esta perspectiva de análise tem recebido algumas críticas as quais concentram-se
principalmente na falta de clareza da noção de referencial e a sua não aplicabilidade a todas as
políticas públicas. Mériaux (1995) questiona a falta clareza da noção de referencial, sendo a
13
Ao construir uma visão do mundo e do lugar e papel na sociedade, o referencial fornece também um componente
identitário ao grupo. Assim, a elaboração de uma política pública é ao mesmo tempo uma forma de construção de
uma nova forma de ação pública e um processo em que o ator coletivo trabalha sobre sua identidade (Muller, 2004).
Foi o caso do PRONAF que auxiliou a consolidar a categoria social da agricultura familiar.
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
108
mesma utilizada como sinônimo de ideias, representações sociais e ideologia. Isto tornaria o
referencial uma noção heurística dificilmente apreensível. Por sua vez, Massardier (2008) alude
que a noção de referencial não seria cabível na análise de políticas públicas que apresentam
elevada fragmentação dos atores, onde a ação pública é policêntrica, dada a dificuldade de
estabilização de um referencial (caso das redes de política pública). Para o autor, a perspectiva
dos referenciais visa analisar o que faz globalmente sentido num setor da política pública, mais
do que evidenciar os processos microsociológicos de fabricação das representações múltiplas em
ação no policy making contemporâneo. Outra crítica que pode ser aludida diz respeito ao fato de
Muller considerar a existência de somente um referencial global e setorial.14 Ao assim proceder,
este modelo analítico torna-se uma “camisa de força” para analisar as transformações da
sociedade e minimiza o poder dos atores em construir políticas públicas de “resistência” ao
referencial global. Todavia, também é importante se questionar se a aceitação da premissa de
mais de um referencial concomitante não acarreta a perda do sentido heurístico da noção de
referencial. Por fim, Sabatier e Schlager (2000) aludem que esta perspectiva pouco diz sobre o
papel dos arranjos institucionais, as condições socioeconômicas, a cultura política etc. no
desenvolvimento e conteúdo dos referenciais.
A perspectiva que acentua as noções de “fóruns e arena” apresenta uma relação estreita
com a perspectiva dos referenciais acima aludida. Com efeito, estas noções, tal como
apresentadas a seguir, foram expostas inicialmente por Bruno Jobert (1995; 1994; 1992) e
apropriadas em seguida por Fouilleux (2003; 2000). Ambos, Muller e Jobert (1987), construíram
a perspectiva dos referenciais, destacando que a mudança ou a construção de um novo referencial
passa pelo ajuste global/setorial. Em anos ulteriores, Jobert passou a acentuar que a mudança ou a
construção de um novo referencial passa pelo funcionamento diferenciado de várias instâncias ou
fóruns. A noção de referencial seria, aqui, um instrumento que permite “(…) cercar o jogo de
representações mais imediatas associadas a negociação das políticas públicas.” (Jobert, 1995, p.
18). Ainda que resguardando um olhar macro, o interesse recaiu em compreender os processos
mais microsociais de formação e negociação das políticas públicas, dimensões que Fouilleux
toma para si. A proposta de Fouilleux apresenta o mérito de, em certa medida, “abrir” o
referencial proposto por Muller e Jobert (1989), deixando o papel dos atores mais evidentes e
tornado o referencial mais compreensível e aplicável. Através dos conceitos de fóruns e arena é
possível ter maior clareza sobre os diferentes atores que produzem as ideias, os jogos e as
disputas envolvidos entre atores e fóruns, e as diferentes “fases” até a constituição de uma
política pública.
Ademais, ao centrar sua análise nos atores, esta perspectiva busca uma articulação entre
ideias, instituições e interesses (dimensões abordadas de modo separado pelas abordagens
discutidas nas seções anteriores). Compreende-se que as ideias são construídas pelos atores de
acordo com seus interesses, identidade, relações de poder que os constrangem e as regras do jogo
que os regem (instituições formais e informais no sentido de North (1990)). Ademais, as próprias
políticas públicas são analisadas como instituições na medida em que são interpretadas como
ideias institucionalizadas (que definem as regras do jogo (North, 1990)).
