POLÍTICA DE FORMAÇÃO DE PROFESSORES: superação ou continuidade da
lógica da política?
Maria José de Pinho
1
Resumo: O artigo configura-se com algumas reflexões das políticas
de formação de professores da educação básica, no momento em
que a obrigatoriedade e a expansão do ensino fundamental e médio
chegam a um patamar significativo, enfrentando denúncias quanto ao
quesito “qualidade”. Para essa reflexão, apresentam-se as políticas
educacionais dos anos de 1990 até as mais recentes, que privilegiam
as diferentes modalidades de formação. De acordo com alguns
estudos, essas modalidades não concorrem para uma política de
valorização dos profissionais da educação. Na análise aqui
empreendida, fica evidente as persistentes ações tomadas pelo atual
governo, na perspectiva de continuidade das reformas educacionais.
Palavras-chave: Política educacional, modalidades de formação,
formação de professores
Abstract: The article sets up with some thoughts of training policies
for teachers of basic education, when the requirement and the
expansion of elementary and high school to reach a significant level,
facing complaints about the item "quality." For this discussion, are the
education policies of the 1990s to the most recent, which emphasize
the different methods of training. According to some studies, these
methods do not compete for a policy of valuing of education
professionals. In the analysis undertaken here, it is evident the
continuing actions taken by the current government, in view of
continuity of the previous reforms.
Key words: Educational policy, terms of training, teachers
1
Doutora. Universidade Federal do Tocantins. E-mail [email protected]
INTRODUÇÃO
O artigo procura refletir sobre a movimentação em torno da política
educacional para formação de professores desde 1990. O texto enfoca inicialmente alguns
desdobramentos da política educacional, especificamente, o contexto das políticas neoliberais
e as políticas de formação de professores em diferentes modalidades de formação. Nesse
sentido, observa-se o conjunto das políticas e suas novas bases, quais sejam aquelas que
sofreram interferências das orientações neoliberais, bem como das transformações
tecnológicas globalizantes, procurando indagar: até onde se vai chegar com esse tipo de
política, na medida em que a formação, vai se enraizando numa nova geração de educadores.
AS POLÍTICAS DE FORMAÇÃO DE PROFESSORES: um olhar diante de um contexto
sem rupturas
Nas últimas décadas do século XX, concomitante com as reformas
educacionais, vários estudos passaram a destacar a formação e a profissionalização
docente como fatores importantes para a melhoria da qualidade de ensino. Isso, entretanto,
implica ações diversas e contraditórias, ligadas ao tipo de reforma em curso e aos objetivos
propostos.
Ao se referir à formação e profissionalização docente, Dourado (2001, p. 72)
enfatiza:
A situação docente no Brasil caracteriza-se, historicamente, por insuficiente
formação inicial, por baixos salários e precárias condições de trabalho, o que tem
possibilitado, entre outros, um processo de aguda proletarização docente.
Segundo Kuenzer (1999, p.176), “as reformas adotadas em curso têm
consolidado um modelo de formação que segue de perto as orientações de instituições
internacionais de financiamento da educação no Brasil”. Esse modelo, na visão de Pérez
Gómez (1998, p. 353), está baseado na “perspectiva técnica, segundo o qual o professor é
concebido como um técnico [que] deve dominar as aplicações do conhecimento científico
produzido por outros, transformando esse conhecimento em regra de atuação”.
Para esses autores, investe-se na formação de professores da educação
básica através de vários programas, com as mais diversas denominações (treinamento em
serviço, aperfeiçoamento docente, capacitação docente, educação continuada, formação em
serviço etc.), mas com pouquíssimas alterações em termos de concepção.
Nessa perspectiva, verifica-se contraditoriamente uma preocupação com a
melhoria da qualidade do ensino da educação básica, exposto por exemplo na Carta de
Jomtien,2 e, ao mesmo tempo, na legislação, especificamente na Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional. Essa lei, ao tratar da formação inicial do professor, aponta políticas
que levam ao aligeiramento e à flexibilização da formação, em decorrência das
especificidades que o quadro educacional brasileiro apresenta. Dentre eles se destacam: o
baixo índice de aprendizado; o número ainda elevado de analfabetos, inclusive o funcional;
a distorção entre idade e série; a evasão e a repetência ainda marcantes na realidade
escolar do Brasil.
