POLÍTICAS PÚBLICAS
Aula 09
Prof.a Dr.a Maria das Graças Rua
Implementação
conjunto de decisões e ações realizadas por grupos ou indivíduos, de
natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a
consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões precedentes
sobre políticas públicas.
São decisões e ações para fazer uma política sair do papel - onde
expressam apenas intenção - e tornar-se intervenção na realidade.
IMPLEMENTAÇÃO
DECISÕES E EXECUÇÃO
MODELOS DE
IMPLEMENTAÇÃO
TOP-DOWN
BOTTOM-UP
Modelo TOP-DOWN
IMPLEMENTAÇÃOMODELO TOP-DOWN
(Pressman & Wildaviski, Van Meter, Van Horn, Sabatier, Mazmanian e outros)
A implementação significa o estabelecimento de procedimentos burocráticos
para assegurar que as políticas sejam executadas de forma tão acurada
quanto for possível.
Proposição inicial  a implementação se inicia com uma decisão do governo
central. Há uma relação linear entre os objetivos da política pública e sua
implementação.
Separação entre política e administração. Despolitização da burocracia, ética
de obediência.
Modelo TOP-DOWN
ABORDAGEM TOP-DOWN
 CONDIÇÕES PARA IMPLEMENTAÇÃO EXITOSA
1.
As circunstâncias externas à agência implementadora não devem impor
restrições que a desvirtuem;
2.
O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;
3.
Não apenas não deve haver restrições em termos de recursos globais, mas
também, em cada estágio da implementação, a combinação necessária de
recursos deve estar efetivamente disponível;
4.
A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada
sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução
que está sendo proposta);
5.
Esta relação entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores
intervenientes, estes devem ser mínimos;
Modelo TOP-DOWN
ABORDAGEM TOP-DOWN
 CONDIÇÕES PARA IMPLEMENTAÇÃO EXITOSA
6) Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras
agências para ter sucesso; se outras agências estiverem envolvidas, a relação
de dependência deverá ser mínima em número e em importância;
7) Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a serem
atingidos e esta condição deve permanecer durante todo o processo de
implementação;
8) Ao avançar em direção aos objetivos acordados, deve ser possível especificar,
com detalhes completos e em seqüência perfeita, as tarefas a serem realizadas
por cada participante;
9) É necessário que haja perfeita comunicação e coordenação entre os vários
elementos envolvidos no programa;
10) Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter
efetiva obediência dos seus comandados.
Modelo TOP-DOWN
VAN METER E VAN HORN
adicionaram duas variáveis não consideradas por seus os seus predecessores,
capazes de afetar decisivamente a implementação:
1.
a extensão da mudança pretendida com uma política pública; e
2.
o grau de consenso em torno dos seus objetivos.
EUGENE BARDACH
reconheceu o caráter político do processo de implementação.
Uma implementação exitosa seria possível se os formuladores de política pública
fossem capazes de estruturar o jogo da implementação de forma inteligível para
os atores envolvidos.
Modelo TOP-DOWN
SABATIER & MASSMANIAN
 o mais importante papel da análise da implementação é identificar as
variáveis que afetam a consecução dos objetivos legais no curso do processo.
Tais variáveis compreendem três categorias:
1.
Tratabilidade do problema a ser solucionado;
2.
Capacidade dos dispositivos legais para estruturar favoravelmente o
processo de implementação;
3.
Efeitos do contexto sobre o apoio aos objetivos da política.
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Modelo TOP-DOWN
TRATABILIDADE DO PROBLEMA
Grau de facilidade para se lidar com um problema, devido a questões
técnicas ou outras:
•
•
•
diversidade do comportamento ou serviço prescrito (complexidade);
tamanho do público-alvo: quanto menor o grupo , mais fácil defini-lo
e mais fácil mobilizá-lo;
extensão da mudança comportamental requerida (quanto maior a
mudança pretendida, mais difícil será a implementação).
Modelo TOP-DOWN
A tratabilidade é maior quando:
(a)
existe uma teoria válida conectando a mudança comportamental à
solução do problema, a tecnologia necessária existe e medir a
mudança não é oneroso;
(b)
a variação no comportamento que causa o problema é mínima;
(c)
o público-alvo é uma minoria facilmente identificável em uma
jurisdição política;
(d)
a mudança de comportamento necessária será pouca.