Três conceitos são importantes para esta perspectiva: fórum de produção de ideias, fórum
das comunidades de políticas públicas e arena. Fouilleux (2003; 2000) define fórum como
espaços mais ou menos institucionalizados, mais ou menos especializados, regidos por regras e
14
Neste sentido ver também Smyrl (2006).
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
109
dinâmicas específica, nos quais grupos de atores debatem diferentes visões de mundo. Cada
fórum é produtor de diferentes representações, ideias sobre as políticas, as quais variam segundo
os interesses, as identidades, as relações de poder e as instituições. Além da natureza das ideias
manipuladas e produzidas sobre uma mesma política ser diferente entre os fóruns, também são
distintos os critérios de aceitabilidade e de coerência do discurso, bem como a evolução das
controversas no interior dos fóruns. De acordo com a autora, existem duas grandes categorias de
fóruns: fórum de produção de ideias e fórum das comunidades de política pública. Enquanto o
primeiro é o lugar onde as ideias são produzidas, o segundo é o espaço de reutilização e
institucionalização destas ideias, onde estas são transformadas em instrumentos de política
pública. Há, portanto, circulação de ideias do fórum de produção de ideias para o fórum das
comunidades de política pública, constituindo etapas sucessivas em presença de atores distintos.
Enquanto nos fóruns de produção de ideias a população é relativamente homogênea, no fórum
das comunidades de política pública a heterogeneidade é expressiva (políticos, acadêmicos,
profissionais, administradores públicos), tornando inteligível a heterogeneidade das ideias e dos
sistemas de representação em torno de uma política pública (Fouilleux, 2000).
A “vida” de um fórum das comunidades de política pública é ritmada pela alternância de
fases de estabilidade e de conjunturas críticas, constituindo dois tipos de dinâmicas das ideias: a)
configuração “fórum”, em que a controversa é exposta e caminha no sentido de sua maturação e
seleção das alternativas oriundas dos diferentes fóruns de produção de ideias. Aqui, há a
produção normal e rotineira das políticas públicas, sendo as mudanças marginais e incrementais,
e; b) configuração “arena” (conjuntura crítica do fórum) que constitui a última etapa de seleção
das alternativas, onde, de fato, as ideias são institucionalizadas em políticas públicas. É neste
momento que mudanças maiores nas políticas públicas podem acontecer ou que novas políticas
são construídas.
Ao estudar a reforma da PAC de 1992, Fouilleux (2000) identificou a influência de três
fóruns de produção de ideias: a) ) o fórum da economia científica (em particular, os economistas
agrícolas) que passaram a criticar na década de 1980 os rumos seguidos pela PAC, seja por seu
protecionismo (responsável por distorções de concorrências no mercado mundial de produtos
agrícolas), seja pela desigual transferência de recursos que aportava (sendo proporcional às
quantidades produzidas, o subsídios estavam orientados aos grandes produtores); b) o fórum da
retórica política que sentia, por lado, a pressão internacional para reduzir os subsídios à
agricultura e, por outro, a pressão dos agricultores para manter-los, e que ainda sofria com os
custos financeiros da PAC e; c) o fórum Professional formado pelos agricultores (geralmente
organizados em sindicatos) que reivindicavam a manutenção do protecionismo agrícola. Estes
três fóruns – com ideias distintas sobre os rumos da PAC – mais as elites administrativas
encontravam-se presentes e negociando no fórum das comunidades de política pública, onde a
reforma da PAC foi institucionalizada.
A abordagem cognitiva apresenta o mérito de destacar fatores e dinâmicas frequentemente
despercebidas na análise de políticas públicas – as crenças, as representações e as ideias mais ou
menos partilhadas por atores públicos e privados, o papel da aprendizagem e do conhecimento
científico -, todavia, também carrega as críticas deste mérito. Segundo Surel (2006), estas
concernem principalmente ao uso, às vezes, “despreocupado” da noção de ideias, sem uma
indicação precisa do que são estas, como aprende-las na realidade social e sua influência causal
nas políticas públicas e; uma certa valorização excessiva das variáveis cognitivas e normativas,
conduzindo, não raro, a utilizações meramente retóricas das noções mencionas, desconhecendo
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
110
os modos de mobilização, de difusão e instrumentalização destas matrizes. Outras variáveis,
como os interesses dos atores ou as lógicas institucionais, podem influenciar e ter uma dimensão
causal mais expressiva que as ideias.
