BOLETÍN LATINOAMERICANO
DE COMPETENCIA
BOLETIM LATINOAMERICANO
DE CONCORRÊNCIA
N° 11
Diciembre 2000
Este Boletín, y las ediciones precedentes pueden ser obtenidas en la pagina de la DGIV en Internet, en la dirección siguiente:
http://europa.eu.int/comm/competition/international/others/
ÍNDICE
PARTE 1
EDITORIAL
ARGENTINA:
2
LAS PRUEBAS DE LA DESAFIABILIDAD DE UN MERCADO
Por: Jorge Bogo
ABUSO EXPLOTATIVO DE POSICION DOMINANTE. EL CASO YPF EN ARGENTINA
Por: Marcelo R. D’Amore
3
COMPETÊNCIA DA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA (ANVS)
PARA MONITORAR EVOLUÇÃO DE PREÇOS FACE À ATUAL LEGISLAÇÃO
CONCORRENCIAL BRASILEIRA
Por: Gerardo Figueiredo Junior e Fabrizio D. Costa Ferreira
MERCOSUL E A LIBERDADE DE CONCORRÊNCIA
Por: Augusto Jaeger Junior
ALTERAÇÕES RECENTES NA LEGISLAÇÃO DEFESA DA CONCORRÊNCIA
NO BRASIL
Por: Bolívar Moura Rocha e Márcia Prates Tavares
ASPECTS OF COMPETITION POLICY IN MERCOSUR
Por: Gesner Oliveira
DEFESA DA CONCORRÊNCIA GLOBAL
Por: Gesner Oliveira
17
COLOMBIA:
NUEVO BOLETIN DIGITAL DE LA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
44
MEXICO:
COOPERACIÓN EN MATERIA DE COMPETENCIA EN EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO
ENTRE MÉXICO Y LA UNIÓN EUROPEA
Por: Salvador Apodaca
45
TRINIDAD &
TOBAGO:
DEVELOPING AND IMPLEMENTING A COMPETITION REGIME: CHALLENGES
FACED BY SMALL OPEN ECONOMIES
By: Taimoon Stewart
52
VENEZUELA:
THE ROLE OF COMPETITION POLICY IN THE PROMOTION OF
COMPETITIVENESS AND DEVELOPMENT IN LATIN AMERICA
Por: Ignacio De León
BOLETIN EN BREVE DE PRO–COMPETENCIA
57
BRASIL:
UNCTAD:
UNIÓN EUROPEA:
VEASE PARTE 2
MUNDIALIZACION: FOMENTAR LA COMPETENCIA O CREAR MONOPOLIOS?
Por: Philippe Brusick
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25
32
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THE INTERNATIONAL DIMENSION OF COMPETITION ENFORCEMENT
By: Mario Monti
LA POLÍTICA DE COMPETENCIA EN EUROPA Y EL CIUDADANO
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THE EU APPROACH TO COOPERATION BETWEEN COMPETITION AGENCIES TO COUNTER
ANTICOMPETITIVE PRACTICES THAT AFFECT MARKETS WORLDWIDE
By: K. Mehta
LUTTE CONTRE LES PRATIQUES DE PRIX IMPOSÉS EN EUROPE
Par: Pierre Arhel
THE ESTABLISHMENT OF A SINGLE ELECTRICITY MARKET IN THE
EUROPEAN UNION: WHAT LESSONS CAN BE LEARNT?
By: Fadi Hakura and Wisam Abboud
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82
105
112
INFORMACIONES
119
ARTÍCULOS PUBLICADOS
127
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
EDITORIAL
BOLETIM LATINOAMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
EDITORIAL
Estimados amigos del Boletín,
Con el numero 11 se cierra el año 2000 y también una etapa en la política de competencia en
América Latina. Durante los últimos meses hay que resaltar importantes cambios en las
direcciones de la mayoría de las instituciones nacionales de competencia latinoamericanas.
Queremos saludar a aquellos y aquellas que se han ido y decirles que en los últimos años los
avances de la política de competencia en América Latina - de los que hemos sido testigoshan sido considerables gracias a su impulso.
Damos la bienvenida a los nuevos profesionales que se incorporan a esta tarea. Sabemos que
muchos desafíos están todavía abiertos ya que la organización de las instituciones de
competencia nacionales y el régimen legislativo es siempre perfectible. Además ésta nueva
etapa ha sido llamada a una cooperación internacional reforzada para hacer frente a las
operaciones derivadas de la globalización, el acercamiento en las prácticas de competencia y
el interés en la formación de los profesionales. Creemos que América Latina puede y debe
contribuir a este proceso y esperamos que el Boletín facilite el diálogo y el conocimiento
entre todos.
Por último, deseo agradecer a los colaboradores de este Boletín n°11 sus contribuciones y
animo a los lectores a que continúen enviando sus opiniones.
Con mis mejores deseos de un feliz y próspero año 2001 para todos.
Juan Antonio Rivière
[email protected]
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BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
ARGENTINA
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
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LAS PRUEBAS DE LA DESAFIABILIDAD DE UN MERCADO
1
Por: Jorge Bogo
e-mail: [email protected]
1. INTRODUCCION
A comienzos de la década del ochenta, William Baumol y otros asociados formularon la teoría de los
mercados desafiables (“contestable markets”), que curiosamente ha tenido mucho menos éxito como aportación
a la microeconomía que como contribución al análisis y a la jurisprudencia antimonopólica, que la ha aceptado
ya como un argumento estándar para demostrar que la existencia de una posición dominante, no agota
necesariamente el debate sobre las consecuencias de una acumulación importante de poder de mercado..
Presentada originalmente bajo el ambicioso subtítulo de ¨an uprising in the theory of industry structure¨,
esta elaboración teórica tuvo por objetivo demostrar que, dado un conjunto de supuestos más realistas que los de
la competencia perfecta, podían obtenerse los mismos resultados en términos de precios y cantidades
consumidas. 2 En la práctica, no obstante la crítica que recibieron esos supuestos, tendió a reemplazar al modelo
de competencia perfecta como paradigma, tal como lo pretendía Baumol, para quien era un ¨benchmark¨ útil
para medir en la práctica el grado de eficiencia de los mercados. La siguiente cita lo expresa elocuentemente:
¨... los mercados reales raramente son, si es que en alguna ocasión, perfectamente desafiables. La
desafiabilidad es meramente un amplio ideal, un ¨benchmark¨ que tiene una mayor aplicabilidad en
la práctica que el de la competencia perfecta.¨ 3
En el caso de Argentina, como suele ocurrir con las cosas que se ponen de moda, es muy frecuente que
se la utilice sin tener mayormente idea de su verdadero significado. La desafiabilidad de los mercados corre así
un riesgo creciente de convertirse en una muletilla, en un argumento de ocasión, que a fuerza de revelar un
insuficiente conocimiento de su contenido, en la práctica pueda ir perdiendo importancia argumental.
Por esta razón nos ha parecido oportuno hacer una revisión del tema, con el propósito final de
identificar los tests que serían relevantes para comprobar si un mercado es efectivamente desafiable. Para ello se
repasará primero sintéticamente la formulación de Baumol y luego la de su principal crítico, para extraer las
mencionadas conclusiones de orden práctico.
2.
LA FORMULACION DE BAUMOL
El centro del aporte de Baumol reside en la postulación de que no es la competencia actual el elemento
verdaderamente importante en el análisis del funcionamiento de los mercados, sino la potencial. La amenaza de
entrada de nuevos competidores, cuando es creíble, servirá así de incentivo suficiente como para que las firmas
instaladas, tradicionalmente llamados incumbentes, se autocontengan en el uso de su poder de mercado. Los
precios prevalecientes, denominados ¨precios límite¨ serán aquellos que sumen a los costos marginales de
producción y venta el costo de entrada de un competidor potencial.
La teoría de los mercados desafiables no requiere, en consecuencia, la existencia de numerosos
oferentes y la consiguiente condición de ser tomadores (y no fijadores) de precios. Tampoco exigía que los
productos transados fueran homogéneos, aceptando por lo tanto la diferenciación de productos. Ni requería una
perfecta información de los actores, ni perfecta movilidad de los factores, ni ningún otro idealismo neoclásico
difícil de encontrar en la realidad.
Pero tenía también obviamente sus supuestos, que son básicamente los siguientes:
•
Una absoluta libertad de entrada, lo que significa que una firma entrante no tendría ninguna desventaja
competitiva importante con respecto a los incumbentes en términos de acceso a la tecnología, de calidad
percibida del producto, de lealtad a las marcas existentes y de información sobre la respuesta de los
1
Socio de Microeconomistas Asociados y ex presidente de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia.
W. Baumol. ¨Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industry Structure. American Economic Review (AER). Marzo 1982.
3
Op.cit. AER. Pag. 3.
2
3
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ARGENTINA
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consumidores, así como de cualquier otra condición que pudiera colocarla en inferioridad de condiciones
para competir.
•
Una absoluta libertad de salida, lo que significa que no habría costos hundidos (no recuperables) ni costos
de salida significativos, implicando entre otras cosas que el costo del capital no amortizado es recuperable con excepción del desgaste natural que pueda haber sufrido- dado que es fungible o bien que se puede
realizar en un mercado de reventa con una demanda razonablemente activa.
•
La pasividad (no reacción) de los incumbentes luego de la entrada, lo cual requiere la inexistencia de
respuestas estratégicas (de represalia) y en particular una reacción tardía de los incumbentes para modificar
sus políticas y responder a los menores precios de los entrantes.
Cabría aclarar que las dos primeras condiciones se corresponden con la definición de barreras a la
entrada de Stigler, que no es por cierto la única ni es por lo tanto incuestionable, pero es aquella que se ajusta
perfectamente a una definición de las condiciones de entrada a un mercado desafiable. El entrante evaluará, de
acuerdo a ello, no sólo la facilidad (el costo) de entrar sino también la de salir (el costo). La tercera condición es,
por su parte, la que como se verá luego, recibió las mayores críticas.
Rigiendo estas condiciones, es decir siendo el mercado perfectamente desafiable, no habría rentas
económicas (ganancias extraordinarias), ya que de existir constituirían un incentivo suficiente para que -como en
el modelo neoclásico- entraran al mercado nuevos competidores que las disiparían. De este modo, el precio de
equilibrio no debería superar el costo marginal (P=CMg), esto es sería un precio eficiente. Los costos, por su
parte, deberían también minimizarse de modo similar al de un mercado de competencia perfecta, lo que implica
la inexistencia de ineficiencias en la operación de la firma, o de ineficiencias X, o de ineficiencias en la
organización del sector, ni ningún otro tipo de ineficiencias que implicaran un derroche de recursos que pudiera
otorgar ventajas competitivas a un entrante eficiente. Como es obvio, esto significa postular que los resultados
son exactamente los mismos que los de un mercado de competencia perfecta, pero claro está que con la
diferenciación de producto, con las economías de escala y de alcance y, sobretodo, con la concentración de
oferta que se observa normalmente en los mercados reales.
Pero esas entradas de nuevos jugadores, para poder tener tanta efectividad sobre las conductas de los
incumbentes como la propugnada por Baumol, deberían ajustarse a la tercera condición, es decir, tener las
características de extrema facilidad que describe la expresión “hit and run”. Esto implica una extrema
vulnerabilidad del mercado a la entrada de quienes están dispuestos a aprovechar negocios de oportunidad, sin
dar aviso previo. En la realidad lo más próximo a este paradigma es la importación, ya que constituye un desafío
potencial por parte de aquellos que, al tener los menores costos de entrada y salida de los mercados, pueden
adoptar conductas razonablemente próximas a ese ideal de “hit and run”. Esto es así por cuanto al no existir
producción, no hay mucha especialización del capital, con lo que resulta fácilmente vendible sin grandes
pérdidas respecto de los valores de adquisición. Del mismo modo, las contrataciones pueden ser realizadas de
modo tal de minimizar los costos de salida.
En la práctica, existiendo barreras (costos) de entrada, el precio de equilibrio debería establecerse en un
punto en el que a los costos marginales de largo plazo se agregara el plus antes mencionado. Siendo los
aranceles de importación un costo objetivo de entrada a los mercados que resulta de una política gubernamental,
éstos deberían establecer el margen de utilidad de referencia que los incumbentes utilizarían para establecer sus
políticas de precios. Precios domésticos por sobre este valor de una importación serán un claro indicio de que el
mercado no es desafiable.
Una derivación obvia del punto anterior es la situación prevaleciente en los mercados donde no es
posible que los importadores constituyan una seria amenaza, debido a que los bienes son escasamente transables
o directamente no transables, al gozar de una protección natural otorgada por la naturaleza de los productos o
por una protección gubernamental infinita. En este caso es obvio que la única competencia posible sería la de los
entrantes plenos al mercado, es decir aquellos que son inversores y afrontan, por lo tanto, costos hundidos y la
posibilidad de represalias por parte de los incumbentes. Sigue siendo posible, no obstante, que en ese caso las
firmas incumbentes adopten políticas de precios que no maximicen utilidades, no ya por la amenaza de los
importadores potenciales sino por la de inversores que hagan una entrada plena al mercado. Pero la probabilidad
en ese caso es mucho más baja, porque la condición de hundir un capital, aunque sea transitoriamente, limita la
4
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ARGENTINA
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efectividad de la amenaza potencial. No hay por lo tanto ¨hit and run¨, pero sí la amenaza de entrantes con
ventajas competitivas decisivas.
Esto se agudiza cuando la oferta está concentrada, ya que se hacen más factibles conductas estratégicas
que dificulten la entrada y represalien a las firmas que puedan vencer las barreras para entrar al mercado. De esta
manera, en ese caso no es un factor externo al mercado el relevante en el análisis, como ocurre en la teoría
primigenia, sino uno interno, sobretodo si la lista de potenciales entrantes al mercado es corta y sus políticas
estratégicas a escala mundial hacen previsible sus conductas.
3. UNA PERSPECTIVA NO BAUMOLIANA
Cabe aclarar que la posibilidad de que entren nuevos competidores y que al aumentar la oferta se
reduzcan los precios y aumenten las cantidades transadas, disipando así las rentas, no fue una contribución
original de Baumol. En el modelo neoclásico de competencia perfecta, ya se asumía que la imperfección del
mercado y la consiguiente existencia de rentas, era un incentivo para la entrada de nuevos competidores, que
produciría su disipación como consecuencia de la mayor competencia. De este modo, la inexistencia de barreras
a la entrada y la fluida movilidad de los factores eran visualizados de antiguo como los factores que permitían
corregir situaciones de competencia imperfecta, que eran por lo tanto consideradas como fenómenos transitorios.