Esse círculo vicioso, em que se verifica uma interdependência entre a
qualidade do ensino na educação básica e a formação do professor, se ancora na idéia,
baseada na “teoria do capital humano”, de que a função da escola se reduz à formação de
recursos humanos para o mercado. Araújo (2008, p. 63) fortalece esse raciocínio ao afirmar:
Em decorrência das transformações no mundo do trabalho, da reedição da Teoria do
Capital Humano e também por influência das orientações neoliberais, a política
governamental põe a educação em posição de centralidade para a incorporação da
sociedade no processo de produção. Com isso, estabelece-se uma prerrogativa da
função docente como um dos elementos centrais para o cumprimento desse
processo produtivo, o qual passa a ser, juntamente com a escolarização formal,
pedra angular nesse processo.
Essa lógica determinista aponta a necessidade de repensar a formação inicial e
continuada, tendo como eixo de análise as políticas de formação. No entanto, os debates
sobre o tema privilegiam as denúncias do caráter pragmático e clientelista dos projetos
oficiais, em que se constatam a diminuição do tempo dos cursos de formação de
professores e, conseqüentemente, a possibilidade de expansão do setor privado nessa área
de formação.
A importância dada à questão da formação, pelas políticas atuais, tem por
objetivo elevar a qualidade da educação nos países em desenvolvimento. Segundo, Freitas
(1999), essa qualidade acaba privilegiando a capacitação em serviço e estimulando as
modalidades a distância. Desse modo, assiste-se à definição de medidas, na área de
formação, que visam à elevação do nível de escolaridade dos professores que atuam nas
primeiras séries do ensino fundamental. Para alcançar tais objetivos, as seguintes medidas
2
Essa Carta é resultado da Conferência de Jomtien, que ocorreu na Tailândia, em março de 1990, convocada
pelos seguintes organismos internacionais: UNESCO, UNICEF, PNUD e Banco Mundial.
foram implementadas: a regulamentação que estabelece a complementação pedagógica de
qualquer graduado para atuar na educação básica; o advento do curso normal superior; a
regulamentação dos cursos seqüenciais e a elaboração das diretrizes curriculares.
Posterior à LDB, o Decreto n° 3.860, de 9 de julho de 2001, estabeleceu que
as Instituições de Ensino Superior poderiam assumir diferentes formatos: universidades,
centros universitários, faculdades integradas, faculdades e institutos superiores ou escolas
superiores. Na opinião de Freitas (1999, p. 20), “com essas distinções, e mantendo-se a
exigência da pesquisa apenas nas universidades, institucionaliza-se a distinção entre
universidade de ensino e universidade de pesquisa”.
A LDB, todavia, já garantia uma diversidade de espaços de formação,
possibilitando ao MEC, através do Conselho Nacional de Educação (CNE), a formulação de
novas proposições para essa formação. Para tal foram previstos os Institutos Superiores de
Educação, cuja tarefa era a de formar professores para atuar na educação básica e a de
proporcionar formação pedagógica aos portadores de diplomas de educação superior.
Voltava-se, assim, aos antigos Esquemas I e II, bem como à formação continuada em
diversos níveis. Convém ressaltar que essa iniciativa já havia sido rechaçada no VIII
Encontro Nacional da Anfope (1996, p. 19) que a considerava “desvinculada da pesquisa e
da extensão, centrada no ensino, subtraída da ambiência universitária, além de contrariar as
políticas de valorização e profissionalização do magistério”.
O Instituto Superior de Educação foi concretizado através do Parecer nº
115/99, da Câmara de Ensino Superior (CESU/CNE), como instituição de ensino de caráter
técnico-profissional. Esse formato coloca-o numa situação inferior em relação às demais
instituições. A exigência de qualificação do corpo docente, por exemplo, é de apenas 10%
de mestres e doutores, enquanto nas universidades o percentual sobe a 30%. No Instituto, a
prática de ensino é o núcleo da formação do professor, não sendo obrigatório o
desenvolvimento de pesquisa e extensão, como na universidade.
Na verdade, essa abertura na legislação possibilitou que o governo e os
empresários do ensino criassem esses cursos como forma de baratear custos e de atender
às determinações legais no tocante à habilitação de professores em nível superior. As
conseqüências já são por demais conhecidas: a privatização desenfreada do ensino, o
aligeiramento da formação pela simples capacitação técnica.
