29 de Novembro de 2012
ORÇAMENTO DE CIMA PARA BAIXO
(TOP-DOWN BUDGETING)
Carlos Alexandre Nascimento
Agenda
Definição e abordagem básica
O modelo de Ferejohn and Krehbiel
Dados comparativos
Funciona?
Definição e abordagem básica (I)
• De acordo com Kim e Park (2006), a abordagem ‘bottom-up’ (‘de
baixo para cima’) consiste em ministérios apresentando pedidos de
orçamento, tipicamente descolados de expectativas realistas.
• Seguem-se negociações entre o Autoridade Orçamentária Central
(AOC) e ministérios, envolvendo discussões detalhadas sobre itens
individuais de despesas.
• Sob esta abordagem, a AOC tenta gerenciar a política fiscal
por meio de um controle detalhado dos gastos.
Exemplo: Orçamento ‘bottom-up’ na Estônia
• A Estratégia do Orçamento do Estado 2005-2008 impôs limites
firmes no início do processo, mas depois estes não se fizeram
cumprir.
• Como consequência, as propostas de orçamento rotineiramente
continham itens não mencionados na estratégia e propostas de
novos gastos, incluindo propostas rejeitadas anteriormente.
• Perigo que os ministérios 'se acostumem com bons tempos’ e
sempre esperem financiamento adicional.
• Kraan et al (2008: 11) concluem: ‘Isto prejudicou ... a disciplina
orçamentária durante o processo de preparação’.
Definição e abordagem básica (II)
A abordagem ‘bottom-up’ tem várias desvantagens (Blondal 2003:
14-15):
1. Toma muito tempo pois as propostas orçamentárias dos
ministérios carecem de realismo e precisam ser renegociadas.
2. Há uma tendência inerente ao aumento de despesas e não facilita
a realocação de recursos orçamentários.
3. Os valores agregados são incertos até ao final do processo.
Definição e abordagem básica (III)
• Em contraste, a abordagem 'top-down' começa com a Autoridade
Orçamentária fixando um limite máximo agregado com base em
pressupostos macro-econômicos e metas da política fiscal.
• Este processo é normalmente complementado com tetos setoriais
que são explicitamente baseados em prioridades políticas.
• Como contrapartida, os ministérios têm mais autoridade para
tomar decisões detalhadas de alocação dentro dos limites máximos
aplicáveis.
• No caso extremo, vale a filosofia de que ‘cada ministro é o seu
próprio Ministro da Fazenda’.
Definição e abordagem básica (IV)
• O teto global de despesas pode variar em termos de abrangência,
por exemplo, incluindo ou não benefícios sociais e pagamentos de
juros.
• Alguns países usam sub-tetos setoriais; outros diferenciam
despesas correntes e de capital.
• O número de sub-tetos varia muito (a Coréia do Sul possui mais
do que 200; a Suécia apenas 27).
• Propõe-se que não deva ser um número exagerado (algo em torno
de 30).
Definição e abordagem básica (V)
• As abordagens ‘top-down’ e ‘bottom-up’ não são mutuamente
excludentes.
• Na prática, os sistemas orçamentários geralmente combinam
elementos diferentes dos dois tipos de abordagens.
• Em um sistema ‘top-down’, a Autoridade Orçamentária precisa
manter a capacidade de fiscalizar os gastos setoriais, por exemplo,
por meio de análises/revisões de programas e por executar uma
função eficaz de ‘desafio’.
Exemplo: a função de ‘desafio’ na Austrália
• O Departamento de Finanças da Austrália é o responsável por
coordenar a elaboração dos planos de gastos.
• No final dos anos 90, responsabilidade substancial foi transferida
para os ministérios setoriais e o DF dissolveu 9 de 13
braços analíticos do orçamento (ou seja, as equipes setoriais).
• De acordo com Blondal et al (2008: 143), criou-se ‘um
vácuo no centro ... tornou-se difícil para [o DF] exercer uma efetiva
função de ‘desafio’ orçamentário frente aos ministérios e órgãos
públicos’.
Agenda
Definição e abordagem básica
O modelo de Ferejohn and Krehbiel
Dados comparativos
Funciona?
O modelo de Ferejohn and Krehbiel (I)
Gasto em Y
x₂
Suponha (1) um orçamento com
dois itens de despesa, (2) três
atores com curvas de indiferença
circulares e (3) tomada de decisão
pela regra da maioria.
x₁
x₃
O
Gasto em X
O modelo de Ferejohn and Krehbiel (II)
Gasto em Y
x₂
x₁ vence
(eleitor
médio)
x₁
A (x₃ , x₁)
x₃
O
Abordagem ‘bottom-up’: no
‘processo de apropriações', cada
dimensão é votada separadamente.
O resultado final ‘A’ é a intersecção de
medianas.
x₃ vence
(eleitor
médio)
Gasto em X
O modelo de Ferejohn and Krehbiel (III)
Gasto em Y
x₂
x₁
A
x₃
O
Abordagem ‘top-down’: no
‘processo orçamentário’, os membros
votam primeiro no tamanho do
orçamento. Neste estágio, a mediana
agregada determina a dotação global.
mediana
Gasto em X
O modelo de Ferejohn and Krehbiel (IV)
Gasto em Y
x₂
A
x₁
B
Durante a segunda etapa deste
processo, o resultado final ‘B’ é
determinado pela mediana dos
pontos ideais projetados na linha do
orçamento.
