UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI – UNIVALI
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA –
PROPPEC
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS – PMGPP
PONTOS CONTROVERSOS DA REDUÇÃO DO AUXÍLIO DOENÇA – UMA
ANÁLISE JURÍDICO-POLÍTICA DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS 242/2005 E
529/2011 NO CRÍTICO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO
RENATO FELIPE DE SOUZA
ITAJAÍ (SC)2013
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI – UNIVALI
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA –
PROPPEC
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS – PMGPP
PONTOS CONTROVERSOS DA REDUÇÃO DO AUXÍLIO DOENÇA – UMA
ANÁLISE JURÍDICO-POLÍTICA DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS 242/2005 E
529/2011 NO CRÍTICO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO
__________________________
Renato Felipe de Souza
Dissertação apresentado à Banca Examinadora do
Mestrado Profissional em Gestão de Políticas
Públicas, da Universidade do Vale do Itajaí –
UNIVALI, sob orientação da Prof. Dra. Ana Cláudia
Delfini Capistrano de Oliveira e Co-orientador Prof.
MSc. Eduardo Guerini, como exigência parcial para
obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas
Públicas.
ITAJAI (SC), 2013
Folha de Aprovação
Esta Dissertação foi julgada APTA para a obtenção do título de Mestre
em Gestão de Políticas Públicas e aprovada, em sua forma final, pela
Coordenação do Programa de Mestrado Profissional em Gestão de
Políticas Públicas – PMGPP/UNIVALI.
____________________________________
DR. FLÁVIO RAMOS
COORDENADOR
Apresentada perante a Banca Examinadora composta pelos Professores
__________________________________________________________
DRA. ANA CLÁUDIA DELFINI CAPISTRANO DE OLIVEIRA (UNIVALI)
PRESIDENTE E ORIENTADORA
__________________________________________________________
MSc. EDUARDO GUERINI (UNIVALI)
CO-ORIENTADOR E MEMBRO
__________________________________________________________
DR. LUIZ BRAULIO FARIAS BENITEZ (UNIVALI)
MEMBRO
__________________________________________________________
DR. GUILHERMO ALFREDO JOHNSON (UFGD)
MEMBRO
Itajaí (SC), 25 de abril de 2013.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus e a família.
Agradeço ao Professor Eduardo Guerini que sempre me
atendeu.
.
V
DEDICATÓRIA
Dedico a minha esposa, Tayana Cecília de Souza
Pintarelli,
estudando,
que
sempre
me
incentivou
a
continuar
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade.
ADPF – Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental.
CEME – Central de Medicamentos.
CLPS – Consolidação das Leis da Previdência Social.
CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas.
CNIS – Cadastro Nacional de Informações Sociais.
COFINS – Contribuição Para o Financiamento da Seguridade Social.
CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira.
CRFB/88 – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
CSLL – Contribuição Sobre Lucros Líquidos.
CUT – Central Única dos Trabalhadores.
DATAPREV – Empresa de Processamento de Dados de Previdência Social.
FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço.
FHC – Fernando Henrique Cardoso.
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.
V
FUNABEM – Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor.
FUNRURAL – Programa de Assistência ao Trabalhador Rural.
GPIF – Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e de
Informações da Previdência Social.
IAP – Institutos de Aposentadoria e Pensões.
IAPAS – Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência
Social.
IAPASE – Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado.
IAPB – Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários.
IAPC – Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários.
IAPI – Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários.
IAPM – Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos.
INAMPS – Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social.
INPS – Instituto Nacional da Previdência Social.
INSS – Instituto Nacional do Seguro Social.
LBA – Legião Brasileira de Assistência.
LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social.
MP – Medida Provisória.
VI
OIT – Organização Internacional do Trabalho.
ONU – Organização das Nações Unidas.
PASEP – Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público.
PBC – Período Base de Cálculo.
PDT – Partido Democrático Trabalhista.
PEC – Proposta de Emenda Constitucional.
PFL – Partido da Frente Liberal.
PIB – Produto Interno Bruto.
PIS – Programa de Integração Social.
PPS – Partido Popular Socialista.
PSDB – Partido Social Democrata Brasileiro.
PT – Partido dos Trabalhadores.
RE – Recurso Extraordinário.
RGPS – Regime Geral de Previdência Social.
RPPS – Regimes Próprios de Previdência de Servidores Públicos.
SEDESP – Sindicato dos Empregadores Domésticos do Estado de São Paulo.
SESCON-SP – Sindicato das Empresas de Serviços Contábeis, Assessoramentos,
Perícias, Informações e Pesquisas no Estado de São Paulo.
VII
SINPAS – Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social.
STF – Supremo Tribunal Federal.
SUS – Sistema Único de Saúde.
VIII
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que o autor considera estratégicas para a
compreensão de seu trabalho, seguidas de seus respectivos conceitos operacionais.
Auxílio-doença
Renda mensal destinada ao segurado empregado, o trabalhador avulso e o
segurado especial quando, após consolidação das lesões decorrentes de acidente
de qualquer natureza, resultarem sequelas que impliquem redução da capacidade
laboral.1
Beneficiário
Destinatários das prestações da previdência social do RGPS.2
Benefício
Prestação pecuniária devida pelo Regime Geral de Previdência social aos
segurados, com o destino de garantir-lhes a subsistência, nas situações em que, por
seu esforço, estiverem impossibilitados de auferir recursos para este fim, ou a
reforçar-lhes os ganhos para suprir as despesas da família, ou, ainda, amparar, em
caso de morte ou prisão, seus dependentes econômicos.3
1
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. 13.
ed. São Paulo: Conceito, 2012. p. 684.
2
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e regras
constitucionais dos regimes próprios de previdência social. 14. ed. ver. e atual. Niterói: Impetus,
2012. p. 72.
3
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e regras
constitucionais dos regimes próprios de previdência social. 14. ed. ver. e atual. Niterói: Impetus,
2012. p. 133.
V
Contribuição Social
“[...] contraprestação devida pela seguridade social e outros benefícios na área
social garantidos pelo Estado e determinado grupo da sociedade, de que decorra
benefício especial para o cidadão que dele participa. [...] A contribuição social é
forma de financiamento direto da seguridade e dos direitos sociais, pelos que
participam do mesmo grupo econômico, assim na posição de patrão como na de
empregado.”4 (CARRAZA, 1996, p. 96).
Fator Previdenciário
Fator aplicado para o cálculo das aposentadorias por tempo de contribuição e por
idade, com o objetivo de equiparar a contribuição do segurado ao valor do benefício,
levando em consideração a alíquota de contribuição, a idade do trabalhador, o tempo
de contribuição e a expectativa de sobrevida do contribuinte.5
Período de Carência
É o tempo mínimo de contribuição que o trabalhador precisa comprovar para ter
direito a um benefício previdenciário.6
Período de Graça
Lapso temporal no qual o indivíduo mantém a condição de segurado, com cobertura
plena, mesmo após a interrupção de sua atividade remunerada e sem contribuição.7
Previdência Social
4
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito tributário constitucional tributário. 22. ed. São
Paulo: Malheiros, 2006, p. 408-409
5
PREVIDÊNCIA
SOCIAL.
Carência.
Disponível
em:
<http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=88>. Acesso em: 02 abr. 2013.
6
PREVIDÊNCIA
SOCIAL.
Fator
Previdenciário.
Disponível
<http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=182>. Acesso em: 02 abr. 2013.
7
em:
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 17. ed. Rio de Janeiro: Impetus,
2012. p. 543.
VI
Seguro coletivo e de filiação compulsória (sui generis) para os regimes básicos
(RGPS e RPPS), de caráter contributivo e organização estatal, o qual ampara seus
beneficiários contra os riscos sociais.8
Proteção Social
“[...] rede protetiva formada pelo Estado e por particulares, com contribuições de
todos, incluindo parte dos beneficiários dos direitos, no sentido de estabelecer ações
para o sustento de pessoas carentes, trabalhadores em geral e seus dependentes,
providenciando a manutenção de um padrão mínimo de vida digna”. 9
Salário-de-benefício
“[...] é a base de cálculo da renda mensal inicial da maioria dos benefícios
previdenciários. Assim, o salário-de-benefício é o valor básico utilizado para cálculo
da renda mensal dos benefícios de prestação continuada [...]”.10 (TAVARES, 2012, p.
119).
Salário-de-contribuição
“[...] expressão que quantifica a base de cálculo da contribuição previdenciária dos
segurados da previdência social, configurando a tradução numérica do fato
gerador.”11
8
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 17. ed. Rio de Janeiro: Impetus,
2012. p. 28.
9
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 17. ed. Rio de Janeiro: Impetus,
2012. p. 5.
10
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e
regras constitucionais dos regimes próprios de previdência social. 14. ed. ver. e atual. Niterói:
Impetus, 2012. p. 119.
11
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 17. ed. Rio de Janeiro: Impetus,
2012. p. 327.
VII
SUMÁRIO
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS ................................................... IV
ROL DE CATEGORIAS ...................................................................... VIII
RESUMO................................................................................................ 4
ABSTRACT............................................................................................ 2
INTRODUÇÃO ....................................................................................... 2
CAPÍTULO 1 .......................................................................................... 7
A PREVIDÊNCIA SOCIAL: CONSIDERAÇÕES SOBRE
DESENVOLVIMENTO, ESTRUTURA, BENEFÍCIOS E
BENEFICIÁRIOS NO BRASIL ............................................................... 7
1.1 ORIGEM DA PROTEÇÃO SOCIAL NO MUNDO ............................. 7
1.2 ORIGEM DA PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL ........................... 10
1.2.1 Do século XVI ao período de Redemocratização ......................................... 10
1.2.2 A proteção social na Constituição de 1988 ................................................... 13
1.2.3 A criação do INSS e as primeiras reformas .................................................. 14
1.2.3 A Emenda Constitucional Nº 20/1998 ........................................................... 14
1.2.4 O fator previdenciário e a nova base de cálculo ........................................... 15
1.3 PRINCÍPIOS DA SEGURIDADE SOCIAL ...................................... 16
1.3.1 Princípios gerais ........................................................................................... 16
1.3.2 Princípios Constitucionais da Seguridade Social .......................................... 17
1.3.3 Princípios constitucionais específicos do custeio ......................................... 18
1.3.4 Princípios específicos da previdência social ................................................. 19
1.4 FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL ........ 20
1.4.1 Sistema contributivo...................................................................................... 21
1.5 O REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA ......................................... 24
1.6 BENEFÍCIOS DA PREVIDÊNCIA EM ESPÉCIE ............................ 24
1.7 BENEFICIÁRIOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL .............................. 26
1.7.1 Segurados obrigatórios ................................................................................. 27
1.7.1.1 Segurado empregado............................................................................. 27
2
1.7.1.2 Segurado empregado doméstico ........................................................... 31
1.7.1.4 Trabalhador Avulso ................................................................................. 34
1.7.1.5 Segurado Especial ................................................................................. 35
1.7.2 Segurado Facultativo .................................................................................... 35
1.7.3 Dependentes ................................................................................................ 36
1.7.3.1 Dependentes de primeira classe ............................................................ 37
1.7.3.2 Dependente de segunda classe ............................................................. 37
1.7.3.3 Dependentes de terceira classe ............................................................. 38
CAPÍTULO 2 ........................................................................................ 38
CONSIDERAÇÕES SOBRE A CRISE DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO
BRASILEIRO E A CONCESSÃO DO AUXÍLIO-DOENÇA ................... 38
2.1 BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE OS MOTIVOS DA CRISE NA
SEGURIDADE SOCIAL NA DÉCADA RECENTE ............................... 39
2.2 CONSIDERAÇÕES SOBRE O AUXÍLIO DOENÇA ....................... 45
2.3 CICLO DE REFORMAS GERAIS DA SEGURIDADE SOCIAL A
PARTIR DA DÉCADA DE 1990, COM FOCO NO REGIME GERAL DA
PREVIDÊNCIA ..................................................................................... 49
2.4 CICLO DE REFORMA RELATIVO AO AUXÍLIO-DOENÇA NA
DÉCADA RECENTE ............................................................................ 57
2.5 MECÂNICA DO CÁLCULO DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS
DE ACORDO COM A LEGISLAÇÃO ................................................... 62
CAPÍTULO 3 ........................................................................................ 66
A PROPOSTA DE REDUÇÃO DO AUXÍLIO DOENÇA:
FUNDAMENTOS DO GOVERNO FEDERAL PARA REDUÇÃO DA
RENDA X FUNDAMENTOS DO CONGRESSO NACIONAL,
OPOSIÇÃO AO GOVERNO, SINDICATOS E DADOS ECONÔMICOS 66
3.1 A FORMA IDEALIZADA PELO GOVERNO FEDERAL PARA
REDUZIR O AUXÍLIO DOENÇA – AS MEDIDAS PROVISÓRIAS Nº
242/2005 E 529/2011 ........................................................................... 66
3.1.1 A Medida Provisória Nº 242/2005 ................................................................. 67
3.1.2 A Medida Provisória Nº 529/2011 .................................................................. 70
3.2 OS FUNDAMENTOS APRESENTADOS PELO GOVERNO
FEDERAL PARA A REDUÇÃO DA RENDA DO AUXÍLIO-DOENÇA .. 72
3.2.1 Argumentos Políticos .................................................................................... 73
3.2.2 Argumentos Econômicos .............................................................................. 77
3.3 MOTIVOS DO CONGRESSO NACIONAL PARA A REJEIÇÃO DAS
MEDIDAS PROVISÓRIAS Nº 242/2005 E 529/2011 ............................ 80
3
3.4 FUNDAMENTOS DA OPOSIÇÃO PARA A MANUTENÇÃO DA
RENDA ................................................................................................ 83
3.5 ARGUMENTOS APRESENTADOS PELOS SINDICATOS PARA
VETAR A REDUÇÃO DO AUXÍLIO DOENÇA ..................................... 87
3.6 DADOS ECONÔMICOS PARA MANTER O AUXÍLIO DOENÇA NA
SITUAÇÃO ATUAL .............................................................................. 90
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................. 95
REFERÊNCIAS DAS FONTES CITADAS ......................................... 101
4
RESUMO
O presente trabalho apresenta uma análise dos pontos controversos das tentativas
de redução do auxílio-doença pelo Governo Federal, através das MP. 242/05 e
529/11. O objetivo geral da pesquisa foi analisar a consistência dos argumentos
apresentados pelo Governo Federal para justificar a redução do auxílio doença em
confronto com aqueles apresentados pela oposição. Os objetivos específicos
consistiram na análise da evolução histórica da previdência social e sua estrutura;
na identificação das propostas de redução do valor da renda do auxílio-doença,
através das MP 242/2005 e 529/2011; e na análise dos motivos que levaram à sua
rejeição no Congresso Nacional e fundamentos que justifiquem a manutenção da
forma atual deste benefício. Para tal, utilizou-se da pesquisa bibliográfica, através da
análise da doutrina, legislação, e dados econômicos relativos à previdência social e
ao próprio auxílio doença. Durante o desenvolvimento da pesquisa foram utilizados
os métodos indutivo e dedutivo, visto que alguns objetivos foram demonstrados
partindo de premissas específicas para gerais, e, em outros momentos, foi
necessária a dedução, partindo do geral para o específico. Constatou-se que, a
partir da análise dos argumentos da corrente oposta, em como dos dados
econômicos colhidos durante a pesquisa que as justificativas apresentadas para a
redução do valor da renda do auxílio-doença não são consistentes, sendo, assim,
inviáveis os argumentos levantados pelo Governo Federal.
Palavras-chave: Auxílio-Doença. Crise Previdenciária. MP 242/2005. MP 529/2011.
2
ABSTRACT
This paper presents an analysis of the controversial points of the attempts by the
Federal Government to reduce sickness benefit, through MP. 242/05 and 529/11. The
objective of the research was to analyze the consistency of the arguments presented
by the government to justify the reduction of sickness benefit, in comparison with the
arguments presented by the opposition. The specific objectives consisted in
analyzing the historical development of social welfare and its structure, identifying
proposals to reduce the amount of income from sickness, through MP 242/2005 and
529/2011, and analyzing the reasons for its rejection in Congress and the grounds for
maintaining the benefit in its current form. A literature review was carried out, through
an analysis of doctrine, legislation, and economic data related to social security and
sickness benefit. During the development of the research, methods of inductive and
deductive reasoning were used, as some of the stated goals were demonstrated
based on a movement from specific to general assumptions, and at other times,
deduction was necessary, moving from the general to the specific. It was found that
based on analysis of the arguments of the opposing current and the economic data
collected during the research, that the justifications presented for reducing the
sickness benefit are not consistent, therefore the arguments raised by the Federal
Government are invalid.
Keywords: Sickness Benefit. Social Welfare Crisis. MP 242/2005. MP 529/2011.
INTRODUÇÃO
Tratar de previdência social implica em estudar um instituto que
acompanha o próprio curso da humanidade. Desde os primórdios encontram-se
registros de órgãos que garantiam o sustento de seus associados quando estes não
possuíssem mais a capacidade para garantir seu próprio sustento ou o de sua
família através do trabalho.
Para usufruir de tal direito, bastava que o indivíduo se
associasse a estas organizações, e contribuísse com as mesmas, doando parte de
seu salário. Posteriormente, quando o indivíduo não estivesse mais apto para
trabalhar, aposentando-se, recebia quantias equivalentes àquelas as quais havia
contribuído. Em alguns casos, era possível que a família do contribuinte recebesse
estas quantias, nos casos em que o mesmo viesse a falecer.
A preocupação com a segurança dos membros da sociedade
decorre da importância concedida ao trabalho, a qual também é histórica. Até os
tempos atuais sobrevive o ideal de que é através do trabalho que o homem é capaz
de prover o seu sustento e o de seus dependentes. Foi este o motivo que tornou
necessário encontrar um meio de garantir a sobrevivência dos indivíduos quando
suas condições físicas, seja por doença ou mesmo pelo envelhecimento, não o
permitirem mais praticar sua atividade de trabalho.
Com o passar dos anos, o instituto da previdência social
passou a ser vinculado ao Estado, assim como diversos tipos de benefícios foram
incorporados à sua cobertura: os casos de acidente de trabalho, gravidez, doença,
aposentadorias por invalidez, são alguns dos exemplos.
Durante as últimas décadas, a previdência social passou por
um período de tensão em diversos países. O fator apontado como o principal
catalisador desta crise foi o envelhecimento populacional, o qual fazia com que o
número de contribuintes para a previdência social diminuísse, enquanto o número de
beneficiários aumentava. Frente a isso, vários países privatizaram seus sistemas
previdenciários.
No Brasil, embora não tenha ocorrido o mesmo, também houve
grandes mudanças na previdência social, principalmente a partir da década de 1990,
3
período no qual o país sofria com o aumento da inflação. Destacam-se as alterações
ocorridas até o fim da década e início dos anos 2000, principalmente a instituição de
uma idade mínima para a aposentadoria por tempo de contribuição e a criação do
fator previdenciário.
Durante os últimos anos há grande divulgação por parte do
Governo Federal de um déficit bilionário da previdência social brasileira, o que, em
tese, demandaria gastos altíssimos para a Administração Pública. Deste modo, para
arcar com as despesas decorrentes da deficiência financeira da previdência, é
preciso redirecionar uma grande parte do orçamento da União para a manutenção
do INSS. Sob este ponto de vista, o sistema previdenciário é tido como um grande
entrave para o desenvolvimento econômico do Brasil.
Com o intuito de elevar o potencial econômico do País, o
Governo Federal atualmente vem tentando implantar uma política neoliberalista em
relação à previdência, tendendo a adotar os mesmos procedimentos que outros
países utilizaram com relação à previdência social. Uma vez que a mesma não é
capaz de se manter sem o auxílio de recursos financeiros de outra natureza que não
o arrecadado pelas contribuições, seria necessário operar uma redução de gastos.
Dentre as estratégias escolhidas, uma em especial merece
destaque pelo fato de ter sido tentada em duas ocasiões diferentes, sem obter êxito
em nenhuma delas. Trata-se da redução da renda de uma espécie de benefício
previdenciário, o auxílio-doença.
O auxílio-doença é um benefício de caráter temporário
concedido aos segurados da previdência social quando comprovada a existência de
incapacidade para o exercício de seu trabalho. O beneficiário, neste caso,
permanece recebendo o auxílio-doença enquanto perdurar a condição que o
incapacita para suas atividades. Este benefício é calculado pela média aritmética
simples de 80% das contribuições realizadas pelo segurado.
No entanto, existem estudos realizados por especialistas em
economia que vão de encontro aos argumentos apresentados pelo Governo Federal
no que tange à situação financeira da previdência social. De acordo com esta
corrente, o déficit divulgado oficialmente trata-se de uma manipulação de dados
financeiros, na qual apura-se somente o saldo previdenciário, resultado da diferença
entre o valor arrecadado pelo INSS e o valor pago em benefícios. Mas, a receita da
previdência social brasileira não é financiada puramente pela arrecadação de
4
contribuições, mas também por meio de outras fontes, inclusive previstas
constitucionalmente.
Segundo esta corrente, a manutenção da previdência social é
um dever constitucional do Estado, e já há previsão orçamentária para tal. Tal
posicionamento vai ainda além, afirmando que a previdência brasileira apresenta
superávits anuais, ao invés dos déficits divulgados pelo Governo.
É frente a estas considerações que surge o objeto de estudo da
presente pesquisa, o qual consiste em estudar os motivos da tomada de decisão do
poder público que objetiva reduzir o valor da renda do auxílio-doença concedido pelo
regime geral de previdência social.
O objetivo institucional desta pesquisa é o de produzir uma
Dissertação de Mestrado para a obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas
Públicas vinculado ao Programa de Pós-Graduação da Universidade do Vale do
Itajaí – UNIVALI.
O objetivo investigativo do presente trabalho acadêmicocientífico encontra-se dividido em geral e específicos. O objetivo geral consiste em
investigar os motivos pelos quais o governo federal pretender reduzir o valor do
auxílio-doença do regime geral de previdência. Feito isso, buscou-se avaliar a
consistência dos argumentos do Poder Executivo em confronto com outros
fundamentos dos movimentos sociais contrários, bem como dados estáticos e a
fonte de arrecadação da seguridade social.
Os objetivos específicos, por sua vez, consistiram em verificar
no curso da história da seguridade social o valor da renda do auxílio-doença,
mediante apresentação da legislação; identificar os motivos pelo qual o Governo
deseja reduzir o valor do auxílio-doença, bem como constatar as manobras políticas
para tentar concretizar esta finalidade; apresentar os argumentos da oposição que
são contra a redução da renda do valor do auxílio-doença, bem como apresentar
dados econômicos favoráveis a manutenção do valor do auxílio-doença.
Para a realização da presente pesquisa, foi levantado o
seguinte problema de pesquisa:
Quais os argumentos que o Governo Federal apresenta para
justificar a redução do valor da renda do auxílio-doença, e são estes fundamentos
consistentes, considerando os movimentos sociais contrários, bem como a questão
política e econômica?
5
Frente
ao
problema
de
pesquisa
apresentado,
foram
elaboradas as seguintes hipóteses:
a)
Os argumentos apresentados pelo Governo Federal para
a redução do valor da renda do auxílio-doença são consistentes, tendo-se em vista a
situação irrefutável do déficit da previdência social e a necessidade urgente de
transformações no sistema previdenciário;
b)
Os argumentos apresentados pelo Governo Federal para
a redução do valor da renda do auxílio-doença não são consistentes, uma vez que
se leva em consideração a contra-argumentação de correntes opostas, as quais
apresentam outra visão do sistema previdenciário brasileiro que não justifica a
redução desta renda.
c)
A redução do valor da renda do auxílio-doença foi uma
manobra política realizada para diminuir a carga de responsabilidade do Estado para
com
a
previdência
social,
possibilitando
o
direcionamento
do
orçamento
previdenciário para outras áreas de maior interesse da atual Administração Pública.
A presente pesquisa científica encontra-se estruturada em três
capítulos. O primeiro capítulo trata dos aspectos gerais sobre a previdência social,
incluindo seu histórico, desenvolvimento do instituto e sua atual estrutura. Também é
abordado neste capítulo o benefício do auxílio-doença, seu fator desencadeante e a
forma de cálculo.
O segundo capítulo trata da atual situação da previdência
social no Brasil, trazendo, de modo específico, considerações sobre a crise
previdenciária das últimas décadas, seu reflexo no Brasil, além das medidas
tomadas pelo Estado neste período para atualizar o sistema previdenciário nas
décadas de 90 e nos anos 2000.
O terceiro capítulo entra de modo mais específico nos objetivo
geral da presente pesquisa, apresentando as mudanças realizadas pelo Governo
Federal ao auxílio-doença, os argumentos utilizados para justificar tais mudanças, os
quais são, logo em seguida, confrontados pelos argumentos apresentados por
correntes opostas.
Por fim, este relatório de pesquisa se encerra trazendo as
considerações finais, onde são apresentados os principais pontos conclusivos, bem
como a verificação das hipóteses propostas ao problema de pesquisa. Além disso,
encontram-se ali os incentivos à continuidade dos estudos aqui iniciados, visto que
6
se trata de uma área fundamental para as Políticas Públicas.
Quanto à metodologia utilizada na elaboração do presente
trabalho, registra-se que, durante a Fase de Investigação12, foram utilizados os
métodos indutivo13 e dedutivo14. Nas diversas fases de pesquisa, também foram
utilizadas as técnicas do Referente15, da Categoria16, do Conceito Operacional17 e
da Pesquisa Bibliográfica18.
Resta ressaltar que o presente trabalho não esgota os estudos
a respeito do tema em pauta, visto que há uma gama de questionamentos que
suscitam aprofundamento. O intuito desta pesquisa foi o de contribuir de alguma
forma para as discussões sobre a atual situação financeira da previdência social,
através da análise dos aspectos controvertidos da redução do valor da renda do
auxílio-doença idealizada pelo Governo Federal.
12
“[...] momento no qual o Pesquisador busca e recolhe os dados, sob a moldura do Referente
estabelecido [...]”. (PASOLD, 2008. p. 83).
13
“[...] pesquisar e identificar as partes de um fenômeno e colecioná-las de modo a ter uma
percepção ou conclusão geral [...]”. (PASOLD, 2008, p. 86).
14
“[...] estabelecer uma formulação geral [...]”. (PASOLD, 2008, p. 86).
15
“[...] explicitação prévia do(s) motivo(s), do(s) objetivo(s) e do produto desejado, delimitando o
alcance temático e de abordagem para a atividade intelectual, especialmente para uma pesquisa.”
(PASOLD, 2008. p. 54).
16
“[...] palavra ou expressão estratégica à elaboração e/ou à expressão de uma idéia.” (PASOLD,
2008 p. 25).
17
“[...] uma definição para uma palavra ou expressão, com o desejo de que tal definição seja aceita
para os efeitos das idéias que expomos [...]”. (PASOLD, 2008. p. 37).
18
“Técnica de investigação em livros, repertórios jurisprudenciais e coletâneas legais”. (PASOLD,
2008. p. 209).
CAPÍTULO 1
A PREVIDÊNCIA SOCIAL: CONSIDERAÇÕES SOBRE
DESENVOLVIMENTO, ESTRUTURA, BENEFÍCIOS E
BENEFICIÁRIOS NO BRASIL
1.1 ORIGEM DA PROTEÇÃO SOCIAL NO MUNDO
A origem da proteção social está diretamente ligada à família,
célula fundamental da sociedade. Já na Antiguidade, o cuidado dos mais idosos e
dos incapacitados era dever dos mais jovens e aptos para o trabalho. No entanto,
nem todas as pessoas eram dotadas de proteção familiar, fazendo com que fosse
necessário auxílio externo, com natureza voluntária.19
Têm-se como exemplo histórico de auxílio externo as Hetarias
e os Elanos, sociedades de fins políticos, religiosos e profissionais, e estabelecia
assistência mútua entre os sócios na Grécia Antiga.20
Em Roma também existiam associações com fins semelhantes
às referidas instituições helênicas. Essas associações romanas, chamadas de
collegia ou sodalitia, recebiam contribuições destinadas para o custeio das despesas
funerárias de seus associados. O exército romano possuía uma proteção específica
para seus soldados: duas de cada sete partes do salário de um militar eram
guardadas, as quais seriam recebidas ao fim de sua carreira juntamente com uma
propriedade de terra.21
Observa-se que tais institutos são versões arcaicas de
previdência social, desvinculados da família, cuja principal característica estava na
contribuição monetária de cidadãos com o intuito de prover seu sustento ou o de sua
19
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. 17. ed. Rio de Janeiro: Impetus,
2012. p. 1.
20
21
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 32. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 3-4.
HOVARTH JÚNIOR, Miguel. Lei Previdenciária Comentada. São Paulo: Quartier Latin, 2005. p.
16.
8
família quando não fossem mais aptos para trabalhar.
Ainda assim, seguros contra desastres levaram muito mais
tempo para surgirem. De acordo com Martins22 e Hovarth Júnior23 a mais remota
preocupação com o infortúnio surgiu apenas em 1334, com o primeiro contrato de
seguro marítimo, o qual já previa cobertura de riscos com incêndios.
Até o século XVIII não havia sistematização de qualquer forma
de proteção estatal, uma vez que não se atribuía ao Estado o dever de assistência
às pessoas necessitadas. A exceção registrada é em 1601, na Inglaterra, com a
Poor Law ou Poor Relieft Act (lei de amparo aos pobres).
Segundo Martins24 (2012, p. 3-4), a lei de amparo aos pobres
instituía contribuição obrigatória para fins sociais. A Poor Law garantia ao indigente o
direito de ser auxiliado pela paróquia, além de atribuir aos juízes da comarca o poder
de criar um imposto de caridade, a ser pago por todos os ocupantes e possuidores
de terras. Cada paróquia possuía inspetores, nomeados para efeito de fiscalização e
aplicação específica dos recursos arrecadados.
O próximo salto considerável em matéria de proteção social
surge em função da Revolução Industrial e dos problemas sociais decorrentes da
mesma. A realidade nas indústrias, reflexo de um modelo de trabalho sem nenhuma
garantia, que incluía jornadas laborais extensas e condições de trabalho
degradantes, foi necessária a intervenção estatal para a proteção do proletariado.