Outra medida discriminatória em relação aos cursos de formação de
professores é a Resolução CP nº 1, de 30 de setembro de 1999, de acordo com a qual a
carga horária mínima seria de 3.200 horas, podendo, com base na experiência e na
formação anterior dos alunos, ser reduzida para até 1.600 horas. Em 2002, com a
revogação dos parágrafos 2º e 5º do artigo 6º, do parágrafo 2º do artigo 7º e do parágrafo 2º
do artigo 9º da Resolução CP nº 1, pela Resolução CNE/CP nº 2, de 19 de fevereiro de
2002, a carga horária mínima passou a ser de 2.800 horas, podendo ser reduzida, caso o
aluno exerça atividade docente regular na educação básica a 200 horas.
Ao implementar os Institutos Superiores de Educação, o CNE regulamentou a
formação de professores de educação infantil de 1ª a 4ª séries no Curso Normal Superior;
em seguida, através do Parecer n° 970/99, sugeriu que a habilitação para o magistério em
educação infantil e séries iniciais fosse realizada exclusivamente no Curso Normal Superior,
retirando, portanto, do Curso de Pedagogia uma tarefa que este já desenvolve desde a
década de 1930 (Kishimoto, 1999). Em face desse parecer, as entidades representativas
dos educadores deram início a acalorados debates sobre a questão. Nesse ínterim, o
governo assinou o Decreto nº 3.276, que regulamenta a proposta do Parecer n° 970/99 sem
nenhuma alteração. Para pedir a revogação do decreto, a Anfope deu entrada no PDL n°
385, na Comissão de Desporto e Cultura da Câmara. Aprovado, o projeto de lei foi
encaminhado ao Senado.
Diante da pressão dos educadores, o governo baixou o Decreto nº
3554/2000, em que substitui o termo “exclusivamente” por “preferencialmente”:
§ 2º - A formação em nível superior de professores para a atuação multidisciplinar,
destinada ao magistério na educação infantil e nos anos iniciais do ensino
fundamental, far-se-á, preferencialmente em curso normal superior.
Desse modo, o Curso de Pedagogia podia voltar a formar professores para
atuar na educação infantil e nas séries iniciais do ensino fundamental. Portanto, a mesma lei
que garantiu avanços permitiu, de outra forma, um retrocesso. Se, por um lado, a formação
de professores para atuar na educação infantil e ensino fundamental exige a formação em
nível superior, por outro, limita seu espaço quando determina que é exclusivo dessa etapa
do ensino e impede a atuação em outras séries e em atividades de coordenação, supervisão
e gestão.
É impossível não reconhecer que a determinação da LDB garantiu os
espaços necessários para a institucionalização de políticas educacionais que já vinham
sendo gestadas em governos anteriores. Ao lançarem mão de decretos, resoluções e
pareceres, de certa forma efetivaram a reforma no âmbito da formação do professor para
educação básica.
Dentre as principais medidas estabelecidas em relação à formação do
professor destacam-se: (a) o revigoramento dos antigos Esquemas I e II; (b) a
regulamentação do Curso Normal de Nível Médio; (c) a regulamentação dos Institutos
Superiores de Educação para a formação dos professores da educação básica; (d) a
prescrição do Curso Normal Superior como espaço prioritário da formação do professor da
educação infantil e das séries iniciais do ensino fundamental; (e) as diretrizes curriculares
para os cursos de formação de professores.
Ao regulamentar os Institutos Superiores de Educação, a LDB, entretanto,
centraliza
a
formação
dos
professores,
subestimando
o
papel
exercido
pelas
faculdades/centros de educação. Da mesma forma ignora as experiências bem-sucedidas
de formação de professores, já desenvolvidas e em desenvolvimento, nas várias regiões do
país.
Para dificultar ainda mais uma proposta de unidade ou de uma base comum
de formação dos professores, existem, atualmente, quatro tipos de formação de professores
em nível superior: o Curso de Pedagogia; os cursos de complementação pedagógica3 –
Resolução nº 2/97; o curso Normal Superior e os cursos de licenciatura, que poderão ser
oferecidos em diferentes espaços e modalidades (presencial, a distância, modular,
semipresencial, seqüencial etc.).