El principal crítico de Baumol en el campo académico ha sido Willian Shepheard, un declarado
adversario de la escuela de Chicago en materia antimonopólica. En esencia su crítica hace hincapié en el
realismo de los supuestos baumolianos, que considera tan alejados de la realidad como los del modelo de
competencia perfecta, ya que a su juicio subestiman la importancia del poder de mercado. Las implicancias para
una política antimonopólica resultan, en consecuencia, obvias ya que considera al modelo de Baumol un caso
particular (y no general) que no desmiente los supuestos neoclásicos respecto a la importancia de los factores
internos como determinantes de las conductas de los incumbentes. 4
Según este autor la amenaza de los potenciales entrantes tiene un efecto importante sobre los precios en
mercados donde existe lo que denomina ¨ultra free entry¨, pero estos mercados no son la mayoría. En la mayoría
de los mercados del mundo real hay inversiones en activos tangibles e intangibles cuyo grado de amortización
establecen una diferencia entre incumbentes y entrantes, que se acentúa obviamente con el grado de intensidad
del capital que impone la tecnología. Del mismo modo, cuanto mayor es la especialización de los bienes de
capital menor es el mercado de reventa, y por consiguiente su valor residual. Hay asimismo fidelidades de la
clientela a las marcas, costos de acceso a las redes de comercialización y otras barreras a la entrada, que
establecen un ¨valor de la incumbencia¨ que se refleja claramente en los precios de venta de las empresas. 5
Asimismo, el tercer supuesto, el de no reacción de los incumbentes, fue atacado por Shepherd sobre la
base del siguiente silogismo: si la entrada fuera trivial, podría no producirse esa reacción de represalia, pero en
ese caso el precio prevaleciente prácticamente no se movería, mientras que si fuera una entrada que pudiera
capturar una parte importante de la demanda y mover así los precios, el supuesto de no reacción sería
insostenible. De este modo llegaba a la conclusión de que “...hay una amplia evidencia que las firmas
dominantes y los monopolios dan pasos decididos para crear barreras y para represaliar contra los entrantes¨.
Razón por la cual descreyó totalmente de la hipótesis del monopolio o el oligopolio reducido, tan temerosos de
la competencia potencial como para llegar al extremo de limitar severamente su uso del poder de mercado.
Llevado por este razonamiento, Shepherd llegaba a la conclusión de que en la mayoría de los mercados,
lo usual es que el desafío resulte de ¨...entradas que se desarrollan como un proceso que crece a lo largo del
tiempo, desde una pequeña cabecera de playa”. Agregando luego, “la mayoría de los entrantes entran a
pequeña escala, para minimizar riesgos y para aprender mientras van creciendo; las entradas a gran escala no
son usuales. El mayor impacto sobre el mercado viene luego de la entrada, con el crecimiento, ya que esa es la
verdadera competencia¨. Completa luego la idea al expresar que, “... la entrada a gran escala no respondida
por los incumbentes es algo totalmente desconocido en mercados donde hay substanciales participaciones de
mercado, ya que la fuerza y la velocidad de la represalia varía directamente con las participaciones de
mercado de incumbentes y entrantes”. 6
4
W. Shepherd. ¨Contestability vs. Competition¨. American Economic Review. Vol. 74 Nº 4. 1984. Pag. 572
R. Gilbert, ¨Mobility Barriers and the Value of Incumbency¨, en R. Schmalensee & R. Willig, Op. cit.. Pag. 475.
6
Op. cit. Pag. 580
5
5
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El corolario de lo anterior es que en general son los factores internos (la competencia actual) y no los
externos (la potencial) la que determinan las conductas en los mercados. Pero como este autor no desecha que
esto ultimo pueda ocurrir, en ciertos casos particulares, traslada a los defensores de la competencia potencial la
carga de la prueba.
4. ALGUNAS CONCLUSIONES PRACTICAS
La primera conclusión es que la desafiabilidad de los mercados es una perspectiva de análisis que está
lejos de ser incontrovertible. Ha sido y seguirá siendo un tema debatido en el terreno teórico, aunque parece
improbable que esto pueda llegar al terreno profesional, ya que si bien desde aproximaciones distintas, hay una
convergencia suficientemente grande como para que sirvan para establecer algunos tests de comprobación.
Lo primero y principal es que la clave para probar la desafiabilidad de un mercado no debería ser, como
se alega vulgarmente, postular la inexistencia de barreras a la entrada, sino que la amenaza de entrada ha sido
un efectivo limitante de la utilización del poder de mercado. Para ello debería poder probarse que esa amenaza
potencial resultó tan creíble como para que fuera una efectiva restricción de la capacidad de los incumbentes
para fijar precios por sobre los costos marginales de largo plazo. Esto es, que la amenaza de entrada resultó tan
creíble como para que los incumbentes encontraran conveniente limitar el ejercicio de su poder de mercado (la
capacidad de fijar precios).
Esto, dicho de otro modo, significa que es el análisis de los precios el que fundamentalmente
demuestra que el mercado es desafiable, ya que si lo es, los precios deberían ser los de un mercado
competitivo. En particular, precios domésticos desvinculados de los internacionales, en un mercado de bienes
transables abierto a la competencia internacional, demostrarán que el mercado no es desafiable por el entrante
más probable, esto es el importador. Siendo éste el postulado principal de la teoría propuesta por Baumol,
resulta un tanto sorprendente que en la práctica antimonopólica no sea infrecuente que se lo pase por alto, tanto
para acusar como para defender.
Si esta prueba no demostrara que el mercado es desafiable por la importación, cabría probar que las
ineficiencias mostradas por los precios son un problema transitorio, reversible por la entrada al mercado de
nuevos competidores. En este caso cabe el análisis de al menos tres elementos que hacen a la evolución del
mercado: probabilidad de ocurrencia, tamaño y tiempo. Probabilidad de ocurrencia significa que es factible
la entrada, lo cual implica no sólo bajas barreras sino también entrantes en condiciones de hacerlo exitosamente.
Tamaño se refiere a la magnitud de la modificación de la estructura de la oferta actual que podría producir la
entrada de uno (o más) competidores. Tiempo, finalmente, se refiere al momento en que se podría producir la
entrada y luego de producida ésta, al lapso que llevaría el desarrollo pleno de su potencial competitivo.
Esta breve síntesis, creemos que debería bastar para probar que la alegación de inexistencia de barreras
a la entrada es por lo común muy liviana y que hay, en consecuencia, un amplio margen para ampliar la
sofisticación de las alegaciones, basándose para ello en el análisis microeconómico y no en una interpretación de
la desafiabilidad de un mercado basada simplemente en el sentido común.
6
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ABUSO EXPLOTATIVO DE POSICION DOMINANTE. EL CASO YPF EN
ARGENTINA
Por: Marcelo R. D'Amore*
E-mail: [email protected]
El 24 de noviembre del presente año la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico, con la
disidencia de uno de sus tres miembros, confirmó la sanción de multa de 109 millones de pesos
(aproximadamente el mismo valor en dólares) impuesta a YPF por abuso de posición dominante en el mercado
de gas licuado de petróleo (GLP). Dicha multa había sido dispuesta por Resolución Nº 189/99 del Sr. Secretario
de Industria, Comercio y Minería de la Nación, en base al dictamen elaborado por la Comisión Nacional de
Defensa de la Competencia (CNDC).1
El caso comentado, tanto en razón de lo elevado de la multa aplicada, de la importancia de la empresa
investigada y del pormenorizado análisis efectuado por la CNDC, constituye la decisión más significativa de la
autoridad de defensa de la competencia argentina en toda la historia de aplicación de la Ley 22.262 (Ley
Nacional de Defensa de la Competencia).2 Asimismo la sentencia de la Cámara, aunque no está exenta de
críticas desde el punto de vista técnico, como las que se efectuarán en el desarrollo del trabajo, resulta
institucionalmente importante pues jerarquiza el rol de la legislación antitrust en el país.
A un nivel doctrinario o de derecho comparado el caso es interesante porque se sanciona un tipo de
abuso de posición dominante -el abuso explotativo por oposición al abuso exclusorio- que si bien no resulta
extraño a las previsiones de diferentes legislaciones, sí resulta infrecuente su aplicación en la práctica.3 También
resulta interesante en lo que respecta a cómo la conducta analizada influye sobre la definición del mercado
relevante y sobre a evaluación de posición dominante.
El objetivo del trabajo es análizar diversos aspectos tanto de la decisión de la autoridad de defensa de la
competencia como del fallo que la confirma. Su organización es la siguiente. En la sección I se presentan
brevemente los elementos básicos del marco normativo bajo el cual se efectuó la evaluación de la conducta de
YPF. En la Sección II se describen los antececentes y características del mercado o sector que fuera objeto de
investigación. En la Sección III se analiza la definición del mercado relevante, la determinación de la posición
dominante de YPF y la conducta imputada. En la Sección IV se analiza el perjuicio al interés económico
general, la multa aplicada y la orden de cese. La Sección V es de conclusiones.
Sección I: Marco normativo
El art. 1º de la Ley 22.262 establece que: “Están prohibidos y serán sancionados de conformidad con
las normas de la presente ley, los actos o conductas relacionados con la producción e intercambio de bienes o
servicios, que limiten, restrinjan o distorsionen la competencia o que constituyan abuso de una posición
dominante en un mercado, de modo que pueda resultar perjuicio para el interés económico general”.
Se observa que para que se produzca una violación de la ley deben darse tres requisitos: a) que exista
un acto o conducta relacionados con la producción e intercambio de bienes o servicios; b) que dicho acto o
conducta limite, restrinja o distorsione la competencia o constituya abuso de una posición dominante en un
mercado; y c) que de ese acto o conducta pueda resultar perjuicio al interés económico general.
Para el requisito consignado bajo b), la norma contempla dos situaciones alternativas: una en la cual el
mercado presenta ciertas condiciones en las que puede esperarse un comportamiento más o menos competitivo
por parte de los agentes económicos que en él operan, y en consecuencia lo que resulta pasible de sanción es la
limitación, restricción o distorsión de ese comportamiento competitivo (los acuerdos entre competidores, p.ej.);
y otra en la cual la conformación del mercado se caracteriza por la presencia de una empresa en posición
dominante, y en consecuencia lo que resulta pasible de sanción es el abuso de tal posición.4
*
Economista de Gobierno en la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC), República Argentina.
El dictamen de la CNDC puede ser consultado por Internet en http://www.mecon.gov.ar/SICyM/cndc/CASOS.HTM.
2
Esta ley rigió desde agosto de 1980 hasta el 30 de septiembre de 1999, fecha a partir de la cual entró en vigencia la nueva ley de defensa
de la competencia, Ley 25.156.
3
Por ejemplo en el art. 86 del Tratado de Roma, se prevé que constituye un abuso de posición dominante, entre otros ejemplos, (a) el
imponer precios de compra o de venta injustamente altos, y (b) limitar la producción, los mercados o la innovación técnica en perjuicio de
los consumidores. La Ley canadiense de defensa de la competencia contempla como un abuso de posición dominante la conducta de una
empresa en tal posición que compra (en forma masiva) productos para impedir la caída del nivel actual de precios (Sección 78, inciso (f)).
Para un panorama de los casos de abuso de posición de dominante de tipo explotativo en la Unión Europea, puede verse Ritter, L., David
Braun, W. y Rawlinson, F.. ECC Competition Law- A Practitioner’s Guide. Ed. Kluwer (1991).
4
Asimismo podría interpretarse que dentro de los actos que limitan, restringen o distorsionan la competencia también quedan
comprendidos los abusos de posicion dominante de tipo exclusorio.
1
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Respecto de la posición dominante, la Ley 22.262 establece que: “A los efectos de esta ley se entiende:
a) Que una persona goza de posición dominante en un mercado cuando para un determinado tipo de producto o
servicio es la única oferente o demandante dentro del mercado nacional o, cuando sin ser la única, no está
expuesta a una competencia sustancial. b) Que dos o más personas gozan de posición dominante en un mercado
cuando para un determinado tipo de producto o servicio no existe competencia efectiva entre ellas, o sustancial
por parte de terceros, en todo el mercado nacional o en una parte de él”. Como se observa, y por otra parte la
Exposición de Motivos que acompañó la sanción de la ley lo sugiere, el concepto encuentra su fuente en el
derecho europeo.
La Ley 22.262 no define el concepto de abuso de posición dominante ni tampoco ejemplifica algunos
supuestos de tal tipo de conducta. En la literatura sobre el tema resulta habitual clasificar al abuso de posición
dominante en dos tipos: abusos explotativos, que son aquellos en los que no existe un daño a competidores sino
que la empresa saca provecho directo de su posición, por ejemplo con la imposición de precios más altos que los
competitivos dada una posición dominante desde la oferta, o con el pago de precios inferiores a los de una
situación competitiva dada una posición dominante en la demanda; y abusos exclusorios, que son aquellos en los
que la empresa en posición dominante interfiere con el proceso competitivo, tratando de acrecentar o proteger su
posición a través de la eliminación de rivales actuales o de la disuasión a la entrada de rivales potenciales.5
El concepto de interés económico general tampoco es objeto de definición por parte de la Ley 22.262.
A lo largo de la historia de aplicación de dicha ley no ha sido uniforme la interpretación dada a dicho concepto
tanto por la CNDC como por los tribunales, pero desde que fue refundada en el año 1997 la CNDC viene
identificándolo, ya sea en sus decisiones como en documentos de divulgación general, con la noción de bienestar
económico de la comunidad, o en términos más técnicos, con el excedente total de los agentes económicos, es
decir la suma del excedente de los consumidores y del excedente de los productores. 6 Asimismo los
Lineamientos para el Control de Concentraciones Económicas del año 1999, dictados por la ex-Secretaria de
Industria, Comercio y Minería de la Nación con la finalidad de hacer explícitos los criterios a tener en cuenta por
la autoridad de aplicación en el control previo de concentraciones económicas introducido por la Ley 25.156,
identifican el concepto de interés económico general con el de excedente total de los agentes económicos.
Sección II: Antecedentes del caso y características del la producción de GLP
El gas licuado de petróleo (GLP) es un hidrocarburo que se obtiene necesariamente del proceso de
destilación del petróleo y del proceso de tratamiento (“secado”) del gas natural para que este pueda ser
transportado por gasoducto. También se obtiene, aunque en mucho menor medida, dentro de ciertos procesos
petroquímicos. Es de destacar que la proporción de GLP que se obtiene a partir de los mencionados procesos es
básicamente fija, es decir poco susceptible de variación.
En Argentina las empresas productoras de GLP son básicamente empresas productoras de petróleo
(YPF, Shell, Esso, etc) y empresas productoras o transportadoras de gas natural (YPF, TGS, Panamerican
Energy, Refinor, etc). YPF es el principal productor de hidrocarburos del país, tanto en gas natural como en
petróleo, cuestión sumamente importante para el caso investigado puesto que, dada la característica del GLP de
ser un subproducto obtenido en proporciones fijas a partir del tratamiento del gas natural y de la destilación del
petróleo, las participaciones de las empresas reflejan básicamente -y se encuentran acotadas- por su capacidad
productiva en los mencionados procesos.
El GLP producido en el país se vende “a granel”, es decir en forma mayorista, a tres clases de
demandantes: un tipo de demandantes son las empresas fraccionadoras locales, que envasan el GLP en garráfas o
cilindros, posteriormente distribuidos al público usuario que lo utiliza como combustible para el hogar,
comercios, etc; otra clase de demandante es la industria petroquímica, que utiliza el GLP como insumo de su
proceso productivo; y por último se encuentran las empresas del exterior del país, quienes mayoritariamente
demandan el GLP para ser utilizado como combustible en sus respectivos países.
El procedimiento contra YPF se inició de oficio en el mes de agosto de 1997, como corolario de un
estudio de mercado que indicaba la existencia de diversas circunstancias llamativas en las ventas de GLP a
granel: importantes incrementos experimentados en los precios de venta a los fraccionadores locales desde fines
de 1992 a 1997, no originados en mayores costos de producción; un contexto de cuasi-estancamiento de la
demanda interna; importante aumento de la producción y exportación de gran parte de la misma; y existencia de
una brecha creciente entre los precios de venta a fraccionadores locales y los precios de exportación. A su vez,
5
Véase, p.ej., OECD. 1999. A Framework for the Design and Implementation of Competition Law and Policy. Paris.