5. Grupos de interesse e políticas públicas na abordagem das Redes de Política Pública
Ao aplicar o aporte da Nova Economia Institucional (NEI) às políticas agrícolas, Belik et
al. (2007) destacam que, contrariamente ao que afirma esta abordagem15, as políticas não
dependem apenas da vontade dos indivíduos e o Estado, ainda que defina as políticas públicas,
não consegue implementá-las sozinho. Neste sentido, para os autores, ganham notoriedade as
estruturas de governança na definição e implementação das políticas agrícolas, sendo as “redes de
política pública” (policy network) uma expressão desta dimensão.
Segundo Romano (1998), citando Kenis e Schneider, mudanças recentes no contexto
socioestatal contribuíram para o surgimento da abordagem de redes de política públicas:
multiplicaram-se os atores organizados na vida política e social e intervenientes nas políticas
públicas; os programas de ação pública seguem uma tendência de diferenciação funcional;
aumentou o universo de intervenção pública; descentralização e fragmentação do Estado; erosão
das fronteiras entre o público e o privado e crescente participação destes últimos nas ações
públicas; transnacionalização das políticas públicas e; importância da informação pela
interdependência e complexidade dos assuntos políticos e sociais. O Estado tem diminuído sua
capacidade de definir e implementar as políticas e tem aumentado a participação de outros atores
neste processo, o que coloca “(...) o desafio de estudar as organizações e de interpretar a ação
pública em termos de ação coletiva.” (Romano, 1998, p. 214). Conforme Hassenteufel (1995), as
redes de política pública colocam no mesmo plano analítico atores estatais e não estatais, e o
Estado é analisado não como uma entidade abstrata e/ou monolítica e, sim, de modo fragmentado
onde estão presentes vários atores.16 Ademais, deve-se considerar que dentro de um setor de ação
pública há várias redes, ou várias políticas infrassetoriais (Hassenteufel, 1995). Assim, a
fragmentação do Estado ocorre em termos inter-setoriais e infrassetoriais, e os atores destas
instâncias podem estar em concorrência.17
15
Para esta abordagem, simplificadamente, as políticas agrícolas derivam de uma alteração no ambiente institucional
(principalmente do Estado) ou de ações autônomas dos indivíduos que buscam a redução dos custos de transação
16
Cita-se, por exemplo, no caso do Brasil, o estudo de Lamounier (1994) que aponta um conjunto de atores
governamentais que interferem na elaboração das políticas agrícolas, dentre os quais se destacam o Ministério da
Economia ou da Fazenda, o Banco do Brasil, o Ministério da Agricultura, os governadores e seus secretários de
agricultura. Além destes, Lamounier (1994) cita o Congresso Nacional com a Comissão de Agricultura e a Bancada
Ruralista (atualmente poderia ser incluído os legisladores vinculados à agricultura familiar) e, fora da esfera do
Estado, cita os médios e grandes produtores e suas associações, pequenos produtores, trabalhadores rurais e os
consumidores (poderiam ser incluídos também os movimentos sociais).