A iniciativa ocorreu na Alemanha, com o chanceler Oto Von
Bismarck, o qual inseriu uma série de seguros sociais com o intuito de amenizar a
tensão existente na classe trabalhadora. Nas palavras de Martins:
[...]
em
15.06.1883,
foi
instituído
o
auxílio-doença
(Krankunversicherung), custeado por contribuições dos empregados,
empregadores e do Estado; em 06.07.1884, decretou-se o seguro
contra acidentes de trabalho (Unfallversischerung), com o custeio
dos empresários, e em 24.06.1889 criou-se o seguro de invalidez e
velhice (Invaliditaets und Altervensicherung), custeado pelos
trabalhadores, pelos empregadores e pelo Estado. As leis instituídas
por Bismarck tornaram obrigatória a filiação às sociedades
seguradoras ou entidades de socorros mútuos por parte de todos os
trabalhadores que recebessem até 2.000 marcos anuais. 25
22
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 3-4.
23
HOVARTH JÚNIOR, Miguel. Lei Previdenciária Comentada. p. 17.
24
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 32.. p. 3-4.
25
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. 32. p. 3-4.
9
Com a instituição de seguros define-se uma nova política
social, não somente assistencialista. Na Alemanha foi lançada a Pedra Fundamental
da Previdência Social, possibilitando o desenvolvimento nos moldes dos dias
atuais.26
Este modelo de política social espalhou-se por outros países d
Europa Ocidental entre as últimas décadas do século XIX e primeiras do século XX.
Em 1907 foi promulgada na Inglaterra uma lei de reparação de acidente de trabalho,
e em 1911, outra lei tratou da invalidez, doença e aposentadoria por velhice.
A
consolidação
da
proteção
social
surge
com
a
constitucionalização dos direitos sociais. Castro e Lazzari apontam a Constituição
Mexicana de 1917 como a primeira a sistematizar os direitos sociais, além da
Constituição de Weimar, na Alemanha, em 1919, primeira a elencar os direitos de
segunda geração na Europa.27
Os autores ainda destacam a instituição da Organização
Internacional do Trabalho, com o tratado de Versalhes, e a criação da Associação
Internacional da Seguridade Social, em 1927, com sede em Bruxelas.
A doutrina especializada afirma que foi indicativo na fase de
amadurecimento do modelo Bismarck a experiência norte americana ao instituir a
política do New Deal, com forte intervenção no domínio econômico e injeção de
recursos orçamentários.28
No período pós-Segunda Guerra, destaca-se a disseminação
das ideias do economista inglês John Maynard Keynes, visando o crescimento
econômico aliado à intervenção estatal para uma melhor distribuição de renda. Lorde
William Henry Beveridge, revendo as experiências praticadas pelos estados que já
haviam adotado o regime de previdência, criou na Inglaterra em 1944 um sistema
universal com a participação de toda a população.
Nos dizeres de Borges:
Em seu trabalho, Beveridge, usando a teoria de Keynes e revendo o
conjunto das poor laws, propôs um amplo sistema de proteção ao
cidadão, chamado de 'Sistema Universal de Luta contra a Pobreza'.
26
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. 13.
ed. São Paulo: Conceito, 2012. p. 40.
27
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
43.
28
CRUZ, Paulo Márcio. Política, Poder, Ideologia e Estado Contemporâneo. Florianópolis: Diploma
Legal, 2001, p. 228
10
Este sistema propiciou a universalização da previdência social na
Grã-Bretanha, já que a proteção social se estendia a toda a
população, não apenas aos trabalhadores, e propiciava um amplo
atendimento à saúde e um sistema de proteção ao desemprego.29
Nasce, assim, o regime beveridgeano, em que toda a
sociedade contribui para o fundo de previdência. Desta forma, os recursos utilizados
para fomentar a política de prestações àqueles que venham a ser atingidos por
algum dos eventos previstos na legislação são retirados deste fundo.
Observa-se que a distinção dessas teorias provocou o
desencadeamento de diferentes modelos de seguridade social, com variações
determinadas pela cultura do país e a legislação interna.
1.2 ORIGEM DA PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL
A proteção social no Brasil também possui raízes históricas
centenárias, compostas por institutos antigos que, ao longo do tempo, tomaram as
formas conhecidas hoje. Esta sessão destina-se ao estudo da evolução histórica da
proteção social no Brasil, partindo dos primórdios da colonização portuguesa até a
atualidade.
1.2.1 Do século XVI ao período de Redemocratização
À semelhança do que se observa no mundo, o embrião da
forma de proteção no Brasil tinha caráter beneficente e assistencial. Tavares (2012,
p. 61) cita a criação das Santas Casas de Misericórdia, datada a mais antiga no ano
de 1543 de Santos, seguindo-se as Irmandades de Ordem Terceira. Posteriormente,
no ano de 1795, foi estabelecido o Plano de Beneficência dos Órfãos e Viúvas dos
Oficiais da Marinha.30
No ano de 1821, um decreto do Príncipe Regente Pedro de
Alcântara tornou-se o primeiro texto legal a registrar o tema Previdência Social no
Brasil. Tratava-se de um Decreto concedendo aposentadoria aos mestres e
29
BORGES, Mauro Ribeiro, apud CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual
de Direito Previdenciário. 13. ed. São Paulo: Conceito, 2012.
30
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
68.
11
professores.
Em 1888 o Decreto 9.912-A dispôs sobre a concessão de
aposentadoria dos empregados do Correio. Em 1890, via Decreto 221, foi instituída
a aposentadoria dos empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil, a qual foi
estendida aos demais ferroviários pelo Decreto 565 do mesmo ano. (CAMPOS,
1996, p. 91).
Posteriormente, o art. 75 da Constituição de 1982, previu
aposentadoria por invalidez para servidores públicos e, em 1892, por meio da Lei
217, foi regulamentada a aposentadoria dos operários do Arsenal da Marinha do Rio
de Janeiro.31
A gênese da previdência brasileira foi em 1923, com a Lei Eloy
Chaves, a qual previa a criação de uma Caixa de Aposentadorias e Pensões para
cada empresa de estrada de ferro e com abrangência a todos os seus
empregados.32
A partir de referida lei, a proteção social no Brasil passou a
oferecer pensão, aposentadoria, assistência médica e auxílio farmacêutico aos
funcionários e dependentes.
Paralelamente às Caixas,
[...] proliferaram os Institutos de Aposentadoria e Pensões, restritos
aos trabalhadores urbanos: Instituto de Aposentadoria e Pensões dos
Marítimos (IAPM), em 1933, Instituto de Aposentadoria e Pensões
dos Comerciários (IAPC), em 1933, Instituto de Aposentadoria e
Pensões dos Bancários (IAPB), em 1934, Instituto de Aposentadoria
e Pensões dos Industriários (IAPI), em 1936, Instituto de Previdência
e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE), em 1938.33
Desta forma, verifica-se o surgimento de institutos voltados
para a proteção social de diversas classes de trabalhadores ao longo da década de
30. Tal acontecimento pode ser entendido como reflexo do processo vivenciado na
Europa durante o início do século XX, evidenciando a importância que o instituto
passou a obter, gradativamente, no mundo todo.
A Constituição Federal de 1934 foi a primeira a estabelecer a
31
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
68-69.
32
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
69.
33
MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. Panorama Da Previdência Social Brasileira. 3. ed.
Brasília: MPS, SPS, SPC, ACS, 2007.
12
forma tripartida de custeio: contribuição dos trabalhadores, dos empregadores e do
Poder Público (art. 121, §1º, h).
Na década de 40, pelo Decreto-lei 4.890/42, foi autorizada a
organização e o funcionamento da Legião Brasileira de Assistência (LBA), cuja
principal função era a proteção à maternidade e à infância, o amparo aos velhos e
desvalidos e a assistência médica às pessoas necessitadas.34
No ano de 1960, a Lei Orgânica da Previdência Social (Lei no
3.807, de 26 de agosto de 1960) unificou a legislação aplicável aos Institutos, mas
não criou um único instituto para gerir a gestão. Em 01 de janeiro de 1967 houve a
unificação dos IAP, decorrentes do surgimento do Instituto Nacional da Previdência
Social – INPS, criado pelo Decreto-lei nº 72, de 21 de novembro do ano anterior.35
A Lei Complementar Nº 11, de 25 de maio de 1971, criou o
Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL), que concedia ao
trabalhador rural os benefícios de aposentadorias por velhice e invalidez, pensão por
morte, auxílio-funeral, serviços de saúde e serviço social.36
No ano de 1976, foi realizada nova compilação das normas
previdenciárias estatuídas em diplomas avulsos, gerando o Decreto nº 77.075/1976.
Em 01 de setembro do ano seguinte, surgiu o Sistema Nacional de Previdência e
Assistência
Social
(SINPAS),
que
trouxe
nova
transformação
ao
modelo
previdenciário, desta no tocante à sua gestão.
No mesmo período foram criados diversos órgãos no âmbito da
proteção social. Dentre estes, destacam-se o Instituto Nacional de Assistência
Médica da Previdência Social (INAMPS), Instituto Nacional de Previdência Social
(INPS), Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social
(IAPAS), Central de Medicamentos (CEME), Empresa de Processamento de Dados
da Previdência Social (DATAPREV), Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor
(FUNABEM) e Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA).37
Em 1984, a última Consolidação das Leis da Previdência Social
– CLPS, regulamentada via Decreto 89.312, reuniu toda a matéria atinente a custeio
e prestações previdenciárias, mais as decorrentes de acidente de trabalho.
34
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 9-11.
35
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 13.
36
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 60.
37
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 60-61.
13
1.2.2 A proteção social na Constituição de 1988
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
(CRFB/88) estabeleceu a Seguridade Social, como objetivo a ser traçado pelo
Estado Brasileiro, por meio da atuação simultânea na Previdência, Saúde e a
Assistência Social.
Conforme dispõe o art. 194 da CRFB/88: “a seguridade social
compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social”.38
No que toca à previdência social, a mesma se subdivide em
três regimes: o regime geral de previdência social, o regime próprio de previdência e
o regime complementar de previdência.
Acerca deste assunto, leciona Ibrahim39:
A previdência social brasileira comporta dois regimes básicos, que
são o Regime Geral de Previdência Social – RGPS e os Regimes
Próprios de Previdência de Servidores Públicos – RPPS, estes
últimos para servidores ocupantes de cargos efetivos (incluindo
vitalícios) e militares. Em paralelo ao regime básico, há o
complementar.
O regime complementar ao RGPS é privado, enquanto que o
complementar ao RPPS é público. Vale notar que em ambas as hipóteses o ingresso
é voluntário, tendo como escopo ampliar rendimentos quando da aposentação.
Portanto, a previdência social é dívida em vários segmentos,
cada uma apresentando uma abordagem específica e contornos próprios. Ressaltase que é objeto deste trabalho somente o regime geral de previdência.
Por outro lado, as ações na área de saúde são administradas
pelo Sistema Único de Saúde (SUS), segundo o art. 196 da Constituição Federal, de
caráter descentralizado. O direito à saúde é um direito entendido como aquele de ter
assistência e tratamento gratuitos no campo da medicina, assegurado a toda a
população, pouco importando a contribuição da pessoa para o Estado, seja por
38
BRASIL. Constituição Federal (1988).Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso
em: 31 mar. 2013.
39
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 11.
14
tributo ou por outra espécie.
O âmbito da Assistência Social encontra fundamentação legal
no art. 203 da CRFB/88, o qual assegura, independentemente de contribuição à
Seguridade Social, a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e
à velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes; a promoção da integração
ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de
deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; a garantia de um
salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso
que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la
provida por sua família, conforme dispuser a lei (art. 203 da CRFB/88).
1.2.3 A criação do INSS e as primeiras reformas
No ano de 1990 foi criado o Instituto Nacional do Seguro Social
– INSS, autarquia federal que substituiu o INPS e o IAPAS, na função de
arrecadação das contribuições, bem como no pagamento dos benefícios e prestação
dos serviços aos segurados e dependentes.
A arrecadação, fiscalização, cobrança e aplicação das
penalidades, foram transferidas no ano de 2007 para a Secretaria da Receita
Federal do Brasil, através da Lei 11.457/2007.
Em 1991, foram publicadas as leis Nº 8.213 e 8.213, que
tratavam, respectivamente, do custeio e dos benefícios da previdência social,
regulamentado as disposições constitucionais. No ano de 1993 foi editada a Lei
8.742, Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), que trouxe a transferência dos
benefícios de renda mensal vitalícia, auxílio-natalidade e auxílio-funeral.40
1.2.3 A Emenda Constitucional Nº 20/1998
Três anos após a criação da PEC Nº 33, foi publicada a
Emenda Constitucional Nº 20, de 20 de dezembro de 1998. Esta emenda trouxe
profundas transformações no sistema de previdência, as quais modificaram as
regras para obtenção da aposentadoria.
40
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 16-18.
15
Castro e Lazzari apontam a relevância da substituição do termo
“tempo de serviço” por “tempo de contribuição”, a qual transforma substancialmente
a concepção da aposentadoria. Tal termologia sugere que o que atribui ao cidadão o
direito ao benefício da aposentadoria é o valor contribuído à Previdência Social, e
não ao tempo de trabalho exercido.41
A Emenda Constitucional Nº 20/98 também excluiu a
aposentadoria proporcional, prevista no art. 52 da lei Nº 8.213/91, para todos os
assegurados que viessem a ingressar no sistema após quinze de dezembro de
1998.
Outra mudança prevista pelo referido dispositivo legal foi a
criação
de
uma
regra
transitória
de
aposentadoria
proporcional
com
o
estabelecimento de idade mínima de 53 anos para homem e 48 anos para mulher,
com o acréscimo de um pedágio de 40% de contribuição equivalente ao tempo
restante de contribuição.
Destacam-se as mudanças na idade mínima para o ingresso do
trabalhador dos 14 para os 16 anos, salvo na condição de menor aprendiz (14 anos).
A aposentadoria especial do professor também foi modificada, passando a englobar
apenas às funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental,
excluindo deste benefício os professores universitários.
Por fim, uma das mais importantes modificações foi a
desconstitucionalização do cálculo de renda da aposentadoria, o qual passou a ser
regulado por lei infraconstitucional. Esta lei viria a ser a lei Nº 9.876, de 26 de
novembro de 1999, a qual trouxe as novas regras de cálculo do valor do benefício.
1.2.4 O fator previdenciário e a nova base de cálculo
A Lei 9.876/99 criou o fator previdenciário, uma forma de
cálculo que leva em consideração a idade do segurado, o tempo de contribuição do
mesmo e a expectativa de sobrevida da população brasileira. Trata-se de uma
fórmula que é aplicada obrigatoriamente à aposentadoria por tempo de contribuição
e facultativamente à aposentadoria por idade, quando para esta for mais vantajosa.42
41
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
79.
42
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 17-18.
16
Pela operação matemática do fator previdenciário, segurados
com idade e tempo de contribuição menor sofrerão uma redução na renda do
benefício. Em compensação, aplicada a segurados com idade e tempo de
contribuição maiores, o salário-de-benefício e a renda mensal tendem a ser
elevados.
Além da criação do fator previdenciário, estabeleceu-se nova
forma de cálculo dos benefícios de prestação continuada apurados com base no
salário-de-benefício (aposentadorias, pensões, auxílio-doença, auxílio-reclusão e
auxílio-acidente). O período base de cálculo foi ampliado para o período de 07/1994
até o mês anterior ao do benefício. (LEI 9.876/99).
Para os segurados que se ingressaram no RGPS após
07/1994, o período base de cálculo se inicia no mês em que o segurado iniciou a
atividade. Os temas referentes ao fator previdenciário e o novo período base de
cálculo serão abordados em capítulo próprio.
1.3 PRINCÍPIOS DA SEGURIDADE SOCIAL
Castro e Lazzari classificam os princípios em quatro divisões, a
saber: princípios gerais, princípios constitucionais da seguridade social, princípios
específicos do custeio e princípios específicos da seguridade social.43
1.3.1 Princípios gerais
Os princípios gerais são três: princípio da solidariedade,
princípio da vedação ao retrocesso social, princípio da proteção ao hipossuficiente.
O princípio da solidariedade parte da premissa de que o
esforço coletivo beneficie os mais necessitados. A solidariedade também traz a ideia
de que as gerações atuais contribuam para os atuais beneficiários de aposentadoria
e pensão e as futuras gerações contribuirão para financiar as futuras aposentadorias
e pensões (art. 3, I, da CRFB/88).
O princípio da vedação ao retrocesso social refere-se à
43
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
111-123.
17
impossibilidade de redução de alcance de norma constitucional por legislação
superveniente, como nos casos de emenda ou lei infraconstitucional.
Por sua vez, o princípio da proteção ao hipossuficiente (in
dubio pro misero), afirma que nos casos de dúvida sobre entre as interpretações
sobre determinada controvérsia, deve prevalecer aquela mais favorável ao
trabalhador/segurado.
1.3.2 Princípios Constitucionais da Seguridade Social
Os princípios constitucionais da seguridade social encontramse dispostos pelo art. 194 da CRFB/88, em um número de sete: princípio da
universalidade de cobertura e atendimento; da uniformidade e equivalência dos
benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; da seletividade e
distributividade na prestação dos benefícios e serviços; da irredutibilidade do valor
do benefício; da equidade na forma de participação do custeio; da diversidade da
base de financiamento; e do caráter democrático e descentralização da gestão
administrativa.44 (LAZZARI, 2011, p. 111-116)
O princípio da universalidade de cobertura e atendimento parte
do entendimento de que a proteção social deve alcançar a todos os eventos cuja
reparação seja necessária para manter a subsistência daquele que necessita, bem
como prestar serviços a todos que necessitem.
O princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e
serviços às populações urbanas e rurais defende que as prestações securitárias
devem ser idênticas para os trabalhadores rurais ou urbanos, sendo vedada a
criação de benefícios diferenciados e serviços.
O princípio da seletividade e distributividade na prestação dos
benefícios e serviços sustenta-se em duas premissas. A seletividade significa que
algumas prestações da seguridade somente serão extensíveis a algumas parcelas
da população. A distributividade representa a intenção de eleger as necessidades
mais prementes que deverão ser satisfeitas prioritariamente.
A Irredutibilidade do valor do benefício é um princípio que
44
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
111-116.
18
consagra a intenção de que o valor da renda do aposentado não pode ser reduzido,
independente de disposição legal posterior.
Equidade na forma de participação do custeio trata do princípio
que defende o pensamento de que cada segurado realizará o recolhimento da
contribuição para a seguridade social conforme sua capacidade financeira.
O princípio da diversidade da base de financiamento afirma
que a base de financiamento da seguridade social deve ser variada, de modo que as
oscilações de setor não venham a comprometer a arrecadação de contribuições.
Por fim, o caráter democrático e descentralização da gestão
administrativa: visa a participação da sociedade na organização e no gerenciamento
da seguridade social, mediante gestão quadripartida, com participação dos
trabalhadores, empregadores, aposentados e governo (art. 194, parágrafo único, VII,
da CRFB/88).
1.3.3 Princípios constitucionais específicos do custeio
Os princípios constitucionais específicos do custeio são quatro:
princípio do orçamento diferenciado; princípio da contrapartida; princípio da
compulsoriedade da contribuição; e princípio da anterioridade tributária em matéria
de contribuições sociais.45
O princípio do orçamento diferenciado, previsto nos art. 165,
§5º, III e art. 195, §1º e §2º, garante a existência de um orçamento próprio para a
receita da seguridade social, distinto daquele previsto pela União.
De acordo com o princípio da contrapartida, ou chamado
também de preexistência do custeio, é vedada a criação, majoração ou extensão do
benefício sem prévio fonte do custeio (art. 195, §5, da CRFB/88).
O princípio da compulsoriedade da contribuição refere-se à
obrigatoriedade do pagamento das contribuições previdenciárias, não podendo
nenhuma pessoa que exerça atividade remunerada ficar isenta da contribuição.
O
princípio
da
anterioridade
tributária
em
matéria
de
contribuições sociais defende que as contribuições sociais, quando criadas ou
45
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
116-119.
19
majoradas, só podem ser exigidas após um prazo legal.
1.3.4 Princípios específicos da previdência social
Estes princípios se dividem em um total de oito: princípio da
filiação obrigatória; do caráter contributivo; do equilíbrio financeiro e atuarial; da
garantia do benefício mínimo; da correção monetária dos salários de contribuição;
da preservação do valor real dos benefícios; da facultatividade da previdência
complementar; e da indisponibilidade dos direitos dos beneficiários.46
O princípio da filiação obrigatória segue a mesma linha do
princípio da compulsoriedade. Todo o trabalhador que se enquadre na condição de
segurado pelo regime geral está automaticamente filiado ao sistema.
O princípio do caráter contributivo refere-se ao sistema
utilizado pela previdência social no Brasil. Como a previdência social é custeada por
contribuições sociais, consequentemente, para que haja direito ao benefício, é
preciso que haja contribuição específica.
Por sua vez, o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial
defende que o poder público deverá, na execução da política previdenciária, se
atentar sempre para a relação de custeio e pagamento de benefícios, mantendo o
sistema equilibrado.
O princípio da garantia do benefício mínimo impede a
previdência social de pagar benefício inferior a um salário mínimo quando se tratar
de benefício substitutivo do salário do segurado.
O princípio da correção monetária dos salários de contribuição
garante que as contribuições vertidas pelo segurado deverão ser corrigidas
monetariamente antes de apurar a renda do benefício. Atrelado a este princípio,
encontra-se o princípio da preservação do valor real dos benefícios, que visa a
proteção da renda do benefício contra a inflação.
Além da previdência comum, ainda admite-se a participação da
iniciativa privada na atividade securitária, em complemento ao regime geral de
previdência social, como defende o princípio da facultatividade da previdência
46
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
119-124.
20
complementar.
Por fim, o princípio da indisponibilidade dos direitos dos
beneficiários refere-se ao caráter intransferível dos mesmos. Em outras palavras,
não se admite a venda, penhora, arresto ou sequestro do direito ao benefício
previdenciário.
1.4 FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL
Castro e Lazzari (2012, p. 234) afirmam que, no Brasil, o
financiamento da seguridade social se dá de duas formas distintas: pelo sistema
contributivo e pelo sistema não contributivo.47
De acordo com o autor, o sistema contributivo é aquele no qual
a seguridade social é financiada por meio de contribuições específicas, que são
obtidas por meio de arrecadação. São recursos destinados única e exclusivamente
para o financiamento da seguridade social.
Diferentemente, no sistema não contributivo, as receitas para o
financiamento da seguridade social são obtidas por outras receitas tributárias, as
quais derivam do Tesouro Nacional. 48
O fundamento para o governo auxiliar a previdência social é o
princípio do tríplice custeio, previsto no art. 195 da CRFB/88. Este dispositivo
normativo traz a noção de que o financiamento da seguridade social deve ser
suportado pelos trabalhadores, pelas empresas e pela União (art. 195 da CRFB/88).
Efetivamente, a União não tem uma contribuição específica.
Ela participa com dotações orçamentárias à Seguridade Social, sendo responsável
pela cobertura de eventual insuficiência financeira da Seguridade, por força de
pagamento de benefícios de prestação continuada (art. 16 da Lei 8.212/91).
De outro lado, observa-se no art. 165, III, §5, da CRFB/88, que
a seguridade social tem receita própria, a qual não se confunde com a receita
tributária federal. Segundo o dispositivo, esta receita própria deve ser objeto de
47
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
234.
48
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
234.
21
deliberação entre os órgãos competentes – Conselho Nacional de Previdência
Social, Conselho Nacional de Assistência Social e Conselho Nacional de Saúde,
sendo a gestão dos recursos descentralizada por área de atuação.49
Entretanto, Tavares ressalta que no momento da entrada de
recursos no sistema não existe distinção sobre a área de aplicação desta receita,
sendo os valores vertidos de forma global em favor da seguridade social.50
A exceção veio através da Emenda Constitucional nº 20/98,
com o acréscimo do art. 167, XI, da CRFB/88. Esta emenda proibiu a utilização de
recursos provenientes da arrecadação da contribuição patronal previdenciária e das
contribuições dos segurados para pagamento de despesa diversa do pagamento dos
benefícios previdenciários. Logo na sequência, criou-se o fundo do Regime Geral de
Previdência Social, regulamentado pelo art. 68 da Lei de Responsabilidade Fiscal.51
1.4.1 Sistema contributivo
No sistema contributivo, o financiamento da seguridade social é
realizado por meio das contribuições sociais, definido por Carraza como:
[...] contraprestação devida pela seguridade social e outros
benefícios na área social garantidos pelo Estado e determinado
grupo da sociedade, de que decorra benefício especial para o
cidadão que dele participa. A prestação estatal, com em todas as
contribuições, é entregue uti universi, e abrange a previdência social,
a saúde e a assistência social, parcelas constitutivas do conceito
maior de seguridade (art. 195 da CF), assim como a educação e o
auxílio no desemprego. A contribuição social é forma de
financiamento direto da seguridade e dos direitos sociais, pelos que
participam do mesmo grupo econômico, assim na posição de patrão
como na de empregado.52
A natureza jurídica da contribuição social tem várias correntes,
mais as mais expressivas, segundo Castro e Lazzari são a teoria fiscal, a teoria
49
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
234.
50
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e
regras constitucionais dos regimes próprios de previdência social. 14. ed. ver. e atual. Niterói:
Impetus, 2012. p. 242.
51
BRASIL. Lei Complementar Nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade e gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.
52
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito tributário constitucional tributário. p. 408-409.
22
parafiscal, e a teoria da exação sui generis.53
De acordo com a primeira teoria, as contribuições sociais tem
natureza tributária, pois se trata de uma prestação pecuniária compulsória imposta
por lei e cobrado pelo poder público, e cuja finalidade é a de custear as ações da
seguridade.
A segunda teoria defende que as contribuições têm natureza
de parafiscalidade, pois visam suprir os encargos do Estado que não lhe sejam
próprios, no caso, o pagamento de benefícios previdenciários.
Por fim, a terceira teoria entende que a contribuição social não
é fiscal e nem parafiscal. Trata-se apenas de uma imposição estatal atípica, prevista
na Constituição Federal, cuja natureza jurídica é especial.
A posição do Supremo Tribunal Federal, após o julgamento
ADC 8-MC, é no sentido de que de prevalecer a teoria fiscal, entendendo que a
contribuição previdenciária é uma modalidade de tributo.
Definida a natureza jurídica da contribuição social, tem-se por
consequente que a mesma deve obedecer as normas gerais de direito tributário
(Código Tributário Nacional) e ao princípio da anterioridade.
Sobre o princípio da anterioridade, previsto no art. 150, III, “b”,
da CRFB/88, o mesmo veda a cobrança da contribuição no mesmo exercício
financeiro, que começa no dia 1º de janeiro do ano subsequente. Porém, para as
contribuições sociais, o prazo é de noventa dias (art. 195, §6º, da CRFB/88), por
haver regra especial pertinente.
Tavares ainda afirma que as contribuições sociais podem ser
classificadas como diretas e indiretas.54
As contribuições diretas são aquelas elencadas pelo art. 195 da
CRFB/88. Estas contribuições incluem: as das empresas, incidentes sobre a
remuneração paga, devida ou credita aos segurados e demais pessoas físicas a seu
serviço, mesmo sem vínculo empregatício; dos empregadores domésticos,
incidentes sobre o salário de contribuição dos empregados doméstico a seu serviço;
dos trabalhadores, incidentes sobre seu salário de contribuição; das associações
53
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
237.
54
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e
regras constitucionais dos regimes próprios de previdência social. p. 242.
23
desportivas que mantêm equipe de futebol profissional, incidentes sobre a receita
bruta decorrentes dos espetáculos desportivos de que participem em todo o território
nacional em qualquer modalidade desportiva, inclusive jogos internacionais, e de
qualquer forma de patrocínio, licenciamento de uso de marcas e símbolos,
publicidade, propaganda e transmissão de espetáculos esportivos; as incidentes
sobre a receita bruta proveniente da comercialização da produção rural; das
empresas, incidentes sobre a receita ou o faturamento e o lucro; as incidentes sobre
a receita de concurso de prognósticos.55
Por sua vez, as contribuições sociais indiretas encontram-se
arroladas no art. 27 da Lei Nº 8.212/91, a saber: As multas, a atualização monetária
e os juros moratórios; a remuneração recebida por serviços de arrecadação,
fiscalização e cobrança prestados a terceiros; receitas provenientes de prestação de
outros serviços e de fornecimento ou arrendamento de bens; demais receitas
patrimoniais, industriais e financeiras; doações, legados, subvenções e outras
receitas eventuais; 50% (cinquenta por cento) dos valores obtidos e aplicados na
forma do parágrafo único do art. 243 da Constituição Federal; 40% (quarenta por
cento) do resultado dos leilões dos bens apreendidos pelo Departamento da Receita
Federal; outras receitas previstas em legislação específica.56
As companhias seguradoras que mantem seguro obrigatório de
danos pessoais causados por veículo terrestre (Lei 6.194/74) devem repassar à
Seguridade Social 50% do valor total do premio recolhido, destinado ao Sistema
Único de Saúde.
Por fim, a competência para instituição das contribuições não é
privativa, estendendo-se aos Estados e Municípios, para que os mesmos instituam
os sistemas de previdência e assistência social próprios para seus servidores.
Apenas é ressalvada à União a competência de instituir regimes para a iniciativa
privada.57
55
BRASIL. Constituição Federal (1988).Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
56
BRASIL. Lei Nº 8.212, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre a organização da Seguridade
Social, institui o Plano de Custeio e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8212cons.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.
57
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
24
1.5 O REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA
O regime geral de previdência social (RGPS) é de caráter
compulsório e é administrado pelo INSS (Instituto Nacional da Seguridade Social). O
mesmo é regulamentado nas leis Nº 8.213/91, Nº 8.212/91 e Decreto 3.048/99.58
Dentro do regime geral são previstos diversas espécies de
benefícios, a saber: aposentadoria por idade, aposentadoria por tempo de
contribuição, aposentadoria especial, aposentadoria por invalidez, auxílio-doença,
salário-família, auxílio-acidente, pensão por morte, auxílio-reclusão, serviço social e
reabilitação profissional (art.18 da Lei 8.213/91).
O RGPS se destina aos trabalhadores da iniciativa privada, ou
seja, aqueles que são empregados de empresas privadas, trabalhadores rurais,
empregados domésticos e trabalhadores autônomos.