Aqui, B <A, ou seja, a abordagem ‘topdown’ proporciona um nível de gasto
agregado menor do que o da
abordagem ‘bottom-up’.
x₃
O
Gasto em X
O modelo de Ferejohn and Krehbiel (V)
• Ferejohn e Krehbiel (1987) demonstram que o mesmo
processo também pode resultar em orçamentos
relativamente maiores (A<B).
• Em última análise, o resultado final dependerá da
configuração das preferências dos legisladores
(posicionamento dos pontos ideais).
O modelo de Ferejohn and Krehbiel (VI)
Gasto em Y
A mudança na preferência dos
legisladores gera um resultado no
qual o valor total do orçamento sob a
abordagem ‘top-down’ é maior do
que sob a abordagem ‘bottom-up’
(A<B).
x₂
B
A
x₃
x₁
O
Gasto em X
Agenda
Definição e abordagem básica
O modelo de Ferejohn and Krehbiel
Dados comparativos
Funciona?
A Autoridade Orçamentária Central impõe limites (tetos) para o pedido
inicial de despesas de cada ministério?
Não, não há tais limites
5
Não, há apenas limites sugeridos/indicativos
3
Sim, mas apenas para alguns tipos de despesas (salários, por
exemplo)
6
Sim, para todos os tipos de despesas
11
Outros
5
Fonte: Baseado nas respostas dos países da OCDE à questão 23 da Base de Dados da OCDE
sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários – 2007.
Pesquisar: http://www.oecd.org/gov/budget/database.
O Parlamento vota primeiramente sobre o valor total das despesas
antes de votar sobre dotações específicas? (Países da OCDE)
25
20
20
15
10
10
5
0
SIM
NÃO
Fonte: Baseado nas respostas dos países da OCDE à questão 37 da Base de Dados da OCDE
sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários – 2007.
Pesquisar: http://www.oecd.org/gov/budget/database.
O seu órgão público/agência recebe apropriações como um valor total?
Não, apropriação especifica gastos abaixo do nível de órgão
público/agência
9
Sim, somente apropriação como um valor total para despesas
operacionais, sem sub-limites
4
Sim, somente apropriação como um valor total para despesas
operacionais, com sub-limite em salários
2
Sim, apropriação como um valor total cobrindo ambas despesas
operacionais e de capital, sem sub-limites
1
Sim, apropriação como um valor total cobrindo ambas despesas
operacionais e de capital, com sub-limite em salários
7
Outro
7
Fonte: Baseado nas respostas dos países da OCDE à questão 49 da Base de Dados da OCDE
sobre Práticas e Procedimentos Orçamentários – 2007.
Pesquisar: http://www.oecd.org/gov/budget/database.
Agenda
Definição e abordagem básica
O modelo de Ferejohn and Krehbiel
Dados comparativos
Funciona?
E aí, funciona? (I)
• A Suécia implementou profundas reformas processuais em
meados dos anos 90, redesenhando uma série de aspectos do
processo orçamentário (Blondal 2001).
• No processo legislativo, a Comissão de Finanças agora
delibera sobre montantes agregados (Wehner 2007).
• Sob o novo processo, alocações totais e setoriais amplas são
fixadas antes das comissões setoriais deliberarem.
Resultados orçamentários hipotéticos em uma votação item a item
Governo
Partido A
Partido B
Percentagem de
Cadeiras no Parlamento
40%
35%
25%
Aumento de despesas
-1000
-1000
-500
-1000
Aumento de receitas
400
0
200
200
Poupança no item 1
300
300
300
300
Poupança no item 2
300
0
0
0
Poupança no item 3
0
700
0
0
Mudança líquida
0
0
0
-500
Fonte: Wehner (2007: Tabela 1)
Resultado
Estrutura das Comissões
Fonte: Wehner (2007: Figura 1)
Número de emendas parlamentares
Fonte: Wehner (2007: Figura 3)
Impacto líquido das emendas parlamentares
Fonte: Wehner (2007: Figura 4)
E aí, funciona? (II)
• Von Hagen (1992) inicialmente argumentou que o voto global
sobre o orçamento antes de tomar as decisões de alocação conteria
as despesas totais.
• Mais tarde, ele revisou sua opinião e argumentou que não é o
sequenciamento em si que importa, mas sim a centralização
da tomada de decisão sobre os agregados.
• A evidência experimental em Ehrhart et al (2007) apóia as
previsões teóricas feitas por Ferejohn e Krehbiel (1987).
Conclusão
COMENTÁRIOS FINAIS
 O Orçamento ‘Top-Down’ é um dos temas mais populares em reforma
orçamentária nas últimas décadas.
 Envolve o sequenciamento das decisões orçamentárias de modo que as
escolhas agregadas sejam feitas antes de se tomar decisões sobre
alocações específicas.
 Esta abordagem também requer uma clara divisão de
responsabilidades entre política fiscal e amplas alocações setoriais por
uma lado, e alocações dentro dos setores, por outro.
 A evidência empírica geralmente é favorável à abordagem ‘top-down’
mas é difícil dizer que é um modelo infalível para conter a indisciplina
fiscal.
Q&A
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