17
Além destas várias instâncias, seria relevante considerar o Estado em seus vários níveis como propõe a abordagem
do “Estado na sociedade” (State-in-Society), cujos atores, interesses e pressões são distintos de acordo com as escalas
(Marques, 1997). Estes níveis são: a) as trincheiras: nível das agências locais em que o contato com a população alvo
é direto e as pressões são diretas, intensas, tópicas e localizadas; b) os escritórios de campo dispersos: concernentes
às organizações locais e regionais responsáveis pelas decisões sobre a alocação de recursos (e, às vezes, sobre a
definição de políticas) que sofrem pressões mais amplas e articuladas de agentes locais e regionais, e de organizações
estatais centrais; c) os escritórios centrais das agências: localizados nas capitais ou cidades mais importantes, estes
representam as elites burocráticas de cada agência e a política setorial e, por definirem o escopo e desenho das
políticas, sofrem pressão de grupos de interesses nacionais e internacionais e; d) o alto comando: nível mais alto do
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
111
Esta abordagem também sugere alterações no modo de olhar as políticas, focalizando-as
da base (bottom up) e não do alto (top down). Para Hassenteufel (1995), a ação pública deixa de
ser concebida como um encadeamento linear de seqüências (como sugere o policy cicle)18, para
ser o produto das interações múltiplas entre diversos atores. Focalizando a atenção na
implementação, as redes recuperam os atores pertinentes, suas estratégias, interesses,
representações e constrangimentos para compreender a política pública (Hassenteufel, 1995).
Embora se compartilhe com Hassenteufel (1995) a posição que o foco de análise deva ser os
atores e não as fases de uma política, acredita-se que é possível conciliar o ciclo da política à
abordagem de redes, inclusive desde a primeira fase.19 O ciclo político é um instrumento analítico
importante para observar a dinâmica processual das políticas públicas, as relações entre os atores
e as modificações na composição da rede ao longo da política (ver exemplo abaixo).
Hassenteufel (1995), citando Marsh e Rhodes, menciona que os tipos de rede formam um
contínuo, cujos pólos são as redes temáticas e as comunidades de política pública. Nas primeiras,
o número de participantes é maior, os interesses representados são muito diversificados, as
interações entre os atores oscilam, não há hierarquias e os conflitos são freqüentes. Nas segundas,
o número de participantes é muito limitado, alguns são até excluídos, os interesses representados
são econômicos ou profissionais, há hierarquias, as interações são freqüentes e predomina o
consenso. Entre esta polarização, há diversas tipologias das redes segundo critérios como atores,
funções, estrutura, institucionalização, modo de interação, repartição de poder e estratégias de
administração pública (Hassenteufel, 1995; Romano, 1998).
Similarmente a tipologias de redes, não há consenso no interior desta abordagem sobre os
elementos que levam os atores coletivos a interagirem em redes. Segundo Hassenteufel (1995),
para alguns, o elemento chave é o interesse em comum. Uma rede de interação estabilizada reduz
os custos de transação entre os atores e por isso reforça a comunidade de interesse entre os
participantes. Para outros autores, esta explicação é insuficiente em virtude de que os interesses
dos atores podem se modificar rapidamente e, assim, ressaltam a importância dos valores comuns
(crenças normativas e causais, noções validantes e um modo operativo comum). “Neste caso, os
atores da rede partilham a mesma linguagem, se compreendem mutuamente e conhecem a lógica
de ação de cada um.” (Hassenteufel, 1995, p. 98). Há outros autores que afirmam que os valores
também são insuficientes, acentuando o papel dos intercâmbios políticos: uma troca fundada no
consenso ou na ordem social. Este intercâmbio explica a interdependência entre atores estatais e
não estatais: ao mesmo tempo em que os primeiros oferecem recursos (institucionalização, acesso
privilegiado a decisões, concessão de monopólios etc.) que consolidam e incrementam a
Estado pressionado por poderosos grupos de interesses nacionais e internacionais sobre estratégias gerais de
desenvolvimento (política econômica, industrialização) (Marques, 1997).
18
Policy cicle corresponde à seqüência de fases de uma política pública. Frey (2000) propõe que sejam observadas as
seguintes fases: percepção e definição de problemas; “agenda-setting”; elaboração de programas e decisão;
implementação de políticas e; avaliação de políticas e, se necessário, correção. Porém, segundo o próprio autor, na
prática, os policy-makers dificilmente se atêm a essa seqüência, pois, sobretudo para programas complexos e
interativos, a dinâmica é alimentada constantemente pelos atores envolvidos e o controle é permanente. Mas isto não
significa que este instrumento analítico deva ser abandonado. “Ao atribuir funções específicas às diversas fases dos
processos político-administrativo, obtemos – mediante a comparação dos processos reais com o tipo puro – pontos de
referência que nos fornecem pistas às possíveis causas dos déficits do processo de resolução do problema.” (Frey,
2000, p. 229).