1.6 BENEFÍCIOS DA PREVIDÊNCIA EM ESPÉCIE
Como afirmado anteriormente, as espécies de benefícios da
previdência encontram-se arrolados no art. 18 da Lei Nº 8.213/91. Pelo fato de
tratar-se de espécies diversas, tais benefícios possuem características diferentes e
finalidades diversas.
O auxílio-reclusão é devido exclusivamente aos dependentes
do segurado de baixa renda, quando o instituidor (segurado) se encontrar preso. O
tema é tratado no art. 80 da Lei 8.213/91, com algumas particularidades na Lei
10.666/03 e art.116 até art. 119 do Decreto 3.048/99.59
O salário-família é um benefício (previdenciário) recebido
mensalmente pelo segurado empregado (exceto o doméstico) e o trabalhador avulso
que recebem até R$ 915.05. O objetivo deste benefício é o de auxiliar no sustento
dos filhos de até 14 anos de idade ou inválidos de qualquer idade, bem como os
equiparados a filhos. Tal benefício encontra-se regrado nos arts. 65 a 70 da Lei
58
59
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 173.
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e
regras constitucionais dos regimes próprios de previdência social. p. 189.
25
8.213/91, e no arts. 81 a 92 do Decreto 3.048/99.60
O salário-maternidade consiste em uma renda mensal
destinada à segurada empregada, trabalhadora avulsa, empregada doméstica,
contribuinte individual ou facultativa e segurada especial durante o período final da
gestação e subsequentemente ao nascimento de seu filho. O benefício é concedido
durante 120 dias, com início em até 28 dias anteriores ao parto e término de 91 dias
após o mesmo, que também é contabilizado no período do salário-maternidade. A
previsão normativa se encontra no art. 71 da Lei 8.213/91.61
A pensão por morte é benefício pago ao dependente do
segurado, quando este falecer, conforme previsão do art. 201,VI, da CRFB/88. O
tema é tratado no art. 74 até art. 79 da Lei 8.213/91, bem como art. 105 até art. 115
do Decreto 3.048/99. 62
O auxílio doença é cabível quando configurada a incapacidade
temporária do segurado para o trabalho habitual em prazo superior a quinze dias. O
amparo legislativo é o art. 59 até 63 da Lei 8.213/91, bem como art. 71 até art. 80 do
Decreto 3.048/99.
63
Este benefício será abordado de modo mais aprofundado
posteriormente.
A aposentadoria por invalidez é o benefício devido para o
segurado que, estando ou não em gozo de auxílio-doença, apresentar incapacidade
total, multiprofissional e permanente para a atividade profissional, conforme art. 42
até art. 47 da Lei 8.213/91, bem como art. 43 até art. 50 do Decreto 3.048/99. 64
O auxílio-acidente trata-se de uma renda mensal destinada ao
segurado empregado, o trabalhador avulso e o segurado especial quando, após
consolidação das lesões decorrentes de acidente de qualquer natureza, resultarem
sequelas que impliquem redução da capacidade laboral, segundo o art. 86 da Lei
8.213/91 e art. 104 do Decreto 3.048/99.65
60
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
689-694.
61
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 375.
62
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
658.
63
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 326.
64
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 331.
65
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
689-694.
26
A aposentadoria especial é cabível para o segurado que tiver
exercido atividade laboral sujeito a condições especiais que prejudiquem a saúde ou
a integridade física, durante 15 (quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos,
segundo o art. 57 até art. 58 da Lei 8.213/91 e art. 64 até art. 70 do Decreto
3.048/99.66
Têm direito ao benefício da aposentadoria por idade os
trabalhadores urbanos do sexo masculino a partir dos 65 anos e do sexo feminino a
partir dos 60 anos de idade. Os trabalhadores rurais podem pedir aposentadoria por
idade com cinco anos a menos: a partir dos 60 anos, homens, e a partir dos 55 anos,
mulheres, conforme art. 48 até 51 da Lei 8.213/91 e art. 51 até art. 55 do Decreto
3.048/99.67
Por fim, a aposentadoria por tempo de contribuição pode ser
integral ou proporcional. Para ter direito à aposentadoria integral, o trabalhador
homem deve comprovar pelo menos 35 anos de contribuição e a trabalhadora
mulher, 30 anos. Para requerer a aposentadoria proporcional, o trabalhador tem que
combinar dois requisitos: tempo de contribuição e idade mínima.
Os homens podem requerer aposentadoria proporcional aos 53
anos de idade e 30 anos de contribuição, mais um adicional de 40% sobre o tempo
que faltava em 16 de dezembro de 1998 para completar 30 anos de contribuição. As
mulheres têm direito à proporcional aos 48 anos de idade e 25 de contribuição, mais
um adicional de 40% sobre o tempo que faltava em 16 de dezembro de 1998 para
completar 25 anos de contribuição.68
1.7 BENEFICIÁRIOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
O beneficiário do Regime Geral de Previdência Social (RGPS)
é toda a pessoa natural que faz jus ao recebimento de prestação (ou serviço)
quando atingida por algum risco previsto em lei.
Desse modo, são beneficiários do RGPS os segurados (os que
66
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e
regras constitucionais dos regimes próprios de previdência social. p. 159..
67
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
619.
68
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
628.
27
mantêm vínculo em nome próprio) e dependentes (aqueles que dependem
economicamente do segurado).69
1.7.1 Segurados obrigatórios
Os
segurados
obrigatórios
são
aqueles
vinculados
obrigatoriamente ao sistema de previdência, podendo ser divididos nas seguintes
espécies: empregado, empregado doméstico, contribuinte individual, trabalhador
avulso e o segurado especial.
1.7.1.1 Segurado empregado
É considerado segurado empregado toda a pessoa natural
(estrangeiro ou brasileiro) que presta serviço de natureza urbana ou rural, não
eventual, com subordinação e mediante remuneração, inclusive como diretor
empregado (art. 11, I, alínea “a”, da Lei 8.213/91, art. 12, I, alínea “a”, da Lei
8.212/91 e art. 9, I, alínea “a”, do Decreto 3.048/99).
Constata-se que o segurado empregado é toda a pessoa
natural que mantém contrato de trabalho e se enquadra como empregado nos
mesmos moldes do art. 3º da CLT, mediante os seguintes requisitos: pessoalidade
(serviço prestado somente pela própria pessoa); não eventual (trabalho contínuo
com habitualidade); subordinação (refere-se à hierarquia entre empregado e
empregador); e remuneração (pagamento em salário – onerosidade).
Por outro lado, é considerado também segurado empregado o
diretor empregado. O conceito é traçado pelo art. 9, §2º, do Decreto 3.048/99, que
dispõe “[...] diretor empregado aquele que, participando ou não do risco econômico
do empreendimento, seja contratado ou promovido para cargo de direção das
sociedades anônimas, mantendo as características inerentes à relação de
emprego”.70
69
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
173.
70
BRASIL. Decreto Nº 3.048, de 03 de maio de 1999. Aprova o Regulamento da Previdência
Social,
e
dá
outras
providências.
Disponível
em:
<http://www3.dataprev.gov.br/SISLEX/paginas/23/1999/3048.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.
28
Também é considerado segurado empregado aquele que,
contratado por empresa de trabalho temporário, definida em lei específica, presta
serviço para atender a necessidade transitória de substituição de pessoal regular e
permanente ou a acréscimo extraordinário de serviços de outras empresas (art. 11, I,
alínea “b”, da Lei 8.213/91, art. 12, I, alínea “b”, da Lei 8.212/91 e art. 9, I, alínea “b”,
do Decreto 3.048/99).
O brasileiro ou o estrangeiro domiciliado e contratado no Brasil
para trabalhar como empregado em sucursal ou agência de empresa nacional no
exterior também é considerado segurado empregado (art. 11, I, alínea “c”, da Lei
8.213/91, art. 12, I, alínea “c”, da Lei 8.212/91 e art. 9, I, alínea “c”, do Decreto
3.048/99).
Portanto, verifica-se que a previdência social resguarda ao
brasileiro e ao estrangeiro, contratado e domiciliado no Brasil, a proteção social,
mediante vinculação ao regime geral de previdência, na modalidade de segurado
empregado.
A própria Lei 7.064/82, que dispõe sobre a situação dos
trabalhadores transferidos para o exterior, afirma no art. 3º, parágrafo único, que “[...]
aplicar-se-á a legislação brasileira sobre Previdência Social, Fundo de Garantia por
Tempo de Serviço - FGTS e Programa de Integração Social – PIS/PASEP”.71
Este tipo de proteção visa resguardar o segurado empregado,
uma vez que alguns Estados estrangeiros, por exemplo, alguns países do Oriente
Médio, não possuem nenhum sistema de previdência social.
Também é considerado segurado empregado aquele que
presta serviço no Brasil a missão diplomática ou a repartição consular de carreira
estrangeira e a órgãos a elas subordinados.
Considera-se ainda os membros
dessas missões e repartições, excluídos o não-brasileiro sem residência permanente
no Brasil e o brasileiro amparado pela legislação previdenciária do país da
respectiva missão diplomática ou repartição consular (art. 11, I, alínea “d”, da Lei
8.213/91, art. 12, I, alínea “d”, da Lei 8.212/91 e art. 9, I, alínea “e”, do Decreto
3.048/99).
Observa-se que caso se trate de trabalhador estrangeiro, sem
71
BRASIL. Lei Nº 7.064, de 06 de setembro de 1982. Dispõe sobra a situação de trabalhadores
contratados ou transferidos para prestar serviços no exterior. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7064.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.
29
residência permanente no país, ou mesmo brasileiro, já amparado por regime
próprio de previdência de outro país, está automaticamente excluído no regime geral
de previdência.
A legislação também considera segurado empregado o
brasileiro civil que trabalha para a União, no exterior, em organismos oficiais
brasileiros ou internacionais dos quais o Brasil seja membro efetivo, ainda que lá
domiciliado e contratado, salvo se segurado na forma da legislação vigente do país
do domicílio (art. 11, I, alínea “e”, da Lei 8.213/91, art. 12, I, alínea “e”, da Lei
8.212/91 e art. 9, I, alínea “g”, do Decreto 3.048/99).
O brasileiro, que presta serviços à União em organismos
internacionais (ONU, OEA, etc.), exceto na condição de militar, visto a ressalva legal,
será segurado do regime geral de previdência na condição de empregado, exceto se
protegido pela legislação do país onde reside, daí estará excluído do RGPS.
Embora o art. 11, I, alínea “e”, da Lei 8.213/91 refira-se
somente a brasileiro civil trabalhando no exterior, o fato é que existem organismos
nacionais brasileiros no exterior, como embaixada e consulados, nos quais existe a
figura do auxiliar local (arts. 56 e 57 da Lei 11.440/06) , que pode ser tanto brasileiro
como estrangeiro. Nesse caso, havendo estrangeiro laborando para o governo
brasileiro no exterior, em conformidade com art. 9, inciso I, alínea “g”, do Decreto
3.048/99, o mesmo também será considerado segurado empregado.
Ressalva-se que o auxiliar local estrangeiro somente será
considerado segurado empregado do regime geral de previdência se, em razão da
proibição legal, não puder filiar-se ao sistema previdenciário local.
O brasileiro ou estrangeiro domiciliado e contratado no Brasil
para trabalhar como empregado em empresa domiciliada no exterior, cuja maioria do
capital votante pertença a empresa brasileira de capital nacional também é
considerado segurado empregado (art. 11, I, alínea “f”, da Lei 8.213/91, art. 12, I,
alínea “f”, da Lei 8.212/91 e art. 9, I, alínea “d”, do Decreto 3.048/99).
A lei também estende esta condição ao servidor público
ocupante de cargo em comissão, sem vínculo efetivo com a União, Autarquias,
inclusive em regime especial, e Fundações Públicas Federais (art. 11, I, alínea “g”,
da Lei 8.213/91, art. 12, I, alínea “g”, da Lei 8.212/91 e art. 9, I, alínea “i”, do Decreto
3.048/99).
O servidor público, ocupante em cargo de comissão, sujeita-se
30
ao regime geral de previdência social, conforme prevê o próprio art. 40, §13º, da
Constituição Federal. Aplica-se a mesma regra ao Ministro de Estado, Secretário
Estadual, Distrital ou Municipal, conforme art.12, §6º, da Lei 8.212/91.
É considerado segurado empregado o servidor contratado pela
União, Estado, Distrito Federal ou Município, bem como pelas respectivas autarquias
e fundações, por tempo determinado, para atender a necessidade temporária de
excepcional interesse público (art. 9, I, alínea “I”, Decreto 3.048/99).
O trabalho temporário exercido por pessoa natural contratada
pela administração pública, na hipótese prevista no art. 37, inciso IX, da CRFB/88
enquadra o servidor como segurado empregado. Vale ressaltar que contratação
temporária por excepcionalidade no serviço público é regulada pela Lei 8.745/97.
Também é considerado segurado empregado o empregado de
organismo oficial internacional ou estrangeiro em funcionamento no Brasil, salvo
quando coberto por regime próprio de previdência social (art. 11, I, alínea “i”, da Lei
8.213/91, art. 12, I, alínea “i”, da Lei 8.212/91 e art. 9, I, alínea “q”, do Decreto
3.048/99).
Trata-se
de
pessoas
naturais
que
trabalham
em
organismos
internacionais, como OIT, ONU, dentre outros, em funcionamento dentro do território
brasileiro.
A regra vale tanto para o brasileiro como para o estrangeiro, já
que a lei não faz distinção, somente existindo proteção no regime geral de
previdência social se o empregado de organismo internacional não for coberto por
regime próprio de previdência.
É também considerado segurado empregado o indivíduo no
exercício de mandato eletivo federal, estadual ou municipal, desde que não
vinculado a regime próprio de previdência social (art. 11, I, alínea “j”, da Lei 8.213/91,
art. 12, I, alínea “j”, da Lei 8.212/91 e art. 9, I, alínea “p”, do Decreto 3.048/99).
Os agentes políticos não eram considerados segurados
obrigatórios da previdência social. Somente após a extinção do Instituto de
Previdência dos Congressistas, pela Lei 9.506/97, o agente político foi considerado
segurado obrigatório da previdência social, na modalidade de segurado empregado,
diante da inclusão alínea do art. 11, I, alínea “h”, da Lei 8.213/91 e art. 12, I, alínea
“h” da Lei do Custeio 8.212/91.
Todavia o Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento do
RE 351.717-PR, disse ser inconstitucional o art. 12, I, alínea “h” da Lei do Custeio
31
8.212/91, por entender que:
A Lei 9.506/97, § 1º do art. 13, acrescentou a alínea h ao inc. I do art.
12 da Lei 8.212/91, tornando segurado obrigatório do regime geral de
previdência social o exercente de mandato eletivo, desde que não
vinculado a regime próprio de previdência social. II. - Todavia, não
poderia a lei criar figura nova de segurado obrigatório da previdência
social, tendo em vista o disposto no art. 195, II, C.F. Ademais, a Lei
9.506/97, § 1º do art. 13, ao criar figura nova de segurado
obrigatório, instituiu fonte nova de custeio da seguridade social,
instituindo contribuição social sobre o subsídio de agente político. A
instituição dessa nova contribuição, que não estaria incidindo sobre
"a folha de salários, o faturamento e os lucros" (C.F., art. 195, I, sem
a EC 20/98), exigiria a técnica da competência residual da União, art.
154, I, ex vi do disposto no art. 195, § 4º, ambos da C.F. É dizer,
somente por lei complementar poderia ser instituída citada
contribuição. III. - Inconstitucionalidade da alínea h do inc. I do art. 12
da Lei 8.212/91, introduzida pela Lei 9.506/97, § 1º do art. 13. IV. R.E. conhecido e provido.72
Com a declaração de inconstitucionalidade firmada pelo STF,
via controle incidental, o Senado Federal editou Resolução nº 26/2005,
determinando a imediata suspensão de efeito do art. 12, I, alínea “h” da Lei 8.212/91.
Visando contornar o problema, a Lei 10.997/04 inseriu nova
alínea, criando o art. 12, I, alínea “j” da Lei 8.212/91 e repetindo o artigo anterior de
forma literal no art. 11, I alínea “j”, da Lei 8.213/91.
1.7.1.2 Segurado empregado doméstico
É considerado segurado empregado doméstico aquele que
presta serviço de natureza contínua à pessoa ou à família, no âmbito residencial, em
atividade sem fins lucrativos (art.11, II, da Lei 8.213/91, art. 12, II, da Lei 8.212/91 e
art.9, II, do Decreto 3.048/99).
1.7.1.3 Segurado contribuinte individual
O alcance desta espécie de segurado é bem genérico e amplo,
comportando multiplicidade de trabalhadores que compartilham um ponto em
comum: nenhum se enquadra nas situações anteriores. Esta categoria foi criada
72
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário no. 351.717-PR. Disponível em:
<www.jusbrasil.com.br/busca?s=jurisprudencia...RE%20351.717/PR>. Acesso em: 31 mar. 2013.
32
pela Lei 9.876/99, reunindo três categorias: empresário, autônomo e ainda
equiparado a autônomo, todos em um única sigla, a do contribuinte individual.
É considerado contribuinte individual empresário titular de firma
individual urbana ou rural, o diretor não empregado e o membro de conselho de
administração de sociedade anônima, o sócio solidário, o sócio de indústria, o sócio
gerente e o sócio cotista que recebam remuneração decorrente de seu trabalho em
empresa urbana ou rural, e o associado eleito para cargo de direção em cooperativa,
associação ou entidade de qualquer natureza ou finalidade, bem como o síndico ou
administrador eleito para exercer atividade de direção condominial, desde que
recebam remuneração (art.11, V, alínea “f”, da Lei 8.213/91, art. 12, V, alínea “f”, da
Lei 8.212/91).
Como contribuinte individual autônomo, é considerado quem
presta serviço de natureza urbana ou rural, em caráter eventual, a uma ou mais
empresas, sem relação de emprego (art.11, V, alínea “g”, da Lei 8.213/91, art. 12, V,
alínea “g”, da Lei 8.212/91) e a pessoa física que exerce, por conta própria, atividade
econômica de natureza urbana, com fins lucrativos ou não (art.11, V, alínea “h”, da
Lei 8.213/91, art. 12, V, alínea “h”, da Lei 8.212/91).
Existem aqui duas categorias diferentes de autônomos. A
primeira categoria inclui aquele que presta serviço de natureza urbana ou rural,
eventualmente, a uma ou mais empresas, sem relação de emprego. Lazzari (2012,
p. 188) classifica este tipo de contribuinte individual como “trabalhador eventual”, o
qual não tem profissão definida ou está iniciando a atividade e presta serviços
esporadicamente à empresa, sem chegar a ser empregado.
Por sua vez, a pessoa natural que exerce, por conta própria,
atividade econômica de natureza urbana (somente urbana), é considerado o
verdadeiro “autônomo” por Lazzari (2012, P. 189). Entre estes, podem ser incluídos
o advogado, o médico, o dentista, dentre outros.
A última figura do contribuinte individual é a do contribuinte
individual equiparado a autônomo. Esta figura refere-se a categorias indivíduos que
exercem
atividades
econômicas
diferentes
daquelas
desenvolvidas
pelos
autônomos, mas que, ainda assim, partilham da mesma posição por equiparação.
É considerado membro desta categoria a pessoa natural,
proprietária ou não, que explora atividade agropecuária, a qualquer título, em caráter
permanente ou temporário, em área superior a 4 (quatro) módulos fiscais; ou,
33
quando em área igual ou inferior a 4 (quatro) módulos fiscais ou atividade pesqueira,
com auxílio de empregados ou por intermédio de prepostos (art.. 11, incisos V,
alínea “a” da Lei 8.213/91, e art. . 12, V, alínea “a” da Lei 8.212/91).
Também é considerado contribuinte individual equiparado a
autônomo a pessoa natural, proprietária ou não, que explora atividade de extração
mineral - garimpo, em caráter permanente ou temporário, diretamente ou por
intermédio de prepostos, com ou sem o auxílio de empregados, utilizados a qualquer
título, ainda que de forma não contínua (art. 11, incisos V, alínea “b” da Lei 8.213/91,
e art. . 12, V, alínea “b” da Lei 8.212/91) .
Na mesma categoria encontra-se o ministro de confissão
religiosa e o membro de instituto de vida consagrada, de congregação ou de ordem
religiosa (art.. 11, incisos V, alínea “c” da Lei 8.213/91, e art. . 12, V, alínea “c” da Lei
8.212/91).
Também considera-se contribuinte individual equiparado a
autônomo o brasileiro civil que trabalha no exterior para organismo oficial
internacional do qual o Brasil é membro efetivo, ainda que lá domiciliado e
contratado, salvo quando coberto por regime próprio de previdência social (art.. 11,
incisos V, alínea “e” da Lei 8.213/91, e art. . 12, V, alínea “e” da Lei 8.212/91)
É considerado contribuinte individual o brasileiro contratado no
exterior para trabalhar para o próprio organismo internacional. Difere, assim, da
hipótese prevista no art. 11, I, alínea “e”, da Lei 8.213/91, art. 12, I, alínea “e”, da Lei
8.212/91 e art. 9, I, alínea “g”, do Decreto 3.048/99, pois neste o contratante é a
União e naquele o contratante é o próprio organismo internacional.
O magistrado nomeado da Justiça Eleitoral, na forma dos
incisos II do art. 119 ou III do §1º do art. 120 da Constituição Federal (art. 9, V, alínea
“m”, do Decreto 3.048/99) também é considerado contribuinte individual equiparado
a autônomo.
Por fim, em conformidade com o art. 9, §15, do Decreto
3.048/99, são ainda considerados equiparados a autônomos:
[...] o condutor autônomo de veículo rodoviário, assim considerado
aquele que exerce atividade profissional sem vínculo empregatício,
quando proprietário, co-proprietário ou promitente comprador de um
só veículo; aquele que exerce atividade de auxiliar de condutor
autônomo de veículo rodoviário, em automóvel cedido em regime de
colaboração, nos termos da Lei nº 6.094, de 30 de agosto de 1974;
aquele que, pessoalmente, por conta própria e a seu risco, exerce
34
pequena atividade comercial em via pública ou de porta em porta,
como comerciante ambulante, nos termos da Lei nº 6.586, de 6 de
novembro de 1978; o trabalhador associado a cooperativa que,
nessa qualidade, presta serviços a terceiros; o membro de conselho
fiscal de sociedade por ações; aquele que presta serviço de natureza
não contínua, por conta própria, a pessoa ou família, no âmbito
residencial desta, sem fins lucrativos; o notário ou tabelião e o oficial
de registros ou registrador, titular de cartório, que detêm a delegação
do exercício da atividade notarial e de registro, não remunerados
pelos cofres públicos, admitidos a partir de 21 de novembro de 1994;
aquele que, na condição de pequeno feirante, compra para revenda
produtos hortifrutigranjeiros ou assemelhados; a pessoa física que
edifica obra de construção civil; o médico residente de que trata a Lei
nº 6.932, de 7 de julho de 1981; o pescador que trabalha em regime
de parceria, meação ou arrendamento, em embarcação com mais de
seis toneladas de arqueação bruta; o incorporador de que trata o art.
29 da Lei nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964; o bolsista da
Fundação Habitacional do Exército contratado em conformidade com
a Lei nº 6.855, de 18 de novembro de 1980; o árbitro e seus
auxiliares que atuam em conformidade com a Lei nº 9.615, de 24 de
março de 1998; os membro de conselho tutelar de que trata o art.
132 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, quando remunerado;o
interventor, o liquidante, o administrador especial e o diretor fiscal de
instituição financeira de que trata o §6º do art. 201.73
1.7.1.4 Trabalhador Avulso
A legislação previdenciária adotou o seguinte conceito de
trabalhador avulso: quem presta, a diversas empresas, sem vínculo empregatício,
serviço de natureza urbana ou rural definidos no Regulamento da Previdência Social
(art. 11, VI, da Lei 8.213/91 e art. 13, VI, da Lei 8.212/91).
O regulamento da previdência social arrola as seguintes
categorias como trabalhador avulso: o trabalhador que exerce atividade portuária de
capatazia, estiva, conferência e conserto de carga, vigilância de embarcação e
bloco; o trabalhador de estiva de mercadorias de qualquer natureza, inclusive carvão
e minério; o trabalhador em alvarenga (embarcação para carga e descarga de
navios); o amarrador de embarcação; o ensacador de café, cacau, sal e similares; o
trabalhador na indústria de extração de sal; o carregador de bagagem em porto;
prático de barra em porto; o guindasteiro; e o classificador, o movimentador e o
empacotador de mercadorias em portos. (art. 9,VI, do Decreto 3.048/99).
O aspecto fundamental para caracterizar o trabalhador avulso é
a prestação de serviços intermediada. Portanto, o sindicato ou o órgão gestor
73
BRASIL. Decreto Nº 3.048, de 03 de maio de 1999.
35
interpõe-se entre o avulso e o tomar do serviço, organizando o serviço, negociando
o preço da tarefa, recrutando os trabalhadores e dividindo o valor do serviço global
entre os trabalhadores.
1.7.1.5 Segurado Especial
Este tipo de segurado é derivado do comando constitucional
(art. 195, §8º, da CRFB/88), que impôs ao legislador ordinário a observância de
tratamento diferenciado para aqueles que, trabalhando por si ou com a ajuda de
familiares, realizem pequena produção, destinada a subsistência.
Considera-se, portanto, como segurado especial, o produtor,
seja proprietário, usufrutuário, possuidor, assentado, parceiro ou meeiro outorgados,
comodatário ou arrendatário rurais que explora agropecuária em área contínua ou
não de até quatro módulos fiscais. Também o é o seringueiro ou extrativista vegetal
na coleta e extração, de modo sustentável, de recursos naturais renováveis, e faça
dessas atividades o principal meio de vida (art.11, VII, alínea “a” da Lei 8.213/91 e
art. 12, VII, alínea “a” da Lei 8.212/91, art. 9, VII, alínea “a”, do Decreto 3.048/99).
Considera-se ainda segurado especial o pescador artesanal ou
a este assemelhado, que faça da pesca profissão habitual ou principal meio de vida,
desde que não utilize embarcação; ou utilize embarcação de até seis toneladas de
arqueação bruta, ainda que com auxílio de parceiro; ou ainda, exclusivamente, na
condição de parceiro outorgado, utilize embarcação de até dez toneladas de
arqueação bruta (art. 9, §14, do Decreto 3.048/99).
A lei estende também a condição de segurado especial ao
cônjuge ou companheiro, bem como filho ou a este equiparado, desde que
trabalhem com o grupo familiar respectivo, em qualquer modalidade - pesca, roça,
extrativismo, etc. - (art.11, VII, alínea “c” da Lei 8.213/91 e art. 12, VII, alínea “c” da
Lei 8.212/91, art. 9, VII, alínea “c”, do Decreto 3.048/99).
1.7.2 Segurado Facultativo
Considera-se segurado facultativo toda aquela pessoa natural
que deseja se filiar voluntariamente ao regime geral de previdência, para tornar-se
36
beneficiário de prestação ou (ou serviço) quando atingida por algum risco previsto
em lei (art. 11 da Lei 8.213/91, art. 14 da Lei 8.212/91 e art. 11 do Decreto 3.048/99).
O art. 11 do Decreto 3.048/99 elenca os segurados facultativos:
a dona-de-casa; o síndico de condomínio, quando não remunerado; o estudante; o
brasileiro que acompanha cônjuge que presta serviço no exterior; aquele que deixou
de ser segurado obrigatório da previdência social; o membro de conselho tutelar de
que trata o art. 132 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, quando não esteja
vinculado a qualquer regime de previdência social; o bolsista e o estagiário que
prestam serviços a empresa de acordo com a Lei nº 6.494, de 1977; o bolsista que
se dedique em tempo integral a pesquisa, curso de especialização, pós-graduação,
mestrado ou doutorado, no Brasil ou no exterior, desde que não esteja vinculado a
qualquer regime de previdência social; o presidiário que não exerce atividade
remunerada nem esteja vinculado a qualquer regime de previdência social; o
brasileiro residente ou domiciliado no exterior, salvo se filiado a regime
previdenciário de país com o qual o Brasil mantenha acordo internacional; o
segurado recolhido à prisão sob regime fechado ou semiaberto, que, nesta condição,
preste serviço, dentro ou fora da unidade penal, a uma ou mais empresas, com ou
sem intermediação da organização carcerária ou entidade afim, ou que exerce
atividade artesanal por conta própria.74
A lei previdenciária autoriza a inscrição da pessoa natural como
segurado facultativo a partir dos 14 anos de idade, desde que verta a contribuição
para o sistema previdenciário.
O segurado especial, caso queira, pode realizar contribuição
como segurado facultativo (art. 25, §1º, da Lei 8.213/91), a fim de obter
aposentadoria em valor superior a um salário mínimo. O recolhimento como
segurado facultativo não descaracteriza a condição de segurado especial.
1.7.3 Dependentes
Dependente é o indivíduo que se torna beneficiário do regime
geral de previdência em razão de vínculo com o segurado. Os dependentes são
divididos em três classes diferentes. Vale ressaltar que a existência de um
74
BRASIL. Decreto Nº 3.048, de 03 de maio de 1999.
37
dependente de hierarquia superior exclui o direito dos dependentes inferiores (art.
16, §1º, da Lei 8.213/91 e art. 16, §2º, do Decreto 3.048/99).
1.7.3.1 Dependentes de primeira classe
São considerados dependentes de primeira classe o cônjuge, a
companheira, o companheiro e o filho não emancipado, de qualquer condição,
menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido ou que tenha deficiência intelectual ou
mental que o torne absoluta ou relativamente incapaz, assim declarado
judicialmente. Ainda pode ser considerado dependente o enteado e o menor sob
tutela, por equiparação a condição de filho, bem como o menor sob guarda.
Destaca-se que a posição sobre este último não é absoluta (art. 16, I, §2º, da Lei
8.213/91 e art. 16, I, §3º do Decreto 3.048/99, art. 33, §3º, do Estatuto da Criança e
do Adolescente).
É resguardada a condição de dependente para a união
homoafetiva.
homoafetiva,
O INSS já reconhecia a condição de dependente na união
diante
da
decisão
proferida
na
Ação
Civil
Pública
nº
2000.71.00.009347-0, da Terceira Vara Federal de Porto Alegre.
Recentemente, em face da decisão da Suprema Corte
proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4277 e da Arguição de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 132, houve o reconhecimento
da união homoafetiva como entidade familiar, resguardando à mesma todos os
direitos, inclusive a condição de dependente junto a previdência social.