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Modelo TOP-DOWN
A capacidade dos dispositivos legais da política para estruturar
favoravelmente o processo de implementação compreende:
•
definição dos objetivos;
•
seleção das instituições implementadoras;
•
previsão de recursos financeiros;
•
direcionamento das orientações políticas dos agentes públicos;
•
regulação dos critérios, oportunidades, mecanismos e canais de
participação dos atores não públicos.
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Modelo TOP-DOWN
O efeito das variáveis políticas do contexto no apoio aos
objetivos, especialmente:
a) (a)A necessidade de apoio político para superar os obstáculos à busca
de cooperação entre muitas pessoas (inclusive e especialmente a
burocracia do nível de rua), várias das quais vêem seus interesses
adversamente afetados pelos objetivos da política;
b) O efeito de mudanças das condições tecnológicas e socioeconômicas
sobre o apoio do público em geral, grupos de interesse e poderes
públicos (Executivo e Legislativo), aos objetivos da política.
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Modelo TOP-DOWN
MODELO TOP-DOWN
Afirma haver uma relação causal direta entre as políticas e seus efeitos;
Sustenta que são pouco significativos os impactos das ações dos
implementadores nos produtos (delivery) das políticas.
“Deficits de Implementação” ocorreriam porque leis e resoluções editadas
pelo Legislativo, não são implementadas por completo pelo Executivo.
O resultado das políticas públicas não depende dos implementadores, mas de
outros fatores próprios da sua concepção, das instituições e da autoridade e do
contexto político.
A implementação seria despolitizada, marcada apenas pela atividade técnica,
operacional e de natureza executiva, não deliberativa.
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FINAL DOS ANOS 1970 E INICIO DOS ANOS 1980
Estudos mostraram que os resultados das políticas frequentemente não tinham
relação com seus objetivos originais, não havendo como mostrar a existência de
uma relação de causa-efeito entre a politica pública e supostas mudanças no
ambiente. Começaram a focalizar as redes de atores envolvidos na produção
dos produtos (delivery) da política.
Rejeição à ideia de que a política pública fosse definida no topo do sistema e que
os executores precisassem se ater rigorosamente aos objetivos.
Avaliação de que certo grau de discreção no nível de “entrega” dos bens e
serviços de uma política (delivery) seria algo benéfico.
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Modelo BOTTOM-UP
MODELO BOTTOM-UP
A implementação consiste nas estratégias de resolução de problemas
cotidianos pela burocracia de nível de rua.
Os burocratas locais são os principais atores na entrega dos produtos da
política e a implementação é um grande processo de negociação no interior
das redes de implementadores.
Papel crucial da base social, das organizações implementadoras e da
burocracia de nível de rua.
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Modelo BOTTOM-UP
LIPSKY; HJERN; PORTE; HULL :
O início não é a política, mas os problemas percebidos pelos atores e
estratégias desenvolvidas para lidar com eles.
Foco dos estudos:
Rede de atores envolvidos nas atividades da política pública em uma ou
mais áreas locais, com suas metas, estratégias, atividades e contatos.
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Modelo BOTTOM-UP
R. D’AGNINO
Modelo bottom up  “ parte da análise das redes de decisões
que se dão no nível concreto em que os atores se enfrentam
quando da implementação, sem conferir um papel determinante
às estruturas pré-existentes (relações de causa e efeito e
hierarquia entre organizações etc.)”
(2009)
“O enfoque bottom up parte da idéia de que existe sempre um
controle imperfeito em todo o processo de elaboração de política,
o que condiciona o momento da implementação. Esta é
entendida como o resultado de um processo interativo através do
qual uma política que se mantém em formulação durante um
tempo considerável se relaciona com o seu contexto e com as
organizações responsáveis por sua implementação. “
Modelo BOTTOM-UP
R. D’AGNINO
(2009)
“Segundo o enfoque bottom up: a implementação é uma simples
continuação da formulação.
Existiria um continuum política/ação no qual um processo
interativo de negociação tem lugar entre os que buscam colocar
a política em prática - aqueles dos quais depende a ação - e
aqueles cujos interesses serão afetados pela mudança
provocada pela política.