Una implicancia de esta interpretación es que las prácticas limitativas o restrictivas de la competencia y los abusos de posición dominante
que al mismo tiempo generen efectos de eficiencia sustanciales no violarían la ley al resultar neutros o beneficiosos respecto del interés
económico general. Ello marca una diferencia con el derecho de la Unión Europea, bajo el cual no resulta posible en ningún caso admitir un
abuso de posición dominante.
6
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del mencionado estudio se desprendía que YPF participaba de un porcentaje elevado de la producción nacional
de GLP, que controlaba gran parte de la capacidad de almacenaje, los principales ductos utilizados para el
transporte de GLP y dos de los tres puertos aptos para la exportación e importación del producto. 7
Otro hecho significativo para el análisis es que los costos de importar GLP hacia la Argentina desde
centros productores como Arabia Saudita o Estados Unidos son elevados en relación con su precio, lo cual
determina, junto con otros elementos como los altos costos del uso de los puertos locales, que la paridad de
importación sea alta. Esta circunstancia permitiría a una empresa dominante (o a un cartel de empresas) elevar el
precio sustancialmente por encima del nivel competitivo (precios de exportación) pero, sin embargo, ubicarse
por debajo de la paridad de importación.
Ante esta evidencia la investigación de la CNDC se dirigió a comprobar la hipótesis de que YPF se
estaba comportando como una empresa en posición dominante que ejecutaba una política de restricción de la
oferta interna para de esta forma mantener (relativamente) alto el precio de venta a los fraccionadores locales, en
comparación con los precios de exportación. La presunción era que si YPF en vez de destinar a la exportación
un volumen importante de su producción, la destinara al mercado doméstico, los precios en este mercado
deberían tender a los precios de exportación.
Sección III: Mercado Relevante, Posición Dominante y Abuso
a) Mercado Relevante
La CNDC definió el mercado relevante como el de la comercialización doméstica de GLP a granel,
incluyendo tanto a la demanda del sector petroquímico como a la demanda de los fraccionadores locales. La
oferta estaba constituida por todas las empresas locales productoras de GLP. En cuanto a la dimensión
geográfica del mercado relevante, se sostuvo que era todo el territorio argentino.
Para definir la dimensión del producto se tuvieron en cuenta tanto los factores de sustitución desde la
demanda como desde la oferta. Desde el punto de vista de la demanda se sostuvo que tanto el sector
petroquímico como el sector de los fraccionadores locales (demanda como combustible) no contaban con la
posibilidad efectiva de reemplazar el GLP por otro producto. En el caso del sector petroquímico la conclusión
fue directa porque el GLP satisfacía necesidades específicas de su proceso productivo.
En el caso de la demanda como combustible el análisis se refirió tanto al mercado a granel o mayorista
como al mercado minorista. En el mercado a granel el producto es vendido a fraccionadores, mientras que el
mercado minorista se encuentra constituido por las ventas de los fraccionadores a los consumidores finales, ya
sea directamente o a través de distribuidores o comercios. En el primero de dichos mercados, los fraccionadores
no pueden reemplazar al GLP porque todas sus instalaciones, garrafas y cilindros, etc. son específicos para dicho
producto. Sin embargo, y aun cuando el objeto de análisis era el mercado del GLP a granel, como la demanda de
los fraccionadores deriva de la demanda de los consumidores finales, se consideró apropiado analizar el grado
de sustitución en la demanda de estos últimos. La razón es que si a los ojos de los consumidores el grado de
sustitución con otros combustibles se revelaba alto, la definición del mercado del producto debería incluir a esos
otros combustibles junto con el GLP a granel, pues este indirectamente estaría compitiendo con aquellos. El
análisis efectuado permitió concluir que el GLP no resultaba para los consumidores finales fácilmente sustituible
por otros productos. Puesto que tampoco existía facilidad de sustitución desde el punto de vista de la oferta, se
consideró que el GLP constituía en sí mismo un mercado.
Con relación a la extensión del mercado geográfico, se indicó que un mercado geográfico puede tener
alcance regional, nacional o internacional. La prueba mostraba que para el caso de Argentina no era correcto
asignar al mercado de GLP un alcance internacional, debido a que el mercado interno y el externo no
funcionaban como un único mercado. Al respecto se destacó que los costos de importar GLP al país eran
elevados con relación a su precio, lo cual actuaba como una barrera a la formación de un mercado geográfico
que incluyera al mercado interno y a mercados externos de dicho producto. El comercio exterior argentino de
GLP se restringía al ámbito regional, básicamente se trataba de exportaciones a países limítrofes (Brasil, Chile,
Paraguay y Uruguay, en ese orden). De importar GLP, la Argentina debería hacerlo desde Estados Unidos y
Arabia Saudita, lo cual implicaba un recargo en concepto de costos de transporte superior al 30% (según
estimaciones de la misma YPF).
Del mismo modo la propia acción de YPF contribuía a mantener separados a los mercados interno y
externo. Efectivamente, en sus contratos de exportación de GLP dicha empresa incluía cláusulas que prohibían
el reingreso del producto al país. De esta manera, la empresa estaba haciendo una división explícita entre los
7
Es importante destacar que con anterioridad al período investigado el mercado de GLP mayorista o a granel se encontraba bajo el control
de la empresa estatal Gas del Estado. Esta empresa oficiaba como una especie de regulador del mercado, con influencia sustancial en la
formación de los precios.
9
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mercados externo e interno, aislando a este último de la competencia potencial que podría representar el
reingreso al país del producto exportado. Por otra parte, y en base a diversas consideraciones, la CNDC descartó
la existencia de mercados regionales, llegando a la conclusión que el mercado geográfico era de carácter
nacional.
b) Posición Dominante
Para establecer la posición dominante de YPF la CNDC tuvo en cuenta una serie de circunstancias
relativas a dicha empresa: su participación en la producción y su presencia geográfica en todo el territorio
nacional, su capacidad de almacenaje y el control de los ductos para el transporte del GLP, el rol de los
competidores, la formación de los precios de venta al sector fraccionador, la integración vertical de dicha
empresa, la no deseafibilidad del mercado de GLP a granel y la ausencia de un rol disciplinador por parte de las
importaciones. Dichos elementos sirvieron para explicar por qué YPF pudo comportarse como una empresa
dominante, que abusa de su posición elevando los precios unilateralmente por encima del nivel competitivo sin
temer las reacciones de sus rivales.
Todos los elementos que se tuvieron en cuenta para establecer la existencia de posición dominante de
YPF apuntaron a comprobar las condiciones estructurales (participación de mercado, no desafiabilidad del
mismo, integración vertical, ausencia de un rol disciplinador por parte de los competidores) que permiten inferir
que una empresa puede comportarse en forma independiente o unilateral; salvo el punto referido a la formación
de los precios de venta al sector fraccionador (elevación de los mismos en forma unilateral por parte de YPF)
que constituye el comportamiento mismo que define una posición dominante (y el abuso de tipo explotativo), y
en ese sentido no representaría una inferencia sino una prueba directa de tal posición (y del abuso de tipo
explotativo). 8
Una de las principales objeciones que se han formulado, tanto por parte de YPF como de algunos
comentaristas tiene que ver con la forma en la que la CNDC estableció la existencia de posición dominante en
cabeza de dicha empresa. La cuestión aparentemente problemática es la siguiente: si bien el mercado relevante
definido por la CNDC fue el de la comercialización doméstica de GLP a granel (a fraccionadores locales y al
sector petroquímico local), considerando a todo el territorio argentino como el ámbito geográfico del mercado
relevante, el cómputo de las participaciones de mercado a los efectos de evaluar la posesión de una posición
dominante por parte de YPF no se llevó a cabo sobre la mencionada comercialización sino sobre la producción
de GLP. Es decir, el cálculo de las participaciones de las empresas se efectuó sobre la producción de GLP, tanto
la destinada a la comercialización doméstica como a la exportación. YPF contó con una participación del 50%
de la producción de GLP durante todo el período investigado, mientras que su participación en las ventas
domésticas vino cayendo a lo largo del período investigado hasta llegar a un 34-36%.
Según esa crítica la participación de mercado de YPF en la comercialización doméstica de GLP no
resultaría suficiente para sostener la existencia de una posición dominante.
La objeción no parece acertada por cuanto no reconoce un principio en general aceptado en la práctica
antitrust: a los fines de la definición de mercado (y la consiguiente evaluación de la posición de la empresa o
empresas en dicho mercado) no resulta indiferente el tipo de situación o conducta que se está analizando. En ese
sentido se entiende que el concepto de mercado relevante es instrumental, es decir que resulta un medio para
evaluar el impacto de determinada conducta sobre alguna medida del bienestar de la comunidad.
La muy citada “falacia del celofán” es un ejemplo ilustrativo de cómo la no consideración, a la hora de
definir el mercado relevante, de la conducta que se está analizando, puede resultar en una definición incorrecta
del mercado y, en consecuencia, en una incorrecta apreciación de la posición de la empresa en dicho mercado.9
8
Si YPF no hubiera elevado el precio por encima del nivel competitivo, se trataría del caso de una empresa en posición dominante que no
abusa de tal posición. Téngase en cuenta que el concepto de posición dominante se define con relación a un determinado tipo de conducta o
comportamiento (la posibilidad de comportarse en forma independiente del resto de los competidores, como sería el caso en que
unilateralmente se determinan los precios en un mercado). Entonces, si se prueba ese tipo de conducta o comportamiento, automáticamente
se prueba la posición dominante. Una conclusión general de lo expuesto es que, al menos para el caso de los abusos de tipo explotativo, la
demostración de la conducta abusiva constituye al mismo tiempo la demostración de la existencia de posición dominante. Esta conclusión
no debería despertar sospechas, encontrándose en línea con lo sostenido por la Corte Suprema de los Estados Unidos que explica que:
“Puesto que el propósito de las investigaciones sobre la definición de mercado y el poder de mercado es determinar si una práctica tiene la
potencialidad de producir genuinos efectos adversos sobre la competencia, “la demostración efectiva de efectos adversos, tales como la
reducción de la producción,” puede obviar la necesidad de una investigación sobre el poder de mercado, “el cual no es sino un sustituto de
los efectos adversos”. P. Areeda, Antitrust Law, 1511, p.429 (1986)”. Federal Trade Commission v. Indiana Federation of Dentists, 476
U.S. 450, 460-61 (1986).
9
La “falacia del celofán” se refiere al error en la definición del mercado relevante en que habría incurrido la Corte Suprema de los Estados
Unidos en un caso de monopolización llevado contra Du Pont de Nemours & Company. Se alegaba que dicha compañía había
monopolizado la oferta de celofán en los Estados Unidos. El tribunal entendió que el mercado relevante comprendía, además del celofán,
otros tipos de papeles flexibles para envolver puesto que los consumidores percibían sustitución entre los mismos. Sin embargo, la
10
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También la OECD ha señalado este punto. Así, remarcando las diferencias a tener en cuenta en la definición del
mercado relevante según se trate del análisis previo de fusiones o de un caso de abuso, sostiene: “Más
generalmente en los casos de abuso, la definición del mercado relevante del producto y geográfico debieran
tener en cuenta el impacto de la supuesta práctica exclusoria, la cual típicamente se sitúa en el centro del caso”.
Agrega, además, que: “En algunos casos puede ser preferible buscar evidencia directa de la explotación de poder
de mercado (por ejemplo, precios o ganancias anormalmente altos) más que centrarse en la definición de
mercado” (op. cit. nota al pié Nº 5, p. 71).
En consecuencia, si la acusación a YPF se basó en que dicha empresa había incurrido en abuso de
posición dominante al ejecutar una política de restricción de la oferta doméstica de GLP para mantener altos los
precios domésticos de dicho producto, va de suyo que el éxito de dicha política desembocaría necesariamente en
una reducción en la participación doméstica de YPF.
La sentencia de la Cámara parece no comprender cabalmente la lógica del razonamiento que llevó a la
CNDC a acusar a YPF por abuso de posición dominante, pues en vez de razonar en los términos expuestos en
los párrafos anteriores argumenta que la participación de mercado de YPF del 34% en el mercado doméstico,
unida a los otros factores identificados por dicho organismo, permite sostener que dicha empresa ostentó una
posición dominante. El razonamiento posiblemente no sea incorrecto en sí mismo pero tiene el inconveniente de
que no permite apreciar cómo se articulan entre sí los elementos tenidos en cuenta por la CNDC para establecer
la posición dominante de YPF: en concreto, en la tesis de dicho organismo existe un correlato entre elevada
participación de YPF en la producción, redireccionamiento de buena parte de su producción al mercado externo
y aumento unilateral de los precios a los fraccionadores domésticos, que se pierde de vista si sólo se tiene en
cuenta la participación de YPF en el mercado doméstico.
c) Abuso
Aparentemente la sentencia de la Cámara se encuentra en línea con la interpretación que afirma que la
CNDC encuadró la conducta de YPF como una discriminación de precios entre clientes a quienes, en territorio
argentino, se les cobraba precios distintos según que el gas licuado que adquirían fuera a ser consumido en el
país o en el extranjero. Dicha interpretación también afirma que el sentido dado por la CNDC a las cláusulas de
no reingreso al país que establecía YPF en sus contratos de exportación, fue en la misma dirección, es decir
como que las mismas corroboraban y hacían explícita la política discriminatoria.10 En síntesis, la acusación
habría versado sobre un abuso de posición dominante por discriminación de precios, para lo cual la CNDC, por
un lado habría establecido la posición dominante de YPF, y por el otro, que discriminó precios.
Entiendo, sin embargo, que una comprensión del dictamen en forma sistemática no admite tal
interpretación, la cual pierde de vista que el punto no es que YPF haya discriminado precios, sino que su
conducta “originó” o hizo posible tal discriminación. Primero, porque bajo la óptica de tal tipo de acusación por
discriminación de precios se pierde la relación causal entre posición dominante y abuso. Entender que la
acusación contra YPF versó sobre una discriminación de precios desvinculada de la imputación de haber
mantenido el precio doméstico relativamente alto, vacía de contenido a la acusación por abuso de posición
dominante. A modo de ejemplo, en la hipótesis de una mayor demanda doméstica que hiciera óptimo para una
YPF en posición dominante destinar la mayor parte de su producción al mercado doméstico y sólo una
proporción poco significativa de su producción a exportación, no podría dicha empresa ser acusada de abuso de
posición dominante, aun cuando en ese caso también existiría discriminación de precios y posición dominante.
En este caso la discriminación de precios no estaría originada en una conducta abusiva de YPF, ya que no estaría
redireccionando masivamente su producción hacia el mercado externo para mantener alto el precio doméstico.
Por el contrario, en la lógica de la acusación que formuló la CNDC, la discriminación de precios se originaba en
la conducta abusiva de la mencionada firma, que al restringir la oferta doméstica producía el efecto de mantener
altos los precios domésticos, y como el medio elegido para efectuar dicha restricción fue la exportación masiva,
la que sólo podía hacer a precios sustancialmente más bajos, ello permitió que -como consecuencia- se observara
una discriminación de precios
Segundo, porque si la acusación hubiera sido simplemente por discriminar precios entre clientes locales
y extranjeros, con independencia de toda consideración de abuso de posición dominante, entonces también se
debería haber acusado al resto de las empresas que vendieron al mercado doméstico y exportaron GLP durante
el período investigado, ya que estas empresas también discriminaron; sin embargo la CNDC se encargó
definición del mercado habría sido demasiado amplia, ya que esa percepción de sustituibilidad que tenían los consumidores se originaba en
el alto precio del celofán que dicha compañía venía aplicando. De esta forma el tribunal no advirtió el poder de mercado que Du pont ya
estaba ejerciendo.