É também considerado dependente do segurado ainda o
conjugue, companheiro (a) que separado judicialmente ou de fato receba alimentos
(art. 17, I e II, do Decreto 3.048/99).
Por fim, considera-se também como dependente do segurado o
enteado e o menor sob tutela por se equipararem a filho, desde que comprovem a
dependência econômica em relação ao segurado (art. 16, §2º, da Lei 8.213/91, art.
16, §3º, do Decreto 3.048).
1.7.3.2 Dependente de segunda classe
38
A segunda classe de dependente é referente aos pais do
segurado, quando aqueles comprovarem a dependência econômica do mesmo.
(art.16, §4º, da Lei 8.213/91 art. 16, §6º, do Decreto 3.048/99).
Desta forma, os pais que não tiverem condições de se manter
financeiramente, e que recebem auxílio econômico de seu filho, sendo este
segurado da previdência social, podem ser considerados dependentes de segunda
classe.
1.7.3.3 Dependentes de terceira classe
É considerado dependente de terceira classe o irmão não
emancipado, de qualquer condição, menor de 21 (vinte e um) anos ou inválido ou
que tenha deficiência intelectual ou mental que o torne absoluta ou relativamente
incapaz, assim declarado judicialmente (art. 16, II, da Lei 8.213/91 e art. 16, II, do
Decreto 3.048/99).
Da mesma forma que os pais do segurado, os irmãos que
deste dependerem economicamente, preenchidos os requisitos legais, são
considerados dependentes do mesmo. Ressalta-se, porém, que diferentemente dos
progenitores, os irmãos encontram-se na posição inferior da hierarquia de
dependentes.
Compreendidos os conceitos apresentados neste até o
momento, essenciais para a compreensão da evolução histórica e estrutura da
previdência social no Brasil, passar-se-á à análise da crise previdenciária brasileira e
do auxílio-doença, como será abordado na sequência, ao longo do próximo capítulo.
CAPÍTULO 2
CONSIDERAÇÕES SOBRE A CRISE DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO
BRASILEIRO E A CONCESSÃO DO AUXÍLIO-DOENÇA
39
2.1 BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE OS MOTIVOS DA CRISE NA
SEGURIDADE SOCIAL NA DÉCADA RECENTE
O sistema de previdência vem sofrendo alteração em vários
lugares do globo, atingindo diversos países ao longo dos últimos anos. A
desvinculação do Estado como administrador da previdência tornou-se cada vez
mais comum, remetendo a questão do sistema público para o privado.
Múltiplos aspectos se destacam para justificar esta reforma no
sistema previdenciário. Dentre estes, o argumento mais utilizado é o do
envelhecimento da população em função do aumento da expectativa de vida e da
baixa taxa de natalidade. Tal constatação, tida anteriormente como um problema
exclusivo dos países europeus, já é observada como realidade em potencial de
muitos outros países.
A história recente demonstra o impacto desta onda de
reformulação previdenciária, que atingiu diversos países da América Latina. O
processo se iniciou com o Chile, que alterou seu sistema previdenciário
transformando-o através da privatização, mediante adoção do regime de
capitalização individual administrado por empresas que operam no mercado,
investindo em ações e títulos. Acompanharam a reforma outros países latinos,
dentre os quais encontram-se México, Peru, Colômbia, Uruguai e Argentina.
Lazzari e Castro relatam:
No ano de 1980, época em que era governado pelo General Augusto
Pinochet, o país (Chile) banhado pelo Pacífico experimentou uma
radical alteração no conceito de proteção aos infortúnios. [...] Adotouse um regime de capitalização individual [...]. As contribuições,
contudo, não mais vertem para o Estado com o novo regime: o
aporte se faz em conta individual numa das Administradoras de
Fundo de Pensão – AFPs, entidades da iniciativa privada, do ramo
de seguros privados, podendo o segurado optar por qual entenda
melhor, e trocar de instituição, quando assim entender
conveniente.[...] O modelo Chileno, durante a década passada, foi
adotado por outros países latino-americanos. México, Peru,
Colômbia, Uruguai e Argentina são exemplos de reformas similares.
75
Ainda que o Brasil não tenha tornado o seu sistema
previdenciário privado, evidenciam-se as duras críticas ao modelo atual. A principal
75
CASTRO, Carlos Alberto Pereira. LAZZARI João Batista. Manual de Direito Previdenciário. p.
877-878.
40
delas, compartilhada pelo Governo Federal e alguns estudiosos, é a de que a fonte
de financiamento da previdência social brasileira é ineficaz para manter o sistema, já
que existe um déficit entre arrecadação e pagamento.
As fontes de financiamento da seguridade social no Brasil
possuem o amparo legal, principalmente, do art. 195 da CRFB/88. De acordo com
este dispositivo legal, o custeio da seguridade social será realizado por contribuições
dos orçamentos fiscais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, da
contribuições sociais incidentes sobre a folha de salários dos trabalhadores, de
responsabilidade dos trabalhadores e das empresas, e a contribuição das empresas
sobre o faturamento (comercialização de produtos rurais, receitas de eventos
desportivos, percentual do SIMPLES); contribuição para o financiamento da
seguridade social – COFINS; contribuição social sobre o lucro – CSLL; contribuição
sobre a renda líquida de concursos de prognósticos e sobre a renda líquida da
loteria federal instantânea; contribuição sobre a movimentação financeira – CPMF
(extinta em 31/12/2007), em conformidade com o art. 195 da Constituição Federal,
bem como alíneas “a”, “b” e “c” do parágrafo único do art. 11 da Lei nº 8.212/91.
Este modelo de financiamento com base diversificada se
justifica para evitar que eventual oscilação do mercado financeiro não comprometa o
sistema de seguridade social, bem como para atender a universalidade de cobertura
e atendimento. De outra forma, dificilmente seria possível evitar a falência do
sistema, em função da falta de recursos.
Os motivos da base de financiamento diversificada é explicado
por Ibrahim:
[...] a ideia da diversidade da base do financiamento é apontar para
um custeio da seguridade social o mais variado possível, de modo
que as oscilações setoriais não venham a comprometer a
arrecadação de contribuições. Da mesma forma, com amplo leque de
contribuições, a seguridade social tem maior possibilidade de atingir
sua principal meta, que é a universalidade de cobertura e
atendimento.
A diversidade da base de financiamento é que permitirá a evolução
da seguridade social no sentido de assegurar os mandamentos
constitucionais, em especial, a garantia efetiva do bem-estar e justiça
sociais.76
Mesmo com uma base de financiamento diversificada,
inúmeras são as publicações institucionais do governo brasileiro afirmando sobre a
76
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 72-73.
41
crise da seguridade social. Entretanto, de acordo com o Livro Branco da Previdência
Social77:
Nos primórdios havia poucos aposentados e muitos contribuintes. Às
vésperas da reforma [ocorrida em 1998], o sistema de repartição
simples brasileiro já havia ultrapassado o seu limite de segurança no
que diz respeito à razão de dependência entre contribuintes e
beneficiários. Esse fenômeno ocorreu principalmente em função das
regras de acesso a benefícios previdenciários e, secundariamente, a
mudanças demográficas, como a diminuição da taxa de natalidade e
o aumento da expectativa de sobrevida, que passariam, após as
reformas já implementadas, a ser determinantes sobre o futuro do
sistema.78
Verifica-se que, embora inicialmente o número de beneficiados
fosse muito menor do que a quantidade dos contribuintes, com o decorrer do tempo
e consequente envelhecimento da população, esta proporção não foi mantida. Tal
situação fez com que se chegasse a ponto perigoso, o qual comprometeria o
sistema de previdência social brasileiro caso não houvesse alterações.
Da mesma forma, o Ministério da Fazenda aponta a
necessidade de reforma do sistema de previdência social, conforme abaixo se
observa:
O ajuste saudável das contas do setor público – necessário à
redução da relação dívida/PIB e consequente recuperação da
capacidade de investimento dos setores públicos e privado – tornam
imprescindíveis as reformas estruturais. Algumas delas, como a
reforma da Previdência, tendem a produzir impactos diretos sobre as
contas do setor público. […] Dessa forma, a reforma da previdência
tem como objetivos: i) recompor o equilíbrio da previdência pública,
garantindo-se sua solvência no longo prazo, isto é, a existência dos
recursos necessários ao pagamento dos benefícios pactuados; ii)
reduzir as distorções nas transferências de renda realizadas pelo
Estado que, como será visto adiante, agravam nossa elevada
desigualdade de renda; iii) reduzir a pressão sobre os recursos
públicos crescentemente alocados à Previdência, permitindo
recompor a capacidade de gasto público em áreas essenciais à
retomada do crescimento econômico e em programas sociais.79
77
Este livro institucional do Ministério da Previdência e Assistência Social tem a finalidade de
retratar a situação presente do Sistema Social brasileiro, em seus diversos regimes e
peculiaridades, de retratar o valor da reforma empreendida em 1998 e de apresentar sugestões
para o gradativo equilíbrio e sustentabilidade do sistema.
78
BRASIL. Ministério da Previdência e Assistência Social. Livro Branco da Previdência Social.
Brasília: MPAS/GM, 2002. p. 6.
79
GENTIL, Denise Lobato. A Política Fiscal e a Falsa Crise na Seguridade Social Brasileira:
Análise financeira do período 1990-2005. 2006. Tese (Doutorado em Economia) – Centro de
Ciências Jurídicas e Econômicas, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2006.
Disponível em:
<www.corecon-rj.org.br/.../artigo_denise_gentil_reforma_da_previdencia.pdf>>.
Acesso em: 31 mar. 2013. p. 6.
42
A reforma no sistema previdenciário, portanto, se fazia
necessária sob pena de que o mesmo viesse a ruir. Não obstante, o discurso do
Ministério da Fazenda denota uma eventual crise econômica capaz de afetar outras
áreas, visto que os gastos necessários para evitar o colapso da previdência social
não permitiriam que se investisse em programas sociais e no próprio crescimento
econômico do país.
A
situação
preocupante
da
previdência
tornou-se
de
conhecimento público no Brasil. A imprensa noticia dados trágicos sobre a
seguridade social, apontando a necessidade de mudanças extremas. Em publicação
na Folha de São Paulo, o economista Veloso, especialista em contas públicas, disse:
O déficit previdenciário é o problema mais complicado das contas
públicas brasileiras. Não dá para ser nem minimamente otimista. O
crescimento do déficit acima da inflação mostra uma insuficiência
financeira muito grande. É uma situação bastante complicada.80
Paralelamente às críticas da mídia, que apontam ao saldo
negativo do sistema previdenciário, o próprio Governo Federal ancora uma
imperiosa necessidade de reformar a previdência social, em decorrência do déficit.
A visão da crise da previdência pública pelo Governo Federal,
como evidenciado anteriormente, está ligada ao problema demográfico de
envelhecimento da população em função do aumento da expectativa de vida e da
baixa taxa de natalidade. Além disso, é possível observar outros fatores, como a
elevação do salário mínimo, o aumento do valor médio dos benefícios
previdenciários, aposentadorias precoces, renúncia à receita, sonegação e evasão
fiscal e custos administrativos elevados, informalidade no mercado de trabalho e
crises financeiras internacionais que afetam o mercado interno. Essas são algumas
das causas que estão gerando a suposta e inevitável crise financeira do sistema
previdenciário, e as quais tornam imprescindível a mudança do sistema.
Os motivos que tornam necessária a mudança no sistema
previdenciário encontram-se de modo mais aprofundado no Livro Branco da
Previdência, o qual dispõe que:
O aumento da participação dos idosos na população e, por
80
VELOSO, apud ITOKAZU, Fernando. Déficit da Previdência sobe 11% em 2005. Jornal Folha
de
São
Paulo
versão
online.
2006.
Disponível
em:
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi1901200616.htm>. Acesso em: 02 abr. 2013.
43
consequência, dos benefícios acarreta esforço adicional de toda a
sociedade no seu financiamento. Parece razoável que os tempos
adicionais de vida sejam repartidos entre um período de trabalho e
contribuição e outro, de usufruto da aposentadoria. […] Mas há
também que se elevar a idade média dos que se aposentam por
tempo de contribuição, atualmente inferior a 54 anos. Essa alteração
poderia ser feita de forma determinante, fixando-se idade mínima
para essa aposentadoria. […] A alteração deve vir acompanhada da
especialização das alíquotas. A atual fórmula de cálculo destina a
totalidade das contribuições ao financiamento da aposentadoria,
ficando a descoberto o financiamento dos benefícios de risco. […] Da
mesma forma, as renúncias de contribuições precisam ser revistas,
ou, se mantidas, será preciso destacar recursos orçamentários
compensatórios. A taxa de adesão ao sistema tenderá a ser tanto
maior quanto mais transparentes forem essas operações. Há ainda
que se indagar se subsistem razões de ordem demográfica ou
sacrifícios extremos na atividade campestre para justificar a
aposentadoria antecipada em cinco anos para os segurados
especiais (a família que cultiva, sem empregados, um pedaço de
terra para o próprio sustento).81
Desta forma, verifica-se que o aumento da expectativa de vida
do brasileiro implica em um maior número de beneficiários, visto que os mesmos
vivem por um período de tempo maior do que antigamente. Logo, a idade média dos
que se aposentam por tempo de contribuição, 54 anos segundo a informação do
Ministério da Previdência, torna estes segurados “muito jovens” para usufruírem o
beneficio até o fim de sua vida. Isto justificaria a imposição de uma idade mínima
para a aposentadoria por tempo de contribuição.
Em 2010, o Ministério da Previdência e Assistência social
divulgou o seguinte gráfico:
81
BRASIL. Ministério da Previdência e Assistência Social. Livro Branco da Previdência Social.
Brasília: MPAS/GM, 2002. p. 6-8.
44
Gráfic
o 01 – Arrecadação Líquida x Despesa com Benefícios – 2002/2010.
Comentando
o
gráfico,
o
Ministério
da
82
Previdência
e
Assistência Social afirma:
Em 2010, o valor total dos recebimentos do caixa do INSS atingiu R$
312,6 bilhões, o que correspondeu a um aumento de 14,3% em
relação ao ano de 2009. As principais rubricas foram a arrecadação
bancária e COFINS e contribuição para o plano de seguridade social
do servidor, cujas participações no total foram de 68,0% e
8,0%,respectivamente. [...] De 2009 para 2010, o aumento da
arrecadação bancária foi de 16,1% e o COFINS e contribuição para o
plano de seguridade social do servidor decresceu em 25,0%. [...] O
valor dos pagamentos em 2010, atingiu R$ 312,1 bilhões, o que
correspondeu a um aumento de 14,5%em relação ao ano anterior. As
rubricas mais importantes foram Benefícios – INSS, LOAS e FNDE –
Salário – educação, cujas participações no total foram de 78,9%,
7,1% e 3,5% respectivamente. [...] Em 2010, a relação entre a
arrecadação líquida (dada pela diferença entre recebimentos próprios
menos transferências a terceiros e restituições de arrecadação) e o
PIB foi de 5,8%; e a relação entre os pagamentos com benefícios do
RGPS e o PIB foi de 7,6%. O saldo previdenciário (diferença entre
arrecadação líquida e benefícios previdenciários) foi de R$ -42,9
bilhões, o que correspondeu a um aumento do déficit de 0,1%,
quando comparado com o ano anterior. A diferença entre o valor da
arrecadação líquida e o total de benefícios foi de R$ -66,2 bilhões,
cerca de 5,3% maior que o déficit observado em 2009.83
82
O gráfico faz a comparação entre a arrecadação líquida e a despesa com os benefícios entre os
anos de 2002 e 2010. A relação da comparação é feita entre o primeiro semestre de cada ano
evidenciado. A linha inferior corresponde à arrecadação, enquanto a superior corresponde aos
benefícios. (PREVIDÊNCIA SOCIAL. Anuário Estatístico da Previdência Social. 2010. Disponível
em: <http://www.mpas.gov.br/conteudoDinamico.php?id=1173>. Acesso em: 02 abr. 2013.)
83
PREVIDÊNCIA SOCIAL. Anuário Estatístico da Previdência Social. 2010. Disponível em:
<http://www.mpas.gov.br/conteudoDinamico.php?id=1173>. Acesso em: 02 abr. 2013.
45
O comentário do Ministério da Previdência social trás a
existência de um déficit de quase 43 bilhões de reais para os cofres públicos em
razão da diferença entre recebimento de contribuições e pagamento de benefícios.
O aumento do déficit, observado tanto na tabela como no comentário à mesma,
demonstra que a tendência é a de que o mesmo continue, pondo à perigo o sistema
previdenciário.
Assim, na visão do Governo Federal, verifica-se que é
necessária uma reforma do financiamento da seguridade social e nos benefícios
concedidos, uma vez que existe uma diferença alarmante entre a arrecadação e o
pagamento de benefícios, o que gerou, segundo os dados apresentados, um déficit
de R$ 42,9 bilhões de reais no ano de 2010.
2.2 CONSIDERAÇÕES SOBRE O AUXÍLIO DOENÇA
Nas palavras de Martins, “o auxílio doença deve ser um
benefício previdenciário de curta duração e renovável a cada oportunidade em que o
segurado dele necessite. É um benefício pago em decorrência de incapacidade
temporária”.84
O auxílio doença é uma espécie de benefício cujo alcance
atinge a todos os segurados da previdência social. Este benefício é concedido ao
indivíduo que, por algum motivo, fique temporariamente incapaz de exercer sua
atividade laboral.
De acordo com Tavares, o auxílio-doença trata-se de “[...]
benefício concedido em virtude de incapacidade temporária, quando o segurado
estiver suscetível de recuperação, desde que necessite afastar-se de sua atividade
habitual por mais de 15 dias”.85
Portanto,
o
fato
determinante
do
auxílio-doença
é
o
afastamento de sua atividade de trabalho em função de incapacidade temporária.
Ressalta-se o caráter temporário do afastamento, o qual supõe o eventual retorno do
segurado ao trabalho uma vez que tenha se recuperado de sua incapacidade.
No mesmo sentido, Ibrahim afirma que:
84
85
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 326.
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e
regras constitucionais dos regimes próprios de previdência social. p. 135.
46
O auxílio-doença é benefício temporário, pois perdura enquanto
houver convicção, por parte da perícia médica, da possibilidade de
recuperação ou reabilitação do segurado, com o consequente retorno
à atividade remunerada. A grande diferença entre este benefício e a
aposentadoria por invalidez diz respeito, justamente, à natureza
temporária da incapacidade protegida pelo auxílio-doença, que não
existe, em regra, na aposentadoria por invalidez.86
A existência deste benefício visa garantir o sustento do
segurado durante o período em que se encontra incapacitado de realizar as
atividades que originam sua remuneração. Sem que possa realizar seu trabalho, o
indivíduo não teria remuneração, e desta forma, não teria como garantir o seu
sustento ou o de seus dependentes durante o período em que está se recuperando.
A respeito da temporariedade do auxílio-doença, Tavares
afirma que: “no auxílio-doença, a incapacidade é presumidamente suscetível de
recuperação. É, assim, benefício concedido em caráter provisório, enquanto não há
conclusão definida sobre as consequências da lesão sofrida”.87
No entanto, não é qualquer período de afastamento que
desencadeará a concessão do auxílio-doença. É apenas nos afastamentos
decorrentes de incapacidade superiores há quinze dias que o segurado terá o direito
de requerer o benefício. Tal situação decorre do fato de que a previdência social não
pode se ocupar das incapacidades de curta duração, dedicando sua atenção apenas
para os casos de maior risco social.88
Destaca-se
também
que
o
termo
incapacidade
não
necessariamente implicará em doença, como sugere o nome do benefício em
questão. A incapacidade está relacionada à possibilidade ou não de desenvolver a
atividade de trabalho do indivíduo. Desta forma, um acidente, ou mesmo transtornos
emocionais ou psicológicos que impeçam o indivíduo de trabalhar nas condições
normais, são fatores que podem desencadear a concessão do auxílio-doença.89
A incapacidade para o desenvolvimento da atividade de
trabalho, portanto, é parte fundamental do fato resultante da concessão do auxíliodoença. Devido a isto, importa ressaltar que a incapacidade deve possuir uma
86
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 640.
87
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e
regras constitucionais dos regimes próprios de previdência social. p. 136.
88
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 638-639.
89
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 639.
47
ligação com a atividade exercida pelo indivíduo. Caso não exista uma relação entre
a incapacidade e o exercício das funções, não é justificado o requerimento do auxílio
doença.
Nesta ótica, Ibrahim afirma que:
Naturalmente, a incapacidade deve ser avaliada de acordo com a
atividade desempenhada pelo segurado, pois uma hérnia de disco,
para um segurado que desempenhe suas atividades em escritório,
sentado, não tem a mesma relevância quando comparado com um
90
estivador.
Confirmada a incapacidade para o desenvolvimento da
atividade de trabalho e, consequentemente, surgindo o afastamento, o segurado terá
direito ao benefício do auxílio-doença. O pagamento deste benefício se inicia após
quinze dias de afastamento, para os segurados empregados, e a partir da
incapacidade para as demais classes de segurado, salvo nos casos em que o
requerimento do auxílio-doença aconteça após 30 dias de inatividade. No caso dos
segurados empregados, o pagamento dos primeiros quinze dias de afastamento é
obrigação do empregador.91
Ocorrem casos em que o segurado, após o término de um
auxílio doença e consequente retorno à atividade laboral, torna a requerer o auxíliodoença. Caso este requerimento decorra da mesma incapacidade pela qual foi
concedido o benefício na vez anterior, sendo efetuado em um prazo de 60 dias
contados da cessação do mesmo, este será prorrogado. Neste caso, em se tratando
de segurado empregado, o empregador fica desobrigado do pagamento dos quinze
primeiros dias do afastamento.92
Verifica-se que não existe disposição legal que determine um
limite de tempo para a concessão do auxílio doença. É apenas a observação do
caso concreto que pode determinar o tempo necessário para a recuperação do
indivíduo, que deverá receber o benefício enquanto for necessário, ou seja,
enquanto perdurar sua incapacidade, desde que haja expectativa de melhora.
Ibrahim afirma que:
Também em razão da provisoriedade do benefício, nada impede que
o INSS venha a cessar o benefício concedido por ordem judicial, pois
90
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 639.
91
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e
regras constitucionais dos regimes próprios de previdência social. p. 135.
92
MARTINS, Sergio Pinto. Direito da Seguridade Social. p. 3-4.
48
o art. 101 da Lei Nº 8.213/91 impõe a observância de exames
periódicos, sem restringir aos concedidos administrativamente ou em
93
juízo.
O beneficiado do auxílio-doença deve passar por perícia
médica periódica, a fim de analisar a permanência da incapacidade. Assim, é
possível observar que uma vez constatada completa a recuperação do indivíduo,
não se justificando mais o afastamento por incapacidade para o desenvolvimento de
sua atividade, não há mais fato que fundamente o recebimento do benefício.
Em caso de segurados que desenvolvam atividades com
vínculo empregatício e ficar incapacitado, o auxílio-doença será referente àquela a
qual não pode ser exercida em função da incapacidade. Se esta não permitir o
exercício de nenhuma das atividades, o segurado será então afastado das duas.94
Quanto à regra geral de cálculo do auxílio-doença, tomam-se
emprestadas as palavras de Ibrahim (2012, p. 641), ao afirmar que: “[...] como regra
geral, este benefício possui carência, de 12 contribuições mensais. O auxílio-doença
consiste numa renda mensal de 91% do salário de benefício, sem fator
previdenciário [...]”95
Para que se torne apto para o recebimento do auxílio-doença, o
segurado deve ter realizado pelo menos 12 contribuições mensais, ou seja,
participado do sistema previdenciário a pelo menos um ano. Não há incidência do
fator previdenciário na renda do auxílio-doença, que é equivalente a 91% do salário
de benefício.
Vale ressaltar que o art. 26, II, da Lei Nº 8.213/91 elenca as
exceções ao período de carência para o auxílio-doença, a saber:
[...] nos casos de acidente de qualquer natureza ou causa e de
doença profissional ou do trabalho, bem como nos casos de
segurado que, após filiar-se ao Regime Geral de Previdência Social,
for acometido de alguma das doenças e afecções especificadas em
lista elaborada pelos Ministérios da Saúde e do Trabalho e da
Previdência Social a cada três anos, de acordo com os critérios de
estigma, deformação, mutilação, deficiência, ou outro fator que lhe
confira especificidade e gravidade que mereçam tratamento
93
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 640.
94
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário: regime geral de previdência social e
regras constitucionais dos regimes próprios de previdência social. p. 137.
95
IBRAHIM, Fábio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. p. 641.
49
particularizado [...].96
Doenças ou lesões invocadas como incapacidade já possuídas
pelo segurado antes do ingresso no RGPS não poderão ser utilizados como fato
desencadeante do auxílio-doença. Tal situação apenas é admitida nos casos em que
exista agravamento da doença ou lesão, e através deste, venha a ocorrer a
incapacidade de exercício do trabalho.
A tabela a seguir apresenta a evolução do número de
requerimentos e concessões do benefício do auxílio-doença entre os anos de 2005 e
2011, de acordo com os dados colhidos pela Previdência Social:
Tabela 01 – Evolução da Concessão de Auxílios-Doença entre 2005 e 2011.97
2.3 CICLO DE REFORMAS GERAIS DA SEGURIDADE SOCIAL A PARTIR DA
DÉCADA DE 1990, COM FOCO NO REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA
O Brasil enfrentou um período de crise na década de 80, frente
ao esgotamento do Estado Nacional Desenvolvimentista. Como alternativa
econômica, o primeiro Presidente da República eleito por eleição direta depois de
vinte anos pretendia romper com passado de intervencionismo estatal, adotando um
modelo de Estado Mínimo. Buscando solucionar a crise, o Governo Federal adotou
estratégias como privatização, liberalização financeira, abertura dos mercados e
96
BRASIL.
Lei
Nº
8.213,
de
24
de
julho
de
1991.
Disponível
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8213cons.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.
97
em:
A tabela apresenta a variação nas concessões do auxílio-doença entre os anos de 2005 e 2011,
apresentando o número de requerimentos, concessões e indeferimentos, além da média mensal de
perícias realizadas, e do percentual da relação entre requerimentos e indeferimentos e entre
requerimentos e concessões. (GUIMARÃES, Leonardo José Rolim. Evolução Recente da
Concessão de Auxílio-Doença pelo INSS. Informe da Previdência Social, vol. 23, nº 6, jun. 2011).
50
desmonte dos mecanismos de proteção.98
Como consequência, o desequilíbrio fiscal e a expansão
monetária foram tomados como alvos a serem combatidos pela política econômica,
com o intuito de reduzir o custo do Estado.
Acerca do assunto, Gentil comenta:
Um dos problemas cruciais para a estabilização, apontados pelos
formuladores da política econômica ortodoxa posta em prática no
Brasil desde os anos 1990, é o equilíbrio da situação fiscal do
Estado. O déficit público é tomado como um dos elementos
responsáveis pela inflação e um fator desestabilizador das
expectativas dos agentes, os quais consideram a sustentabilidade da
dívida pública um aspecto relevante para a construção de cenários
de avaliação do comportamento do mercado financeiro. De acordo
com esta interpretação, a geração de superávit primário torna-se
essencial para conter o crescimento da relação dívida pública/PIB. É
neste contexto que o suposto déficit da previdência se insere em
uma visão mais abrangente de política econômica segundo a qual, o
resultado previdenciário, ao ser tomado como um componente
relevante do resultado fiscal negativo do governo central,surge como
alvo a ser neutralizado por uma política fiscal de permanente
equilíbrio orçamentário.99
A existência de um déficit no orçamento público desencadeia
um processo degradante para toca a economia nacional. A relação entre a dívida
pública e a inflação é bastante estreita, e o aumento da inflação impede o
crescimento econômico do país. O sistema previdenciário, portanto, tido como
deficiente, tornava-se um empecilho ao objetivo governamental da época, o qual
visava a expansão da economia brasileira.100
98
A respeito do período evidenciado, verifica-se o embate entre dois ideais políticos, que possuem
grande influência na existência de crise previdenciária: de um lado o welfare state, e do outro, o
neoliberalismo. O welfare state, ou estado de bem estar social, “[...]embasou-se primariamente
sobre o seguro social e, numa extensão sócio-econômica, sobre a assistência social. Pressupõem,
resumidamente, emprego e direitos sociais de razão plena” (PERSSON, Luiz Felipe. A social
democracia e o welfare state. Conversas e controvérsias, Porto Alegre, v. 1, n. 1, p. 90-104.
2010/1. p. 94). O neoliberalismo, por sua vez, trata-se de uma “[...]doutrina olíticoeconômica mais
geral, formulada logo após a Segunda Guerra Mundial, principalmente por
Hayek e Friedman, a partir do Estado do BemEstar Social e do socialismo, através de uma
atualização regressiva do liberalismo”. (ANDERSON, apud SILVA, Isaac Pedro da. Neoliberalismo
e as mudanças na estrutura do Estado: insuficiência, cultura organizacional e hibridismo entre
modelos de gestão. Universidade Federal de Pernambuco. Disponível em: <
http://reitoria.ifpe.edu.br/cientec/userfiles/file/neoliberalismo.pdf>. Acesso em: 03 maio 2013.
99
GENTIL, Denise Lobato. A Política Fiscal e a Falsa Crise na Seguridade Social Brasileira:
Análise
financeira
do
período
1990-2005.
Disponível
em:
<www.coreconrj.org.br/.../artigo_denise_gentil_reforma_da_previdencia.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2013. p. 174.
100
A crise na previdência social brasileira não implica apenas em dificuldades para a manutenção
do pagamento dos beneficiários, mas também na falta de investimentos em outras áreas mantidas
51
Com base neste ideal de equilíbrio fiscal e expansão
monetária, a partir de 1990, no governo Collor, iniciou um movimento chamado de
contra-reformas, conforme esclarece Gentil:
[...] a partir de 1990, durante o governo de Collor de Melo, teve início
um longo e contínuo processo de negar direitos constitucionais, que
chamou contra-reformas. No período que vai de 1990 a outubro de
1992, houve a tentativa de enterrar a então considerada anacrônica
Constituição da República através da elaboração de um conjunto de
reformas que fariam parte da revisão constitucional prevista para
ocorrer em 1993, conforme havia sido previsto no texto da Carta
Magna. Ao lado dessa estratégia de preparação da revisão
constitucional, o governo se empenhou em obstruir ou desfigurar a
legislação constitucional complementar. A intenção era impedir ou
retardar a consumação desses direitos, enquanto aguardava a
revisão constitucional prevista para 1993. O arsenal de manobras
empregado contempla o descumprimento das regras constitucionais,
o veto integral a projetos de lei aprovados pelo Congresso, a
desconsideração dos prazos constitucionalmente estabelecidos para
o encaminhamento dos projetos de legislação complementar de
responsabilidade do Executivo, a interpretação espúria dos
dispositivos legais e a descaracterização das propostas pelo veto
presidencial a dispositivos essenciais.101
O governo Collor tentou de todas as formas possíveis diminuir
o alcance da seguridade social, por diversas manobras, uma vez que quase a
totalidade das normas constitucionais que tratam sobre a seguridade social eram de
eficácia limitada, dependendo de regulamentação por lei infraconstitucional.