O modelo supõe (no limite) que a implementação carece de uma
intencionalidade (racionalidade) determinada pelos que detêm o
poder.”
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Modelo BOTTOM-UP
MODELO BOTTOM-UP
Burocratas locais foram considerados muito mais próximos dos problemas reais dos
cidadãos do que os tomadores de decisão no topo do sistema.
MICHAEL
LIPSKY
(1980)
Street Level Bureaucracy a implementação de políticas “no
final, resume-se a pessoas que realmente a implementam.”
Funcionários públicos, como a polícia e assistentes sociais,
bombeiros, professores, etc possuem poder político e devem ser
vistos como parte de uma comunidade de políticas públicas.
Problemas com a burocracia de nível de rua: escassez de
recursos, a negociação permanente, preconceitos e as relações
com clientes.
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Modelo BOTTOM-UP
TONY EVANS &
JOHN HARRIS
STEVEN MOODY
EMIL MACKEY (2007)
" a proliferação de regras e normas não deve automaticamente
ser equiparada a um maior controle do poder profissional”
 paradoxalmente, mais regras podem gerar mais discrição.
os trabalhadores “nível de rua" realmente fazem escolhas
políticas em vez de simplesmente aplicar as decisões das
autoridades eleitas. E os seus preconceitos influenciam o seu
tratamento de cidadãos .
confirmou que os funcionários de nível de rua exercem o seu
poder para mudar a política ao nível da execução. Além disso,
essas mudanças na implementação da política refletem os
valores individuais de cada funcionário ou de suas coalizões ,
mais do que a vontade dos responsáveis políticos.
Modelo BOTTOM-UP
ELMORE (1985)
HJERN, PORTER,
HULL
conceito de “mapeamento retrospectivo”  a análise da política
pública deve se iniciar com um problema específico e então
examinar as ações empreendidas pelas agências locais para
solucioná-lo.
para entender a implementação é essencial reconhecer o caráter
inter-organizacional e os múltiplos atores envolvidos na produção
dos bens e serviços de uma política pública(delivery).
(1982)
Deve-se identificar as redes de atores de todas as agências envolvidas na
implementação e verificar como é que eles tentam resolver seus problemas.
O método para analisar a implementação requer um movimento de baixo para cima
e para os lados.
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IMPLEMENTAÇÃO
COMPARAÇÃO DAS TEORIAS TOP-DOWN E BOTTOM-UP.
TOP-DOWN
BOTTOM-UP
Estratégia de
Pesquisa
Parte das decisões políticas
para a execução
administrativa
Parte dos burocratas individuais para
as redes administrativas
Objetivo da Análise
Fazer previsões e oferecer
recomendações políticas
Descrever e explicar a
implementação
Modelo do Processo
Político
Composto por estágios ou
fases em um ciclo.
Não há estágios diferenciados, há
uma fusão dos diversos momentos
Caráter do processo
de Implementação
Direção hierárquica
Resolução de problemas
descentralizada
Modelo de
Democracia
Subjacente
Elitista
Participativa
FONTE: Adaptado de H.Pulzl & O. Treib, cap 7, in Handbook of Public Policy Analysis. Fischer, Miller
& Sidney (eds), 2007.
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Teorias HÍBRIDAS
TEORIAS HÍBRIDAS
Resultam da terceira geração de estudos de implementação.
Tentam superar as lacunas entre as duas escolas, mediante a incorporação
de conceitos e hipóteses de ambas.
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MODELO INTERATIVO/ITERATIVO
B. Kliksberg (1995)
Agenda
Etapas da decisão
Características da Política
REAÇÕES
Agentes
Públicos
Sociedade
Mobilização de
Recursos
Múltiplos Resultados
Potenciais
MODELO INTERATIVO
GRINDLE & THOMAS (1991)
IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A implementação não ocorre automaticamente a partir da aprovação dos
instrumentos legais que normatizam a política.
Um hiato (gap) de implementação ocorre quando uma política não pôde
ser colocada em prática de forma apropriada porque aqueles envolvidos
com sua execução não foram suficientemente cooperativos ou eficazes, ou
porque, apesar de seus esforços, não foi possível contornar obstáculos
externos.