19
Para Hassenteufel (1995), a abordagem de redes não é pertinente para todas as fases da ação pública, sendo mais
eficiente na fase de implementação da política.Segundo o autor, ainda que permita compreender a tomada de decisão
e o início da implementação, esta abordagem não é tão operativa nas primeiras fases do ciclo da política.
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
112
capacidade de organização e regulação social por parte dos segundos, é incrementada a
capacidade de ação e legitimidade do Estado.
Um exemplo desta abordagem para as políticas agrícolas advém de Muller (2007) que
estudou a rede de atores envolvida na implementação do PAA. A rede foi constituída por
dezesseis atores representantes de diversas instituições estatais e da sociedade civil.
Demonstrando a fragmentação do Estado, fizeram parte os seguintes atores estatais: Ministério
Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate a Fome – MESA (atual Ministério do
Desenvolvimento Social – MDS), MDA, Ministério da Fazenda e Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento (MAPA) na figura da Companhia Nacional de Abastecimento
(CONAB). Por sua vez, aos atores da sociedade civil eram representantes do Conselho Nacional
de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), dos movimentos sociais20, cooperativas,
sindicatos etc. Segundo a autora, este conjunto de atores confluiu para a criação do PAA em
virtude de laços sociais anteriormente estabelecidos seja na academia, seja no partido ou, ainda,
no movimento social e na burocracia (amiúde combinando dois ou mais destes).
A constituição da rede do PAA não significa que todos os atores participantes tenham as
mesmas concepções a respeito do programa, na realidade, há entendimentos distintos, o que
conduziu a autora a identificar três comunidades no interior daquela rede (Muller, 2007). Estas
comunidades começaram a se estabelecer sobretudo na elaboração e operacionalização do
programa, sendo que até então (definição do problema, construção de documentos) não havia
conflitos significativos. A primeira comunidade é formada pelos representantes do MESA, para
os quais o PAA deveria ser concebido em termos de desenvolvimento local, incluindo a
comercialização de qualquer produto da agricultura familiar (a produção de alimentos não é
central dado que, para eles, esta questão no Brasil já está resolvida). Aqui, a preocupação com o
caráter estruturante ou não do programa está ausente. A segunda comunidade, formada pelo
CONSEA, alude que a relação entre agricultura familiar e segurança alimentar é crucial para
combater a insegurança alimentar, sendo o PAA estratégico e estruturante para tal. A questão do
desenvolvimento com equidade é um eixo central. Ambas as comunidades também divergiam
quanto à formação de estoques: enquanto para a primeira esta questão representava um
desvirtuamento do programa, para a segunda a formação de estoques tinha relação direta com a
segurança alimentar (oferta de alimentos e estabilização dos preços). A terceira comunidade é
formada pela CONAB, para quem o PAA representou um revigoramento da instituição bem
como uma diversificação do público com quem interage. Esta é a comunidade que mais tem
contato com os movimentos sociais e a sociedade civil, em virtude de que é esta quem
operacionaliza o programa: é “o espaço em que Estado e sociedade dialogam sobre o programa.”
(Muller, 2007, p. 113). Por conseguinte, tem uma visão prática do PAA.
Assim, a abordagem de redes contribui na análise de políticas públicas ao relativizar o
papel do Estado (acentuado nas abordagens marxistas e neoinstitucionalistas) e fragmentá-lo em
diversos atores estatais; ao transformar o Estado “permeável” na sociedade (Marques, 1999); ao
romper a dicotomia entre público e privado e; ao incorporar uma multiplicidade de atores não
estatais na análise das políticas públicas (pouco tratado pelas abordagens discutidas acima, exceto
na abordagem cognitiva). Como mencionou Muller (2004, p. 49), uma das características da
noção de redes (que, ao mesmo tempo em que a faz interessante, é difícil de utilizá-la) é de se
20
Estes não participaram ativamente na formulação e implementação do PAA, pois não “apostavam” no programa e
insistiam nas pautas relacionadas ao crédito rural. A participação destes tornou-se relevante a partir de 2005 na
sustentação do programa, ao reivindicarem ampliação e mais recursos financeiros (Muller, 2007).