10
Véase Bogo, Jorge. “La Privatización de un Campeón Nacional. El caso de YPF en la Argentina". Boletin Latinoamericano de
Competencia. Boletín Nº 10, p. 23 (junio de 2000).
11
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expresamente de explicar que sólo se imputaba a YPF –y no al resto de las empresas- en el entendimiento de que
dicha empresa, al redireccionar gran parte de su producción al mercado externo, hacía que el precio doméstico
se mantuviera relativamente alto en comparación con el de exportación, lo cual traía como “consecuencia” que
se observara una discriminación de precios.
Tercero, porque si a las cláusulas de no reingreso se las desvincula de la acusación de abuso de posición
dominante –cosa que la interpretación comentada parece sugerir que la CNDC hizo- automáticamente también se
las desvincularía de toda relación con la discriminación de precios: sólo si las mismas afectan a una proporción
significativa de producción cabe asignarles efectos significativos sobre el mantenimiento relativamente alto de
los precios domésticos. En otras palabras, sólo resulta lógico relacionar las cláusulas con la discriminación de
precios (en el sentido de que aquellas contibuyen a que se observe este fenómeno) si antes se las relacionó con
un abuso de posición dominante.
Es correcta, en cambio, la apreciación del autor citado en la nota al pié Nº 10 respecto de que la CNDC,
en su afán de desvirtuar el argumento de YPF que sostenía que la legislación argentina no era aplicable a las
operaciones de exportación, incurrió en un error. Dicho error consiste en haber, en el pasaje del dictamen
dedicado a la refutación de las defensas de la empresa imputada, afirmado que como la discriminación de
precios ocurría en territorio argentino, ya que se cobraban precios diferenciales desde los mismos puntos de
despacho dentro de territorio argentino según que el GLP fuera destinado al mercado local o al exterior, la
legislación argentina resultaba aplicable también a las operaciones de exportación. Con esta afirmación la
CNDC desvió, en ese pasaje, el foco de atención hacia la discriminación de precios, que –como se repitió varias
veces a lo largo del dictamen- no constituía en, sí misma, la conducta abusiva sino su reflejo o consecuencia. En
realidad, lo que posiblemente tendría que directamente haber sostenido la CNDC es que la acusación contra YPF
no se hubiera visto alterada si las ventas de GLP destinadas al exterior se realizaran desde territorio extranjero
(p. ej. si YPF transportara hasta allí el producto y luego lo vendiera), ya que la restricción de la oferta doméstica
de todas formas se hubiera producido. Tal vez la CNDC no eligió este camino, porque la discriminación de
precios, si bien no constituía, en sí misma, la conducta imputada tampoco resultaba indiferente para la acusación.
En efecto, la discriminación observada formaba parte del cuadro de abuso de posición dominante: si la
conjunción de restricción de oferta doméstica, exportación en forma masiva y suba de precios domésticos
hubiera tenido lugar en un contexto en el cual el precio de exportación fuera mayor que el doméstico, con lo cual
dicha conjunción de factores sólo hubiera tenido por efecto un alineamiento del precio doméstico con el de
exportación, no se hubiera observado discriminación, y seguramente tampoco se hubiera encontrado abuso
alguno.11
Aunque, como se señaló anteriormente, una interpretación sistemática del dictamen no se corresponde
con la que efectuó la Cámara, sí tal vez pueda, en cierta medida, atribuirse esto a lo que a mi juicio son los dos
únicos puntos débiles del dictamen.
El primero, y más importante, es el mencionado anteriormente respecto a que en cierto pasaje del
dictamen la CNDC hizo foco directamente en la discriminación de precios. El segundo, consiste en no haber
destacado mejor la naturaleza del GLP, es decir su carácter de bien de producción conjunta con los derivados del
petróleo y del gas natural, que implicaba que las decisiones de producción de GLP no eran autónomas. Así, el
importante aumento de la producción de GLP durante el período investigado no tuvo su origen en una decisión
autónoma de producir más GLP, sino que se originó en la mayor producción y procesamiento de petróleo y gas
natural. YPF tuvo la opción de canalizar dicho aumento de producción al mercado doméstico o exportarla. Si lo
canalizaba al mercado doméstico lo previsible es que el precio doméstico se deprimiera hasta acercarse al de
exportación, en ese caso toda su producción se estaría vendiendo a un precio similar en ambos mercados; en
cambio si exportaba dicho aumento de producción podía obtener el precio de exportación por la cantidad
exportada y todavía seguir obteniendo un precio sustancialmente superior por las ventas domésticas.
Este especial carácter no autónomo de la producción de GLP durante el período investigado fue lo que,
en mi opinión, jugó como un elemento fundamental en la calificación como abusiva de la conducta de YPF
(consistente en redireccionar su producción hacia el mercado externo para mantener alto el precio doméstico).
Entiendo que si hubiese sido el GLP un producto obtenido a partir de una decisión autónoma, cuyo precio se
hubiera visto incrementado por una disminución de la oferta que del mismo hiciera YPF, sin que se observara un
proceso de redireccionamiento de su producción, dicha conducta no se hubiera juzgado abusiva.
También, posiblemente, se hubiera encontrado abusiva la conducta de YPF si, no contando con la
posibilidad de exportar, hubiera quemado o venteado el GLP para mantener alto el precio del mismo. Tanto el
venteo o quemado del GLP, como su redireccionamiento masivo, constituyen un plus o factor adicional respecto
11
Nótese que en este caso seguramente no hubieran existido cláusulas de no reingreso al país en los contratos de exportación de GLP de
YPF.
12
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de la simple reducción de oferta por una menor producción. Ese factor adicional es lo que torna abusiva la
conducta. 12
En la Ley 22.262 existe una previsión específica (el inciso i) del art. 41) , que si bien se refiere a las
acciones concertadas, establece la ilegalidad –siempre que concurran los requisitos del art. 1º de dicha ley- de la
destrucción de la producción. La finalidad perseguida por la ley en ese caso es evitar que dicho tipo de conducta
redunde en un aumento de precios o en el mantenimiento de precios que de otra forma bajarían. De la misma
forma, cuando dicha acción la lleva a cabo una empresa en posición dominante, los efectos sobre el precio serán
equivalentes a los producidos por varias empresas que actúen en forma concertada; en consecuencia no resulta
extraño calificar en este caso a dicha conducta como abusiva.13
En la tesis de abuso sostenida por la CNDC fue tan importante la elevación de los precios domésticos
por parte de YPF como la maniobra que le permitió tener éxito en dicho cometido: el redireccionamiento de
buena parte de su producción hacia el exterior. Sin esta maniobra, en mi opinión, no habría existido acusación
por abuso de posición dominante.14 Esto es lo que la sentencia de la Cámara no logra apreciar.
En resumen, la acusación de abuso de posición dominante que la CNDC le efectuó a YPF consistió en
haber implementado un esquema abusivo, dentro del cual se conjugaron varios factores, todos ellos
interrelacionados y en conjunto suficientes para calificar como abusivo dicho esquema: no fue el solo
redireccionamiento masivo de la producción de GLP hacia la exportación, ni el solo aumento de los precios
domésticos, ni la sola existencia de discriminación de precios, ni la mera existencia de cláusulas contractuales de
no reingreso del producto exportado. Fue la implementación de una política comercial por parte de YPF
consistente en redireccionar fuertemente su producción hacia la exportación (prohibiendo que esta sea
reingresada) para mantener relativamente altos los precios domésticos en comparación con los de exportación, lo
que constituyó la conducta abusiva.
Sección IV: Perjuicio al Interés Económico General, Multa Aplicada y Orden de Cese
a) Perjuicio al Interés Económico General
Como se indicó en la Sección I, para que exista una violación de la Ley 22.262 -al igual que sucede con
la Ley 25.156 dictada en su reemplazo- se requiere que la conducta pueda perjudicar al “interés económico
general”. El dictamen de la CNDC hizo una explícita identificación del interés económico general con el
concepto de excedente total de los agentes económicos, o eficiencia económica.
En la sección anterior se explicó que la CNDC consideró que la conducta de YPF consistió en abusar
de su posición dominante en la producción de GLP a granel, al imponer precios domésticos superiores a los que
regirían en un contexto competitivo (o de no abuso de posición dominante), disminuyendo sus ventas al mercado
interno y comercializándolas en el mercado externo a precios sustancialmente más bajos, e impidiendo su
reingreso al país.
Ahora bien, aunque la conducta abusiva tuvo lugar en el mercado mayorista (“a granel”) de GLP, más
específicamente en el mercado de venta a fraccionadores locales, la CNDC situó el daño al interés económico
12
Tal vez pueda establecerse un paralelismo entre el factor adicional mencionado en el texto y el factor adicional (“plus factor”) que, en
general, se exige para que el paralelismo consciente pueda ser sancionado como una práctica colusiva. En el abuso de posición dominante
contemplado en el inciso (f) de la Sección 78 de la ley candadiense, citado en la nota al pié Nº 3, el factor adicional sería la compra (en
forma masiva) del producto.
13
Véase al respecto Cabanellas, Guillermo (h). Derecho Antimonopólico y de Defensa de la Competencia. Ed. Heliasta (1983). Dicho autor
sostiene, al efectuar el análisis del mencionado inciso, que: “Cuando la destrucción de productos tenga carácter unilateral no configurará
una infracción a la competencia, sin perjuicio de poder constituir un abuso de posición dominante. Si una empresa cuenta con suficiente
poder de mercado como para aumentar los precios o llevar a cabo una acción depredatoria por sus propios medios, no necesitará recurrir al
costoso mecanismo de destruir los bienes ya producidos, siéndole suficiente restringir el ritmo de su actividad. En los casos de mercaderías
cuya oferta no puede ser controlada con exactitud por un productor, aunque tenga carácter de monopolista, tal como es el caso,
especialmente, para ciertos productos agrícolas, las destrucciones de mercaderías están dirigidas a elevar los precios y no a aminorar una
competencia que cabe suponer inexistente o que, de existir, se beneficiará por maniobras de carácter ruinoso para quien ocupa una posición
dominante. Estos actos deben ser enfocados bajo la figura de abuso de posición dominante”. Asimismo, en el comentario al inciso j) del
artículo 41 (abandono de mercaderías en forma concertada) explica que no cabría tachar de ilegal dicha conducta si se tratase de una acción
unilateral, pero aclara que: “Dos excepciones se aplican, sin embargo, a este principio: una, la correspondiente a los casos en que la
existencia de una posición dominante lleve a imputar un abuso de ésta como consecuencia de la reducción excesiva de la oferta y el
consiguiente aumento de los precios percibidos por la empresa que goza de tal posición; ...” (págs. 560-63).
14
Las cláusulas de no reingreso que YPF insertaba en sus contratos de exportación de GLP tenían por objetivo que no quedara neutralizado
el redireccionamiento de su producción hacia el exterior. Entiendo que dichas cláusulas si bien demostraban la finalidad perseguida por
YPF al redireccionar su producción, no constituían el núcleo de la acusación. Es decir que aun si no hubieran existido tales cláusulas la
acusación, aunque más débil probatoriamente, se hubiera mantenido. Sin esas cláusulas probablemente el efecto del redireccionamiento
sobre los precios domésticos hubiera sido menor, pero seguramente hubiera existido. Así, p. ej. no sería esperable que Petrobras (la empresa
estatal brasileña), socia estratégica de YPF, reingrese al país el producto comprado a su socia, hubiere o no tal tipo de cláusulas de por
medio.
13
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general en la etapa siguiente de la cadena de comercialización de dicho producto, esto es el de la venta al
consumidor final.
Dado que la demanda de los fraccionadores deriva de la demanda de los consumidores finales de GLP,
se entendió que eran –finalmente- estos últimos los que se vieron perjudicados por la conducta imputada, puesto
que si no se hubiera producido el abuso de posición dominante por parte de YPF en el mercado de venta “a
granel” a los fraccionadores locales, el precio de venta al público de las gárrafas o cilindros conteniendo GLP
hubiera sido menor (la oferta hubiera sido mayor). En consecuencia, la cantidad demandada por los
consumidores finales hubiera sido mayor, todo lo cual hubiera resultado en un mayor bienestar de la sociedad.
En el dictamen se explicaron los efectos de la conducta de YPF, que al incrementar el precio doméstico
con relación al del mercado internacional y, consecuentemente, restringir la oferta interna de GLP, produjo dos
consecuencias previsibles en el mercado doméstico de dicho producto. La primera consecuencia es que se
consumieron menos toneladas de GLP de las que se hubieran consumido si el mercado fuese competitivo, es
decir si no se hubiera producido el abuso. Esta disminución de la cantidad consumida es lo que la CNDC
identificó como el perjuicio al interés económico general del que habla el art. 1º de la Ley 22.262: existió un
conjunto de consumidores de GLP que se vió obligado a reducir su consumo o dejar de consumir dicho
combustible destinado a calefacción y cocina, entre otros usos. La segunda consecuencia es que el precio interno
del GLP aumentó, debido a que el mismo se tornó más escaso a raíz de la conducta imputada. Esto significó que
las unidades que se siguieron consumiendo en el mercado interno se cotizaron a un precio mayor, razón por la
cual se produjo una significativa transferencia monetaria desde los consumidores hacia los productores.15
La mencionada transferencia monetaria desde los consumidores hacia los productores -por tratarse
aquellos, en general, de grupos de la población de bajos ingresos, residentes en las zonas del país donde no
llegan las redes de gas natural- se hizo jugar a los efectos de la elevación -prevista en la ley- del monto de la
multa en un 20% por sobre el beneficio ilícitamente obtenido por la empresa acusada.
La sentencia de la Cámara, en cambio, identifica al interés económico general con el excedente del
consumidor. Sin embargo, esa identificación no resulta consistente con el desarrollo argumental que el propio
tribunal hace cuando expresa que “... el concepto de “interés económico general” debe ser entendido como el
interés de la comunidad; y no el de determinados agentes económicos”. La razón es que la identificación
realizada por la Cámara lleva a no considerar al bienestar de los productores dentro del concepto de bienestar de
la comunidad.
b) Multa Aplicada
La multa aplicada tuvo como referencia no el perjuicio al interés económico general sino el beneficio
ilícitamente obtenido por YPF a partir de su conducta abusiva.16 Para determinar dicho beneficio la CNDC
utilizó la siguiente metodología. Para cada uno de los años considerados en la investigación (1993-octubre de
1997), las cantidades totales de GLP a granel vendidas por YPF en el mercado interno fueron multiplicadas por
la diferencia existente en cada período entre: a) el promedio de los precios de venta al mercado interno cobrados
por YPF, para cuyo cálculo no se consideraron los precios a los que YPF le vendió a su subsidiaria YPF GAS.
Esto último obedeció al hecho de que los precios de venta de YPF a YPF GAS constituyeron precios de
transferencia dentro de una misma empresa y no reflejan la realidad del mercado; y b) el promedio ponderado de
los precios de venta de las exportaciones efectuadas por YPF, que se consideró aproximado al que hubiera
regido en el mercado interno de no haberse producido el abuso de dicha empresa. Siguiendo esta metodología se
estimó el beneficio ilícito total por el período investigado en 91.370.000 pesos (aproximadamente el mismo
valor en dólares estadounidenses). Con el aumento en un 20% por encima del beneficio ilícitamente obtenido, el
monto de la multa quedó establecido en 109.644.000 pesos.