Sader enuncia algumas das manobras praticadas pelo Governo
Collor ao relatar que:
Como aspectos que marcaram o período de dois anos do Governo
Collor quanto à gestão das políticas sociais, ressaltando sua
desconstrução, destaque para o desmembramento das ações da
Seguridade em três Ministérios e a recentralização dos recursos
sociais no âmbito do governo federal, que tinha amplo poder de
decisão sobre sua utilização já que ficavam agregados no Tesouro
Nacional, ensejando uma série de cortes em programas sociais sob o
pretexto de que estariam sendo descentralizados. [...] Com isso, a
Assistência Social ficou limitada às iniciativas comunitárias, solidárias
e focais. São estimuladas a criação de fundos sociais de emergência
e a mobilização da “solidariedade” individual e voluntária. [...] A
pela Administração Pública. Assim, a eminência de uma crise previdenciária implica no
replanejamento orçamentário do Governo, e, daí, originam-se políticas públicas com o intuito de
remanejar verbas. É este principal motivo das transformações realizadas na previdência social ao
longo dos anos, tendo como principais consequências a diminuição do valor dos benefícios, a
transformação na forma de concessão dos mesmos, ou no valor das contribuições.
101
GENTIL, Denise Lobato. A Política Fiscal e a Falsa Crise na Seguridade Social Brasileira:
Análise
financeira
do
período
1990-2005.
Disponível
em:
<www.coreconrj.org.br/.../artigo_denise_gentil_reforma_da_previdencia.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2013. p. 129.
52
disputa em torno da necessidade de um melhor “ajustamento” da
Previdência também foi grande, apesar do impacto das mudanças
nos benefícios previdenciários só ter aparecido com mais força em
1993, devido ao represamento dos benefícios no período Collor e à
regulamentação total dos dispositivos da Constituição Federal só ter
sido concluída em 1992. [...] A alternativa que acabou prevalecendo,
como na época de Sarney, foi o aumento da arrecadação para fazer
frente aos benefícios. Com essa finalidade é que entrou em vigor em
1992 a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social
(COFINS), substituindo o Finsocial (Fundo de Investimento Social),
com alíquota de 2% sobre o faturamento das empresas.102
A atuação do governo Collor em relação à seguridade social foi
a de centralizar os recursos destinados às políticas sociais, mantendo-os na esfera
de competência do governo federal. Esta posição possibilitou a execução de cortes
orçamentários, facilitando a extinção de programas sociais.Ao mesmo tempo, surgia
o incentivo à fundos de caráter solidário para a assistência social, com o objetivo de
suprir os gastos que foram cortados pelo governo.
A realidade da assistência social na época já encontrava-se
conturbada, sem que se fosse possível manter a situação da previdência social
favorável em tais condições. A saída encontrada para que ocorresse o ajustamento
da assistência social foi aumentar a arrecadação, o que se deu através da criação
do COFINS, o qual estipulava uma alíquota maior sobre o faturamento das
empresas do que o antigo Fundo de investimento Social.
No entanto, o impacto das medidas adotadas pelo governo
Collor não se restringiu apenas à previdência social. Observa-se que outras áreas
abrangidas pelas políticas públicas foram afetadas pela crise econômica da época,
principalmente em função da necessidade de mudanças de investimento em prol do
sistema previdenciário.
De acordo com Sader:
A política de Saúde também sofreu um profundo retrocesso não só
pela redução do volume de recursos repassados e pelo uso indevido
das receitas, mas também, e principalmente, pelas mudanças nos
mecanismos de repasse, voltando o critério de produção de serviços
a ser o central e ignorando os conselhos e órgãos regionais que, com
o INAMPS, eram os responsáveis pela definição da política de saúde
local. É um exemplo da recentralização não só dos recursos, mas da
definição das políticas sociais. [...] O aspecto custo da intervenção
102
SADER, Debora. A contra-reforma do Estado e o financiamento da seguridade social entre
1995 a 2002. 2006. Dissertação (Mestrado em Economia) – Universidade Federal do Espírito
Santo, Natal, 2006. p. 65-66.
53
pública na área social apareceu com mais ímpeto nesse período, pois
os recursos arrecadados da sociedade pelo governo eram (e são)
desviados para a remuneração / valorização, por meio do pagamento
de juros e encargos, do capital especulativo nacional e internacional.
A contrapartida é o aumento das restrições ao financiamento das
políticas sociais e, portanto, o enfraquecimento delas. 103
O enfraquecimento das políticas sociais neste período,
segundo o pensamento do autor, tem por principal causa a centralização do controle
das mesmas pelo governo federal. Tal procedimento fez com que o repasse das
verbas ora destinadas para programas sociais fosse investida em outras áreas,
dentre as quais se destaca o capital especulativo.
Este processo teve continuidade posteriormente, com o
governo seguinte, cujo foco da administração foi a estabilização do governo. No
período de 1995-1998, 1999-2002, quando o Presidente Fernando Henrique
Cardoso ocupava o cargo máximo do Poder Executivo, houve intensificação do
movimento contra-reforma iniciado com o governo Collor e interrompido pelo
impeachment.
Segundo Gentil, no período do governo Fernando Henrique
Cardoso:
Ficou clara a incompatibilidade entre a estratégia macroeconômica do
plano de estabilização do governo, o Plano Real, e os rumos da
política social que haviam sido desenhados na Constituição de 1988.
A desconstrução do precário Estado de Bem-Estar Social que o Brasil
conquistara veio acompanhada pela focalização da política de
transferência de renda e pela redução das possibilidades de
104
implementar um processo de desenvolvimento com inclusão social.
A primeira investida do governo Fernando Henrique Cardoso
de suprimir direitos assegurados pelo sistema de seguridade social foi a Proposta de
Emenda Constitucional nº 33/1995, que tramitou no Congresso Nacional durante 45
meses.
Tamanha demora na tramitação da PEC Nº 33/1995 se deu em
função da ampla reforma na seguridade social prevista pela mesma. Entre as
principais modificações, a PEC visava a supressão de direitos sociais em nome do
103
SADER, Debora. A contra-reforma do Estado e o financiamento da seguridade social entre
1995 a 2002. 2006. p. 65-66.
104
GENTIL, Denise Lobato. A Política Fiscal e a Falsa Crise na Seguridade Social Brasileira:
Análise
financeira
do
período
1990-2005.
Disponível
em:
<www.coreconrj.org.br/.../artigo_denise_gentil_reforma_da_previdencia.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2013. p. 131.
54
ajuste fiscal, o que levou a uma série de debates no congresso nacional.
Em artigo, Granja comenta sobre o assunto:
Desde o início da discussão da "Reforma da Previdência",
encaminhada em março de 1995 pelo Governo FHC ao Congresso
Nacional, e que tramitou na forma da PEC nº33/95, travou-se um
debate contaminado, permanentemente, pela inexistência de
consenso em relação às premissas que orientaram o
encaminhamento daquela proposta. A rejeição, por parte dos partidos
da oposição, além disso, fundou-se no fato, insistentemente
denunciado, de que a proposta não se configura numa efetiva e
verdadeira reforma da previdência social no Brasil, mas é uma
tentativa ilegítima e injustificada de supressão de direitos, com vistas
a, por um lado, contribuir para o ajuste das contas públicas reduzindo a despesa com benefícios previdenciários - e, por outro,
gerar condições para o desenvolvimento de um mercado privado de
previdência social. Essa situação, sem dúvida nenhuma, foi
responsável pela lenta tramitação da PEC nº 33/95, a qual somente
logrou sua aprovação definitiva depois de 45 meses.105
A PEC Nº 33/1995 gerou a Emenda Constitucional Nº 20/98, a
qual trouxe profundas transformações no regime de previdência. Esta Emenda
Constitucional e suas alterações ao sistema previdenciário foram abordadas durante
o primeiro capítulo. Contudo, vale ressaltar, de modo sintetizado, as principais
modificações trazidas pela mesma.
Entre as mudanças trazidas pela EC 20/97, destacam-se: a
extinção da aposentadoria proporcional, prevista no art. 52 da Lei Nº 8.213/91, para
os segurados que ingressaram após 15 de dezembro de 1998; a criação de uma
regra transitória de aposentadoria proporcional com o estabelecimento de idade
mínima de 53 anos para homem e 48 anos para mulher, além do acréscimo de um
pedágio de 40% de contribuição equivalente ao tempo restante de contribuição, que
deveria ser de no mínimo 30 anos; e a desconstitucionalização do cálculo de valor
mensal
do
benefício
previdenciário,
afirmando
que
lei
infraconstitucional
regulamentaria esta matéria.
A
fundamentação
da
reforma
trazida
pela
Emenda
Constitucional Nº 20/95 é descrita por Gentil da seguinte forma:
As justificativas para a realização dessas alterações no texto
constitucional estavam baseadas, mais uma vez, na tão
veementemente defendida necessidade de conter os desequilíbrios
105
GRANJA, Sérgio. As contra-reformas neoliberais da previdência. 2011. Disponível em
http://www.socialismo.org.br/portal/politica/44-documento/1720-as-contra-reformasneoliberais-daprevidencia>. Acesso em: 04 abr. 2013.
55
no sistema e aperfeiçoar a sua gestão. O discurso oficial reiterava,
como se fosse uma verdade indiscutível, o diagnóstico de
inviabilidade financeira do sistema previdenciário. Por consequência,
a reforma foi arquitetada para dar tratamento fiscal a uma política
106
social.
Em nome desta inviabilidade financeira da previdência social
brasileira, o Governo buscava uma forma de reestabilizar financeiramente o sistema.
É por este motivo que as principais modificações trazidas pela Emenda visavam a
reestruturação econômica da previdência, dando à mesma tratamento fiscal. As
modificações no cálculo do benefício, bem como a instituição de uma idade mínima
para a aposentadoria por tempo de contribuição são o reflexo desta ideologia.
Após a desconstitucionalização do cálculo da renda da
aposentadoria, com supressão da redação original do art. 202 da CRFB/88, outra
reforma importante ocorreu em 1999, através da Lei no 9.876, de 26 de novembro
de 1999, que alterou as regras de cálculo do valor do benefício.
O mecanismo apresentado pela Emenda Constitucional 20/95
trouxe o aumento do período básico para o cálculo, que corresponde aos 80%
melhores salários-de-contribuição desde julho de 1994. Ademais, criou-se o “Fator
Previdenciário”, aplicável obrigatoriamente para a aposentadoria por tempo de
contribuição e facultativamente para a aposentadoria por idade.
Segundo o Governo Federal, esse mecanismo visou equilibrar
o tempo e o valor das contribuições, bem como o tempo e o valor de recebimento da
aposentadoria. Sua fórmula contém expectativa de vida, tempo de contribuição e
idade do segurado no momento da aposentadoria, podendo reduzir ou aumentar o
valor do benefício à medida que o segurado antecipe ou não sua aposentadoria.
Sobre a necessidade de alteração do período base de cálculo e
a criação do fator previdenciário, em artigo institucional, o Governo Federal relata
que:
Foi aprovada no Congresso Nacional a nova regra de cálculo dos
benefícios que introduz critérios atuariais no sistema previdenciário.
Trata-se de um marco histórico na reorganização da previdência
brasileira que elimina injustiças distributivas e contribui
significativamente para a melhoria dos resultados financeiros. [...] De
106
GENTIL, Denise Lobato. A Política Fiscal e a Falsa Crise na Seguridade Social Brasileira:
Análise
financeira
do
período
1990-2005.
Disponível
em:
<www.coreconrj.org.br/.../artigo_denise_gentil_reforma_da_previdencia.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2013. p. 132133.
56
acordo com a regra anterior os benefícios previdenciários eram
calculados com base nas últimas 36 remunerações, respeitando-se o
teto de R$ 1.255,32. Tal regra é socialmente injusta, pois privilegia os
segmentos sociais que apresentam trajetória salarial ascendente, a
saber, os trabalhadores de renda mais elevada, em detrimento dos
trabalhadores de menor escolaridade e menor renda que têm
rendimentos decrescentes ao final da vida laboral.107
Embora a justificativa do governo enfoque no argumento de
que a regra antiga é socialmente injusta, a concepção de justiça trazida pela nova
regra também é questionável. A nova regra é influenciada principalmente em função
da procura pela estabilidade do sistema de previdência, reduzindo o déficit do
mesmo.
Ainda de acordo com o Ministério da Previdência e Assistência
Social,
[...] A nova regra amplia gradualmente a base de cálculo dos
benefícios, que passa a corresponder às 80% maiores remunerações
de toda a vida laboral dos segurados. Além disso, está prevista a
introdução do chamado fator previdenciário, que é uma equação que
considera o tempo de contribuição, a alíquota e a expectativa de
sobrevida do segurado no momento da aposentadoria. [...] Com o
novo método cada segurado receberá um benefício calculado de
acordo com a estimativa do montante de contribuições realizadas,
capitalizadas conforme taxa pré-determinada que varia em razão do
tempo de contribuição e da idade do segurado, e a expectativa de
duração do benefício. [...] A nova regra de cálculo do benefício
significa um importante passo em direção à construção de um
sistema previdenciário que consiga arcar com os benefícios das
gerações atuais e futuras em bases atuariais no Regime Geral de
Previdência Social. [...] Quanto ao futuro, os próximos passos devem
estar relacionados com o equacionamento da previdência do setor
público e o desenvolvimento da previdência complementar.108
A criação do fator previdenciário109 implicou em redução
107
PINHEIRO, Vinícius Carvalho. A Nova Regra de Cálculo dos Benefícios: o Fator Previdenciário.
Informe de Previdência Social, vol. 11, n. 11, nov. 1999. Disponível em:
<http://www.mpas.gov.br/arquivos/office/3_081014-104625-913.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2013.
108
PINHEIRO, Vinícius Carvalho. A Nova Regra de Cálculo dos Benefícios: o Fator Previdenciário.
Informe de Previdência Social, vol. 11, n. 11, nov. 1999. Disponível em:
<http://www.mpas.gov.br/arquivos/office/3_081014-104625-913.pdf>. Acesso em: 31 mar. 2013.
109
O fator previdenciário é o fator multiplicativo utilizado para a realização do cálculo do valor de
alguns benefícios, tendo como principal utilização o cálculo da aposentadoria por tempo de
contribuição. O fator previdenciário leva em consideração o tempo de contribuição, a idade do
contribuinte e a expectativa média de vida. O fator previdenciário foi – e é – duramente criticado em
função do estabelecimento de uma idade mínima para a obtenção de um benefício cuja renda seja
próxima ao valor total do salário do contribuinte. Os elementos constituintes do fator previdenciário
também facilitam ataques por parte do Governo, através do aumento do tempo de contribuição ou
da idade mínima para a aposentadoria, a qual tem como base a expectativa de vida média da
57
drástica da renda da aposentadoria por tempo de contribuição. Dependendo da
idade e do tempo de contribuição, a aposentadoria pode reduzir em até 60%,
conforme tabela abaixo, criada pelo Ministério da Previdência e Assistência Social.
FATOR PREVIDENCIÁRIO 2012 (TABELA IBGE 2010)
IDADE DA APOSENTADORIA
T
E
M
P
O
D
E
C
O
N
T
R
I
B
U
I
Ç
Ã
O
35,1
43
0,196
0,209
0,223
0,236
0,250
0,263
0,277
0,291
0,305
0,319
0,333
0,347
0,361
0,375
0,389
0,403
0,418
0,432
0,447
0,461
0,475
34,2
44
0,202
0,216
0,230
0,244
0,258
0,272
0,286
0,300
0,315
0,329
0,343
0,358
0,372
0,387
0,402
0,416
0,431
0,446
0,461
0,476
0,491
0,506
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
Elaboração: SPS/MPS.
33,4
45
0,208
0,223
0,237
0,252
0,266
0,281
0,295
0,310
0,325
0,340
0,355
0,370
0,385
0,400
0,415
0,430
0,445
0,460
0,476
0,491
0,507
0,522
0,538
32,5
46
0,215
0,230
0,245
0,260
0,275
0,290
0,305
0,320
0,336
0,351
0,366
0,382
0,397
0,413
0,428
0,444
0,460
0,476
0,491
0,507
0,523
0,539
0,555
0,571
31,7
47
0,223
0,238
0,253
0,269
0,284
0,300
0,315
0,331
0,347
0,363
0,379
0,394
0,410
0,427
0,443
0,459
0,475
0,491
0,508
0,524
0,541
0,557
0,574
0,590
0,607
30,8
48
0,230
0,246
0,262
0,278
0,294
0,310
0,326
0,342
0,359
0,375
0,391
0,408
0,424
0,441
0,458
0,474
0,491
0,508
0,525
0,542
0,559
0,576
0,593
0,610
0,628
0,645
30,0
49
0,238
0,254
0,271
0,287
0,304
0,321
0,337
0,354
0,371
0,388
0,405
0,422
0,439
0,456
0,473
0,491
0,508
0,525
0,543
0,560
0,578
0,596
0,613
0,631
0,649
0,667
0,685
29,2
50
0,246
0,263
0,280
0,297
0,315
0,332
0,349
0,366
0,384
0,401
0,419
0,437
0,454
0,472
0,490
0,508
0,526
0,544
0,562
0,580
0,598
0,616
0,635
0,653
0,672
0,690
0,709
0,727
28,4
51
0,255
0,273
0,290
0,308
0,326
0,344
0,362
0,379
0,398
0,416
0,434
0,452
0,470
0,489
0,507
0,526
0,544
0,563
0,582
0,600
0,619
0,638
0,657
0,676
0,695
0,714
0,734
0,753
0,772
27,5
52
0,264
0,283
0,301
0,319
0,338
0,356
0,375
0,393
0,412
0,431
0,449
0,468
0,487
0,506
0,525
0,545
0,564
0,583
0,602
0,622
0,641
0,661
0,681
0,700
0,720
0,740
0,760
0,780
0,800
0,820
26,7
53
0,274
0,293
0,312
0,331
0,350
0,369
0,388
0,408
0,427
0,446
0,466
0,485
0,505
0,525
0,545
0,564
0,584
0,604
0,624
0,645
0,665
0,685
0,705
0,726
0,746
0,767
0,788
0,808
0,829
0,850
0,871
25,9
54
0,284
0,304
0,323
0,343
0,363
0,383
0,403
0,423
0,443
0,463
0,483
0,503
0,524
0,544
0,565
0,585
0,606
0,627
0,648
0,668
0,689
0,710
0,731
0,753
0,774
0,795
0,817
0,838
0,860
0,881
0,903
0,925
25,2
55
0,295
0,315
0,336
0,356
0,377
0,397
0,418
0,439
0,459
0,480
0,501
0,522
0,543
0,565
0,586
0,607
0,629
0,650
0,672
0,693
0,715
0,737
0,759
0,781
0,803
0,825
0,847
0,869
0,892
0,914
0,937
0,959
0,982
24,4
56
0,306
0,327
0,349
0,370
0,391
0,412
0,434
0,455
0,477
0,499
0,520
0,542
0,564
0,586
0,608
0,630
0,653
0,675
0,697
0,720
0,742
0,765
0,788
0,811
0,833
0,856
0,879
0,902
0,926
0,949
0,972
0,996
1,019
1,043
23,6
57
0,318
0,340
0,362
0,384
0,406
0,428
0,451
0,473
0,495
0,518
0,541
0,563
0,586
0,609
0,632
0,655
0,678
0,701
0,724
0,748
0,771
0,795
0,818
0,842
0,865
0,889
0,913
0,937
0,961
0,985
1,010
1,034
1,058
1,083
1,107
22,9
58
0,331
0,353
0,376
0,399
0,422
0,445
0,468
0,492
0,515
0,538
0,562
0,585
0,609
0,633
0,657
0,680
0,704
0,729
0,753
0,777
0,801
0,826
0,850
0,875
0,899
0,924
0,949
0,974
0,999
1,024
1,049
1,074
1,100
1,125
1,151
1,176
22,1
59
0,344
0,368
0,391
0,415
0,439
0,463
0,487
0,511
0,535
0,560
0,584
0,609
0,633
0,658
0,683
0,708
0,733
0,758
0,783
0,808
0,833
0,858
0,884
0,909
0,935
0,961
0,987
1,013
1,038
1,065
1,091
1,117
1,143
1,170
1,196
1,223
1,249
21,4
60
0,358
0,383
0,407
0,432
0,457
0,482
0,507
0,532
0,557
0,583
0,608
0,633
0,659
0,685
0,710
0,736
0,762
0,788
0,814
0,841
0,867
0,893
0,920
0,946
0,973
1,000
1,026
1,053
1,080
1,108
1,135
1,162
1,189
1,217
1,244
1,272
1,300
1,328
20,7
61
0,373
0,398
0,424
0,450
0,476
0,502
0,528
0,554
0,580
0,607
0,633
0,660
0,686
0,713
0,740
0,767
0,794
0,821
0,848
0,875
0,902
0,930
0,957
0,985
1,013
1,041
1,069
1,097
1,125
1,153
1,181
1,210
1,238
1,267
1,295
1,324
1,353
1,382
1,411
19,9
62
0,388
0,415
0,442
0,469
0,496
0,523
0,550
0,577
0,605
0,632
0,660
0,687
0,715
0,743
0,771
0,799
0,827
0,855
0,883
0,912
0,940
0,969
0,998
1,026
1,055
1,084
1,113
1,142
1,172
1,201
1,231
1,260
1,290
1,320
1,349
1,379
1,409
1,439
1,470
1,500
19,2
63
0,405
0,433
0,461
0,489
0,517
0,545
0,573
0,602
0,630
0,659
0,688
0,716
0,745
0,774
0,803
0,833
0,862
0,891
0,921
0,951
0,980
1,010
1,040
1,070
1,100
1,130
1,161
1,191
1,221
1,252
1,283
1,314
1,344
1,375
1,407
1,438
1,469
1,500
1,532
1,564
1,595
18,6
64
0,423
0,452
0,481
0,510
0,539
0,569
0,598
0,628
0,658
0,688
0,718
0,748
0,778
0,808
0,838
0,869
0,899
0,930
0,961
0,992
1,023
1,054
1,085
1,116
1,148
1,179
1,211
1,242
1,274
1,306
1,338
1,370
1,402
1,435
1,467
1,500
1,532
1,565
1,598
1,631
1,664
Tabela 01 – Fator previdenciário em 2012.
17,9
65
0,441
0,472
0,502
0,533
0,563
0,594
0,625
0,656
0,687
0,718
0,749
0,781
0,812
0,844
0,875
0,907
0,939
0,971
1,003
1,035
1,068
1,100
1,133
1,165
1,198
1,231
1,264
1,297
1,330
1,363
1,397
1,430
1,464
1,498
1,532
1,566
1,600
1,634
1,668
1,702
1,737
17,2
66
0,461
0,493
0,525
0,557
0,589
0,621
0,653
0,685
0,718
0,750
0,783
0,816
0,848
0,881
0,915
0,948
0,981
1,015
1,048
1,082
1,116
1,149
1,183
1,217
1,252
1,286
1,320
1,355
1,390
1,424
1,459
1,494
1,529
1,565
1,600
1,635
1,671
1,707
1,742
1,778
1,814
16,5
67
0,482
0,516
0,549
0,582
0,616
0,649
0,683
0,717
0,750
0,784
0,819
0,853
0,887
0,922
0,956
0,991
1,026
1,061
1,096
1,131
1,166
1,202
1,237
1,273
1,309
1,345
1,381
1,417
1,453
1,489
1,526
1,562
1,599
1,636
1,673
1,710
1,747
1,784
1,822
1,859
1,897
15,9
68
0,505
0,540
0,574
0,609
0,644
0,679
0,714
0,750
0,785
0,821
0,857
0,892
0,928
0,965
1,001
1,037
1,073
1,110
1,147
1,184
1,220
1,257
1,295
1,332
1,369
1,407
1,445
1,482
1,520
1,558
1,596
1,635
1,673
1,711
1,750
1,789
1,828
1,867
1,906
1,945
1,984
15,3
69
0,529
0,565
0,601
0,638
0,674
0,711
0,748
0,785
0,822
0,860
0,897
0,934
0,972
1,010
1,048
1,086
1,124
1,162
1,201
1,239
1,278
1,316
1,355
1,394
1,434
1,473
1,512
1,552
1,591
1,631
1,671
1,711
1,751
1,792
1,832
1,872
1,913
1,954
1,995
2,036
2,077
14,7
70
0,554
0,592
0,630
0,668
0,707
0,745
0,784
0,822
0,861
0,900
0,939
0,979
1,018
1,058
1,097
1,137
1,177
1,217
1,257
1,298
1,338
1,379
1,420
1,460
1,501
1,543
1,584
1,625
1,667
1,708
1,750
1,792
1,834
1,876
1,918
1,961
2,003
2,046
2,089
2,132
2,175
110
Através da análise dos dados é possível observar que a
inclusão do fator previdenciário surgiu, na realidade, para reduzir o valor da renda
mensal da aposentadoria dos beneficiários do regime geral, mediante a criação de
mecanismos de compensação.
2.4 CICLO DE REFORMA RELATIVO AO AUXÍLIO-DOENÇA NA DÉCADA
RECENTE
população brasileira, o que diminui os valores recebidos, e, consequentemente, os gastos
realizados pela previdência no pagamento de benefícios.
110
A tabela apresenta a variação da incidência do fator previdenciário, a qual leva em consideração
o tempo de contribuição e a idade do indivíduo. Os valores apresentados na tabela equivalem à
porcentagem do salário de contribuição a ser recebido pelo beneficiário de acordo com o tempo de
contribuição e a idade. (MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. Informe da Previdência Social,
vol. 23, nº 6, jun. 2011).
58
O surgimento das alterações advindas pelo fator previdenciário
e a alteração da base de cálculo para 80% dos maiores salários-de-contribuição foi
duramente criticada. Tais alterações chegaram a motivar o ingresso no Supremo
Tribunal Federal de uma ação direta de inconstitucionalidade pelo Partido Comunista
do Brasil, Partido dos Trabalhadores, Partido Democrático Trabalhista e Partido
Socialista Brasileiro (ADI 2110-9).
Ressalta-se
o
fato
de
que
a
ação
direta
de
inconstitucionalidade ainda não foi julgada. Todavia não foi deferida medida liminar
para suspender a aplicação do fator previdenciário e da base de cálculo dos 80%
maiores salários-de-contribuição entre 07/1994 até os dias atuais.
Muito embora houvesse resistência por parte dos partidos de
oposição para retirar a base de cálculo de 80% dos maiores salários-de-contribuição,
houve mudanças significativas em outros aspectos. A mudança na base de cálculo
acabou aumentando o valor do benefício de auxílio-doença e aposentadoria por
invalidez, chegando, em alguns casos, o benefício por incapacidade ser maior que o
último salário do trabalhador.
Em relação a este posicionamento, faz-se uso das palavras do
Ministério da Previdência e Assistência Social:
Tendo em vista que o salário médio de contribuição vem crescendo
consideravelmente nos últimos anos, isso é refletido no valor médio
do auxílio-doença. Nesse sentido, a aprovação do PL 1.291/2007
contribuiria para reduzir o valor desses benefícios, pois corrigiria uma
distorção que é o fato de, em alguns casos o benefício ser maior que
o seu salário atual.111
Esta distorção da renda do auxílio doença, acarretada pela
manutenção da base de cálculo referida anteriormente, em tese favorável ao
beneficiário, impulsionou o surgimento de novas modificações. Baseado na ideia de
que o financiamento da seguridade social é deficitário, Governo Federal vem
tentando reduzir o valor do benefício de auxílio-doença, mediante a alteração da
legislação brasileira.
Inicialmente, o argumento central do governo federal para
reduzir a renda do auxílio-doença estava ligado ao número crescente de
requerimento de benefício por incapacidade (auxílio-doença e aposentadoria por
111
MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. Informe da Previdência Social, vol. 23, nº 6, jun.
2011.
59
invalidez) entre 2001 até 2005, conforme tabela:
Tabela 03 – Quantidade de Emissões do Auxílio-Doença entre 2001 e 2005.
112
Comentando o gráfico, a previdência social expõe em publicação
institucional:
Nos últimos cinco anos, a quantidade de auxílio-doença
previdenciário emitido para pagamento na rede bancária sofreu um
forte crescimento, passando de 574 mil benefícios, em dezembro de
2001, para 1.493 mil benefícios, em dezembro de 2005, ocorrendo
aumento de 160%. Já os demais grupos de espécies apresentaram
crescimento bastante diferente do auxílio-doença previdenciário, ou
seja, as aposentadorias subiram 15%, as pensões por morte 12%, os
benefícios acidentários 10% e os benefícios assistenciais 33%
(Tabela 1). Cabe destacar, ainda, que, em dezembro de 2001, o
auxílio-doença previdenciário emitido representava 3% do total de
benefícios emitidos. Em dezembro de 2005, esse percentual chegou
a 6%.113
O crescimento do número de beneficiados pelo auxílio doença
tornava-se, desta forma, muito dispendioso para o Governo Federal. O aumento de
160% no número de beneficiados em apenas quatro anos fez com que o auxílio
doença passasse de 3% do total de benefícios emitidos pela previdência a 6% deste
total.
Diante disto, a primeira tentativa de supressão de direitos pelo
112
A tabela informa a variação no número de concessão do auxílio doença entre os anos de 2001 e
2005. Verifica-se que a variação quase triplicou no intervalo de tempo apresentado. (MINISTÉRIO
DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. Informe da Previdência Social, vol. 19, nº 5, maio 2006. Disponível
em: <http://www.mpas.gov.br/arquivos/office/3_081014-104635-301.pdf>. Acesso em: 31 mar.
