CAPITULO VII
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO
FUNDAMENTAL - Localização
O § 1º do art. 102 da CF/88, de acordo com a EC nº.. 3/93,
estabelece que arguição de descumprimento de preceito
fundamental, decorrente da CF/88, e será apreciada pelo
STF, na forma da lei.
A
Lei nº. 9.882/99, regulamentando o dispositivo
constitucional, definiu as regras procedimentais para a
aludida arguição.
Cabe salientar que, antes do advento da aludida lei, o STF
decidiu que o art. 102, § 1º, da CF/88 materializava norma
constitucional de eficácia limitada, ou seja, enquanto não
houvesse lei descrevendo a forma da nova ação
constitucional, a Suprema Corte não poderia apreciá-la.
PRECEITO FUNDAMENTAL- CONCEITO
• Tanto a Constituição com a lei infraconstitucional
deixaram de conceituar preceito fundamental,
cabendo essa tarefa à doutrina e, em última
instância, ao STF.
• Até o momento, os Ministros do STF não definiram
o que entendem por preceito fundamental. Em
algumas hipóteses, disseram o que não é preceito
fundamental.
• Para se ter um exemplo, na apreciação da questão
de ordem da ADPF n. 1-RJ, apresentada pelo
Ministro relator Néri da Silveira, o Tribunal não
conheceu de arguição de descumprimento de
preceito fundamental (CF, art. 102, § 1º) ajuizada
pelo Partido comunista do Brasil –PC do B, contra
ato do Prefeito do Município do Rio de Janeiro que,
ao vetar parcialmente, de forma imotivada, projeto
de lei aprovado pela Câmara Municipal –que eleva
o valor do IPTU para o exercício financeiro de
2000 - teria violado o princípio constitucional da
separação de Poderes (CF, art. 2º).
• Considerou-se serCONTINUAÇÃO
incabível na espécie a arguição de
descumprimento de preceito fundamental, dado que o veto
constitui ato POLÍTICO do Poder Executivo, insuscetível
de ser enquadrado no conceito de ato do Poder Público,
previsto no art. 1º da Lei nº. 9.882/99 (“ A arguição
prevista no § 1º do art. 102 da CF será proposta perante o
STF, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito
fundamental, resultante de ato do Poder Público”)
• Enquanto o STF não define o que entende por preceito
fundamental e (parece que a apreciação não será de forma
ampla, mas somente em cada caso concreto, resolvendo
tratar-se ou não de preceito fundamental), valemo-nos de
alguma sugestões da doutrina.
• Para o Professor Cássio Juvenal Faria, preceitos
fundamentais
seriam
aquelas
“normas
qualificadoras, que veiculam princípios e servem
de vetores de interpretação das demais normas
constitucionais, por exemplo, “os princípios
fundamentais” do Título I (arts. 1º ao 4º); os
integrantes da cláusula pétrea (art. 60, § 4º); os
chamados princípios constitucionais sensíveis
(art. 34, VII); os que integram a enunciação dos
direitos e garantias fundamentais (Título II); os
princípios gerais da atividade econômica (art.
170) etc.
• Para Uadi Lammêgo Bulos, “qualificam-se
de fundamentais os grandes preceitos que
informam o sistema constitucional, que
estabelecem
comandos
basilares
e
imprescindíveis à defesa dos pilares da
manifestação constituinte originária”. Como
exemplos o autor lembra os arts. 1º., 2º, 5º.,
II, 37, 207 etc. (Constituição Federal
anotada, p. 901.
OBJETO –HIPÓTESES DE CABIMENTO
• A arguição de descumprimento de preceito
fundamental será cabível, de acordo com a lei em
comento, seja na modalidade
de ação
de
autônoma (ação sumária), seja por equivalência ou
equiparação.