YPF hizo el punto de que si no se tomaban los precios de transferencia tampoco deberían ser tomadas
las cantidades vendidas por YPF a su subsidiaria YPF GAS a los fines del cálculo del beneficio ilícitamente
obtenido. La objeción no parece correcta puesto que en el caso de las ventas a su subsidiria, el beneficio ilícito
15
Puesto que YPF a partir del año 1995 se había integrado verticalmente hacia la etapa de comercialización minorista de GLP, a través de
su subsidiaria YPF GAS, la CNDC también recibió denuncias de fraccionadores que alegaban que YPF estaba aplicando una política de
“pinzas” (“price squeeze”). Afirmaban, dichos fraccionadores, que dicha empresa había aumentado sustancialmente el precio del GLP a
granel y que al mismo tiempo había bajado tanto el precio al que vendía al público sus garráfas y cilindros, que no podían igualar el precio
al público de YPF sin sufrir una pérdida sustancial. La CNDC contaba con indicios de que el precio al público de garráfas y cilindros no
había tenido una tendencia a la baja durante el período investigado sino más vale todo lo contrario, lo cual significaba que los
fraccionadores habían, en alguna medida, podido trasladar el aumento del insumo hacia los consumidores; no obstante ello, para poder
determinar con fehaciencia el mérito de las denuncias, habrió una investigación paralela. Dicha investigación arrojó como resultado que los
precios promedio que había cobrado YPF GAS durante el período investigado se encontraban por encima de la media del mercado, con lo
cual la denuncia por aplicación de una política de “pinzas” fue rechazada (véase Dictamen CNDC Nº 336/00 del 26/9/00 y Resolución de la
Secretaría de Defensa de la Competencia y del Consumidor Nº 215, del 5/10/00).
16
El artículo 26 inciso c) de la Ley 22.262 permite elevar el monto de la multa aplicada hasta un 20% por encima del beneficio ilícitamente
obtenido.
14
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también existe sólo que en ese caso la transferencia no se produce desde los consumidores finales vía los
fraccionadores sino directamente desde los consumidores finales de GLP.
c) Orden de cese
En la sección anterior se indicó que si bien la discriminación de precios entre clientes locales y
extranjeros que realizaba YPF no constituyó el núcleo de la acusación de abuso de posición dominante, tampoco
se trataba de una cuestión indiferente, de la que el dictamen de la CNDC pudiera prescindir, y se explicó cuál era
la razón de ello. En el punto referido a la orden de cese de la conducta, la figura de la discriminación de precios
–como se verá- volvió a cobrar un rol imprescindible.
Una de las razones a las que se recurre para desaconsejar las sanciones de posición dominante de tipo
explotativo es que una vez determinada la existencia de, p.ej., un precio elevado, resulta difícil indicar qué
precio debería cobrar en adelante la empresa en cuestión. En el presente caso esa objeción se veía superada por
cuanto la CNDC no necesitaba establecer cuál sería el precio doméstico al que debería vender YPF, resultaba
suficiente ordenarle que cese de discriminar precios entre clientes locales y clientes extranjeros.
Se esperaba que la orden de no discriminar llevara a YPF a redireccionar su producción nuevamente
hacia el mercado interno, ya que la cantidad que domésticamente se le demandaría sería mayor. Esto significaría
un aumento de bienestar doméstico por la mayor cantidad vendida internamente, es decir que de la orden de cese
de discriminar se esperaba una mejora en el bienestar de la comunidad. La orden de cese se dirigió directamente
hacia el resultado buscado, el que, según la acusación de la CNDC, no se producía debido a la propia conducta
de YPF: que el precio doméstico baje hasta alinearse con el de exportación. Las cantidades comerciadas al
mercado domético y al mercado externo se ajustarían en consecuencia.
Sección V: Conclusiones
YPF fue acusada por abuso de posición dominante de tipo explotativo. Dicho abuso consistió en haber
implementado un esquema abusivo, dentro del cual se conjugaron varios factores, todos ellos interrelacionados y
en conjunto suficientes para calificar como abusivo dicho esquema: no fue el solo redireccionamiento masivo de
la producción de GLP hacia la exportación, ni el solo aumento de los precios domésticos, ni la sola existencia de
discriminación de precios, ni la mera existencia de cláusulas contractuales de no reingreso del producto
exportado. Fue la implementación de una política comercial por parte de YPF consistente en redireccionar
fuertemente su producción hacia la exportación (prohibiendo que esta sea reingresada) para mantener
relativamente altos los precios domésticos en comparación con los de exportación lo que constituyó la conducta
abusiva.
El núcleo de dicha conducta abusiva ejecutada por YPF estuvo consituido por la maniobra de fuerte
redireccionamiento de su producción hacia la exportación. Esa maniobra constituyó un “factor adicional” (“plus
factor”) respecto de la simple reducción de la oferta por una menor producción, y fue lo que permitió calificar
como abusiva la política comercial de dicha empresa en el caso investigado. Puede establecerse un paralelismo
entre el mencionado “factor adicional” y el “plus factor” que, en general, se exige para que el “paralelismo
consciente” sea sancionado como una práctica colusiva.
Las cláusulas de no reingreso que YPF insertaba en sus contratos de exportación de GLP tenían por
objetivo que no quedara neutralizado el redireccionamiento de su producción hacia el exterior; pero dichas
cláusulas, si bien demostraban la finalidad perseguida por YPF al redireccionar su producción, no constituyeron
el núcleo de la acusación.
La conducta abusiva de YPF redundó en un perjuicio al interés económico general y en una
transferencia monetaria desde los fraccionadores –y en última instancia desde los consumidores finales de GLPhacia los productores.
La Cámara de Apelaciones tuvo una intuición correcta de la imputación que la CNDC le hizo a YPF, y
por ello confirmó las medidas impuestas a dicha empresa (multa, orden de cese, etc.), pero en su sentencia no
quedó reflejada cabalmente la teoría de abuso de posición dominante sostenida por dicho organismo. Así, el
tribunal focalizó la imputación en la discriminación de precios en sí misma, a la que conceptualizó como un
abuso de posición dominante, pero sin tener en cuenta las interrelaciones establecidas por la CNDC, que fueran
objeto de reseña en este trabajo. Posiblemente ello se deba, más que a algún pasaje del dictamen que pudiera
inducir a confusión, al tipo de casos que está acostumbrado a manejar dicho tribunal, y en general todos los
tribunales argentinos. Normalmente se trata de casos en los cuales es posible la prueba directa (una
defraudación, una evasión impositiva, etc.), o aun cuando no se tenga este tipo de pruebas se pueden hacen jugar
presunciones a las que podríamos llamar de “sentido común”, es decir presunciones a las que se puede arribar
sin un conocimiento técnico específico. En cambio, en los casos de defensa de la competencia juegan un rol muy
prominente las presunciones basadas en el análisis microeconómico, a las que los tribunales de países con mayor
tradición antitrust (Estados Unidos, p.ej.) otorgan relevancia decisiva.
En la experiencia judicial argentina, como, o se desconoce o no se le reconoce “autoridad” a las
inferencias hechas a partir del análisis microeconómico, existe una clara tendencia a tacharlas de “dogmáticas”,
término con el cual se quiere significar que no tienen ningún valor para el caso que se está juzgando. Por ello, a
15
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ARGENTINA
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mi entender, la Cámara reinterpretó la acusación focalizándola en la posición dominante y en la discriminación
de precios: son dos cosas palpables, que se pueden demostrar –y de hecho quedaron demostradas- por prueba
directa. Las interrelaciones establecidas por la CNDC reseñadas en este trabajo quedaron, sin embargo, fuera del
análisis efectuado por la Cámara, ya que si bien se apoyan en cuestiones fácticas demostradas (posición
dominante, redireccionamiento masivo de la producción, aumento unilateral de los precios domésticos por parte
de YPF, etc.) en última instancia se fundan en el análisis microeconómico de los mercados.17
El caso presenta interés desde el punto de vista doctrinario por, al menos, dos cuestiones. La primera,
es que se trata de un abuso explotativo de posición dominante, que no es el tipo de casos que se observan con
mayor mayor frecuencia en la experiencia antitrust. La segunda, es que consituye un buen ejemplo de cómo la
conducta bajo estudio repercute sobre la definición del mercado relevante y la evaluación de posición
dominante.
17
Tal vez sea en el caso del control previo de concentraciones económicas, introducido en Argentina por la Ley 25.156, donde se observa
más nítidamente el papel que juega la teoría microeconómica de los mercados dentro del análisis antitrust. En estos casos la autoridad de
defensa de la competencia tiene que autorizar, condicionar o denegar la autorización de una operación de concentración económica en base
fundamentalmente a una predicción realizada a partir de: i) ciertas circunstancias de hecho y ii) lo que la teoría microeconómica de los
mercados (también denominada “organización industrial”) enseña respecto de las consecuencias económicas de dichas circunstancias de
hecho. Si no se le reconociera ninguna “autoridad” al análisis microeconómico, todas las decisiones tomadas en el marco del control previo
de fusiones deberían ser calificadas de “dogmáticas”.
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COMPETÊNCIA DA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA (ANVS)
PARA MONITORAR EVOLUÇÃO DE PREÇOS FACE À ATUAL LEGISLAÇÃO
CONCORRENCIAL BRASILEIRA
Por: Gerardo Figueiredo Junior∗
e-mail: [email protected] e [email protected]
e
Fabrizio Domingos Costa Ferreira∗
e-mail: [email protected]
Sumário:
1. Introdução.
2. Controle e monitoramento de preços.
3. Competência da ANVS.
4. Conseqüências do monitoramento de preços
5. Conclusão.
Bibliografia.
1. Introdução.
O objetivo do presente trabalho, que originalmente se destinava a responder consulta acerca da
possibilidade da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVS “controlar” preços, tendo em vista recente
Medida Provisória 2000-17, considerando a legislação concorrencial vigente, os princípios inerentes à
Administração Pública, bem como os direitos e garantias individuais estabelecidos na Constituição.
2.Controle e monitoramento de preços
Questionados acerca da possibilidade da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVS,
“controlar” preços, torna-se necessário traçar breves linhas sobre a expressão utilizada pela Consulente, no
intuito de afastar eventuais imperfeições na compreensão das competências da Agência, bem como da aplicação
da norma legal.
Um dos papéis reservados ao Estado na atual ordem constitucional é o de fiscalizar as atividades
econômicas no setor privado, em seus próprios termos:
“Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da
lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e
indicativo para o setor privado.”
A fiscalização não se confunde com o controle propriamente dito, pois este, como ensinam Viscusi,
Vernon e Harringotn Jr.1, é um instrumento de regulação, que pode especificar um preço a ser adotado, ou então
restringir os agentes econômicos a manterem os preços em determinado alcance. Muitas vezes, a regulação
especifica mais de um preço simples. Pode corrigir toda uma estrutura de preços. Na prática, essa regulação
pode ser a forma pela qual uma agência alcança o objetivo de limitar o lucro das indústrias. Não parece que seja
esse o escopo da ANVS ao fiscalizar eventuais aumentos de preço, até porque, caso contrário, estar-se-ia diante
de inconstitucionalidade, face à opção clara da Carta Maior pela liberdade de iniciativa e livre concorrência.
Isto porque é claro que o atual sistema constitucional retirou ao Estado a função de controle. É
conhecido o acirrado debate travado na Assembléia Nacional Constituinte que levou à explícita exclusão
desta função quando da redação do atual art. 174 da Constituição Federal. Por esta, restou estabelecido
que ao Estado, como agente normativo e regulador da atividade econômica, cabe apenas exercer as
funções de fiscalização, incentivo e planejamento.
∗
Advogado, atuando em Direito da Concorrência pelo Escritório Franceschini e Miranda Advogados, São Paulo/SP. Formado pela
Faculdade de Direito Milton Campos, Belo Horizonte/MG, especialista em Direito Empresarial.
∗
Estudante do 4º ano da Faculdade de Direito da Universidade Católica de Brasília, atuando em Direito da Concorrência pelo Escritório
Franceschini e Miranda Advogados, Brasília/DF.
1
VISCUSI, W. Kip et al. Economics of Regulation and Antitrust. 2 ed. Massachussets: MIT Press, 1995.
17
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A Constituição Federal estabelece uma hierarquia lógica entre as normas contidas em sua
estrutura. Apresenta, por exemplo, cláusulas pétreas, insuscetíveis de alteração, de que é exemplo a
adoção do conceito da livre iniciativa como um dos princípios fundamentais da própria República
Federativa do Brasil (art. 1º, inciso IV, da Constituição Federal).
O caput do art. 170 da Lei Maior, no entanto, estabelece a livre iniciativa como um dos
fundamentos da ordem econômica, ao lado da valorização do trabalho humano.
Destarte, o princípio da livre iniciativa goza de primazia, tendo a livre concorrência como
princípio instrumental (art. 170, inciso IV), vale dizer, o princípio da livre concorrência subordina-se ao
da livre iniciatjva.
O próprio parágrafo único do mesmo artigo estabelece que é assegurado a todos o livre exercício
de qualquer atividade econômica, independentemente de qualquer autorização de órgãos públicos, salvo
nos casos expressamente previstos em lei.
Impõe-se ao intérprete, portanto a subordinação do princípio da livre concorrência ao direito
fundamental de liberdade de iniciativa.
3. Competência da ANVS:
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária, criada pela Lei 9.782/99, é autarquia de regime especial,
vinculada ao Ministério da Saúde, dotada de independência administrativa, autonomia financeira e estabilidade
de seus dirigentes.
Para o perfeito conhecimento da competência da ANVS, é fundamental que se conheça, em primeiro
lugar, a finalidade institucional dessa instituição, pois é necessário que se entenda o resultado almejado pela
Administração Pública Federal:
“Art. 6º “A Agência terá por finalidade institucional promover a proteção da saúde da população, por
intermédio do controle sanitário da produção e da comercialização de produtos e serviços submetidos à
vigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles
relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos e de fronteiras.” (Grifou-se).
Escopo definido, deve-se interpretar o dispositivo em consonância com outros dois fatores: o objetivo do
Sistema Nacional de Vigilância Sanitária e a competência da ANVS, bem como de suas atribuições.
O objetivo do citado Sistema encontra fundamento legal nos artigos 1º e 2º da lei 9.782/99, e compreende
o conjunto de ações definidas na Lei 8.080/90, artigo 6º, § 1º e artigos 15 a 18, englobando as atividades de
regulação, normatização, controle e fiscalização na área de vigilância sanitária.
§ 1º A competência da União será exercida
I - pelo Ministério da Saúde, no que se refere à formulação, ao acompanhamento e à avaliação da
política nacional de vigilância sanitária e das diretrizes gerais do Sistema Nacional de Vigilância
Sanitária;
II - pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária, em conformidade com as atribuições que lhe são
conferidas por esta Medida Provisória.
A competência da Agência compreende o disposto nos artigos 7o e 8o, bem como o que foi implementado
pela Medida Provisória nº 2.000-17, de 9 de junho de 2000, que assim dispõe:
“VII - autorizar o funcionamento de empresas de fabricação, distribuição e importação dos produtos
mencionados no art. 8º desta Lei e de comercialização de medicamentos;
(...)