2013.)
113
MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. Informe da Previdência Social, vol. 19., nº 5, maio
2006. Disponível em: <http://www.mpas.gov.br/arquivos/office/3_081014-104635-301.pdf>. Acesso
em: 31 mar. 2013.
60
Governo Federal foi com a edição da Medida Provisória nº 242/2005, que, dentre
outras coisas, propunha alterar a base de cálculo do auxílio-doença para as últimas
trinta e seis contribuições.
A exposição de motivos da Medida Provisória 242/2005 traz a
seguinte informação:
Simulando o cálculo de renda mensal inicial - RMI, no caso de um
segurado que tenha contribuído o valor correspondente ao teto
máximo em todo o período contributivo, observamos que a renda do
benefício é superior ao salário do segurado empregado. Portanto, em
muitos casos o segurado não prioriza o retorno ao trabalho, uma vez
que é mais vantajoso permanecer em gozo de benefício.
Considerando que a maior demanda de requerimentos refere-se a
benefícios por incapacidade, é evidente que a alteração do PBC vai
acarretar uma diminuição imediata nos custos da Instituição.114
Pelo comentário do Ministro da Previdência e Assistência
Social, percebe-se que na simulação o valor do auxílio doença superava o salário do
segurado empregado. Na visão do Governo Federal, esta situação ainda implicava
na desvirtuação do benefício, entendendo que muitos indivíduos preferiam
permanecer na situação de beneficiado a retornar às atividades laborais.
No entanto, o Senado Federal, em Sessão Realizada no dia 20
de julho de 2005, rejeitou o processamento da Medida Provisória 242, por entender
que inexistiam os pressupostos constitucionais de urgência e relevância, razão pela
qual a MP não conseguiu alterar a base de cálculo do auxílio-doença.
O governo federal tentou posteriormente alterar a base de
cálculo do auxílio-doença através de um artigo incluído na Medida Provisória nº
529/2011 pelo deputado André Figueiredo, relator da referida MP. A tentativa restou
frustrada, tendo em vista que a oposição solicitou a retirada da proposta realizada
pelo deputado, a pedido do Governo Federal.
A repercussão da tentativa de modificação da base de cálculo
do auxílio doença teve grande impacto na mídia. Lazarini (2011, sem paginação), a
respeito da MP nº 529/2011, fez o seguinte comentário:
A Câmara dos Deputados rejeitou, anteontem, uma proposta do
governo de reduzir o valor do auxílio-doença - benefício do INSS
pago ao segurado que precisa ficar afastado do trabalho por
problemas de saúde. Na votação da medida provisória que baixou
de 11% para 5% a contribuição previdenciária dos empreendedores
114
JUCÁ, Romero. Exposição de Motivos da MP 242/2005. Disponível em:
<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/2005/242.htm#EM>. Acesso em: 31 mar. 2013.
61
individuais, o relator André Figueiredo (PDT-CE) incluiu um artigo
que mudaria o cálculo do auxílio-doença. Hoje, esse benefício
equivale a 91% da média salarial do trabalhador desde 1994.
Segundo a proposta do deputado, o valor do auxílio não poderia
ultrapassar o último salário do trabalhador ou a média das últimas 24
contribuições. O relator incluiu a mudança a pedido do governo, mas
os deputados perceberam a manobra e pediram a retirada desse
tópico da MP.” (Lazarini, 2011, sem paginação).115
No mesmo período, o Partido Popular Socialista (PPS)
comentou a tentativa de alteração no cálculo do auxílio-doença em seu site oficial,
publicado a seguinte nota:
A bancada do PPS na Câmara dos Deputados barrou, nesta quartafeira, uma manobra da base aliada do governo na Casa que tinha o
objetivo de reduzir o valor do auxílio-doença dos trabalhadores
brasileiros. A diminuição do benefício foi introduzida na Medida
Provisória 529/2011 pelo relator da matéria, deputado André
Figueiredo (PDT-CE), a pedido do governo. Ele colocou um
contrabando, um cavalo de Troia na MP determinando o cálculo do
auxílio-doença pela média dos 24 últimos salários de contribuição,
uma mudança prejudicial aos trabalhadores', afirmou o vice-líder do
PPS, deputado federal Arnaldo Jardim (PPS-SP), que conseguiu
negociar com os líderes da base aliada e da oposição à retirada da
proposta. Desta forma, ficou mantido o valor do auxílio-doença
correspondente a 91% do salário de benefício, que é calculado com
base na média aritmética de 80% das maiores contribuições do
segurado da Previdência Social. O cálculo pela “média curta”,
segundo Jardim, é injusto por desconsiderar o histórico contributivo
do trabalho.116
Verifica-se que, diferentemente da opinião emitida pelo
Governo Federal, a oposição entendia que a modificação da base de cálculo do
auxílio-doença era prejudicial aos trabalhadores. Desta forma, ao menos para a
maioria do Senado Federal, o aumento nos gastos da previdência não seria tão
alarmante a ponto de prevalecer sobre o direito dos segurados.
Observa-se que o Governo Federal vem tentando reduzir o
valor do benefício de auxílio-doença, mediante a alteração da legislação brasileira.
Tal objetivo foi exteriorizado em duas oportunidades: a primeira tentativa foi com a
edição da Medida Provisória nº 242/2005 e posteriormente com a Medida Provisória
115
GRANJA, Sérgio. As contra-reformas neoliberais da previdência. 2011. Disponível em
http://www.socialismo.org.br/portal/politica/44-documento/1720-as-contra-reformasneoliberais-daprevidencia>. Acesso em: 04 abr. 2013.
116
ZANINI, Luis. PPS impede redução do auxílio-doença.
http://portal.pps.org.br/portal/showData/206867>. Acesso em: 02 abr. 2013.
Disponível
em:
<
62
nº 529/2011, ambas rejeitadas no Poder Legislativo.
Constata-se que os motivos para reduzir o valor do benefício
estão ligados, num primeiro momento, à crise da seguridade social, em frente ao
déficit divulgado pelo governo (arrecadação x benefícios). Num segundo momento,
a proposta de reduzir o valor do auxílio-doença esta fundamentada na ideia do
número crescente de benefícios, bem como no valor da renda do auxílio-doença
quando comparada com os outros benefícios da previdência social.
2.5 MECÂNICA DO CÁLCULO DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS DE
ACORDO COM A LEGISLAÇÃO
As pessoas vinculadas ao regime geral de previdência pagam
uma contribuição ao sistema em razão de seu salário. Tecnicamente, a expressão
previdenciária utilizada é a de “salário-de-contribuição”, visto que é com base neste
salário que se calcula o valor da contribuição realizada pelo segurado.
Desta forma, “salário-de-contribuição” é o termo utilizado para
quantificar a base de cálculo das contribuições previdenciárias. O fato gerador desta
contribuição é a atividade remunerada exercida pelo indivíduo. Ainda assim, a
legislação especifica a atividade remunerada a ser considerada como salário-decontribuição para cada uma das classes de segurado.
Para o segurado empregado e o trabalhador avulso, entendese como salário-de-contribuição a remuneração auferida em uma ou mais empresas,
assim entendida a totalidade dos rendimentos pagos, devidos ou creditados a
qualquer título, durante o mês, destinados a retribuir o trabalho, qualquer que seja a
sua forma. Estão inclusos nestes rendimentos as gorjetas, os ganhos habituais sob a
forma de utilidades e os adiantamentos decorrentes de reajuste salarial, quer pelos
serviços efetivamente prestados, quer pelo tempo à disposição do empregador ou
tomador de serviços, nos termos da lei ou do contrato ou, ainda, de convenção ou
acordo coletivo de trabalho ou sentença normativa (art. 28, I, da Lei 8.212/91).
Para
empregado
doméstico,
considera-se
salário-de-
contribuição a remuneração registrada na Carteira de Trabalho e Previdência Social,
observadas as normas a serem estabelecidas em regulamento para comprovação
do vínculo empregatício e do valor da remuneração (art. 28, II, da Lei 8.212/91).
63
O contribuinte individual tem como salário-de-contribuição, de
acordo com a legislação, a remuneração auferida em uma ou mais empresas ou
pelo exercício de sua atividade por conta própria (art. 28, III, da Lei 8.212/91).
Para
o
segurado
facultativo,
considera-se
salário
de
contribuição o valor por ele declarado e recolhido (art. 28, IV, da Lei 8.212/91). O
segurado especial, por sua vez, não tem salário-de-contribuição, exceto se o mesmo
realiza recolhimento como segurado facultativo (art. 29, §6º, da Lei 8.213/91).
É prudente destacar que o salário-de-contribuição é matéria de
alta complexidade dentro do ramo do direito previdenciário, tendo em vista a
multiplicidade de orientações que definem o que vem a ser considerado como
salário-de-contribuição. Não se pretende aqui realizar aprofundamento, já que não é
objeto da dissertação.
Por outro lado, o salário de benefício é o valor utilizado para
cálculo da renda mensal dos benefícios de prestação continuada, exceto o saláriofamília e o salário-maternidade (art. 28 da Lei 8.213/91). Desta forma, o salário de
benefício também é a base de cálculo do auxílio-doença.
Esta base de cálculo apresenta variações de acordo com o
benefício. Para as aposentadorias por idade urbana e tempo de contribuição, o
salário de benefício atua na média aritmética simples dos maiores salários-decontribuição, correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo,
multiplicada pelo fator previdenciário, o qual é facultativo para a aposentadoria por
idade (art. 7º da Lei 9.876/99).
Para os benefícios de aposentadoria especial, auxílio-doença,
aposentadoria por invalidez, auxílio-acidente, é calculado com base na média
aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a oitenta
por cento de todo o período contributivo, sem fator previdenciário. Ademais, para o
segurado especial, o salário de benefício consiste no valor equivalente ao salário
mínimo, exceto se recolher como facultativo.
Entretanto, há uma série de observações acerca do salário de
benefício, em função da multiplicidade de legislações que trazem disposições acerca
do mesmo. Verifica-se que a lei prevê diferentes aplicações para situações
específicas.
Assim, para o segurado filiado antes de 26 de novembro 1999,
no cálculo do salário de benefício das aposentadorias por idade, tempo de
64
contribuição e especial, será considerada a média aritmética simples dos maiores
salários-de-contribuição desde a competência julho de 1994 (art. 3º Lei 9.876/99).
Os segurados filiados antes de 26 de novembro de 1999, que
não possuam a integralidade de contribuições desde agosto de 1994 até a data do
requerimento do benefício, terão a base de calculo reduzida para 60% do período
decorrido entre 07/1994 até a data do início do benefício (art. 3º, §2º, da Lei
9.876/99), caso pretendam gozar de aposentadoria por idade, tempo de contribuição
e especial.
Para aqueles que venham a gozar aposentadoria por invalidez
e auxílio-reclusão, mesmo que filiados antes de 26 de novembro 1999, o período
base de cálculo será 80% das contribuições existentes entre agosto de 1994 até o
início do benefício. (LEI 9.876/99).
Vale destacar que havia uma dúvida recorrente dentro da
previdência social sobre como efetuar a média do salário de benefício do auxíliodoença. Porém, a questão já foi resolvida com a redação dada pelo art. 188-A, §4º,
do Decreto 3.048/99, que afirma que o salário de benefício adotará a média
aritmética simples dos 80% maiores salários-de-contribuição existentes no período
base de cálculo. Após a apuração da médica aritmética, a legislação de regência
determina que seja aplicada sobre o salário de benefício um coeficiente de 91%.
O salário de benefício do segurado que contribuir em razão de
atividades concomitantes será calculado com base na soma dos salários-decontribuição das atividades exercidas na data do requerimento ou do óbito, ou no
período básico de cálculo, observado o disposto no art. 32 da Lei 8.213/91.
Ressalta-se que os salários-de-contribuição que compõem o
período base de cálculo para apurar o salário de benefício devem ser corrigidos mês
a mês de acordo com a variação integral do INPC (art.29-B, Lei 8.213/91). Além
disso, o valor do salário de benefício não será inferior ao de um salário mínimo, nem
superior ao do limite máximo do salário-de-contribuição na data do início do
benefício (art. 29, §2º, da Lei 8.213/91).
Por fim, se, no período básico de cálculo, o segurado tiver
recebido benefícios por incapacidade, intercalado com atividade, será contada como
salário-de-contribuição, no período, o salário de benefício que serviu de base para o
cálculo da renda mensal, reajustado nas mesmas épocas e bases dos benefícios em
geral (art. 29, §5 e art. 55, II, da Lei 8.213/91).
65
Finalizadas
as
considerações
a
respeito
da
crise
da
previdência brasileira e da concessão do auxílio-doença, partir-se-á ao foco do
presente trabalho, que consiste na análise da consistência dos fundamentos do
Governo Federal para a diminuição no valor da renda do auxílio-doença,
confrontando-os com os argumentos apresentados pela oposição, Congresso
Nacional, sindicatos e dados econômicos.
CAPÍTULO 3
A PROPOSTA DE REDUÇÃO DO AUXÍLIO DOENÇA:
FUNDAMENTOS DO GOVERNO FEDERAL PARA REDUÇÃO DA
RENDA X FUNDAMENTOS DO CONGRESSO NACIONAL,
OPOSIÇÃO AO GOVERNO, SINDICATOS E DADOS ECONÔMICOS
3.1 A FORMA IDEALIZADA PELO GOVERNO FEDERAL PARA REDUZIR O
AUXÍLIO DOENÇA – AS MEDIDAS PROVISÓRIAS Nº 242/2005 E 529/2011
Por duas vezes o Governo Federal buscou reformular o
benefício auxílio-doença, através de duas medidas provisórias: a MP 242/2005 e a
MP 529/2011. Ambas foram vetadas pelo Congresso Nacional, restando frustrada a
tentativa do atual Governo de modificar tal espécie de benefício.
As duas medidas provisórias traziam mudanças na forma de
cálculo do auxílio-doença, o que fazia com que, na prática, o valor recebido pelo
beneficiário fosse menor. A principal justificativa para tais modificações foi a do
aumento significativo do número de concessões do benefício, o que contribuiria de
modo veemente para o crescimento do déficit previdenciário.
Fato é que as referidas medidas provisórias foram propostas
durante a gestão do Partido Trabalhista (PT), a primeira durante o Governo Lula
(2005), e a segunda, no mandato de sua sucessora, Dilma Rousseff (2011). Deste
modo, entende-se que as tentativas de reformulação partem de um mesmo ideal: o
da necessidade de diminuir a renda do auxílio-doença.
Por meio da análise das modificações propostas pelas MP
242/2005 e MP 529/2011 é possível identificar quais os objetivos do Governo
Federal em ambas as situações e que reflexos a aprovação destas medidas
haveriam trazido para os beneficiários do auxílio-doença.
67
3.1.1 A Medida Provisória Nº 242/2005
Publicada pelo Presidente da República em 24 de março de
2005, a MP 242/2005 alterava a redação dos arts. 29, 59 e 103-A da Lei Nº
8.213/1991, a qual dispõe sobre os planos e benefícios da previdência social.
O texto da medida provisória modificava a forma de concessão
de três benefícios previstos pela Lei Nº 8.213/1991, a saber, auxílio-doença, auxílioacidente e aposentadoria por invalidez na forma prevista pelo art. 26 da mesma lei.
As maiores modificações a serem instituídas pela MP eram referentes ao salário de
benefício das espécies previstas, pelo inciso II do art. 29 da referida lei, e ao período
de carência para a concessão de novo benefício após a perda da condição de
segurado.
Este artigo dispõe sobre o salário de benefício das espécies de
benefício previstas no art. 18 da mesma lei. O inciso II do art. 29 trata do modo de
cálculo do salário de benefício da aposentadoria por invalidez, da aposentadoria
especial, do auxílio-doença e do auxílio acidente, o qual será dado através da “[...]
média aritmética simples dos maiores salários de contribuição correspondentes a
oitenta por cento de todo período contributivo”.117
A redação deste artigo já havia sido alterada pela Lei 9.876, de
1999, atualizando a forma de cálculo dos salários de benefício em função das
transformações no sistema previdenciário do fim da década de 90. Contudo, 6 anos
após esta atualização, a MP 242/2005 voltava a transformar o valor da renda dos
benefícios anteriormente mencionados.
De acordo com o art. 1º da MP 242/2005, o salário de benefício
disposto no inciso II do art. 29 da Lei Nº 8.213/1991 seria aplicável apenas à
aposentadoria por invalidez e à aposentadoria especial. A MP ainda incluía neste
dispositivo legal um terceiro inciso, o qual tratava do salário de benefício do auxíliodoença e auxílio-acidente, bem como a forma de aposentadoria por invalidez
prevista pelo art. 26 da lei referida. Com a alteração, o salário de benefício destas
espécies consistiria “[...] na média aritmética simples dos últimos 36 salários-decontribuição ou, não alcançando este limite, na média aritmética simples dos
117
BRASIL. Lei Nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre os Planos de Benefícios da
Previdência
Social
e
dá
outras
providências.
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8213cons.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.
68
salários-de-contribuição existentes”.118
Além disso, a MP também incluía um novo parágrafo ao art. 29,
o qual dispunha nos seguintes termos:
§ 10. A renda mensal do auxílio-doença e aposentadoria por
invalidez, calculada de acordo com o inciso III, não poderá exceder a
remuneração do trabalhador, considerada em seu valor mensal, ou
seu último salário-de-contribuição no caso de remuneração
variável.119
Ao trazer esta mudança, a MP diminuía consideravelmente o
eventual valor ao qual a renda das referidas espécies de benefício poderia chegar.
Até então, o salário de benefício era calculado com base em 80% de todas as
contribuições do segurado. No caso do auxílio doença, o valor desta renda é
calculado em 91% do salário de benefício, e não havia alteração quanto a este
percentual no texto da MP 242/2005.
Entretanto, a inclusão do § 10 limitava esse valor ao salário
atual do segurado, ou, em caso de remuneração variável, ao seu último salário de
contribuição. Além disso, a consideração exclusiva dos últimos trinta e seis meses
de contribuição deixaria de fora todo o período anterior no qual o segurado havia
contribuído para a previdência social, o qual poderia elevar o valor do auxílio-doença
independentemente da renda de seu salário ou contribuição atual.
De acordo com Ribeiro e Santos:
O valor da renda mensal do auxílio-doença é de 91% do salário de
benefício. A MP 242/05 não modificou este valor, mas sim impôs
limites, ou seja, o valor do benefício será limitado ao valor do salário
que o trabalhador recebe no momento em que requerer o benefício,
ou o seu último salário de contribuição se a remuneração for
variável.120
O art. 1º da MP 242/2005 também alterava a redação do
parágrafo único art. 59 da Lei Nº 8.213/1991, o qual trata da não concessão do
auxílio-doença a segurado que já se filiar ao RGPS portador de doença ou lesão
invocada como causa do benefício, salvo nos casos de incapacidade decorrente da
118
BRASIL. Medida Provisória Nº 242, de 24 de março de 2005. Altera dispositivos da lei Nº
8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e
dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2005/Mpv/242.htm >. Acesso em: 31 mar 2013.
119
120
BRASIL. Medida Provisória Nº 242, de 24 de março de 2005.
RIBEIRO, Juliana de Oliveira Xavier; SANTOS, Cibeli Espíndola. As Novas Mudanças Sobre o
Auxílio Doença. Florianópolis: UFSC, 2005. p. 5.
69
progressão ou agravamento da mesma. A MP acrescentava ao dispositivo a
necessidade do cumprimento do período de carência para que o segurado tivesse
direito ao benefício.
A outra alteração pretendida pelo art. 1º da MP 242/2005
referia-se ao art. 103-A da Lei 8.213/1991. Tal alteração dispunha sobre a
interrupção do prazo da concessão de benefícios em caso de fraude ou má fé por
parte do beneficiário. Esta alteração ainda presumia como atitude de má fé o
recebimento cumulativo de benefícios vedado por lei, cancelando-se o benefício
mantido indevidamente.121
Além das modificações previstas na MP em seu art. 1º,
destaca-se o disposto pelo art. 3º da mesma, o qual revogava o parágrafo único do
art. 24 da Lei nº 8.213/1991, que trata do período de decadência. O parágrafo único
deste artigo dispõe sobre a observação do período de carência na perda da
condição de segurado.
Art. 24. [...] Parágrafo único. Havendo perda da qualidade de
segurado, as contribuições anteriores a essa data só serão
computadas para efeito de carência depois que o segurado contar, a
partir da nova filiação à Previdência Social, com, no mínimo, 1/3 (um
terço) do número de contribuições exigidas para o cumprimento da
carência definida para o benefício a ser requerido.122
A perda da qualidade de segurado, da qual trata o dispositivo
legal, refere-se ao período no qual o beneficiário encontra-se recebendo o valor do
benefício, ou seja, afastado de sua atividade laboral, e consequentemente, de sua
contribuição à previdência social. Retornando a suas atividades, no entanto, de
acordo com o mesmo dispositivo, o período necessário para reaver o direito ao
benefício é equivalente a 1/3 do período total de carência. No caso do auxíliodoença, isso equivaleria a quatro meses.
A revogação prevista pelo art. 3º da MP 242/2005 retirava este
direito do contribuinte, exigindo que o mesmo cumprisse novamente todo o período
de carência para que se tornasse mais uma vez apto para receber o benefício.
Ao tratar do presente assunto, Ribeiro e Santos afirmam que:
[...] as alterações da MP nº 242 relativas à imposição de nova
carência agem em direção contrária às ideias propagadas pelo
121
122
BRASIL. Medida Provisória Nº 242, de 24 de março de 2005.
BRASIL.
Lei
Nº
8.213,
de
24
de
julho
de
1991.
Disponível
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8213cons.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.
em:
70
sistema de seguridade social. Ao invés de se criar uma estrutura que
vise dar uma maior proteção aos casos de necessidade social, é
criada uma metodologia que acaba restringindo direitos já adquiridos
pelos segurados do sistema previdenciário.123
Assim sendo, a MP 242/2005 suprimia direitos adquiridos pelos
segurados ao alterar a forma de cálculo do salário de benefício do auxílio-doença e
auxílio-acidente, limitando o valor de renda dos benefícios e alterando o tempo do
período de carência após a perda da condição de segurado. Tais alterações,
embasadas pela necessidade de impedir o crescimento do déficit previdenciário, não
foram aprovadas pelo Congresso Nacional.
Anos mais tarde, o Governo Federal realizou uma nova
tentativa de reforma previdenciária, através da criação da Medida Provisória Nº
529/2011.
3.1.2 A Medida Provisória Nº 529/2011
A segunda tentativa de modificação do benefício do auxíliodoença surgiu através da inclusão de uma emenda à Medida Provisória 529/2011
pelo relator da mesma, o deputado André Figueiredo, na época, filiado ao Partido
Democrático Trabalhista, aliado da situação.
Inicialmente, a MP 529/2011 trazia alterações ao texto da Lei
Nº 8.212/1991, Lei Orgânica da Seguridade Social, modificando seu art. 21, o qual
trata da alíquota de contribuição dos segurados contribuinte individual ou facultativo.
Mais especificamente, o intuito da MP era o de reduzir o valor da alíquota de
contribuição do microempreendedor individual, nos casos de opção pela exclusão do
benefício de aposentadoria por tempo de contribuição.
A respeito do microempreendedor individual, em nota técnica
referente às modificações trazidas pela Medida Provisória, a Câmara dos Deputados
trouxe a seguinte informação:
A figura do microempreendedor individual foi criada pela Lei
Complementar nº 128, de 19 de dezembro de 2008, com a finalidade
de facilitar a inclusão previdenciária desse segmento. De acordo com
a referida Lei, é considerado microempreendedor individual o
empresário com receita bruta anual de até R$ 36 mil, sem a
123
RIBEIRO, Juliana de Oliveira Xavier; SANTOS, Cibeli Espíndola. As Novas Mudanças Sobre o
Auxílio Doença. p. 5.
71
participação em outra empresa como sócio ou titular, sendo-lhe
facultado contratar até um empregado que receba o salário-mínimo
ou o piso da categoria.124
A proposta trazida pela referida MP diminuía de 11% para 5% a
alíquota da contribuição para o microempreendedor individual, nos casos em que o
mesmo opta pela exclusão da aposentadoria por tempo de contribuição. Neste caso,
o segurado teria direto aos demais benefícios da seguridade social, mas apenas
poderia se aposentar por idade ou por invalidez.
Em função desta alteração, a MP 529/2011 foi bem recebida,
visto que beneficiava a classe para qual era direcionada, encorajando o ingresso de
mais indivíduos no sistema de seguridade social. O problema surgiu em função de
uma das alterações propostas pelo relator, deputado federal André Figueiredo.
Entre as emendas propostas pelo relator, encontra-se uma
destinada à modificação da renda mensal do auxílio-doença, bastante parecida com
a alteração que já havia sido proposta em 2005. Contudo, desta vez a proposta
limitava ainda mais a forma de cálculo da renda do benefício, como pode ser
observado no trecho a seguir:
[...] propomos que a renda mensal do auxílio-doença não exceda à
média aritmética dos últimos 24 salários de contribuição do
segurado, ou ao último salário de contribuição considerado, o que for
maior, mediante inserção do § 10 ao art. 29 da Lei nº 8.213, de 1991.
Ademais, incluímos o § 11 para estabelecer uma regra de exceção
no caso de não haver 24 contribuições, tomando-se por média,
nesse caso, as contribuições existentes.125
Diferentemente da primeira tentativa do Governo Federal, a
qual limitava o cálculo da renda do auxílio-doença à média aritmética das últimas 36
contribuições, a emenda à MP 529/2011 propunha uma limitação ainda maior ao
valor do benefício, calculando-o com base nos últimos 24 salários de contribuição. O
teto desse valor seria ou esta média aritmética, ou o último salário de contribuição, o
qual fosse maior.
Outra diferença importante em relação à MP 242/2005 é a de
124
CÂMARA DOS DEPUTADOS. Nota Técnica nº 8/2011. Subsídios para a análise de adequação
orçamentária e financeira da Medida Provisória nº 529, de 7 de abril de 2011. 2011. Disponível em:
<http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/2011/mp529.pdf>. Acesso em: 02 abr. 2013.
125
BRASIL. Medida Provisória Nº 529, de 7 de abril de 2011. Mensagem nº 93, de 2011. Altera a
Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, no tocante à contribuição previdenciária do
microempreendedor
individual.
Disponível
em:
<www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/.../mpv/529.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.
72
que a mesma foi criada com a destinação específica de alterar a forma de cálculo do
auxílio-doença e dos outros benefícios elencados no dispositivo legal. A MP
529/2011, por sua vez, destinava-se a um tema diferente, embora ainda incluso na
área da seguridade social.
Assim, a menção da alteração auxílio-doença, através da
emenda do relator da MP, acabou mostrando-se uma tentativa ardilosa de
transformar o modo de se calcular o valor do benefício, sem que se houvesse uma
proposta objetiva, como houve na MP 242/2005.
Diante de tal manobra, a emenda à medida provisória foi
descartada pelo Congresso Nacional. A MP 529/2011 acabou sendo aprovada pelo
Congresso Nacional e convertida na Lei nº 12.470, de 2011, no entanto, sem a
inclusão do artigo relativo à alteração no benefício do auxílio-doença.
Através da análise de ambas as MP, verifica-se que é de
interesse do Governo Federal a alteração do cálculo do auxílio-doença, limitando-o à
média de um número específico de salários-de-contribuição, na primeira tentativa, de
36, e na segunda, de 24. Também intentou-se a modificação do período de carência,
fazendo com que o então beneficiado necessitasse de mais doze meses de
contribuição para ter direito ao auxílio-doença novamente, ao invés dos quatro
meses previstos atualmente.
Pelos fatos expostos até o momento, entende-se que a forma
idealizada pelo Governo busca reduzir veementemente a renda do auxílio-doença.
Os fundamentos para tal alteração na fórmula deste benefício serão abordados de
forma mais profunda na sequência.
3.2 OS FUNDAMENTOS APRESENTADOS PELO GOVERNO FEDERAL PARA A
REDUÇÃO DA RENDA DO AUXÍLIO-DOENÇA
As tentativas de redução da renda pretendidas pelo Governo
Federal para o auxílio-doença são reflexo da posição tomada pelo mesmo em
relação ao sistema previdenciário brasileiro, conforme demonstrado no segundo
capítulo do presente trabalho.
No prisma do Governo, a previdência social encontra-se em
crise alarmante, apresentando um déficit de mais de 40 milhões de reais, o que
73
causa prejuízos enormes para os cofres públicos. A perspectiva para as próximas
décadas é a de que, em função do envelhecimento da população brasileira, este
déficit venha a crescer ainda mais.
Sob a justificativa de encontrar meios de contornar a crise
previdenciária,
o
Governo
Federal
vem
buscando
reformas
no
sistema
previdenciário, uma das quais é referente à diminuição da renda do auxílio-doença.
Os argumentos utilizados pelo Governo Federal para as
alterações no sistema previdenciário são bastante influenciados pela corrente
Conservadora, a qual tem como principal expoente, no Brasil, o economista Fábio
Giambiagi. Esta corrente defende a tese de que a previdência social deve possuir
um caráter autossustentável, no qual o sistema sobreviva através da própria
arrecadação. Ou seja, a renda resultante das contribuições dos segurados da
previdência social deve ser suficiente para o pagamento dos beneficiários, sem que
haja a necessidade de recursos estatais. Assim, trata-se de um posicionamento com
influência neoliberal, no qual o papel do Estado seria simplesmente o de administrar
o sistema previdenciário, e não o de financiá-lo.126
Para melhor compreender a posição do Governo Federal,
serão apresentados os argumentos políticos e econômicos utilizados para
fundamentar a necessidade de redução da renda do auxílio doença.
3.2.1 Argumentos Políticos
Embora a principal justificativa para as transformações no
sistema previdenciário, e, consequentemente, para a redução do auxílio-doença nas
duas tentativas citadas até o momento, sejam de caráter econômico, o Governo
Federal
se
utiliza
também
de
argumentos
políticos
para
justificar
tais
transformações.
As informações divulgadas pelo Governo Federal, as quais
apontam um déficit bilionário do sistema previdenciário, incitam a necessidade de
reduzir os gastos com o sistema previdenciário para que o mesmo seja capaz de se
126
MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa
entre as duas linhas metodológicas divergentes. 2010. Monografia (Bacharelado em Ciências
Econômicas) – Departamento de Ciências Econômicas, Centro Sócio Econômico, Universidade
Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2010. p. 75.