Em meio a essa situação, havia a determinação da LDB de que “até o fim da
Década da Educação somente seriam admitidos professores habilitados em nível superior
ou formados por treinamento em serviço” (LDB, art. 87, § 4º), o que levou os sistemas de
ensino estaduais e municipais a uma grande corrida para cumprir com o disposto na lei.
Estabeleceram-se, então, convênios com as universidades, para que estas oferecessem
cursos de graduação para formação de professores da educação básica. Esses cursos,
porém, utilizam, muitas vezes, o regime modular, com carga horária e currículo diferentes
dos cursos de licenciatura regulares.
Mesmo considerando as urgências e dificuldades financeiras nos processos
de formação, percebe-se nas propostas oficiais para formação de professores uma
preocupação com a habilitação rápida e barata. Afinal, o número de professores sem a
formação mínima exigida é grande, o que resulta em um processo muito mais de titulação
do que de qualificação. Constitui-se, também, em última instância, em uma resposta aos
acordos firmados no contexto internacional. Nesse panorama, é claro, legitimam-se as
3
Através do artigo 63, I, da LDB, pode ser professor todo portador de diploma de curso superior que
“queira se dedicar à educação básica” – Esquemas I e II.
desigualdades. Por falta de oportunidades, a grande maioria dos que concluem a educação
superior tem estudado em instituições cuja formação se dá em modalidades frágeis – em
que não se valoriza a produção do conhecimento através da pesquisa –, numa perspectiva
exclusivamente emergencial e excludente.
Diante dessa dualidade, Kuenzer (2007, p.1170), ao comentar a estratégia usada
para disponibilizar/negar o conhecimento, afirma:
Ao invés da explícita negação das oportunidades de acesso à educação continuada
e de qualidade, há uma aparente disponibilização das oportunidades educacionais,
por meio de múltiplas modalidades e diferentes naturezas, que se caracterizam por
seu caráter desigual e, na maioria das vezes, meramente certificatório, que não
asseguram domínio de competências cognitivas complexas vinculadas à autonomia
intelectual ética e estética.
Além das inequívocas reflexões de Kuenzer, percebe-se, por parte do atual
governo, a continuidade das políticas de formação focalizadas e aligeiradas, reafirmando
modalidades de formação duvidosas ou nem sempre desejáveis. Vale como exemplo o caso
da educação a distância, que passou a ser considerada, legalmente, como uma das
estratégias de acesso à educação. É o que pode ser verificado na LDB, artigo 80, no Título
VIII: “Das disposições Gerais”: “O Poder Público incentivará o desenvolvimento e a
veiculação de programas de ensino a distância, em todos os níveis e modalidades de
ensino, e de educação continuada”. O parágrafo 4° complementa: “A educação a distância
gozará de tratamento diferenciado, que incluirá custos de transmissão reduzidos em canais
comerciais e [...] concessão de canais com finalidades exclusivamente educativas”.
A tecnologia, com suas vantagens e benefícios inegáveis, deve ser usada
como mais um instrumento de auxílio aos profissionais da educação em suas práticas
pedagógicas. Porém não é esse tratamento que tem sido dado. A modalidade de formação
a distância, que, a princípio, surgiu como exceção, tornou-se regra. Ou seja, hoje é uma
política de Estado para os programas de formação de professores em serviço, incentivado
pela criação de pólos municipais da Universidade Aberta do Brasil4 (UAB), que fortalece as
instituições privadas, priorizando o aspecto massificador na titulação em nível superior. Com
base nessa perspectiva, Freitas (2007, p.1209) alerta:
Este modelo, desenvolvido à distância através de mídias interativas e novas
tecnologias da informação e comunicação, se organiza em projetos de cursos que
partem do trabalho dos professores, exclusivamente de sua dimensão prática,
reduzindo as possibilidades da mediação pedagógica necessária no processo de
ensino.
4
Em 2006, foi criada a Universidade Aberta do Brasil pelo Decreto nº 5.800.