XXV - monitorar a evolução dos preços de medicamentos, equipamentos, componentes, insumos e
serviços de saúde, podendo para tanto:
18
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a) requisitar, quando julgar necessário, informações sobre produção, insumos, matérias-primas,
vendas e quaisquer outros dados, em poder de pessoas de direito público ou privado que se dediquem
às atividades de produção, distribuição e comercialização dos bens e serviços previstos neste inciso,
mantendo o sigilo legal quando for o caso;”
Desse excerto, extrai-se o seguinte entendimento: a partir da Medida Provisória, a ANVS adquire a
competência para acompanhar a evolução dos preços de produtos nela definidos, concorrendo, desse modo, com
a própria SEAE (ver artigo 10, Lei 9.021/95). Vale ressaltar que, por se tratar de produtos afeitos ao
conhecimento técnico específico da Agência, o acompanhamento no setor de medicamentos passa a ser função
também da ANVS, mas continua a Secretaria do Ministério da Fazenda, nos termos do artigo 38 da Lei
8.884/94, incumbida de emitir, quando entender necessário, parecer em procedimento investigatório a cargo do
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência.
A citada MP confere à Agência, portanto, a competência para requisitar toda a sorte de dados que
possibilitem o monitoramento de preços. Todavia, no caso de estarem essas informações disponíveis junto aos
Ministérios da Saúde e da Fazenda, ou ainda, outras autoridades públicas, existe o dever de coligi-las
diretamente, nos termos do artigo 37 da Lei n.º 9.784/99, que dispõe:
“Art. 37. Quando o interessado declarar que fatos e dados estão registrados em documentos existentes
na própria Administração responsável pelo processo ou em outro órgão administrativo, o órgão
competente para a instrução proverá de ofício, à obtenção dos documentos ou das respectivas cópias.”
Se até então o acompanhamento de preços era feito pela SEAE, as informações necessárias à ANVS estão
arquivadas no Ministério da Fazenda e, sendo assim, aquela Agência deve solicitar à SEAE, por ofício, cópia
dos dados, não onerando, desse modo, inutilmente o administrado com custos de produção e envio de
documentos.
Justifica-se o fato acima descrito pelo acompanhamento, até então realizado pela Secretaria do
Ministério da Fazenda, e que vem acumulando razoável histórico da evolução de preços de medicamentos nos
últimos anos.
À guisa de esclarecimento, a Portaria no 37/92 do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento,
liberou os preços desses produtos, e instituindo, sob a égide de margem máxima de comercialização, o controle
sobre as vendas de medicamentos em farmácias. Com o advento do Plano Real, iniciou-se a era do controle
informal de preços, e que consistia em entendimentos entre representantes do mercado em questão e a própria
SEAE. Nesse período, todos os reajustes praticados eram previamente comunicados à Secretaria de
Acompanhamento Econômico.
Nova mudança ocorreu em dezembro de 1996, quando se instaurou verdadeira “liberdade vigiada”, pela
qual as empresas podiam aplicar os reajustes desejados sem a necessidade prévia de negociação ou comunicação
às Autoridades. Outrossim, passou-se a monitorar os aumentos ocorridos, realizando investigações e sugerindo,
quando se entendia desse modo, a instauração de processos administrativos junto ao CADE.
A Portaria do Ministério da Fazenda, n.º 127, de 26 de novembro de 1988 (v. anexo), determina a
obrigatoriedade em informar os aumentos de preços incorridos em medicamentos da linha humana com
exigência de venda sujeita à prescrição médica.
Por fim, no ano de 1999, a alteração no regime cambial, consistente na acentuada desvalorização da
moeda nacional, fez com que os custos em dólar das importações de produtos e matérias-primas aumentasse de
maneira considerável. Surge um novo papel para a SEAE durante essa etapa, qual seja: buscar o entendimento,
ainda que informal, com os agentes econômicos do setor, com o escopo de minimizar os efeitos da referida
queda do real frente ao dólar sobre os preços internos.
Ainda sobre as informações, o destino a ela reservados é ponto crucial e será examinado adiante,
podendo a ANVS, entretanto, requisitar dados sobre insumos, produção, vendas, matérias-primas e outros que
julgue necessários ao acompanhamento de preços no mercado.
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c) quando for verificada a existência de indícios da ocorrência de infrações previstas nos incisos III ou
IV do art. 20 da Lei no 8.884, de 11 de junho de 1994, mediante aumento injustificado de preços ou
imposição de preços excessivos, dos bens e serviços referidos nesses incisos, convocar os responsáveis
para, no prazo máximo de dez dias úteis, justificar a respectiva conduta;
Os dispositivos até agora mencionados não podem ser entendidos como definidores absolutos da
competência e atribuições da Agência, pois estes devem ser inseridos no universo mais amplo da defesa da
concorrência. A perfeita aplicação da lei, no tocante ao contexto de proteção da concorrência deve ser feita em
harmonia com os ditames da lei 8.884/94, especialmente os arts. 20, 21 e 54.
Consoante ensinamento do Conselheiro João Bosco Leopoldino da Fonseca2 em relação ao tema
Agências Reguladoras “É natural, portanto, que na lei criadora de cada uma dessas agências reguladoras se
encontrem dispositivos pertinentes à concorrência e, por isso mesmo, à compatibilização da atuação de todos
os agentes interessados na regulação e fiscalização”, não se esquecendo, entretanto, que os atos que,
porventura, possam limitar ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência devem ser apreciados pelo
CADE.
“d) aplicar a penalidade prevista no art. 26 da Lei 8.884, de 1994.”
Questão inarredável neste momento é a colidência entre os termos da citada Portaria n.º 127 e a Medida
Provisória n.º 2000-17, pois é forçoso imaginar que esta viria para revogar a anterior, sendo, inclusive, norma
hierarquicamente superior.
Por outro lado, sabe-se que esse tema será ainda objeto de grande debate, mas não se pode deixar de
oferecer solução razoável, considerando-se os princípios e regras do Direito Administrativo. A recente Lei n.º
9.784/99, já mencionada anteriormente, possibilita ao administrado declarar que já prestou as informações
solicitadas a outro Órgão, devendo a Autoridade buscá-las junto a este.
Isso porque, não podendo o agente econômico recusar tal notificação, e, considerando que a Medida
Provisória difere da Portaria em conteúdo, pois, apesar de prever o acompanhamento da evolução de preços, seja
pela Agência quanto pela SEAE, respectivamente, somente a segunda exige que tais dados sejam apresentados
em ocorrendo reajustes de preços, restringindo-se a MP a investir a ANVS de competência para “monitorar”,
sem que a empresa esteja compelida a prestar informações independentemente de ser notificada para tanto.
Sobre a recusa, prevê a Medida Provisória que também em caso de omissão, enganosidade ou
retardamento injustificado quanto às informações solicitadas, não obstante possa configurar tipo penal
específico, aplica-se o disposto no artigo 26, da Lei 8.884/94, que determina a imposição de multa diária
equivalente a 5.000 UFIR, podendo ser aumentada em até vinte vezes, para que se possa, dessa forma, garantir a
eficácia em razão da situação econômica do infrator.
4. Conseqüências do monitoramento de preços:
É preciso ter em mente quais as hipóteses prováveis da fiscalização de preços exercida pela Agência,
face às competências legalmente estabelecidas, bem como do quanto tratado anteriormente.
Estabelece o inciso LIII do artigo 5º da Constituição Federal: “Ninguém será processado nem
sentenciado senão pela autoridade competente”; trata-se de fórmula constitucional garantidora do direito
individual ao juízo natural. Explica J. CRETELLA JÚNIOR3:
“Processado’ é aquele que responde a processo, segundo as leis do país em que se encontra.
‘Processo’ é o conjunto de formalidades que se desenvolvem, no foro judicial e extrajudicial, sempre
sob orientação do magistrado, até a sentença final. Sem o devido processo legal, a sentença é nula.
Não tem eficácia. Entra nulamente no mundo jurídico. Pelo contexto, aqui se trata do processo penal,
mas o princípio da regra jurídica constitucional tem aplicação, quer no processo judicial, civil ou
penal, quer no processo administrativo”
2
3
FONSECA, João Bosco L. Direito Econômico. 3 ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2000. p. 288.
CRETELLA JR., José. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. v. 1: Forense Universitária, 1992, Rio de Janeiro. p. 527.
20
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A legislação de defesa da concorrência estabelece que compete à SDE a instrução dos processos para
apuração de infrações contra a ordem econômica, e ao CADE julgá-los. Assim, como ninguém pode ser
processado e (“e” não “ou”) julgado a não ser pela autoridade competente, não poderia a própria Agência
decidir sobre tal tema, o que fere o direito individual constitucional ao devido processo legal.
Destarte, o que resultar das informações obtidas por meio do monitoramento de preços executado pela
ANVS, somente poderá ser encaminhado à Secretaria de Direito Econômico, para que se instaure processo
administrativo, conforme o que dita a referida lei 8.884/94.
Por outro lado, poderíamos estar diante de infração também prevista no Código de Defesa do
Consumidor, cujas apurações ficam a cargo da própria Secretaria de Direito Econômico – SDE, ou do Ministério
Público Federal e dos Estados.
Compete à ANVS, ainda, nos termos da lei:
“VII - autorizar o funcionamento de empresas de fabricação, distribuição e importação dos produtos
mencionados no art. 6º desta Medida Provisória
IX - conceder registros de produtos, segundo as normas de sua área de atuação;
XVI - cancelar a autorização de funcionamento e a autorização especial de funcionamento de
empresas, em caso de violação da legislação pertinente ou de risco iminente à saúde;”
À guisa de exemplo, no atual sistema brasileiro de propriedade industrial, os direitos do titular da
patente são restritos e, para tanto, a legislação busca meios de coibir abusos na exploração do privilégio. Tratase de uma das hipóteses de licenciamento compulsório como uma das formas mais importantes de repressão às
distorções criadas pelo monopólio legal.
Conforme estabelece o artigo 68 da Lei 9.279/96, recente Lei da Propriedade Industrial, o titular deverá
licenciar compulsoriamente o direito de patente, caso exerça-o de forma contrária aos ditames legais ou com
escopo de praticar abuso de poder econômico, sendo que, em ambas as hipóteses, será imprescindível decisão
judicial ou administrativa, como ensina Di Blasi4, A partir daí, é que será possível ao interessado requerer ao
Instituto Nacional da Propriedade Industrial a licença compulsória.
Cabe lembrar que a conduta abusiva deve ser apta a produzir os efeitos de que trata o art. 20 da lei
8.884/94, como consta do voto do Conselheiro-Relator Mércio Felsky, em resposta à Consulta n.º 31/99,
apresentada ao CADE pelo Ministério da Sáude (v. texto anexo):
“A aptidão de uma conduta em produzir tais efeitos está na capacidade de agente econômico de tomar
decisões econômicas apesar ou além das leis concorrenciais do mercado; o agente econômico que
detém essa capacidade é considerado titular de poder econômico. Em sendo assim, a conduta
praticada por agente econômico que não detenha poder econômico é considerada uma conduta que
não tem aptidão para alcançar os efeitos defesos por lei, e, conseqüentemente, não poderá ser
caracterizada como infração à ordem econômica. A caracterização de uma conduta como infrativa à
ordem econômica revela, portanto, a existência de poder econômico e o seu exercício abusivo por
parte de seu titular.
Sendo assim, as condutas caracterizadas como infrativas à ordem econômica poderiam levar à
imposição da penalidade do art. 24, IV, a da Lei 8.884/94, que estabelece a recomendação ao órgão competente
para conceder a licença compulsória de patentes de titularidade do infrator. Contudo, explica o ConselheiroRelator:
“(...) a abusividade da conduta tem que estar relacionada a um poder econômico conferido por patente
– poder de monopólio. A penalidade deve decorrer, portanto, da constatação do uso abusivo desse
poder pelo seu detentor. Se a abusividade constatada não apresentar qualquer relação com o poder
econômico decorrente da patente, não há que se aplicar a penalidade prevista no art. 24, inciso IV,
alínea “a” da Lei n. 8.884/94.
4
DI BLASI et al. A Propriedade Industrial- o sistema de marcas, patentes e desenhos industriais analisados a partir da lei n.º 9.276, de
14 de maio de 1996. Forense: Rio de Janeiro, 1997. p. 154.
21
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O artigo 24 dita a possibilidade das penalidades nele previstas serem ou não aplicadas, afinal, a
imposição das mesmas depende da gravidade da infração e do interesse público. Isto é: (...)quando a gravidade
dos fatos ou o interesse público assim o exigir, tais penalidades poderão ser impostas.”
Ademais, a gravidade da infração não é condição de aplicação apenas do referido artigo 24, mas de
qualquer apenação imposta pela lei 8.884/94. É o que estabelece o artigo 27 da referida lei:
“ART.27 - Na aplicação das penas estabelecidas nesta Lei serão levados em consideração:
I - a gravidade da infração;
II - a boa-fé do infrator;
III - a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator;
IV - a consumação ou não da infração;
V - o grau de lesão, ou perigo de lesão, à livre concorrência, à economia nacional aos consumidores, ou
a terceiros;
VI - os efeitos econômicos negativos produzidos no mercado;
VII - a situação econômica do infrator;
VIII - a reincidência.” (Enfatizou-se).
Vê-se que, na verdade, existe a competência do CADE para recomendar ao órgão competente o
licenciamento compulsório de patentes de titularidade do infrator. Esclarece a questão o voto do ConselheiroRelator:
“O órgão público competente para apurar e reprimir práticas abusivas do poder econômico é o CADE,
nos termos da Lei n. 8.884/94. Uma vez, pois, comprovada a prática de abuso de poder econômico
decorrente de patente, e se a gravidade da infração assim o exigir, a penalidade prevista no art. 24,
inciso IV, alínea “a” deve ser imposta pelo CADE, através de recomendação ao INPI para que conceda
licença compulsória.”
Por analogia, não poderia a ANVS simplesmente determinar, esponte própria, o cancelamento da
autorização de funcionamento de empresas em caso de violação da legislação pertinente ou de risco iminente à
saúde, sem que exista, para tanto, uma decisão da autoridade competente. Isto ocorre por diversos motivos:
i)
ii)
Como bem lembra o Conselheiro João Bosco Leopoldino da Fonseca5, as agências, quanto à natureza
jurídica, são classificadas como organismos públicos desprovidos de poder jurisdicional,
diferentemente do CADE, pelo que a lei brasileira a ele conferiu o poder judicante.
Consoante pertinente explicação de Maria Sylvia Zanella Di Pietro 6 :
“O vocábulo agência é um dos modismos introduzidos no direito brasileiro em decorrência do
movimento da globalização. Foi importado do direito norte-americano que abrange “qualquer
autoridade do Governo dos Estados Unidos, esteja ou não sujeita ao controle de outra agência, com
exclusão do Congresso e dos Tribunais.” É curioso que as mesmas venham a servir de modelo
exatamente em um momento em que, no país de origem, elas perderam grande parte do prestígio de
que desfrutavam e passaram a inspirar grande dose de desconfiança, seja por parte do governo, seja
por parte dos cidadãos (...)”
Ora, absurda seria a intenção de se conferir tão grande poder a um órgão – note-se que a Constituição
emprega o vocábulo “órgão” em seus artigos 21, XI e 177, § 2º, III –, caracterizado por uma terminologia ainda
tão nova que não permite nem mesmo uma classificação certa no direito brasileiro, e que notoriamente encontrase em forte desprestígio no ordenamento jurídico de origem.
O cancelamento da autorização de funcionamento, bem como da autorização especial, não poderia,
como se viu, ficar a cargo do juízo da própria Agência, desprovida de competência para tal. Estar-se-ia diante de
hipótese tão ampla e absurda que uma condenação em seara trabalhista seria motivo suficiente para que se
lançasse mão dessa punição.