74
sustentar sem a participação do Governo. O que se transmite através deste
posicionamento é que recursos financeiros que poderiam estar sendo investidos em
outras áreas têm de ser realocados para suprir o déficit previdenciário.127
Desta
forma,
enquanto
estes
recursos
deveriam
ser
direcionados para investimentos em saúde, educação, segurança ou o pagamento
de dívidas externas, passam a ser utilizados para “tapar o buraco” que a previdência
social deixa. A visão que o Governo Federal apresenta previdência social é clara:
trata-se de um sistema dispendioso, o qual precisa de atualização.
Tais atualizações se
justificariam através de
exemplos
internacionais, de diversos países que modificaram seu sistema previdenciário nos
últimos anos, e tiveram resultados interessantes. Chile e Peru, por exemplo,
adotaram modificações como o sistema de capitalização, instituição de idade mínima
para aposentadoria por tempo de contribuição, e garantiram uma menor participação
estatal para o custeio de suas previdências. Algumas práticas, inclusive, já foram
implementadas no sistema brasileiro, mas a participação do Estado ainda é bastante
efetiva.128
A expectativa de envelhecimento da população brasileira
também é mencionada quando se trata das reformas previdenciárias. Tal pretexto já
vem sendo notado, uma vez que a expectativa de vida do brasileiro vem aumentado
nos últimos anos. Isso afeta diretamente a previdência social, uma vez que, vivendo
mais, os segurados terão direito a um maior número de parcelas do benefício.
O que embasa o sistema previdenciário utilizado no Brasil é o
recebimento de contribuições da população de trabalhadores ativa, composta pelos
indivíduos adultos, em idade de trabalho. Com o aumento da expectativa de vida e a
diminuição da taxa de natalidade, a tendência é que, nos próximos anos, o número
de aposentados seja muito maior, fazendo com que as contribuições da população
ativa não seja o suficiente para garantir o sustento da previdência social. Nesta
perspectiva, sendo que o déficit da previdência, de acordo com o Governo Federal já
é exorbitante, a falência do sistema previdenciário em um futuro não tão distante é
127
GIAMBIAGI, Fábio. Previdência: Fatos x Palavras (FSP 08/08/07). Originalmente publicado no
Jornal
Folha
de
São
Paulo
de
08
ago.
2007.
Disponível
em:
<http://www.scribd.com/doc/12876828/Debate-Giambiagi-vs-Fagnani-Sobre-a-Previdencia>. Acesso
em: 02 abr. 2013.
128
MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa
entre as duas linhas metodológicas divergentes. p. 24.
75
praticamente inevitável.129
Frente a estas situações, procura-se uma forma de transformar
o sistema previdenciário, fazendo com que represente menos prejuízos para os
cofres públicos. O caminho que se busca para tal fim é atacar os benefícios, uma
vez que, diminuindo-se o valor dos mesmos, há menos gastos por parte da
previdência, e, consequentemente, menos riscos para o desenvolvimento nacional.
A busca pela redução do auxílio-doença é fruto deste
posicionamento estatal, que visa diminuir o valor do benefício para reduzir os gastos
com o mesmo. Ainda assim, através das exposições de motivos das tentativas de
redução, é possível encontrar outras justificativas governamentais.
Uma destas justificativas diz respeito ao aumento do número
de requerimentos do auxílio-doença, o qual cresceu em grande proporção desde o
ano de 1999. Este aumento se deu, de acordo com o Governo Federal, em função
da criação do fator previdenciário, que desencoraja os segurados à se aposentarem
prematuramente, em função da redução do valor do benefício, e, ao mesmo tempo,
estimula a procura por outros benefícios, como o auxílio-doença, graças à sua
remuneração.130
O Governo Federal também relaciona este aumento ao fato de
que o valor do referido benefício é, por vezes, maior do que o salário atual
beneficiado, em função da forma de cálculo utilizada para a obtenção da renda do
auxílio-doença.
Na exposição de motivos da Medida Provisória 242/2005, o
então Ministro de Estado da Previdência Social, Romero Jucá, afirma que:
Simulando o cálculo de renda mensal inicial - RMI, no caso de um
segurado que tenha contribuído o valor correspondente ao teto
máximo em todo o período contributivo, observamos que a renda do
benefício é superior ao salário do segurado empregado. Portanto, em
muitos casos o segurado não prioriza o retorno ao trabalho, uma vez
que é mais vantajoso permanecer em gozo de benefício.131
Do posicionamento do Ministro, verifica-se que, na visão do
129
MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa
entre as duas linhas metodológicas divergentes. p. 80-83.
130
JUCÁ, Romero. Exposição de Motivos da MP 242/2005. Brasília: Ministério da Previdência
Social. Disponível em: <http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/2005/242.htm#EM>. Acesso
em: 31 mar. 2013.
131
JUCÁ, Romero. Exposição de Motivos da MP 242/2005. Disponível em:
<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/2005/242.htm#EM>. Acesso em: 31 mar. 2013.
76
Governo, há uma distorção do objetivo do auxílio-doença, o qual seria garantir o
sustento do segurado quando estivesse incapacitado de trabalhar temporariamente.
O benefício, entretanto, estaria sendo utilizado como forma de se receber um salário
muitas vezes maior do que o do último trabalho, sem que fosse preciso trabalhar,
uma vez que o beneficiário encontra-se incapacitado.
Esta justificativa foi utilizada mais uma vez pelo Governo
Federal em 2011, como pode ser observado no seguinte trecho extraído da emenda
do deputado André Figueiredo à MP 529/2011:
Em diversos casos, considerando que a correção monetária do
salário de contribuição supera em alguns períodos a correção
salarial, o trabalhador passa a receber um auxílio-doença muito
superior ao seu último salário. Desde a adoção desse método de
cálculo, o Ministério da Previdência Social constatou um aumento de
demanda pelo benefício do auxílio-doença, bem como a tendência de
alguns segurados permanecerem no benefício ao invés de buscarem
a sua reabilitação e recuperação.132
A redução da renda do auxílio-doença, portanto, teria a nobre
função de corrigir esta situação, visto que não seria justo que o beneficiário
recebesse um valor de benefício superior ao seu salário atual. Além do mais, a
redução do valor do auxílio também reduziria o número de indivíduos que se utilizam
do mesmo para evitar o retorno às atividades de trabalho.
Embora não negue a diminuição de custos para o Estado em
função da diminuição da renda do auxílio-doença, é destacado outro aspecto
decorrente das modificações previstas pela MP 242/2005, o qual beneficiaria os
segurados. Conforme o disposto:
[...] a fixação do PBC em trinta e seis meses vai facilitar para o
segurado o requerimento do benefício e agilizar ainda mais a
concessão dos benefícios via Internet, uma vez que o período a ser
considerado no PBC estará abrangido pela GFIP e
consequentemente, haverá maior consistência nos dados do
Cadastro Nacional de Informações Sociais - CNIS para o período e
maior confiabilidade nos dados.133
Ainda que fosse reduzido o valor do benefício, a consideração
das últimas 36 contribuições sendo utilizada como parâmetro para a renda do
132
BRASIL. Medida Provisória Nº 529, de 7 de abril de 2011. Disponível
<www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/.../mpv/529.htm>. Acesso em: 31 mar. 2013.
133
em:
JUCÁ, Romero. Exposição de Motivos da MP 242/2005. Disponível em:
<http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/45/2005/242.htm#EM>. Acesso em: 31 mar. 2013.
77
auxílio-doença também facilitaria sua requisição por parte do segurado, graças à
existência dos dados existentes no CNIS. Não há referência clara a este argumento
na MP 529/2011, mas, visto que a mesma propunha a consideração das últimas 24
contribuições, esta facilidade também estaria garantida.
Assim sendo, o Governo Federal não se restringe ao plano
econômico para justificar a redução de renda do auxílio-doença. A principal
justificativa, neste âmbito, é a de que o valor deste benefício é muito elevado, em
função de sua forma de cálculo, e por isso, deveria ser reduzido. Esta redução
também diminuiria o número de beneficiados que se aproveitam da situação para
permanecerem no gozo do auxílio-doença, sem voltarem para seus trabalhos.
3.2.2 Argumentos Econômicos
A busca pela redução da renda do auxílio-doença também é
justificada por argumentos econômicos. A maioria dos argumentos políticos,
principalmente os ligados à corrente Conservadora, possui uma justificativa
econômica que os embase.
Mais uma vez, é preciso levar em consideração a visão geral
que o Governo Federal tem da previdência social, encarando-a como entrave
econômico, e o suposto déficit que a mesma apresenta. Em consequência disso é
que se dá a necessidade econômica de reduzir gastos previdenciários, entre os
quais encontra-se a renda do auxílio-doença.
De acordo com a corrente conservadora, e com os dados
apresentados oficialmente pelo Governo Federal, o déficit da previdência social é
consequência da diferença entre a arrecadação líquida e o valor destinado ao
pagamento dos benefícios previdenciários. Esta diferença é evidenciada no gráfico a
seguir, referente aos anos de 2000 e 2008:
78
Gráfico 01 – Saldo Previdenciário de acordo com a corrente conservadora
134
Da análise do gráfico verifica-se uma diferença considerável
entre a entrada de recursos para a previdência social e o valor necessário para o
pagamento de benefícios. De acordo com o Ministério da Previdência Social, esta
diferença ultrapassou a marca de 66 bilhões de reais em 2010.135
Não obstante, vale recordar a tendência de envelhecimento
populacional, evidenciada anteriormente como um dos argumentos utilizados pela
corrente Conservadora, e também pelo Governo Federal. Com o crescimento do
número de benefícios, em função do aumento da população inativa, e a
consequente diminuição na entrada de recursos tende a agravar ainda mais a
situação do sistema previdenciário, que já é sob este prisma, bastante delicada.
A redução da renda do auxílio-doença surge como uma das
medidas do Governo para reduzir os gastos da previdência social. O direcionamento
da reforma para este benefício em específico, no entanto, não é aleatório. Este fato
134
O gráfico apresenta os resultados do saldo previdenciário entre os anos de 2000 e 2008, pelo
enfoque dos conservadores. A barra azul corresponde à arrecadação líquida, que é composta, no
enfoque conservador, pelo total de contribuições recebidas. A barra vermelha corresponde às
despesas com o pagamento de benefícios. (MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da
Previdência Social: análise comparativa entre as duas linhas metodológicas divergentes. 2010. p.
73).
135
PREVIDÊNCIA SOCIAL. Anuário Estatístico da Previdência Social. 2010. Disponível em:
<http://www.mpas.gov.br/conteudoDinamico.php?id=1173>. Acesso em: 02 abr. 2013.
79
se justifica através do já mencionado crescimento na concessão do benefício
durante a década passada.
Em artigo publicado no Informe da Previdência Social,
Ansiliero e Dantas afirmam que o número de benefícios do auxílio-doença
concedidos entre 2001 e 2005, foi de mais de 990 mil benefícios, contra os cerca de
630 mil nos cinco anos anteriores. Em dados percentuais, isto equivale a um
aumento de 148,6% no número de concessões do auxílio-doença. Este número
passa a se estabilizar a partir de então.136
A quantidade total de auxílios-doença concedidos variou entre
3,7 e 3,3 % do total de benefícios concedidos pela previdência social entre 1995 e
2001. No período de 2001 a 2005, este percentual chegou a representar 6,8%,
correspondendo a uma parcela gigantesca do montante despendido pelo Governo
Federal para custear a previdência.137
É justamente no ano de 2005, ponto de chegada do aumento
repentino do número de auxílios-doença concedidos, que surge a MP 242, primeira
tentativa do Governo Federal de reduzir a renda do benefício. Através da análise dos
fatos econômicos, verifica-se que tratou-se também de uma alternativa encontrada
para a redução de gastos com a previdência social.
Embora, de acordo com o referido Informe da Previdência
Social, o número de concessões do auxílio-doença tenha se estabilizado a partir de
2005, o mesmo não aconteceu com o déficit previdenciário. Como demonstrado no
gráfico 02, a diferença entre o valor arrecadado e o valor pago em benefícios pela
previdência social continuou aumentando nos anos seguintes.
Assim, sob o ponto de vista econômico, o Governo Federal
continuou precisando de um meio para diminuir os gastos com a previdência social.
Desta forma, munido de argumentos já utilizados na tentativa anterior, procura
reduzir a renda do auxílio-doença como meio de amenizar o déficit da previdência.
Vale ressaltar que a linha de pensamento utilizada pela
Situação baseia-se em ideais neoliberais, prisma sob o qual a previdência social
deve ser autossuficiente. Assim, o número de arrecadações deveria ser o bastante
136
ANSILIERO, Graziela; DANTAS, Emanuel de Araujo. Comportamento Recente da Concessão e
Emissão de Auxílios-Doença: Mudanças Estruturais? Informe da Previdência Social, vol. 20, nº
11, nov. 2008.
137
ANSILIERO, Graziela; DANTAS, Emanuel de Araujo. Comportamento Recente da Concessão e
Emissão de Auxílios-Doença: Mudanças Estruturais?. p. 2.
80
para garantir o pagamento de benefícios. Não é considerado, em tal raciocínio, os
valores vindos de outras formas de renda da previdência, como o COFINS.
Embora bastante consistentes, os argumentos demonstrados
até o momento não foram suficientes para garantirem a aprovação da MP 242/2005,
nem mesmo da emenda à MP 529/2011. A redução da renda do auxílio-doença não
foi aprovada pelo Congresso Nacional, e ainda foi alvo de críticas por parte da
oposição, que chega a por em dúvida a real existência de um déficit previdenciário.
3.3 MOTIVOS DO CONGRESSO NACIONAL PARA A REJEIÇÃO DAS MEDIDAS
PROVISÓRIAS Nº 242/2005 E 529/2011
Como verificou-se anteriormente no presente trabalho, as duas
tentativas de redução do valor da renda do auxílio-doença restaram frustradas, uma
vez que não foram aprovadas pelo Congresso Nacional.
Sendo estes os fatos, compreende-se que a posição do
Congresso Nacional diante do auxílio-doença diverge daquela adotada pelo Governo
Federal. Desta forma, serão expostos os motivos que levaram à rejeição das duas
MP que buscavam alterar a renda do auxílio-doença.
Verifica-se que a primeira manobra realizada pelo Governo
Federal, que corresponde à Medida Provisória 242/2005 teve uma repercussão
maior do que a segunda, a qual surgiu através de uma emenda à MP 529/2011 pelo
relator da mesma. Tal fato reflete a exposição direta do tema no primeiro caso,
sendo que a própria MP 242 ficou conhecida como “MP do auxílio-doença”.
As alterações ao auxílio-doença foram entendidas como
prejudiciais aos segurados, além de ferir vários dispositivos constitucionais. A
assessoria do PFL posicionou-se à respeito da proposta do Governo Federal,
afirmando que:
O trabalhador com doença incapacitante que contribui - mesmo por
período superior ao prazo de carência - fica impedido de perceber o
benefício previdenciário relativo à cobertura de enfermidades. Tal
exclusão ofende, além dos princípios do bem-estar e da justiça
social, o princípio da universalidade da cobertura e do atendimento
que informa a seguridade social (DIÁRIO POPULAR, 2005, sem
81
paginação).138
Verifica-se que propostas trazidas pela MP 242/2005 não foram
bem aceitas pelo Congresso Nacional, causando descontentamento a diversos
partidos. Dentre estes, destacam-se o PSDB, o PFL e o PPS, que além de se
mostrarem desfavoráveis à medida provisória, tomaram providências mais severas
com relação à atitude do Governo Federal. Os três partidos mencionados acionaram
o Supremo Tribunal Federal, cada um ingressando com uma Ação Direta de
Inconstitucionalidade contra a referida MP.
As alegações dos partidos mencionados afirmavam que a MP
242/2005 contrariava a Constituição em pelo menos três situações. A primeira delas
diz respeito a não observância da MP do auxílio-doença aos requisitos de urgência e
relevância previstos no art. 62 da CRFB/88 para a edição de medidas provisórias.
Sem se adequar a estas exigências constitucionais, não haveria a possibilidade da
criação de uma MP.139
Outra alegação das ADI foi a de que a medida provisória
contrariava o art. 246 da CRFB, que limita a criação de medidas provisórias para
regulamentar disposições constitucionais alteradas entre 1995 e 2001.140
A modificação do valor do cálculo do benefício do auxíliodoença interferia diretamente no seu valor real, o que também foi entendido como
inconstitucional pelos partidos mencionados. A ação do PPS dispunha que
A nova redação conferida ao artigo 29, inciso III, da Lei 8.213/91
ofende diretamente o princípio da irredutibilidade dos benefícios
previdenciários (art. 194, parágrafo único, IV da CF) e do
reajustamento permanente (art. 201, parágrafo 4º da CF).141
Frente à pressão exercida pelo Congresso Nacional e também
138
DIÁRIO POPULAR. Nacional: PFL contesta no STF constitucionalidade de MP 242.
Disponível em: < http://srv-net.diariopopular.com.br/26_04_05/lc250415.html>. Acesso em: 31 mar.
2013.
139
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Supremo recebe nova ADI contra MP 242 sobre planos
de
benefícios
da
Previdência.
Disponível
em:
<http://m.stf.jus.br/portal/noticia/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=64923>. Acesso em: 02 abr.
2013.
140
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Supremo recebe nova ADI contra MP 242 sobre planos
de benefícios da Previdência.
141
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Supremo recebe nova ADI contra MP 242 sobre planos
de
benefícios
da
Previdência.
Disponível
em:
<http://m.stf.jus.br/portal/noticia/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=64923>. Acesso em: 02 abr.
2013.
82
pelas forças sindicais, o Governo Federal chegou a recuar em sua proposta,
desistindo da alteração no cálculo do benefício. Todavia, insistiu em manter a
modificação no período de carência.142
Entretanto, após cerca de quatro meses de tramitação, a MP
242/2005 foi rejeitada pelo Senado Federal, sob a justificativa de não corresponder
às exigências do art. 62 da CRFB/88, as quais tratam da matéria de urgência e
relevância, como já havia sido argumentado nas ADI anteriormente mencionadas.
Quanto a estas, foram consideradas inválidas após a rejeição
da medida provisória pelo Senado Federal, visto que perderam seu objeto através
deste ato do Congresso.143
Já a situação enfrentada pela MP 529/2011 foi mais amena do
que a da tentativa anterior. A resolução do embate se deu de modo diplomático, sem
a necessidade do ingresso de ações no Poder Judiciário, tal como se sucedeu na
vez passada.
A emenda à MP 529/2011, adicionada pelo relator da mesma,
dep. André Figueiredo, determinava o cálculo da renda do auxílio-doença através da
média aritmética simples das últimas 24 contribuições. Ainda na Câmara dos
Deputados, esta emenda foi barrada pela bancada do PPS, que negociou a retirada
do dispositivo que tratava da diminuição da renda.144
O entendimento do PPS foi o de que tal modificação seria
prejudicial aos trabalhadores, por diminuir demasiadamente a forma de cálculo do
benefício. O partido também lamentou a forma pela qual o tema foi tratado, visto que
outro projeto de lei que também visava alterações no auxílio-benefício já havia sido
barrado. De modo amistoso, o relator da MP concordou com o posicionamento do
PPS e retirou a emenda antes meso de sua votação no plenário.145
Verifica-se, portanto, que nenhuma das tentativas de redução
142
FUTEMA, Fabiana. Pressionado, governo desiste de alterar cálculo do auxílio-doença.
Jornal
Folha
de
São
Paulo
versão
online.
Disponível
em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u95472.shtml>. Acesso em: 31 mar. 2013.
143
MAZENOTTI, Priscila. Supremo torna inválidas ações de inconstitucionalidade contra MP
242. Agência Brasil. Disponível em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2005-08-29/supremotorna-invalidas-acoes-de-inconstitucionalidade-contra-mp-242>. Acesso em: 31 mar. 2013.
144
ZANINI, Luis. PPS impede redução do auxílio-doença.
http://portal.pps.org.br/portal/showData/206867>. Acesso em: 02 abr. 2013.
Disponível
em:
<
145
Disponível
em:
<
ZANINI, Luis. PPS impede redução do auxílio-doença.
http://portal.pps.org.br/portal/showData/206867>. Acesso em: 02 abr. 2013.
83
da renda do auxílio-doença foi aprovada pelo Congresso Nacional. Além do
entendimento de que tais alterações seriam prejudiciais aos trabalhadores, vale
ressaltar a observação da inconstitucionalidade alegada pelo Congresso Nacional no
que toca à MP 242/2005.
3.4 FUNDAMENTOS DA OPOSIÇÃO PARA A MANUTENÇÃO DA RENDA DO
AUXÍLIO-DOENÇA EM CONFORMIDADE COM A LEGISLAÇÃO ATUAL
Em contrapartida aos argumentos utilizados pelo Governo
Federal para a redução da renda do auxílio-doença, a oposição trabalha com uma
visão completamente diferente da situação atual da previdência social brasileira.
Portanto, à luz deste posicionamento, não haveria nenhuma necessidade de reduzir
o valor do auxílio-doença, como pretende o Governo Federal.
A fundamentação utilizada como base pela oposição encontra
forças na corrente Progressista da seguridade social. Esta corrente, diferente da
Conservadora, é baseada no welfare state, e defende a intervenção estatal na
garantia dos direitos fundamentais aos cidadãos, como saúde, educação e
seguridade social. Desta forma, encontra amparo nos avanços sociais trazidos pela
CRFB/88, principalmente no que toca ao custeio da previdência social.146
A participação do Estado na manutenção da previdência social
é tida como fator positivo pela corrente progressista, encarando esta atuação como
fundamental para a eficiência do sistema. O modo pelo qual a CRFB/88 visa a
manutenção da previdência social, composto pela arrecadação dos benefícios,
somado a outras rendas, como as advindas do COFINS e da CSLL, é enxergado
com bons olhos pela oposição. Ao contrário do Governo Federal, não há o ideal
neoliberal de que a previdência social deve ser sustentada simplesmente pelo saldo
previdenciário.
Justificando este posicionamento, faz-se o uso das palavras de
Fagnani e Cardoso Jr., os quais afirmam que:
A seguridade social, um dos avanços da Constituição de 1988,
compreende os setores da Previdência (urbana e rural), saúde,
assistência social e seguro-desemprego. Para financiá-la, foi
instituído o orçamento da seguridade social. Ao fazê-lo, os
146
MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa
entre as duas linhas metodológicas divergentes. p. 83.
84
constituintes não inventaram a roda. Seguiram o padrão clássico
baseado na contribuição tripartite (empregados, empregadores e
governo). Note-se que, num conjunto de países europeus, a
seguridade é financiada, em média, da seguinte forma: 38% pela
contribuição dos empregadores; 22% pela contribuição dos
empregados; 36% pela contribuição do governo (impostos); e 4% por
outras fontes.147
O modelo de custeio da previdência vigente no Brasil e
defendido pela oposição também encontra utilização em alguns países europeus,
como consta no posicionamento dos referidos especialistas. Neste modelo, uma
parte do financiamento do sistema de seguridade social é de dever do Estado, que já
possui parte de seu orçamento direcionado para este fim.
A compreensão da oposição é a de que o direcionamento de
recursos para a previdência social por parte do Estado não deve ser considerado
como um gasto previamente estipulado. A parcela das finanças estatais que é
utilizada para o custeio da seguridade social não passa do cumprimento de um
dever do Estado, e não de uma realocação econômica para impedir o rombo
imprevisto deste instituto.
No mesmo sentido, Fagnani e Cardoso Jr. defendem que:
Desde 1934, o Brasil segue esse padrão. O orçamento da
seguridade apenas o aperfeiçoou, vinculando constitucionalmente
impostos e contribuições sociais. Portanto, quando o governo aporta
recursos para a seguridade, não está cobrindo o "déficit", mas
fazendo o que é de sua responsabilidade, nos termos da
Constituição. 148
Este posicionamento vai de encontro com a visão da existência
de gastos excessivos com a previdência social, e de que esta implica em um entrave
para o desenvolvimento econômico do país. Trata-se meramente da aplicação de
fundos que são destinados para este fim, da mesma forma que há outros
investimentos voltados para áreas diferentes da administração pública.
Entendendo que os gastos do Estado com a seguridade social
são mero cumprimento de seu dever para com a sociedade, amparado pela
147
FAGNANI, Eduardo; CARDOSO JUNIOR, José Celso. Previdência e Opinião Pública.
Originalmente publicado no Jornal Folha de São Paulo de 14 ago. 2007. Disponível em:
<http://www.scribd.com/doc/12876828/Debate-Giambiagi-vs-Fagnani-Sobre-a-Previdencia>. Acesso
em: 02 abr. 2013.
148
FAGNANI, Eduardo; CARDOSO JUNIOR, José Celso. Previdência e Opinião Pública.
Disponível
em:
<http://www.scribd.com/doc/12876828/Debate-Giambiagi-vs-Fagnani-Sobre-aPrevidencia>. Acesso em: 02 abr. 2013.
85
Constituição, há de se compreender que, na visão da oposição, o sistema
previdenciário encontra-se em uma situação financeira confortável, diferente do
alegado pelo Governo Federal.
Mas a fundamentação da oposição não para por aí. Verificouse anteriormente que o principal argumento do Governo Federal para a necessidade
de uma atualização no sistema de previdência social é a existência de um déficit
bilionário do mesmo. Para a corrente progressista, no entanto, o sistema
previdenciário brasileiro é tido como superavitário.
De acordo com a oposição, o suposto déficit previdenciário
apresentado pelo Governo Federal é resultado de um artifício contábil, que não leva
em consideração todos os rendimentos da previdência social para anunciar o
balanço total da instituição. O que é posto à mostra para justificar a deficiência do
sistema corresponde ao saldo previdenciário, calculado através da diferença entre a
arrecadação da previdência social fruto das contribuições dos segurados e o valor
despendido para o pagamento de benefícios.
No entanto, as contribuições dos segurados não são a única
fonte de renda da previdência social brasileira, como afirmado até então na presente
pesquisa. Como disposto pela própria CRFB/88, regulada pela Lei do Custeio da
Seguridade
Social,
há
outras
contribuições
que
compõe
as
chamadas
Transferências da União e que, embora não apareçam no cálculo do saldo
previdenciário, complementam a receita da previdência social brasileira. 149.
No mesmo sentido, Gentil trata deste arranjo de contabilidade
utilizado para justificar a insuficiência econômica da seguridade social, como consta
no trecho a seguir.
[...] os números utilizados para avaliar a situação financeira da
Previdência são normalmente enganosos e alarmistas. Divulga-se,
por exemplo, com base em fontes oficiais, que o déficit
previdenciário, em 2004, foi de R$ 32 bilhões. Entretanto, o que vem
sendo chamado de déficit da Previdência é, na verdade, o saldo
previdenciário, ou seja, a soma (parcial) de algumas receitas, como
as contribuições do INSS e outras receitas próprias menos
expressivas, deduzidas dos benefícios previdenciários e das
transferências a terceiros. Este cálculo não leva em consideração
todas as receitas que devem ser alocadas para a Previdência,
conforme autoriza a Constituição, deixando de computar recursos
significativos, provenientes da COFINS, CPMF e Contribuição Social
149
MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa
entre as duas linhas metodológicas divergentes. p. 86.
86
sobre o Lucro Líquido. O resultado disso é um déficit que não é
real.150
Sob este prisma, o déficit previdenciário alegado pelo Governo
Federal é fruto de um malabarismo numérico. Faz-se parecer que é necessário
retirar dinheiro do orçamento geral da União para cobrir a defasagem previdenciária,
quando na verdade, há um percentual originalmente destinado para o custeio da
seguridade social, fato que não é revelado. A argumentação governamental é
também a que é dissipada pela mídia, criando uma imagem no consciente coletivo
de que o sistema previdenciário é defeituoso e precisa ser reformulado.151
De acordo com a corrente progressista, o valor arrecadado pela
previdência social, levando-se em conta todas as rendas que compõe o seu
financiamento, é mais do que suficiente para sua manutenção. Segundo Gentil,
tomadas todas as fontes de receita da previdência social, após a dedução de suas
despesas ainda resta uma quantia superior a 8 bilhões de reais. Portanto, a
previdência social apresentaria um superávit.152
A oposição ainda defende a ideia de que a previdência social
não apresenta resultados ainda maiores em função da estagnação no crescimento
econômico do país nas últimas décadas. Os anos 80 e 90 não trouxeram resultados
muito satisfatórios para o Brasil no campo econômico, o que refletiu também no valor
da renda per capita no país. Este fato apresenta ligação direta com o valor das
contribuições realizadas pelos indivíduos ao sistema previdenciário, o que faz com
que a receita da previdência eventualmente se torne menor em períodos de crise
econômica. Em fases como essa, a intervenção estatal se torna indispensável.153
Outro aspecto arguido pela oposição para um desempenho
inferior da previdência social é o grande número de informalidade de atividades
laborais no Brasil. Indivíduos que se mantém ativos apenas na informalidade não
fazem parte da população que contribui para a previdência social. De acordo com
150
GENTIL, Denise Lobato. A Política Fiscal e a Falsa Crise na Seguridade Social Brasileira:
Análise financeira do período 1990-2005. 2006. p. 6.
151
SOUZA, Maria Ester Alcantara de. Déficit previdenciário: fato ou mito? Cognitio Juris, João
Pessoa,
Ano
I,
Número
3,
dezembro
2011.
Disponível
em
<http://www.cognitiojuris.com/artigos/03/05.html>. Acesso em: 29 de Março de 2013.
152
GENTIL, Denise Lobato. A Política Fiscal e a Falsa Crise na Seguridade Social Brasileira:
Análise financeira do período 1990-2005. 2006. p. 4.
153
MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa
entre as duas linhas metodológicas divergentes. p. 88.
87
Gentil,
A maior eficiência – que é sempre desejável – não depende de corte
de benefícios, restrições de direitos ou de maior tributação, mas de
incorporação ao sistema de uma parte da classe trabalhadora que
vive de empregos informais, sem cobertura previdenciária.154
Ante ao exposto, fica claro que, aos olhos da oposição, a
redução da renda do auxílio-doença como meio de reduzir os gastos com o sistema
previdenciário não é aceitável. A existência de um superávit na previdência social faz
com que sejam desejadas reformulações para a melhoria dos benefícios,
aumentando seu valor de renda ou o período de recebimento, por exemplo.