• A lei nº.. 9.882/99 em seu art. 1º possibilita a
arguição de descumprimento de preceito
fundamentada em três hipóteses –
• a) para evitar lesão a preceito fundamental,
resultante de ato do Poder Público;
• b) para reparar lesão a preceito fundamental
resultante de ato do Poder Público e
• c) quando for relevante o fundamento da
controvérsia constitucional sobre lei ou ato
normativo federal, estadual ou municipal,
incluídos os anteriores à Constituição;
• Percebe-se, então, nítido caráter preventivo na
primeira situação (evitar)
• e caráter repressivo na segunda (reparar lesão a
preceito fundamental), devendo haver nexo de
causalidade entre a lesão ao preceito fundamental
e ao ato do Poder Público, de que esfera for, não se
restringindo a atos normativos , podendo a lesão
resultar de qualquer ato administrativo, inclusive
decretos regulamentares.
• Na terceira hipótese, deverá ser demonstrada a divergência
jurisdicional (comprovação da controvérsia judicial)
relevante na aplicação do ato normativo, violador do preceito
fundamental.
• Igualmente, a arguição de descumprimento de preceito
fundamental não será cabível contra Súmulas do STF, que
“não podem ser concebidos como atos do Poder Público
lesivos a preceito fundamental”, pois “os enunciados de
Súmula são apenas expressões sintetizadas de orientações
reiteradamente assentadas pela Corte, cuja revisão deve
ocorrer de forma paulatina, assim como se formam os
entendimentos jurisprudenciais que resultam na edição dos
verbetes”.
Competência
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal
Federal, precipuamente, a guarda da
Constituição, cabendo-lhe:
§ 1º. A argüição de descumprimento de
preceito fundamental, decorrente desta
Constituição, será apreciada pelo Supremo
Tribunal Federal, na forma da lei.
(Transformado em § 1º pela Emenda
Constitucional nº. 3, de 17/03/93)
COMPETÊNCIA
• De acordo com o art. 102, § 1º, da CF, a arguição de
descumprimento de preceito fundamental será apreciada
pelo STF (competência originária), na forma da lei.
• O que se percebe, então, é que, de maneira inovadora, a
nova lei atribuiu competência originária ao STF para
apreciar não só a lesão ao preceito fundamental resultante
de ato do Poder Público, como verdadeiro controle
concentrado de constitucionalidade de leis ou atos
normativos, além dos federais, estaduais, os municipais e
atos ANTERIORES À CONSTITUIÇÃO, lesionadores de
preceitos fundamentais, cuja constitucionalidade será
apreciada em seguida.
Legitimidade
• Os legitimados para a propositura da referida ação são os
mesmos da ADI genérica, previstos no art. 103, I a IX, da
CF/88 e no art. 2º da Lei nº. 9.868/99 (conforme art. 2º, I, da
Lei nº. 9.882/99), Presidente da República; a Mesa do Senado
Federal; a Mesa da Câmara dos Deputados; a Mesa de
Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito
Federal; o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
Procurador-Geral da República; o Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil; partido político com
representação no Congresso Nacional; confederação sindical
ou entidade de classe de âmbito nacional.
• O art. 2º, II, da Lei nº. 9.882/99 permitia a legitimação para
qualquer pessoa lesada ou ameaçada por ato do Poder
Público, mas foi vetado.
•
CARÁTER SUBSIDIÁRIO
•A Lei expressamente veda a possibilidade de
arguição de descumprimento
de preceito
fundamental quando houver qualquer outro meio
eficaz de sanar a lesividade. Obviamente, esse
mecanismo
de
efetividade
dos
preceitos
fundamentais não substitui as demais previsões
constitucionais que tenham semelhante finalidade,
tais como o habeas-corpus, habeas data; mandado de
segurança individual e coletivo ; mandado de
injunção; ação popular; ações diretas de
inconstitucionalidade genérica, interventiva e por
omissão e ação declaratória de constitucionalidade.