5
6
Op. Cit. Fls. 261.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12 ed. Atlas: São Paulo, 2000. p. 385/387.
22
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Seria imprescindível que, segundo a atual legislação nacional, pronuncie-se o Conselho Administrativo
de Defesa Econômica – CADE, sobre existência de eventual infração contra a ordem econômica, oficiando-se à
Agência, para que, como exemplificado no licenciamento compulsório de patente, possa-se chegar ao extremo
de caçar a referida licença. Ocorre que, ao contrário do licenciamento compulsório, não há na Lei 8.884/94
figura semelhante que justifique a recomendação, pelo CADE, para que seja cassada a autorização para
funcionamento da empresa.
Ora, o próprio Ministério da Saúde e portanto, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, reconhece,
ao consultar o CADE, a competência deste no que tange à aplicação de penalidades por infrações à Ordem
Econômica praticadas por agentes atuantes no mercado de medicamentos. Seria razoável, portanto, entender-se
que, diante da gravidade e interesse coletivo, poder-se-ia rever a autorização para funcionamento somente nas
hipóteses em que o descumprimento dos requisitos para sua concessão deixassem de ser observados.
Facilmente percebe-se que a expressão legislação pertinente guarda profunda imprecisão, fomentando
diferentes interpretações que podem, no entanto, justificar a apreciação do Judiciário quanto à decisão da
Agência nesse sentido.
5. Conclusão:
Diante todo o exposto, é possível concluir pela existência de competência concorrente entre a Secretaria
de Acompanhamento Econômico – SEAE e a Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVS, desde a
criação desta para acompanhar a evolução dos preços de medicamentos. Isto decorre do fato de que, nem a Lei
9.782/99, e muito menos a Medida Provisória 2.000-17, excluem a desse cenário a SEAE. Ademais, a perda de
competência conferida por lei federal não poderia ser simplesmente deduzida.
Outra conclusão importante é a competência limitada da Agência, visto tratar-se de órgão regulador,
não judicante. O resultado da fiscalização de preços e outros fatores deve ser encaminhado à apreciação do
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, seguindo o procedimento estabelecido pela lei 8.884/94. Figura a
ANVS, nesse ponto, como qualquer cidadão, que detém o poder para denunciar condutas anticoncorrenciais à
Autoridade incumbida de apurar e decidir sobre a matéria.
Em relação à atuação da ANVS, não há se falar em controle de preços, mas sim de fiscalização,
respeitados, no entanto, os limites da legalidade e garantias individuais da Consulente, o que justificaria a
apreciação pelo Judiciário, com o intuito de afastar excessos ou abusos de poder.
Por fim, ressaltamos que, sempre que surgir dúvida em relação à lei 9.782/99, se deve proceder a uma
análise contextual do ordenamento jurídico-econômico para que se possa definir corretamente o papel da ANVS
na organização da proteção e defesa da saúde sem que, para isso, invada o campo de atuação do SBDC.
Seriam esses, salvo juízo diverso, os principais aspectos a serem abordados a respeito do tema, sem
que, entretanto, possa-se esgotar o assunto, posto se tratar de matéria recente, cujas decisões, seja no âmbito
administrativo ou judicial, ainda estão por vir.
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Bibliografia:
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MERCOSUL E A LIBERDADE DE CONCORRÊNCIA
Por: Augusto Jaeger Junior1
e-mail: [email protected]
Sumário:
Introdução. 1. Mercosul: fases da integração e as liberdades fundamentais. 2. A União Européia
e a liberdade de concorrência. 3. O Mercosul e a liberdade de concorrência. 4. Políticas públicas
e a liberdade de concorrência. Considerações Finais. Referências bibliográficas.
Introdução
A presente apresentação se centrará na análise da relação existente entre os auxílios concedidos pelos
Estados às empresas próprias, ou outras, e o tratamento dado à liberdade de concorrência em determinados
processos de integração.
Pretende, ainda, demonstrar a necessidade da correta utilização das políticas públicas para a garantia da
proteção da liberdade de concorrência comercial e os efeitos da utilização incorreta dessas, especialmente
quanto ao retardamento do atingimento de tal liberdade e a conseqüente não conformação da fase de mercado
comum, um dos objetivos do Tratado de Assunção.
1. Mercosul: fases da integração e as liberdades fundamentais
O fenômeno da integração econômica, ocorrido neste final de século, propiciou a crescente
globalização dos mercados mundiais e a formação de blocos regionais atuando entre si, através de um crescente
fluxo comercial, com o objetivo de produzir o desenvolvimento dos países, a partir de estímulos econômicos
gerados pela criação de um mercado consumidor mais vasto, pelo qual devem fluir, com mais facilidades, os
bens produzidos e os serviços executados nos Estados-partes integrados.
Nesse sentido, a integração do Cone Sul tomou força na segunda metade da década de oitenta,
principalmente com o retorno dos países ao regime democrático de governo e com a assinatura, em 1988, do
Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento. Essa nova proposta integracionista culminou com a
assinatura, em 1991, do Tratado de Assunção, instituidor do Mercado Comum do Sul (Mercosul) entre Brasil,
Argentina, Paraguai e Uruguai. Esse documento objetiva a constituição de um mercado comum, estando seus
Estados-partes atualmente consolidando a etapa da união aduaneira.
Do exposto no artigo 1º, do Tratado de Assunção, se observa que o objetivo desse processo de
integração é constituir um mercado comum, que deveria estar estabelecido até 31 de dezembro de 1994 e que se
denominaria Mercado Comum do Sul. A fase de mercado comum enseja a presença das cinco liberdades
fundamentais e, ainda, a regulamentação de diversos assuntos necessários para o seu pleno funcionamento.
Porém, tal progresso não foi atingido no prazo previsto. O Protocolo de Ouro Preto, surgido naquela
época, em seu Preâmbulo, deixa evidente esse não-atingimento ao expressar a importância dos avanços
alcançados até então e implementar uma união aduaneira como etapa para a construção do mercado comum, que
implique na presença das cinco liberdades básicas2, quais sejam, a livre circulação de bens, livre circulação de
1
Mestre em Direito Internacional pela UFSC, Brasil, e autor do livro “Mercosul e a livre circulação de pessoas”, lançado pela Editora LTr,
de São Paulo. É professor da Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Missões, campus de Santo Ângelo (RS/Brasil), do
Instituto de Ensino Superior de Santo Ângelo e da Universidade Luterana do Brasil, campus de Canoas. É docente convidado da disciplina
de Negócios no Mercosul, do Mestrado em Administração Estratégica de Negócios da Faculdade de Administração, Economia e Negócios
da Universidade Nacional de Formosa, República Argentina.
2
Alguns autores ainda apresentam as liberdades como sendo apenas quatro, sem incluírem a livre concorrência, motivo pelo qual se
suscitam ainda controvérsias doutrinárias. Dentre os que tratam como sendo apenas quatro ver LIÑÁN NOGUERAS, Diego J. El mercado
interior: las cuatro libertades. In: RINOLDI LADMANN, Eve (coord.). Mercosur y Comunidad Europea, p. 89-93. Dentre os que tratam
como sendo cinco ver PAZ, Vânia Beatriz Rey. Mercosul: a impossibilidade de harmonizar as legislações sindicais, p. 23 e 27,
COSTA, Ligia Maura. A cooperação entre empresas no Mercosul. In: VENTURA, Deisy de Freitas Lima (org.). O MERCOSUL em
movimento, p. 22 e ainda ALMEIDA, Elizabeth Accioly Pinto de. Mercosul e União Européia: estrutura jurídico-institucional, p. 21 e
25. Ver também sobre concorrência, especialmente na União Européia, Op. cit., p. 25-29, e OLIVEIRA, Odete Maria de. União Européia:
processo de integração e mutação, p. 251-265. Entretanto, DREYZIN DE KLOR trata a livre circulação de decisões como sendo a quinta
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capitais, livre circulação de pessoas, de serviços, e a análise dessa ponência, a liberdade de concorrência3. Essas
liberdades permitirão que exista uma integração plena entre as sociedades envolvidas. Na fase do mercado
comum é que elas deverão estar conformadas.
Presentemente, no que concerne ao progressivo processo econômico de integração, o Mercosul
palmilha numa região nebulosa: entre uma zona de livre comércio no seu interior, ainda não totalmente
implementada e os primeiros passos para o estabelecimento de uma união aduaneira frente a terceiros países.
Zona de livre comércio é a eliminação, através de um acordo, dos obstáculos tarifários e não-tarifários
às exportações e importações comerciais dos produtos originários dos Estados-membros integrantes dessa livre
zona. Estabelece-se uma liberdade, mantendo cada um dos Estados sua própria política tarifária com respeito aos
terceiros Estados. Não envolve uma Tarifa Externa Comum (TEC). Porém, formulam-se as regras que definem a
origem dos produtos comercializados.
A segunda fase da integração econômica é a contemplada por uma união aduaneira que implica, e esta é
a sua principal característica diferenciadora, na definição de uma Tarifa Externa Comum (TEC). Ainda que
imperfeita, essa fase foi iniciada no Mercosul, em 1º de janeiro de 1995.
O fato de a tarifa externa ser única implica que certos aspectos da política comercial dos Estadosmembros da União sejam coordenados, isto é, que haja uma maior coesão entre os parceiros.
Ademais dos estágios anteriores, o mercado comum requer a liberalização não apenas da circulação de
bens, mas também de todos os demais fatores de produção, isto é, as pessoas, os serviços e os capitais, para os
quais, a partir de então, não existam obstáculos para entrada e saída no interior de cada Estado-membro.
A passagem do período de transição de zona de livre comércio à união aduaneira, como etapas
preliminares à última fase de mercado comum, apresenta-se como o momento mais apropriado para fomentar a
questão das cinco liberdades.
Durante esse período de transição, devem ser declinados os níveis em que essas liberdades serão
realmente implementadas e as condições necessárias para viabilizá-las, além do incremento das políticas
macroeconômicas. Nesse sentido, a observação do exemplo da Comunidade Européia, quanto às experiências
positivas lá operadas, será pertinente. Reconhece-se, por outro lado, que a liberdade de concorrência constituirá,
pela sua própria natureza e abrangência, um desafio permanente ao processo de integração, dependendo, entre
outras variáveis, principalmente da vontade política das autoridades dos Estados-partes e dos seus nacionais à
sua plena consolidação.
A construção de um espaço integrado de liberdades impõe-se a um mercado comum autêntico. Somente
com a conformação da liberdade de concorrência, e das outras, será possível constituir o Mercosul em um
verdadeiro mercado comum.
Neste sentido, a defesa do direito “que as empresas têm de, no âmbito de um bloco, serem submetidas
às mesmas regras e exigências para que possam competir em igual condição”4 é um preceito fundamental para a
consagração da terceira etapa da integração econômica.
2. A União Européia e a liberdade de concorrência
Diferentemente do que ocorre no âmbito do Mercosul, onde a matéria trata-se de direito in fieri, a hoje
União Européia, desde há muito, tem regulada sua disciplina concorrencial. As regras comuns de concorrência,
de fiscalidade e de aproximação das legislações compõem o Título V do Tratado de Roma de 25 de março de
1957, alterado pelo Tratado da União Européia (Tratado de Maastricht) de 07 de fevereiro de 1992 e por uma
série de Regulamentos.
liberdade fundamental do MERCOSUL. DREYZIN DE KLOR, Adriana. Hacia la quinta libertad fundamental del Mercosur. In:
PIMENTEL, Luiz Otávio. (org.). MERCOSUL no Cenário Internacional: Direito e Sociedade, vol. 1, p. 17-29.
3
Para SILVEIRA, inserida nos princípios gerais fundantes da ordem econômica. SILVEIRA, Paulo Antônio Caliendo Velloso da. Defesa
da concorrência no Mercosul: acordos entre empresas, abuso de posição dominante e concentrações, p. 43.
4
SILVA NETO, Orlando Celso; MELO, Suzana Soares. Considerações sobre cooperação jurisdicional no âmbito do Mercosul. In:
RODRIGUES, Horácio Wanderlei (org.). Solução de Controvérsias no MERCOSUL, p. 87.
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Segundo o ordenamento comunitário, são incompatíveis com o mercado comum e proibidos todos os
acordos entre empresas, todas as decisões de associações de empresas e todas as práticas concertadas que sejam
suscetíveis de afetar o comércio entre os Estados-membros e que tenham por objetivo ou efeito impedir,
restringir ou falsear a concorrência no mercado comum5.
Da mesma forma, é incompatível com o mercado comum e proibido, na medida em que tal seja
suscetível de afetar o comércio nos Estados-membros, o fato de uma ou mais empresas explorarem de forma
abusiva uma posição dominante no mercado comum ou numa parte substancial desse6.
No que se refere à interferência dos Estados nas regras de livre concorrência, o ordenamento
comunitário normatiza que são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas
comerciais entre os Estados-membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais,
independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas
empresas ou certas produções7.
Quanto à aproximação das legislações, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da
Comissão e após consulta do Parlamento Europeu e do Comitê Econômico e Social, adota diretivas para a
aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros que tenham
incidência direta no estabelecimento ou no funcionamento do mercado comum8.
Vê-se, com tais disposições, a preocupação do legislador comunitário no que diz respeito à possível
nefasta interferência dos Estados nas regras de concorrência e, principalmente, a intromissão de elementos
meramente políticos nessas.
Ademais dessa ampla legislação, sua estrutura supranacional de decisões dá a aplicação e interpretação
necessárias para o cumprimento dos dispositivos comunitários. A eficácia das decisões e a importância do
Tribunal de Justiça das Comunidades Européias para a afirmação da defesa da concorrência em nível
comunitário impedem que empresas e governos adotem comportamentos políticos ou econômicos lesivos à
concorrência. O Direito Comunitário da livre concorrência é um direito diretamente aplicável a todos os
Estados-membros (supranacionalidade), tendo como destinatários diretos e finais, no caso, as empresas.
Ante o exposto, é cabível afirmar que sem a tomada dessas precauções, especialmente o controle sobre
os Estados, a consolidação do mercado comum europeu não teria sido possível.
3. O Mercosul e a liberdade de concorrência
O Tratado de Assunção silenciou sobre o regramento da liberdade de concorrência, como um todo, e
também quanto às práticas desleais dessa. Tal fato motivou a formulação do Protocolo de Defesa da
Concorrência. A Decisão do Conselho Mercado Comum número 18/96, de 17 de dezembro de 1996, não incluiu
a cláusula de proibição às ajudas dos Estados, que era a proposta da Argentina. Tal Protocolo, contudo, se
encontra em fase de ratificação pelos países, sem qualquer previsão para entrada em vigor. Nem mesmo os
países do Mercosul que não têm ordenamentos internos sobre a liberdade de concorrência, o ratificaram, ato que
poderia suprir a lacuna do Paraguai e Uruguai.
Tampouco a Comissão Mista de Comércio, órgão intergovernamental com capacidade decisória, criado
pelo Protocolo de Ouro Preto, tem, reconhecidamente, aplicado instrumentos de política comercial.
O fato desses países não disporem de legislação específica pode ser observado com bons olhos, pois
permitiria uma mais fácil harmonização das legislações de concorrência por, em verdade, não existirem. É
pertinente lembrar que os países do Mercosul são, também, membros do Acordo Geral de Tarifas e Comércio
(GATT). Esse Acordo, atualmente em sede de Organização Mundial do Comércio, possui regras concernente à
5
Artigo 85 do Tratado de Roma.