Desta forma, a corrente contrária ao posicionamento do
Governo Federal, ao possuir uma visão positiva acerca da previdência social, não vê
como válida a redução no valor do auxílio-doença. Dentro desta perspectiva, embora
fundamentada por alegações coerentes, os objetivos do Governo Federal não
condizem com a realidade da previdência social, e não haveria motivo forte o
suficiente para que a redução do valor da renda do auxílio-doença realmente
ocorresse.
3.5 ARGUMENTOS APRESENTADOS PELOS SINDICATOS PARA VETAR A
REDUÇÃO DO AUXÍLIO DOENÇA
Juntamente com o Congresso Nacional, os sindicatos tiveram
um papel importante na rejeição da redução do auxílio-doença, sendo responsáveis
por grande parte da pressão realizada ao Governo Federal para a não
implementação destas mudanças.
As mudanças relativas ao teto do benefício e ao seu período de
carência foram vistas como lesivas ao trabalhador pelos olhos dos sindicatos. Visto
seu papel na defesa dos interesses da classe trabalhadora, passaram a negociar
diretamente com o Ministro Romero Jucá, idealizador da Medida Provisória
242/2005, exigindo o recuo do Governo Federal, entendendo como injusta a forma
154
GENTIL, Denise Lobato. A Política Fiscal e a Falsa Crise na Seguridade Social Brasileira:
Análise financeira do período 1990-2005. 2006. p. 2.
88
idealizada por este.155
A respeito do que foi exposto, o Sindicato dos Bancários de
Niterói e Região se manifestou da seguinte maneira:
A pretexto do crescimento dos requerimentos de benefícios por
incapacidade, particularmente o auxílio-doença, nos últimos cinco
anos, exatamente na vigência da reforma previdenciária de 1999, foi
baixada a Medida Provisória 242, de 27 de março, com enorme
prejuízo para os trabalhadores e suas famílias, além do caráter
flagrantemente inconstitucional, conforme ações impetradas por
partidos políticos e outras entidades no Supremo Tribunal Federal.156
Os fundamentos utilizados pelo Governo Federal para justificar
as mudanças no benefício não foram tidos como válidos pelos sindicatos. A principal
revolta surgiu em função da alegação governamental de que a forma do auxíliodoença proposta tinha o objetivo de combater fraudes. Na visão dos sindicatos,
modificar o benefício não seria o método adequado para evitar este tipo de
problema.
Antonio Marangon, na época presidente do SESCON-SP,
afirmou que:
É claro que não se combate fraude e irregularidade com esta
proposta. O remédio é o aumento da fiscalização e o aprimoramento
da estrutura de concessão dos benefícios, não se podendo esquecer
que no caso da incapacidade está vinculado ao trabalho médicopericial. Pelo que diz o Ministério da Previdência este aumento
expressivo é todo representado por fraudes e então fica difícil
entender porque nada foi feito até agora para sua eliminação. Outra
pergunta: quem vai responder por mais este rombo astronômico nas
contas do País? Não se resolvem estes problemas com prejuízo dos
direitos de doentes, inválidos e grávidas desempregadas, como se
todos eles fossem oportunistas ou golpistas. É evidente que todas as
reações de diversas entidades de trabalhadores são plenamente
justificáveis.157
No ponto de vista sindical, a reformulação do benefício incorre
diretamente na supressão dos direitos adquiridos pelos trabalhadores. O caminho
escolhido pelo Governo Federal com o pretexto de acabar com as fraudes relativas a
155
FUTEMA, Fabiana. Pressionado, governo desiste de alterar cálculo do auxílio-doença.
Jornal
Folha
de
São
Paulo
versão
online.
Disponível
em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u95472.shtml>. Acesso em: 31 mar. 2013.
156
SINDICATO DOS BANCÁRIOS DE NITERÓI E REGIÃO. A Redução do Auxílio-Doença.
Disponível em: < http://www.bancariosnit.org.br/noticias.php?cod_noticia=947&pagina=26>. Acesso
em: 31 mar. 2013.
157
MARANGON, Antonio. MP 242: a nova maldade. SEDESP Acervo Online. Disponível em: <
http://www.sedep.com.br/?idcanal=24195>. Acesso em: 31 mar. 2013.
89
este benefício coloca na condição de golpistas todos os indivíduos que por alguma
incapacidade, necessitem do auxílio-doença.
Segundo os sindicatos, se a intenção do Governo Federal é
diminuir o número de fraudes no auxílio-doença, as providências a ser tomadas
deveriam ser outras. A melhoria no sistema de perícias, por exemplo, seria uma
medida muito mais eficaz na redução do número de concessões fraudulentas do
benefício. Todavia, a política utilizada é a de corte de gastos, e o ataque é voltado
para o bolso do trabalhador, o maior prejudicado pelos ajustes no benefício.
O trecho a seguir apresenta uma visão geral sobre o motivo o
qual leva ao grande número de requerimentos do auxílio-doença.
Nesse sentido, contribuem o desemprego, o elevado índice de
informalidade de mais da metade da força de trabalho, a rotatividade
anual de cerca de 40% dos ocupados, rebaixando salários e
provocando longos períodos de inatividade, que levam muitos
trabalhadores a perder tempo de contribuição e até a condição de
segurados. Com relação ao auxílio-doença, contribuem para sua
incidência a terceirização e a precarização das relações de trabalho,
que respondem por cerca de quatrocentos mil acidentes, todos os
anos, com milhares de mortos e mutilados, sobretudo na atividade
industrial e na construção civil. Acrescem as doenças ocupacionais,
decorrentes de condições de trabalho insalubres e perigosas, desde
a contaminação por benzeno, em siderúrgicas e refinarias, e por
amianto, até as lesões por esforço repetitivo, as chamadas LER/Dort,
que atingem grande número de bancários e operadores de sistemas
computadorizados. Acrescem mais de um milhão de acidentes de
trânsito, por ano, com quarenta e cinco mil mortes e cerca de
quatrocentos mil feridos, tendo como uma das causas básicas a falta
de investimentos nas estradas. É aí onde se encontra o crescente
contingente de trabalhadores que buscam o socorro previdenciário,
em meio às degradantes condições da saúde pública, a falta de
saneamento básico e de moradias decentes e a preocupante
poluição ambiental.158
No ponto de vista apresentado, observa-se que a existência de
uma reforma efetiva no sistema previdenciário, atendendo ao objetivo do Governo
de reduzir gastos com esta área, estaria diretamente ligada a uma série de
transformações em diversos pontos da administração pública. A providência a ser
tomada para diminuir o número de requerimentos ao auxílio-doença seria reduzir as
condições que fazem com que seja necessário ao indivíduo depender deste
benefício para se manter. Esta transformação, no entanto, não surge através da
158
SINDICATO DOS BANCÁRIOS DE NITERÓI E REGIÃO. A Redução do Auxílio-Doença.
Disponível em: < http://www.bancariosnit.org.br/noticias.php?cod_noticia=947&pagina=26>. Acesso
em: 31 mar. 2013.
90
redução do valor do auxílio-doença, mas sim de maiores investimentos em áreas
como saúde e melhoria nas condições de trabalho.
A atuação da CUT e da Força Sindical frente ao Governo
Federal, aliada ao posicionamento contrário à redução do auxílio-doença surtiu
efeito, uma vez que o Senado Federal rejeitou a MP 242/2005, pondo fim às
mudanças pretendidas para o benefício.
Ressalta-se que não houve tamanha repercussão da MP
529/2011 perante os sindicatos, no sentido de pressionar o Governo Federal a ceder
na intenção de reduzir a renda do auxílio-doença. O motivo para tal fato é o de que a
emenda à MP de 2011 não chegou a ser votada pela Câmara, uma vez que foi
barrada pelos deputados da oposição antes de ir ao plenário.
A primeira tentativa, no entanto, foi posta em prática durante
algum tempo, enquanto vigorava a MP 242/2005, até ser rejeitada pelo Senado
Federal, pondo fim ao objetivo estatal de reduzir os gastos com o auxílio-doença.
3.6 DADOS ECONÔMICOS PARA MANTER O AUXÍLIO DOENÇA NA SITUAÇÃO
ATUAL
Demonstrados
os
fundamentos
que
embasam
tanto
a
necessidade de redução do auxílio-doença, por parte do Governo Federal, como os
argumentos contrários, resta agora trazer ao estudo dados econômicos que atestam
a manutenção da renda do auxílio-doença na situação atual.
Como visto, os argumentos econômicos do Governo Federal
apontam para a existência de um déficit bilionário da previdência social, fato pelo
qual se justificariam alterações no sistema previdenciário para garantir a
sobrevivência do mesmo. No entanto, segundo à oposição, tal déficit não passa de
um arranjo na demonstração dos dados contábeis, e que o cálculo que apresenta a
defasagem previdenciária não leva em conta todas as receitas obtidas pela
previdência social.
No enfoque da corrente progressista, considerado todas as
fontes de receita da previdência social, o resultado obtido da situação econômica do
sistema previdenciário é muito diferente da apontada pelo Governo Federal. Ao invés
de ser deficitária, a previdência social brasileira apresenta rendimentos suficientes
91
para se manter, e ainda, um superávit de alguns bilhões de reais.
Como evidenciado por Gentil,
Se for computada, a totalidade das fontes de recursos da Previdência
e deduzida a despesa total, inclusive os gastos administrativos co
pessoal e custeio, bem como outros gastos não-previdenciários, o
resultado apurado será um superávit de R$ 8,26 bilhões em 2004.
Esse superávit, denominado superávit operacional, que é uma
informação favorável e distinta daquelas divulgadas para a sociedade
– e que pode ser apurada pelas mesmas estatísticas oficiais – não é
propagada como sendo o verdadeiro resultado da Previdência Social.
159
O rendimento da previdência social, através desta análise dos fatos,
é mais do que suficiente para garantir o custeio do instituto, além de abrir margem
para a existência de um fundo de reserva para eventuais crises econômicas, ou
ainda, para que haja melhorias para os beneficiários, revertendo o superávit da
previdência em prol dos benefícios concedidos.
Miranda apresenta um gráfico referente ao total das receitas da
previdência social e o resultado obtido pela mesma entre 2000 e 2008.160
Gráfico 03 – Saldo Previdenciário de acordo com a Corrente Progressista.161
159
GENTIL, Denise Lobato. A Política Fiscal e a Falsa Crise na Seguridade Social Brasileira:
Análise financeira do período 1990-2005. 2006. p. 4.
160
MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa
entre as duas linhas metodológicas divergentes. p. 74.
161
O gráfico apresenta o saldo previdenciário, de acordo com a corrente progressista, entre os anos
de 2000 e 2008. A barra vermelha corresponde ao total de recebimentos do INSS, enquanto a
92
Com exceção dos anos de 2003 e 2007, os resultados obtidos
pela previdência social são positivos. Mesmo nos anos mencionados, nos quais o
total de pagamentos é maior do que o de recebimentos, o saldo obtido os anos
anteriores seria capaz de suprir a diferença, fazendo com que a previdência não se
tornasse deficitária.162
O Governo Federal também afirma que o dinheiro investido na
Previdência Social compromete grande parte do PIB nacional, tornando-se um gasto
inviável para os cofres públicos. Sem considerar o fato de que o orçamento
direcionado para a previdência já é previamente programado, pois trata-se de um
dever estatal, verifica-se que entre 1988 – data da promulgação da CRFB/88 e dos
amparos sociais à seguridade social – e 2007, o percentual do PIB direcionado para
o custeio do INSS subiu de 2,5% para 7,2%.163
Há de se levar em consideração que, no mesmo período de
tempo, tanto o número de filiados à previdência social como o PIB brasileiro
cresceram, da mesma forma em que o direcionamento deste à previdência social o
fez. De acordo com Cardoso Jr. e Fagnani, o percentual do PIB dedicado para o
custeio da seguridade social está dentro do padrão internacional, e que não há
motivos para preocupação. Afirmam ainda que outros países chegam a dedicar uma
parcela maior para sustentar suas previdências.164
Os autores ainda trazem a seguinte consideração:
É o gasto em aposentadoria o principal gasto corrente a inviabilizar
os investimentos?Os encargos financeiros lideram o ranking (8% do
PIB). Em razão das taxas de juros, entre 1994 e 2002 a relação
dívida pública/ PIB foi de 29% para 60%; e, de 2003 a2006, o
estoque da dívida cresceu R$ 500 bilhões -algo como 50 anos de
Bolsa Família; 22 anos de gastos federais em educação; 300 linhas
similares ao trecho quatro do metrô paulista. Assim, por que
obscurecer a questão financeira e apontar todas as baterias contra a
vermelha, corresponde ao total de pagamentos realizados pelo órgão. (MIRANDA, Andrey Luciano
Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa entre as duas linhas
metodológicas divergentes. p. 74).
162
MIRANDA, Andrey Luciano Fagundes. O Déficit da Previdência Social: análise comparativa
entre as duas linhas metodológicas divergentes. p. 75.
163
164
GIAMBIAGI, Fábio. Previdência: Fatos x Palavras (FSP 08/08/07).
FAGNANI, Eduardo; CARDOSO JUNIOR, José Celso. Previdência e Opinião Pública.
Disponível
em:
<http://www.scribd.com/doc/12876828/Debate-Giambiagi-vs-Fagnani-Sobre-aPrevidencia>. Acesso em: 02 abr. 2013.
93
Previdência Social?165
Uma porcentagem maior do que aquela destinada ao custeio
da seguridade social é direcionada para outros setores, incluindo o da dívida pública,
e ainda assim, o sistema previdenciário é tido como um dos maiores problemas para
a economia nacional. De acordo com o posicionamento dos autores referidos, e os
dados econômicos por eles apresentados, não há necessidade de tamanha
preocupação por parte do Governo Federal para com a seguridade social.
As reformas tocantes ao auxílio-doença são mobilizadas pelo
mesmo ideal do Governo Federal de reduzir os gastos com a previdência social. O
enfoque na modificação deste tipo específico de benefício se deu graças ao
crescimento na concessão de auxílios-doença, que entre 2001 e 2005, aumentou
em mais de 148%. De acordo com o Governo Federal, este crescimento inesperado
comprometia uma quantia muito alta da receita do INSS, e que o mesmo era
resultado do comportamento fraudulento de alguns segurados, que preferiam a
condição de pensionistas do benefício do que retornar ao trabalho.
No entanto, de acordo com Guimarães, o crescimento do
auxílio-doença no período destacado se deu principalmente em função de medidas
administrativas tomadas pela previdência social para a concessão de benefícios.
Neste intervalo de tempo havia sido implementado um sistema de tercerização de
médicos peritos, o que fez com que fosse aprovado um maior número de
requerimentos do auxílio-doença. Com a modificação deste sistema, em 2005,
verifica-se que o número de concessões foi estabilizado.166
O problema na demande de médicos do INSS também
atrapalhava o agendamento de perícias médicas, o que dificultava a análise dos
beneficiários do auxílio-doença, para constatação da continuidade ou não da
incapacidade. Consequentemente, com a duração prolongada destes benefícios
somados às novas concessões, o percentual direcionado para o custeio do auxíliodoença tornou-se maior.
Todavia, o Governo Federal, em suas justificativas para a
165
FAGNANI, Eduardo; CARDOSO JUNIOR, José Celso. Previdência e Opinião Pública.
Disponível
em:
<http://www.scribd.com/doc/12876828/Debate-Giambiagi-vs-Fagnani-Sobre-aPrevidencia>. Acesso em: 02 abr. 2013.
166
GUIMARÃES, Leonardo José Rolim. Evolução Recente da Concessão de Auxílio-Doença pelo
INSS. Informe da Previdência Social, vol. 23, nº 6, jun. 2011. p. 1-5.
94
diminuição da renda do auxílio-doença, não levou em consideração esta falha
administrativa, preferindo atribuir o crescimento do número de requerimentos do
auxílio-doença à má fé dos segurados. Nem mesmo chegou a mencionar o
crescimento no número de contribuintes da previdência social, o qual vem, ano após
ano, crescendo. Vale notar que, após a reformulação do sistema de médicos-peritos,
o número de concessões do auxílio-doença estabilizou-se, de acordo com a própria
Previdência Social.167
O crescimento das despesas com os benefícios em geral
também é resultado de uma série de fatores, como o crescimento do salário mínimo,
o aumento no número de segurados do INSS e o aumento no valor das
contribuições previdenciárias, o que faz com que, consequentemente, cresça o valor
da renda direcionada aos benefícios.168
Destarte, verifica-se que o aumento da renda direcionada para
o pagamento do auxílio-doença se trata de um processo normal, que leva em conta
a evolução da economia brasileira. O número alto de concessões do benefício no
período anterior à MP 242/2005 teve grande influência do problema administrativo
relativo às perícias, fato que não justificava a redução no valor do benefício como
medida aceitável para acabar com os gastos tidos como excessivos.
Vale ressaltar que, no mesmo período, o estudo de Gentil
aponta um superávit da previdência social, capaz não apenas de arcar com os
gastos da instituição, como também de aumentar o valor dos benefícios concedidos.
Ao contrário do que apresenta o Governo Federal, a análise
dos fatos demonstra que a situação do sistema previdenciário está longe de ser
problemática. Sendo assim, não haveriam motivos contundentes para por em prática
a forma idealizada do auxílio-doença, a qual agride os direitos adquiridos pelos
segurados da previdência social, e que são desnecessários para a manutenção da
instituição.
167
GUIMARÃES, Leonardo José Rolim. Evolução Recente da Concessão de Auxílio-Doença pelo
INSS. Informe da Previdência Social, vol. 23, nº 6, jun. 2011. p. 10.
168
FAGNANI, Eduardo; CARDOSO JUNIOR, José Celso. Previdência e Opinião Pública.
Disponível
em:
<http://www.scribd.com/doc/12876828/Debate-Giambiagi-vs-Fagnani-Sobre-aPrevidencia>. Acesso em: 02 abr. 2013.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presente pesquisa teve como principal objetivo investigativo
analisar os argumentos apresentados pelo Governo Federal para fundamentar a
necessidade da redução do valor da renda do auxílio-doença, verificando sua
consistência através da confrontação com os argumentos apresentados por
correntes opostas.
O interesse por esta investigação partiu da observância de
duas tentativas distintas realizadas pelo Governo Federal para diminuir a renda do
auxílio-doença e da existência de pontos controvertidos nos argumentos utilizados
pelo Governo Federal para justificar a alteração deste benefício nas duas
oportunidades.
Com vistas a promover o desenvolvimento lógico do estudo
realizado, o presente trabalho foi dividido em três capítulos. O primeiro capítulo
trouxe breves considerações a respeito da previdência social, abordado aspectos
históricos deste instituto no Brasil e no mundo, sua estrutura, beneficiários e
espécies de benefícios, tratando de modo mais aprofundado o auxílio-doença.
Foi observado que o a previdência social teve sua forma
embrionária ainda nas civilizações antigas, através de associações que sobreviviam
de contribuições de seus associados, com o objetivo de garantir o sustento deles
quando não tivessem mais condições de trabalhar.
O ideal que circundava estas organizações da antiguidade
ainda sobrevive nos dias de hoje, visto que a principal função da previdência social é
garantir o sustento de seu segurado quando o mesmo não pode exercer o seu
trabalho. Deste modo, além da própria aposentadoria, de caráter definitivo, existem
outras espécies de benefício, os quais possuem caráter temporário, ou seja, provem
o beneficiário durante o tempo em que não está apto para o trabalho, e cessam
quando o mesmo retorna às condições naturais.
Dentre estas espécies, foi destacado o auxílio-doença,
concedido aos segurados atingidos por uma incapacidade temporária de
desenvolver sua atividade de trabalho. Este benefício é calculado através da média
aritmética simples de 80% das contribuições realizadas pelo segurado, sem a
96
implicação do fator previdenciário.
O segundo capítulo trouxe considerações sobre a situação
atual da previdência social brasileira, abordando também a crise na seguridade
social no plano internacional e interno, e de que modo isto afetou o próprio benefício
do auxílio-doença.
A seguridade social passou por períodos turbulentos em
diversos países, principalmente em função do envelhecimento da população e o
aumento da expectativa de vida. Este fato fez com que aumentasse o número de
beneficiários, de modo que o valor arrecadado através das contribuições não
arcasse com as despesas da previdência social, tornando os gastos do Estado
demasiado altos para custear este prejuízo. Assim, diversos países privatizaram
seus sistemas previdenciários, abstendo-se da responsabilidade referente a este
instituto.
No Brasil,o sistema previdenciário ganhou status de direito
fundamental na CRFB/88, mas ainda assim, enfrentou uma fase turbulenta. Esta
situação surgiu principalmente em função da crise econômica na qual o país se
encontrava no início dos anos 90. O Governo Collor, na mesma época, reestruturou
a seguridade social, vinculando-a intimamente ao Governo Federal e reduzindo a
maioria dos benefícios concedidos pela mesma.
As maiores mudanças no sistema previdenciário, entretanto,
surgiram ao final da década de 1990, durante o Governo FHC. Foram instituídas,
entre outras alterações, a idade mínima para a aposentadoria por tempo de
contribuição e o fator previdenciário, o qual descontam um percentual do valor do
benefício concedido ao segurado até que o mesmo atinja a idade recomendada para
sua aposentadoria. Estas práticas incentivavam os segurados da previdência a se
manterem em suas atividades de trabalho por mais tempo, a fim de adquirir um
benefício com o valor mais elevado.
Posteriormente, o Governo Federal continuou alegando a
deficiência do sistema previdenciário, implicando em uma quantidade enorme de
prejuízos para os cofres públicos. Desta forma, defendia a reformulação da
previdência social. Em duas situações, primeiro no Governo Lula e depois no
Governo Dilma, foi tentado modificar a forma de cálculo do auxílio-doença, por meio
de uma forma idealizada que reduzia o valor da renda do benefício em questão.
O terceiro capítulo, por sua vez, mergulhou no foco do trabalho,
97
abordando a proposta do Governo Federal de redução do valor da renda do auxíliodoença e os fundamentos apresentados para justificá-la. Na sequência, foram
apresentados os argumentos contrários à redução da renda do benefício,
apresentados pelo Congresso Nacional para não aprová-la, pelos sindicatos, pela
oposição, e ainda dados econômicos que permitem a manutenção da renda atual do
benefício.
As propostas apresentadas pelo Governo Federal surgirem
através das Medidas Provisórias nº 242/2005 e 529/2011. Ambas diminuíam o valor
da renda do auxílio-doença, ao basear a forma de cálculo nas últimas 36
contribuições, no primeiro caso, e nas últimas 24 contribuições, no segundo caso, ao
invés dos 80% de todas as contribuições. Em ambas as situações, também havia
modificação no período de graça, aumentando a carência nesta situação para o
tempo integral, que seria de doze meses. O valor do benefício, nas duas propostas,
não poderia ultrapassar o salário atual do beneficiário.
Os fundamentos do Governo Federal eram de cunho político e
econômico. Inicialmente, afirmou-se que era necessário coibir o número de fraudes
referentes ao auxílio-doença em função do aumento no número de requerimentos.
Muitos indivíduos estariam preferindo a situação do benefício do que o retorno ao
trabalho, em função de que o salário atual, em algumas vezes, chegava a ser 30%
menor do que o do auxílio-doença. Não era justo, portanto, que esta situação
prosseguisse. Além do mais, era preciso atualizar o sistema previdenciário brasileiro,
o qual apresentava um déficit milionário. O aumento de requerimentos do auxíliodoença fez com que este benefício aumentasse ainda mais os prejuízos do INSS, e
por isso, era justificada economicamente a reformulação do valor de renda do
mesmo.
O Congresso Nacional entendeu que os argumentos do
Governo Nacional não eram passíveis de serem abordados por meio de medida
provisória. Partidos da oposição chegaram a ingressar ADIs no Supremo Tribunal
Federal contra a MP 242/05. A outra Medida Provisória, de 2011, teve a emenda que
alterava as disposições sobre o auxílio-doença barradas ainda na Câmara dos
Deputados. Os sindicatos também se manifestaram a respeito da proposta do
Governo Federal, entendendo que as mesmas prejudicavam em demasiado os
trabalhadores.
Verificou-se que a oposição, por sua vez, discorda da posição
98
adotada pelo Governo Federal, entendendo que é dever do Estado prover o sustento
da previdência social, tendo como base a CRFB/88. De acordo com esta corrente,
quando se analisa a totalidade de receitas que financiam a seguridade social no
Brasil, e não apenas aquelas arrecadadas pelas contribuições, a mesma apresenta
um superávit, e não o déficit tão divulgado pela situação.
Economicamente falando, entendeu-se, pela análise de dados
divulgados pelo Ministério da Previdência Social e por estudos realizados na área,
que o posicionamento da oposição é carregado de sentido, e que a previdência
social não é deficitária. Além do mais, o aumento incisivo no número de concessões
do auxílio-doença, o qual teve o pico entre 2001 e 2005, teve relação com uma falha
administrativa no que toca aos médicos peritos do INSS, que vinham sendo
terceirizados. Após a reformulação deste sistema, o número de auxílios-doença
concedidos manteve-se dentro do padrão esperado, tendo-se em vista o
crescimento da população e o aumento do salário mínimo.
Verifica-se também a ligação entre as reformas estruturais na
previdência social, tendo como destaque as ações políticas evidenciadas ao longo
da pesquisa, e a possibilidade de utilizar parte dos rendimentos da previdência social
para a satisfação do superávit primário. A dupla tentativa de redução do auxíliodoença, bem como as especulações a respeito da deficiência da previdência, por
meio da manipulação de dados, são os principais fatores que levam à percepção
desta ligação, embora não seja possível afirmar enfaticamente a existência da
mesma.
Visto isso, retoma-se o problema de pesquisa apresentado no
início deste trabalho:
Quais os argumentos que o Governo Federal apresenta para
justificar a redução do valor da renda do auxílio-doença, e são estes fundamentos
consistentes, considerando os movimentos sociais contrários, bem como a questão
política e econômica?
A tentativa de mudança da concessão do auxílio-doença,
embasada pelas justificativas governamentais de injustiça quanto à forma de cálculo
do benefício, além da necessidade de corte de gastos na previdência social, por
duas vezes encontrou entraves na oposição. Os interesses políticos por trás das
manobras evidenciadas não puderam ser postos em prática, uma vez que ambas
não seguiram adiante, em função da manifestação dos partidos contrários ao
99
Governo Federal.
Vale ressaltar que as tentativas de redução da renda do auxíliodoença significariam, no plano jurídico, uma afronta a princípios constitucionais,
como o da dignidade da pessoa humana. O benefício do auxílio-doença está
relacionado à condição de incapacidade temporária para o trabalho, equivalendo,
portanto, à um valor utilizado para a própria subsistência do indivíduo. Como
evidenciado no início da pesquisa, a própria finalidade das contribuições
previdenciárias são a proteção ao indivíduo quando não lhe for possível trabalhar – o
que, por si só, já torna injustificáveis as manobras governamentais em foco.
Tendo em vista o exposto durante o escopo do trabalho,
procura-se responder as hipóteses apresentadas como possíveis respostas para o
problema de pesquisa.
A primeira hipótese afirmava que os argumentos apresentados
pelo Governo Federal para a redução do valor da renda do auxílio-doença são
consistentes, tendo-se em vista a situação irrefutável do déficit da previdência social
e a necessidade urgente de transformações no sistema previdenciário.
Diante do estudo realizado, a primeira hipótese não foi
confirmada, uma vez que a situação da previdência social apresentada pelo Governo
Federal não é irrefutável. Os argumentos apresentados pela oposição, bem como os
dados econômicos levantados nesta pesquisa põe em cheque a consistência dos
fundamentos do Governo Federal. Uma vez que a previdência do Brasil apresenta
uma situação financeira estável, torna-se inadmissível a redução do valor de um
benefício previdenciário sob a justificativa de que esta medida é necessária para
viabilizar o sustento da previdência social brasileira.
A segunda hipótese afirmava que os argumentos apresentados
pelo Governo Federal para a redução do valor da renda do auxílio-doença não são
consistentes, uma vez que se leva em consideração a contra-argumentação de
correntes opostas, as quais apresentam outra visão do sistema previdenciário
brasileiro que não justifica a redução desta renda.
Pela análise dos dados expostos no presente trabalho, esta
hipótese restou acertada. Verificou-se que, ao contrário do que afirma o Governo
Federal, a corrente oposta afirma que os dados econômicos divulgados não levam
em consideração toda a receita da previdência social, mas apenas o saldo
previdenciário. Quando se apreciam todas as fontes de financiamento da
100
previdência social, é obtido um resultado totalmente diferente, demonstrando que o
sistema previdenciário é superavitário. Assim sendo, não é necessária a diminuição
da renda do auxílio-doença, já que os dados econômicos indicam a estabilidade no
número de concessões deste benefício.
Por sua vez, a terceira hipótese afirmava que a redução do
valor da renda do auxílio-doença foi uma manobra política realizada para diminuir a
carga de responsabilidade do Estado para com a previdência social, possibilitando o
direcionamento do orçamento previdenciário para outras áreas de maior interesse da
atual Administração Pública.
Embora o estudo realizado demonstre que os argumentos
apresentados pelo Governo Federal não sejam consistentes, sendo injustificável a
redução do auxílio-doença com base nos mesmos, não é possível afirmar com
certeza absoluta a existência de interesses diversos por parte da Administração
Pública. A intenção de diminuir a responsabilidade estatal sobre a previdência social
encontra-se subentendida na proposta de redução da renda do auxílio-doença e na
divulgação de um déficit previdenciário que é fruto de uma manipulação dos dados
financeiros. Caso as propostas de redução da renda do auxílio-doença fossem
aprovadas, seria possível verificar se os investimentos anteriormente destinados a
este fim fossem direcionados para outras áreas. No entanto, frente aos fatos
expostos na presente pesquisa, não é possível chegar-se a esta conclusão, restando
assim refutada a terceira hipótese.
Por fim, resta destacar que a presente pesquisa não esgota os
estudos realizados a respeito da análise dos pontos controvertidos dos fundamentos
apresentados pelo Governo Federal para a redução do valor da renda do auxíliodoença. A intenção do autor foi a de contribuir de alguma forma para o estudo do
tema em foco, haja vista sua relevância para a sociedade, por se tratar do direito dos
segurados da previdência social a um de seus benefícios. Fica, por parte do autor, o
encorajamento ao surgimento de novos estudos relativos a este tema, uma vez que
de forma alguma estes foram esgotados durante a presente pesquisa.
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