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
113
remeter a realidades muito distintas que comportam numerosas formas de articulação entre
grupos sociais e o Estado: “a noção de redes constitui uma ajuda preciosa para compreender o
papel dos atores nas políticas públicas.”
Todavia, como aponta Hassenteufel (1995), também há limites: a) o estudo dos atores e de
suas interações através das redes pode não ser pertinente para todas as políticas públicas,
mormente naquelas em que os atores coletivos são difíceis de serem identificados ou fracamente
organizados, ou onde imperam formas de ação simbólica e pontuais; b) há risco de excessiva
particularização dos setores, negligenciando as interdependências e; c) ao acentuar as
interdependências e a partilha de conceitos e valores, podem ser ocultados os conflitos internos à
rede.
6. Considerações finais
Este artigo teve por objetivo discutir os vários elementos que interferem nas políticas
públicas a partir de diferentes abordagens teóricas: abordagem neomarxista, abordagem
neoinstitucionalista, abordagem cognitiva e redes de políticas públicas. Como mencionado já na
introdução, em termos gerais, cada uma enfatiza um elemento em particular que interfere na
elaboração e na execução das políticas públicas, quais sejam, respectivamente, os capitalistas, o
Estado e demais instituições, os grupos sociais e as ideias que portam, e os grupos de interesse.
Buscou-se evidenciar ao longo do texto as contribuições, os limites e, sempre que possível,
exemplos de sua aplicação às políticas agrícolas.
Todas as abordagens trazem grandes contribuições para a análise das políticas públicas,
todavia, pôde-se observar que, em muitas situações, elas isoladamente não dão conta da
complexidade que envolve as políticas públicas. Muitos dos seus limites são contemplados na
associação com outra abordagem. Neste sentido, mais que as contribuições de uma abordagem
em particular, devem-se ponderar os elementos trazidos por várias delas ao mesmo tempo e no
mesmo espaço. Ideias, instituições e atores sociais distintos encontram-se entrelaçados nas
políticas públicas e se influenciam mutuamente, o que significa que, embora seja dada ênfase em
uma abordagem, as outras não devem ser ignoradas.
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
114
Referências
ABRAMOVAY, R. Conselhos além dos limites. In: _______. O futuro das regiões rurais. Porto
Alegre: Ed. da UFRGS, 2003. p.57-81.
ALSTON, L. et al. Political institutions, policymaking processes and policy outcomes in Brazil.
In: SPILLER, P.; STEIN, E.; TOMMASI, M. (Org.) Political institutions, policymaking
processes and policy outcomes in Latin America. Washington: IADB, 2006.
BELIK, W. et al. Instituições, ambiente institucional e políticas agrícolas. In: RAMOS (Org.)
Dimensões do agronegócio brasileiro: políticas, instituições e perspectivas. Brasília: MDA,
2007. p.103-140.
BOULANGER, P. Réhabiliter le modele agricole et rural européen: d’une PAC à une outre.
Questions d’Europe. Bruxelas, n.63, 2007.
BRASIL, MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO. Plano safra mais alimentos
da agricultura aamiliar 2008/2009. Brasília: MDA. Disponível em: www.mda.gov.br.
BRASIL, MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO. Plano
agrícola e pecuário 2008/2009. Brasília: MAPA. Disponível em: www.agricultura.gov.br.
DAVIES, H.; NUTLEY, S. Evidence-based policy and practice: moving from rhetoric to reality.
Indicator System Conference, Durham, 2001.
DELGADO, G.C. et al. Avaliação do programa de aquisição de alimentos da agricultura
familiar. Brasília: IPEA, 2005. (Texto para discussão, 1145).
DOLOWITZ, D.; MARSH, D. Learning from abroad: the role of policy transfer in contemporary
policy-making. Governance: an international journal of policy and administration, v.13, n.1,
2000.