Como ressaltou o STF, “é incabível a arguição de
descumprimento de preceito fundamental quando
ainda existente medida eficaz para sanar a
lesividade”.
SUBSIDIARIEDADE
O STF entendeu possível, em face do princípio da
subsidiariedade, receber arguição de descumprimento
de preceito fundamental como ação direta de
inconstitucionalidade, desde que “demonstrada a
impossibilidade de se conhecer da ação como ADPF,
em razão da existência de outro meio eficaz para
impugnação da norma , qual seja, a ADI, porquanto o
objeto do pedido principal é a declaração de
inconstitucionalidade
de preceito autônomo por
ofensa
a dispositivos constitucionais, restando
observados os demais requisitos necessários à
propositura da ação direta.
• O princípio da subsidiariedade exige, portanto, o
Continuação
esgotamento de todas
as vias possíveis para sanar a lesão
ou a ameaça de lesão a preceito fundamental. Caso os
mecanismos utilizados, de maneira exaustiva, mostrem-se
ineficazes, será cabível o ajuizamento da arguição. A
mesma forma, se desde o primeiro momento se verificar a
ineficiência dos demais mecanismos jurisdicionais para a
proteção do preceito fundamental, será possível que um
dos colegitimados se dirija diretamente ao STF, por meio
de arguição de descumprimento de preceito
fundamental (por exemplo: ADPF nº. 54 – questão de
ordem – aborto de feto anencéfalo).
PROCEDIMENTO
•A petição inicial será apresentada em duas vias,
devendo conter cópias do ato questionado e dos
documentos necessários para comprovar a
impugnação e deverá conter a indicação do preceito
fundamental que se considera violado;
•a indicação do ato questionado; a prova da violação
do preceito fundamental e o pedido, com suas
especificações.
•A arguição realizada na hipótese de controvérsia
constitucional sobre lei ou ato normativo federal,
estadual ou municipal, incluídos aos anteriores à
Constituição, deverá vir acompanhada de
comprovação dessa controvérsia judicial.
•A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo
relator, quando não for o caso de arguição de
descumprimento de preceito fundamental, E faltar
algum requisito legal ou for inepta, cabendo dessa
decisão agravo ao Plenário, no prazo de cinco dias,
para atacar tal decisão.
•Analisado o pedido de liminar, se houver, o relator solicitará
as informações às autoridades responsáveis pela prática do
ato questionado, no prazo de dez dias e, entendendo
necessário, poderá ouvir as partes nos processos que
ensejaram a arguição, requisitar informações adicionais,
designar perito ou comissão de peritos para que emita
parecer sobre a questão, ou ainda, fixar data para
declarações, em audiência pública, de pessoas com
experiência e autoridade na matéria. Conforme estabelece a
lei, poderão ser autorizadas , a critério do relator,
sustentação oral e juntada de memoriais, por requerimento
dos interessados no processo. Decorrido o prazo das
informações, o relator lançará o relatório, com cópia a todos
os Ministros, e pedirá dia para julgamento;
• O art. 5º da Lei nº. 9.882/99 estabelece que o STF, por
decisão da maioria absoluta de sues membros (pelo menos
1.7 CONCESSÃO
DE LIMINAR
6 Ministros),
poderá deferir pedido
de medida liminar na
arguição de descumprimento de preceito fundamental.
• O relator poderá, ainda, ouvir os órgãos ou autoridades
responsáveis pelo ato questionado, bem como o AdvogadoGeral da União ou o Procurador-Geral da República, no
prazo comum de cinco dias.
• A liminar poderá consistir na determinação de que juízes e
tribunais suspendam o andamento do processo ou os
efeitos de decisões judiciais, ou de qualquer outra medida
que apresente relação com a matéria objeto da arguição de
descumprimento de preceito fundamental, salvo se
decorrentes da coisa julgada.