O que se observa hoje é uma constante expansão dos pólos da UAB sob a
justificativa do difícil acesso à educação superior, especialmente pelas classes menos
favorecidas, geralmente residentes em lugares onde não existe formação nesse nível de
ensino. Parece claro, porém, que fortalecer a UAB, pode levar à criação de uma concepção
de formação de professores unicamente centrada no ensino e desvinculada da pesquisa e
extensão. Do mesmo modo como os Institutos Superiores de Educação foram
caracterizados como instituições de ensino de caráter técnico-profissional, esse novo
formato de instituição para formação de professores não descarta a possibilidade da
efetivação de políticas de formação baseadas nas técnicas, na valorização do imediato, do
aplicável e útil. Resultado: essas instituições se colocariam num patamar inferior ao das
universidades, que, por princípio, dedicam-se ao ensino, pesquisa e extensão.
Cabe lembrar também que, ao buscar ampliar o leque de opções da formação
de professores para atuar na educação básica, também foi assinado pelo presidente da
República o Decreto nº 6.095/07, que transforma os Centros Federais de Educação
Tecnológica (CEFET) em universidades e cria os Institutos Federal de Educação Ciência e
Tecnologia (IFET). Essas duas instituições poderão ministrar, em nível de educação
superior, cursos de licenciatura, bem como programas especiais de formação pedagógica,
com vistas à formação de professor para a educação básica, sobretudo nas áreas de
ciências e matemática, de acordo com as demandas locais e regionais. No entendimento de
Freitas (2007), essas ações podem dar origem a um sistema paralelo de formação de
professores para a educação profissional e tecnológica, compondo, assim, um sistema
nacional de formação profissional da educação.
CONCLUSÃO
Com base no exposto, fica claro que a aparente preocupação com a qualidade do
ensino na educação básica entra em contradição com a concepção que perdura desde os
anos 90 até os dias atuais, quando se legitima uma política de formação de profissionais da
educação, em serviço e/ou a distância, em pólos da UAB, de forma aligeirada, com duração
reduzida e sem articulação entre ensino, pesquisa e extensão.
Ao se constatar o continuísmo das ações governamentais das últimas décadas, em
relação à formação dos professores, percebe-se claramente a falta de prioridade no tocante
a investimentos e recursos orçamentários, uma vez que as políticas de formação ao longo
dos anos são incorporadas pelos governantes como problemas emergenciais. Isso se reflete
na oferta de diferentes modalidades de formação, cujas diferenças de apropriação dos
conhecimentos científicos são mascaradas pelo discurso da igualdade de oportunidades.
Diante disso, novas demandas e desafios estão postos para a escola e,
obviamente, para os seus profissionais. Um dos desafios diz respeito à ampliação das
funções do professor no reconhecimento da complexidade do ato educativo, visto que o
trabalho pedagógico da escola está organizado na lógica dos currículos padronizados e
uniformes – os já conhecidos pacotes pedagógicos.
Referências
ARAÚJO, Nataniel da Vera-Cruz Gonçalves. O Normal Superior telepresencial e a trilogia:
política educacional, formação de professoras(es) e educação a distância. 2008.
Dissertação (Mestrado em Educação) – Universidade Federal do Maranhão, São Luís, 2008.
BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do
Aparelho de Estado. Brasília, 1995.
DOURADO, Luiz Fernandes. A reforma do Estado e as políticas de formação de professores
nos anos 1990. In: DOURADO, L.; PARO, V. H (Orgs.). Políticas públicas & educação
básica. São Paulo: Xamã, 2001.
ENCONTRO NACIONAL DA ANFOPE, 8. Documento final. Belo Horizonte, 1996.
FREITAS, Helena Costa Lopes de. A reforma do ensino superior no campo da formação dos
profissionais da educação básica: as políticas educacionais e o movimento dos educadores.
Educação & Sociedade, Campinas: Cedes, n. 68, p.17- 44, 1999.
KISHIMOTO, Tizuko Morchida. Política de formação profissional para a educação infantil:
Pedagogia e Normal Superior. Educação & Sociedade, Campinas: Cedes, n. 68, p. 61-79,
1999.
KUENZER, Acácia Zeneida. Da dualidade assumida à dualidade negada: o discurso da
flexibilidade justifica a inclusão excludente. Educação & Sociedade, Campinas: Cedes, n.
100, p.1153 – 1178, 2007.
PÉREZ GÓMES, A. I. Afunção e formação do professor/a no ensino para a compreensão:
diferentes perspectivas. In: SACRISTÁN, J. Gimeno; PEREZ GÓMEZ, A.I. Compreender e
transformar o ensino. 4. ed. Porto Alegre: Artmed, 1998. p. 353-380.