FARIA, C.A.P. Ideias, conhecimento e políticas públicas: um inventário sucinto das principais
vertentes analíticas recentes. Revista brasileira de Ciências Sociais, v.18, n.51, fev., 2003.
FAVARETO, A., DEMARCO, D. Entre o capital social e o bloqueio institucional: uma avaliação
dos CMDR em cinco estados brasileiros. In: SCHNEIDER, S., SLVA, M.K., MARQUES,
P.E.M. (Org.) Políticas públicas e participação social no Brasil rural. Porto Alegre: Ed. da
UFRGS, 2004. p.121-145.
FLEXOR, G., LEITE, S. Análise das políticas públicas: breves considerações teóricometodológicas. In: FÁTIMA, E.N. et al. (Orgs.) Mundo rural IV: configuração rural-urbanas:
poderes e políticas. Rio de Janeiro: Mauad, 2007.
FOUILLEUX, E. La PAC et ses réformes. Paris: L’Harmattan, 2003.
_______. Entre production et instituonnalisation des idées : la réforme de la politique agrícole
commune. Revue française de science politique, v. 50, n.2, p.277-306, 2000.
FREY, K. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de
políticas públicas no Brasil. Planejamento e políticas públicas, Brasília, IPEA, n.21, jun., 2000.
GUANZIROLI, C.; CARDIM, S. E. (Coord.). Novo retrato da agricultura familiar: o Brasil
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
115
redescoberto. Brasília: Projeto de Cooperação Técnica FAO/INCRA, fev./2000. Disponível em:
www.incra.gov.br/fao/pub3.html.
HALL, R., TAYLOR, P. As três versões do neo-institucionalismo. São Paulo: Lua Nova, n.58,
2003.
HASSENTEUFEL, P. Do policy networks matter? Lifting descriptif et analyse de l’Etat em
interation. In: LE GALES, P., THATCHER, M. (dir.) Les réseaux de politique publique: débat
autour des policy netwoks. Paris: L’Hamttan, 1995.
JOBERT, B. Rhétorique politique, controverses scientifiques et construction des normes
institutionnelles: esquisse d’un parcours de recherche. In: FAURE, Alain; POLLET, Gilles;
WARIN, Philippe. La construction du sens dans les politiques publiques: débats autour de la
notion de référentiel. Paris: Éditions L’Harmattan, 1995, p.13-24.
_______. Le tournant neoliberal en Europe. Paris: L’Harmattan, 1994.
_______. Représentations sociales controverses et débats dans la conduite des politiques
publiques. Revue française de sciense politique. v.42, n.2, p. 219-234, 1992.
JOBERT, Bruno; MULLER, Pierre. L’état en action. Paris: PUF, 1987.
LAMOUNIER, B. (Coord.) Determinantes políticos da política agrícola: um estudo de atores,
demandas e mecanismos de decisão. Brasília: IPEA, 1994.
MAHONEY, J. Path-dependent explanations of regime change: Central America in comparative
perspective. Studies in comparative international development. v.6, n.1, 2001.
MARQUES, E.C. Redes sociais e instituições na construção do Estado e da sua permeabilidade.
Revista brasileira de Ciências Sociais, v.14, n.41, p.45-67, out.1999.
_______. Notas críticas à literatura sobre Estado, políticas estatais e atores políticos. Revista
brasileira de informação bibliográfica em Ciências Sociais, Rio de Janeiro, n.43, 1997.
MASSARDIER, G. Politiques et actions publiques. 2.ed. Paris: Armand Colins, 2008.
MÉRIAUX, Olivier. Référentiel, représentation (s) sociale (s) et idéologie. In : FAURE, Alain;
POLLET, Gilles; WARIN, Philippe. La construction du sens dans les politiques publiques:
débats autour de la notion de référentiel. Paris: Éditions L’Harmattan, 1995, p. 49-68.
MILIBAND, R. O Estado na sociedade capitalista. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1972.