AMICUS CURIAE E PARTICIPAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO
• Possibilidade de participação de amicus curiae (aplicação
analógica do art. 7º, § 2º, da Lei nº. 9.868/99);
• Participação do Ministério Público: Não bastasse o § 1º, do
art. 103, da Constituição Federal, que determina que o
Procurador-Geral da República deverá ser previamente
ouvido em todos os processos de competência do STF, a
Lei nº. 9.882/99 previu no parágrafo único de seu art. 7º,
que o Ministério Público, nas arguições que não houver
formulado, terá vista do processo, por cinco dias, após o
decurso do prazo para informações;
EFEITOS DA DECISÃO
• Julgada a ação, far-se-á comunicação às autoridades ou
órgãos responsáveis pela prática dos atos questionados,
fixando-se as condições e o modo de interpretação e
aplicação do preceito fundamental.
• A decisão é imediatamente auto-aplicável, na medida em
que o presidente do STF determinará o imediato
cumprimento da decisão, lavrando-se o acórdão
posteriormente.
• De acordo com o art. 10, § 2º, da Lei nº. 9.882/99, dentro
do prazo de 10 dias, contado a partir do trânsito em
julgado da decisão, sua parte dispositiva será publicada em
seção especial do Diário de Justiça e do Diário Oficial da
União.
COMUNICAÇÃO ÀS AUTORIDADES OU ÓRGÃOS
RESPONSÁVEIS PELA PRÁTICA DOS ATOS QUESTIONADOS
• A decisão terá eficácia contra todos (erga omnes) e efeito
vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder
Público, além de efeitos reatroativos (ex-tunc), cabendo ,
inclusive, reclamação para garantia desses efeitos.
• Julgada a ação, as autoridades ou órgãos responsáveis
serão comunicados, fixando-se as condições e o modo de
interpretação e aplicação do preceito fundamental.
Efeitos temporais
• Em relação à amplitude e efeitos temporais da
decisão, a Lei nº. 9.882/99 prevê, em seu art. 11,
que ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou
ato normativo, no processo de arguição de
descumprimento de preceito fundamental, e tendo
em vista razões de segurança jurídica ou de
excepcional interesse social, poderá o STF, por
maioria de dois terços de seus membros, restringir
os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só
tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado
ou de outro momento que venha a ser fixado.
Irrecorribilidade da decisão
• A decisão que julgar procedente ou
improcedente o pedido em arguição de
descumprimento de preceito fundamental é
irrecorrível, não podendo ser objeto de ação
rescisória.
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO
FUNDAMENTAL PREVENTIVA E REPRESSIVA
• Caberá, preventivamente, arguição de descumprimento de preceito
fundamental perante o STF com o objetivo de se evitar lesões a
princípios , direitos e garantias fundamentais previstos na Constituição
Federal, ou, repressivamente, para repará-las, quando causadas pela
conduta comissiva ou omissiva de qualquer dos poderes públicos.
• Nessa hipótese, o nosso ordenamento jurídico foi menos generoso que
o argentino, pois somente possibilita a arguição quando se pretenda
evitar ou cessar lesão, decorrente de ato praticado pelo Poder Público,
a preceito fundamental previsto na Constituição, diferentemente do
direito de Amparo argentino, que é admissível contra toda ação ou
omissão de autoridades públicas ou de particulares, que de forma
atual ou iminente, lesionem, restrinjam, alterem ou ameacem, com
arbitrariedade ou manifesta ilegalidade, direitos e garantias
reconhecidos pela Constituição, pelos tratados e leis.
1.14 CONTINUAÇÃO
• Independentemente dessa restrição, o mecanismo previsto pelo § 1º,
do art. 102, da CF e regulamentado pela Lei nº. 9.882/99, possibilita
uma maior efetividade no controle das ilegalidades e abusos do Poder
Público e na concretização dos direitos fundamentais.