MOYANO, E. La agricultura entre el nuevo y el viejo corporatismo. In: GINER, S.; YRUELA,
M.P. (Coord.). El corporatismo en Espanã. Barcelona: Ariel, 1989.
MUELLER, B. Os determinantes institucionais das políticas públicas. In: Seminário
internacional: Desafios atuais das políticas públicas para o meio rural: sustentabilidade,
agricultura e segurança alimentar. Rio de Janeiro: CPDA/OPPA, ago. 2008 (Apresentação
PowerPoint)
MULLER, A.L. A construção das políticas públicas para a Agricultura Familiar no Brasil: o
caso do Programa de Aquisição de Alimentos. Porto Alegre: PGDR/UFRGS, 2007 (Dissertação
de mestrado).
MÜLLER, G. Complexo agroindustrial e modernização agrária. São Paulo: Hucitec/Educ
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551
GRISA, C. Diferentes olhares na análise de políticas públicas: considerações sobre o papel do
Estado, das instituições, das ideias e dos atores sociais.
116
(Estudos Rurais), 1989, 149 p.
MULLER, P. Esquisse d' une théorie du changement dans l' action publique: structures, acteurs e
cadres cognitifs. Revue française de sciense politique. v.55, n.1, p. 155-187, 2005.
_______. Les politiques publiques. Paris: PUF, 2004.
NORTH, Douglas. Institution. Journal of economic perspectives, v.5, n.1, p. 97-112, 1991.
OFFE, C. Dominação de classe e sistema político: sobre a seletividade das instituições políticas.
In: OFFE, C. (Org.) Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1984, p.122-137.
OFFE, C.; RONGE, V. Teses sobre a fundamentação do conceito de Estado capitalista e sobre a
pesquisa política de orientação materialista. In: OFFE, C. (Org.) Problemas estruturais do Estado
capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984, p.140-177.
PALIER, B., SUREL, Y. Les “trois i” et l’analyse de l’État en action. Revue française de Science
Politique. Paris, v.55, n.1, p 4-32, 2005.
POULANTZAS, N. Poder político e classes sociais. São Paulo: Martins Fontes, 1977.
ROMANO. J. Interesses privados na formulação e implementação de políticas públicas para a
agricultura. In: Santos, R.; CARVALHO, L.F.; SILVA, F.C. (Orgs.) Mundo rural e política:
ensaios interdisciplinares. Rio de Janeiro: Mauad, 1998.
SABATIER, P., SCHLAGER, E. Les approches cognitives dês politiques publiques: perspectives
américaines. Revue française de Science Politique, v.50, n.2, p.209-234, abr., 2000.
SMITH, M. El pluralismo. In: MARSH, D.; STOKER, G. Teoría y métodos de la ciencia
política. Madri: Aliança Editorial, 1997. p.217-234.
SMYRL, M. Regulation institutionelle et dynamique du politique: vers um programme de
recherche international et trans-sectoriel em politique piblique. Paris: Centre d’Etude Politique de
l’Europe Latine, 2006.
SOUZA, C. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, n.8, n.16,
p.20-45, jul./dez. 2006.
_______. “Estado do campo” da pesquisa em política pública no Brasil. Revista brasileira de
Ciências Sociais, v.18, n.51, fev./2003.
SUMPSI, J.M. La política agraria y rural de la Union Europea. In: CORREA, E.P., SUMPSI,
J.M. (Orgs.) Políticas, instrumentos y experiencias de desarrollo rural en América Latina e
Europa. Madrid: AECI, 2002.
SUREL, Yves. Approches cognitives. In: BOUSSAGUET, Laurie; JACQUOT, Sophie;
RAVINET, Pauline. Dictionnaire de politiques publiques, 2.ed. Paris: Presses de Sciences Po,
2006, p. 80-88.
TROUVÉ, A.; LAURENT, C. The role of scientific knowledge in public decisions: emergence of
debate on Evidence Based Policy in the agricultural field. Paris: INRA-SAD, 2008.
SOCIEDADE E DESENVOLVIMENTO RURAL on line – v.4, n. 1 – Jun – 2010.
www. inagrodf.com.br/revista
ISSN 1981-1551