• O STF poderá, de forma rápida, geral e obrigatória – em face da
possibilidade de liminar e existência de efeitos erga omnes e
vinculantes – evitar ou fazer cessar condutas do poder público que
estejam colocando em risco os preceitos fundamentais da República, e,
em especial, a dignidade da pessoa humana (CF, art. 1º, III) e os direitos
e garantias fundamentais.
• Note-se que, em face do art. 4º, caput e § 1º, da Lei nº. 9.882/99, que
autoriza a não admissão da arguição de descumprimento de preceito
fundamental, quando não for caso ou quando houver outro meio eficaz
de sanar a lesividade, foi concedida certa discricionariedade ao STF, na
escolha das arguições que deverão ser processadas e julgadas,
podendo, em face de seu caráter subsidiário, deixar de conhecê-las
quando concluir pela inexistência de relevante interesse público, sob
pena de tornar-se uma nova instância recursal para todos os julgados
dos tribunais superiores e inferiores.
•
•
•
Dessa formam entendemos que o STF poderá exercer um juízo de admissibilidade
discricionário para a utilização desse importantíssimo instrumento de efetividade dos
princípios e direitos fundamentais, levando em conta o interesse público e a ausência de
outros mecanismos jurisdicionais efetivos.
Importante ressaltar que essa discricionariedade concedida ao STF decorre do fato de
que toda Corte que exerce a jurisdição constitucional não é somente um órgão judiciário
comum, mas sim órgão político diretivo das condutas estatais, na medida em que
interpreta o significado dos preceitos constitucionais, vinculando todas as condutas dos
demais órgãos estatais e como tal deve priorizar os casos de relevante interesse público.
Como ressalta Bernard Schwartz, ao analisar esse poder de escolha da Corte Suprema
norte-americana, “o seu poder facultativo de determinar os casos em que ela própria
pode julgar resultou no fato de que ela deixou de ser simplesmente um órgão judiciário
comum. É um tribunal de recurso especial, apenas para a solução de questões
consideradas como envolvendo um interesse público substancial e não os interesses
exclusivos de algumas pessoas privadas”. (SCHWARTZ, Bernard. Direito constitucional
americano. Rio de Janeiro: Forense, 1966. p. 177.
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO
FUNDAMENTAL POR EQUIPARAÇÃO
• Essa hipótese de arguição de descumprimento de preceito
fundamental, prevista no parágrafo único do art. 1º, da Lei
nº. 9.882;99, distanciou-se do texto constitucional, uma vez
que o legislador ordinário, por equiparação legal, também
considerou como descumprimento
de preceito
fundamental
qualquer
controvérsia
constitucional
relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou
municipal, incluídos os anteriores à Constituição.
• O texto constitucional é muito claro quando autoriza à lei
o estabelecimento, exclusivamente da forma pela qual o
descumprimento de um preceito fundamental poderá ser
arguido perante o STF. Não há qualquer autorização
constitucional para uma ampliação das competências do
STF.
• Controvérsias entre leis ou atos normativos e normas
CONTINUAÇÃO
constitucionais, por
mais relevantes que sejam, não são
hipóteses idênticas ao descumprimento pelo Poder Público
de um preceito fundamental, e devem ser resolvidas em
sede de controle de constitucionalidade, tanto difuso
quanto concentrado.
• O legislador ordinário utilizou-se de manobra para ampliar,
irregularmente, as competências constitucionais do STF,
que conforme
jurisprudência e doutrinas pacíficas,
somente podem ser fixadas pelo texto magno. Manobra
essa eivada de flagrante inconstitucionalidade, pois deveria
ser precedida de emenda à Constituição.
• Em conclusão, entendemos que essa hipótese
legal, por não se constituir descumprimento de
preceito fundamental, contraria o art. 102, § 1º, da
CF, sendo, portanto, inconstitucional.
• Ressalte-se, porém, que o STF, em questão de
ordem e por maioria de votos, reconheceu o
cabimento de arguição de descumprimento de
preceito fundamental para analisar lei anterior á
Constituição Federal.