Artigo 86 do Tratado de Roma.
7
Artigo 92 do Tratado de Roma.
8
Artigo 100 do Tratado de Roma.
6
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liberdade de concorrência e políticas de subsídios, às quais poderiam ser harmonizadas, coordenadas ou até
mesmo coexistir.
O Brasil tem sua disposição concorrencial na Lei nº 8.137/90, que apresenta os atos contrários à ordem
econômica como comuns, na Lei nº 8.158/91, que tem por fundamento as normas de defesa da concorrência, e,
especialmente, na Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994, que transformou o Conselho Administrativo de Defesa
Econômica (CADE) em autarquia e dispôs sobre a prevenção e a repressão às infrações contra a ordem
econômica. Essa Lei é aplicável às pessoas físicas ou jurídicas de direito público ou privado.
A Argentina dispõe de recente legislação infra-constitucional sobre a matéria, qual seja a Lei de Defesa
de Concorrência de 26 de agosto de 1999, que modificou a anterior de número 22.262/80. Instituiu um Tribunal
Nacional de Defesa da Concorrência, uma espécie de Conselho Administrativo de Defesa Econômica deles, para
aplicá-la e controlar seu cumprimento. Como deve ser, proíbe o abuso de posição dominante e impede acordos
entre firmas que restrinjam, limitem, falseiem ou distorçam a concorrência ou o acesso ao mercado. Estabelece,
ainda, quais condutas ou acordos serão proibidos. Define, em seu contexto, o que é posição dominante e
concentração econômica.
Mesmo na hipótese de ratificação pelos quatro países do Protocolo, ainda vale lembrar que,
diferentemente da União Européia, a estrutura intergovernamental do Mercosul não produz manifestação quanto
às garantias de seu cumprimento e tampouco prevalece o princípio da primazia do Direito de Integração. Por tal
e outros motivos é que a cada dia se avolumam os doutrinadores internacionalistas regionais simpáticos à criação
de um tribunal supranacional para dirimir conflitos no âmbito do Mercosul, assegurando interpretação e
aplicação dos dispositivos emitidos pelo bloco, à exemplo da União Européia. Eventuais problemas de
descumprimento das regras de concorrência, atualmente são regidos por organismos intergovernamentais, em
especial os instituídos pelo Protocolo de Brasília.
Assim, para o atingimento da etapa de mercado comum, imprescindível se faz a presença das cinco
liberdades econômicas fundamentais, entre elas a de concorrência. Um sistema de livre concorrência requer que
os Estados-partes se abstenham de conceder às empresas subsídios que falseiem, ou ameacem falsear essa
liberdade, a produção ou o comércio entre eles.
Nota-se, atualmente, no Brasil, uma preocupação com o assunto da liberdade de concorrência. Veja-se
a grande repercussão dos trabalhos do Conselho Administrativo de Defesa Econômica, recentemente observado
pela sua atuação na questão da fusão de cervejarias nacionais, e, anteriormente, nas questões que envolveram a
marca de produtos de higiene Kolynos9, a Cervejaria Miller10 e a questão Gerdau-Pains, entre outras. Ou ainda,
no plano internacional, a mídia dada ao caso Microsoft, em seu julgamento, nos Estados Unidos da América, por
sua política conjugada de vendas e abuso de posição dominante.
Noutra questão também já surgem discussões. A chegada de provedores de acesso grátis à internet,
segundo os proprietários dos provedores onerosos, é flagrante quebra das regras de livre concorrência. Ao
contrário, para os primeiros, isto que é, sim, exercício de livre concorrência.
Antes, a retirada do monopólio estatal da exploração do petróleo da empresa Petrobrás pôde ser
entendida como uma política governamental de garantias de livre concorrência. Assim agindo, o Brasil abriu este
ramo de negócios a outras empresas, antecipando-se à disputa de agentes econômicos para a satisfação da
escolha de um cliente ou adquirente de produtos.
4. Políticas públicas e a liberdade de concorrência
Outras políticas eminentemente estatais são nefastas. A título de exemplo, poder-se-ía indicar a guerra
fiscal em curso no Brasil, entre as unidades da Federação. Algumas, politicamente mais fortes, mesmo
comprometendo suas economias, alcançam a algumas empresas vantagens que as colocam à frente das demais do
mesmo ramo e capacidade. Neste sentido, é desmedida a disputa entre empresas umas, e outras que têm como
sustentáculo dos seus programas e ações a tutela e o amparo político e econômico de uma entidade pública. A
9
Ato de Concentração número 27/95, de 18 de setembro de 1996.
Ato de Concentração número 58/95, de 11 de junho de 1997.
10
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decisão política de um Estado de estender subsídios econômicos que ameacem falsear ou falseiem a
concorrência se constitui num grave desvirtuamento das regras dessa liberdade.
A guerra fiscal prejudica o desenvolvimento e desestimula investimentos nacionais e estrangeiros ao
criar uma concorrência perversa entre empresas e introduzir elementos políticos nas regras econômicas.
Contra deveria insurgir-se o Estado. Isto é, deveria aplicar o conjunto das regras que têm por objeto sua
intervenção na vida econômica para garantir o estabelecimento de empresas, a competição delas no mercado,
que esta não seja falseada por meio de práticas nocivas à concorrência, e o correto direcionamento das verbas
públicas, o que se entende por promoção da justiça econômica. Mas não o faz. Ocorre que a outros objetos têm
servido a tutela estatal. A outorga de subsídios a certas empresas, propiciando-lhes uma injusta vantagem
concorrencial sobre as empresas que não se valem de benefícios governamentais, deixa em aberto a pergunta de
se tal ingerência é necessária ou nefasta ao direito de concorrência, que precisa ser livre para o atingimento da
fase de mercado comum. Veja-se, ainda, o programa de ajuda aos bancos em dificuldades ou outro programa de
salvação de empresas quaisquer.
Esse tratamento deixa margem para a proteção estatal ao livre mercado e à observância das regras de
concorrência, da forma que se opera, colisionar com a necessária abertura em um processo de integração. Até
porque a tutela poderá ferir regras do Direito de Integração.
Todas essas argumentações são feitas fechando os olhos para as situações em que as próprias empresas
públicas inibem a concorrência. Em que pese ter havido, nos últimos tempos, um grande número de processos de
privatização, durante longa data as empresas estatais se valeram de tratamento diferenciado, concessão de
subsídios e outras políticas.
Como se observa, o risco da quebra da liberdade de concorrência é muito maior quando é partícipe o
próprio Estado, no momento em que implementa políticas não compatíveis com aquelas.
Da mesma forma, transcendendo essa análise interna, quando um país toma a decisão política de
relativizar sua legislação e garantia trabalhista, está dando margem ao estabelecimento, nele, de empresas
internacionais em busca de melhores condições econômicas e menores custos. De forma direta, em prejuízo ao
trabalhador, este país estará favorecendo a prática de dumping social. A vantagem da desregulamentação
trabalhista estará induzindo, em flagrante quebra das regras de concorrência, que deveriam ser baseadas na
competitividade ou posição geográfica, por exemplo, empresas a nele se estabelecerem.
No plano das negociações do Mercosul, a determinação de quotas de importação e exportação de
determinados produtos fere o princípio da livre concorrência. As quotas são determinações governamentais
praticadas durante certo lapso no qual somente um valor ou uma quantidade determinada de um produto poderá
ou deverá ser comercializada. Representam, por óbvio, um obstáculo à liberdade de concorrência.
No mínimo o produtor nacional vê seu produto preterido, tendo por base um acordo, na maioria das
vezes político, no qual sequer fez parte, tampouco foi representado. No outro pólo, um consumidor que deseje
determinado produto que teve sua quota esgotada, não poderá fazer uso de seu direito de escolha.
No ano passado, a Argentina demonstrou não ter se adequado, no prazo previsto, às metas instituídas
pelo bloco. Tal inadequação, e a desvalorização do Real frente ao Dólar, decisão política e econômica, fez com
que ela se visse obrigada a instituir cláusulas de salvaguarda frente ao Brasil, especialmente para os setores de
calçados, frangos, têxteis e regime automotivo. Tal medida quase desencadeou o rompimento do Acordo
Mercosul.
A desvalorização do Real provocou desmedida concorrência entre empresas brasileiras e argentinas,
essencialmente em dois aspectos: o volume de exportações de produtos brasileiros para o referido país e a
importação de empresas inteiras em curso entre Argentina e Brasil, ambos em favor desse último.
Acontecimento como esse é bom para o Brasil, em análise isolada e não exaustiva. Mas, sistematicamente,
devido ao descompasso provocado no crescimento econômico, ruim para o processo de integração.
Quanto à imposição de cláusulas, no Brasil, assim também procedeu o Estado de São Paulo. Em
referido momento o atual governador criou salvaguardas para proteger seu Estado contra a guerra fiscal.
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Considerações Finais
Haja visto o exposto, pretendeu-se evidenciar aspectos da influência das decisões políticas e das
vantagens econômicas públicas oferecidas a determinados entes empresariais, públicos ou privados, nacionais ou
internacionais, por entidades públicas dos ou pelos próprios Estados-partes do Mercosul, nas regras da liberdade
de concorrência.
Como por exemplo a citada desregulamentação das regras trabalhistas, a concessão de subsídios que
falseiem, ou ameacem falsear a concorrência e o comércio, e a iminente possibilidade da prática de dumping
social pelos países do bloco Mercosul. Ou também por decisões políticas e auxílios financeiros, fiscais e
orçamentários, prejudiciais à livre concorrência e causadores de impedimentos ao atingimento da fase de
mercado comum. E, conseqüentemente, ao avanço do principal bloco econômico que fazemos parte a essa etapa
posterior.
Então, conclui-se dizendo que:
1. Os Estados têm, como uma de suas funções, o dever de garantir a liberdade de concorrência
comercial. Para tal, valem-se dos mecanismos que estão à disposição deles. Ocorre que essa função dos Estados
tem sido utilizada com outras finalidades;
2. Tais práticas, da forma que são manifestadas, desvirtuadas de seus objetivos, muitas vezes fundadas
em decisões meramente políticas, não cumprem os objetivos de disciplinar a concorrência;
3. Ante a isso, não se conforma a necessária liberdade de concorrência, imprescindível de assim estar
para o atingimento da terceira e última fase do processo de integração do Mercosul;
4. Faz-se necessário, no território compreendido pelo Mercosul, a ratificação da Decisão/CMC nº
18/96, conhecida como Protocolo de Defesa da Concorrência no Mercosul, da Decisão/CMC nº 20/94, sobre
políticas públicas que distorcem a competitividade, e da Decisão/CMC nº 21/94, também sobre defesa da
concorrência, uma vez que o assunto não foi considerado no Tratado de Assunção, e o surgimento de
ordenamentos internos que redirecionem a atuação dos Estados no cumprimento de seus deveres de regular e
garantir a liberdade de concorrência, entendendo ser esta um dos pilares fundamentais à concretização do
Mercosul, quando do atingimento da fase de mercado comum;
5. Outrossim, entende-se necessário adequar ao conhecimento a ser buscado a experiência da integração
da União Européia, porque similar, porém, em dimensão reconhecidamente menor, mas pertinente ao processo
de integração do Mercosul.
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172 p.
31
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
ALTERAÇÕES RECENTES NA LEGISLAÇÃO DEFESA DA CONCORRÊNCIA NO
BRASIL
Por: Bolívar Moura Rocha* e Márcia Prates Tavares**
e-mail: [email protected] e [email protected]
Recentes alterações legais instituídas pelas Medidas Provisórias nº 2.055 e 2.056, ambas de 11 de agosto de
20001, representam reforço do controle de condutas anticoncorrenciais no Brasil. Decreto Presidencial editado
na mesma data, por outro lado, aponta para mudanças de natureza institucional, cuja necessidade vem sendo
discutida já há algum tempo.
Atuam na defesa da concorrência no Brasil, sob a égide da Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994 (“Lei nº
8.884/94”), três órgãos: a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE); a
Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça (SDE) e o Conselho Administrativo de Defesa
Econômica (CADE). O presente texto discute as principais alterações adotadas recentemente. O Anexo deste
artigo contém, com o objetivo de colocar em perspectiva as mudanças aqui descritas, breve explicação dos
procedimentos envolvidos na repressão de condutas anticoncorrenciais e no controle de estruturas de mercado
no Brasil.
Medida Provisória nº 2.055
As inovações introduzidas pela Medida Provisória nº 2.055, de 11 de agosto de 2000 (“MP 2.055”) dizem
respeito sobretudo à repressão de condutas anticompetitivas e referem-se a cinco aspectos principais: (i) poderes
de investigação, (ii) multas, (iii) sigilo, (iv) política de “leniência” e (v) aplicabilidade de compromissos de
cessação de prática.
Poderes de investigação
Até recentemente, os poderes de investigação das autoridades brasileiras de defesa da concorrência limitavam-se
às faculdades de solicitar informações por escrito e ouvir testemunhas e, no caso da SEAE, de convocar
responsáveis para justificar aumento injustificado de preços ou imposição de preços excessivos (Lei n°
9.021/95) e proceder ao exame de estoques, papéis e escritas (Lei n° 9.618/98) – este último muito raramente
empregado. Na prática, grande parte das investigações têm sido feitas com base em informações requisitadas
por escrito. A MP 2.055 altera esse cenário, ao facultar à SDE e à SEAE a possibilidade de realizar inspeções
no local, mediante notificação com pelo menos 24 horas de antecedência (§ 2º do Art. 35 da Lei, acrescido pelo
Art. 1º da MP 2.055) e de requerer, por intermédio da Advocacia Geral da União, que a autoridade judicial
expeça mandado de busca e apreensão com relação a “objetos, papéis de qualquer natureza, assim como livros
comerciais, computadores e arquivos magnéticos de empresa ou pessoa física” (Art. 35-A da Lei, acrescido pelo
Art. 2º da MP 2.055).
Esses novos instrumentos de investigação são de fundamental importância para que as autoridades de defesa da
concorrência possam obter provas da existência de práticas anticompetitivas para as quais as simples evidências
econômicas e os fatos publicamente divulgados são insuficientes, entre as quais, principalmente, a prática de
cartel. A experiência de outros países com a aplicação de instrumentos semelhantes ensina, no entanto, que a
eficácia desses mecanismos depende da disponibilidade de pessoal capacitado para a realização das inspeções e
buscas. Nos Estados Unidos, além do próprio corpo técnico, as autoridades antitruste contam com o apoio do
Federal Bureau of Investigations (FBI) para a realização das investigações. Na França, a Direction Générale de
la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes (DGCCRF), autoridade de defesa da
concorrência e do consumidor, dispõe de rede de investigadores especificamente treinados para investigações
antitruste, distribuídos por todo o território nacional. Assim, a despeito do novo instrumental de investigação, a
*
Sócio e responsável pela prática regulatória de Levy & Salomão Advogados
Consultora de Levy & Salomão Advogados
1
Medidas provisórias são instrumentos legais utilizados pelo Poder Executivo brasileiro que têm por características principais hierarquia
equivalente às leis ordinárias, entrada em vigor imediata e o fato de perderem eficácia a não ser que sejam convertidas em lei no prazo de
30 dias a partir de sua publicação do Diário Oficial da União. Na prática, o Governo tem reeditado a maioria as Medidas Provisórias não
aprovadas pelo Congresso dentro desse prazo, com o objetivo de assegurar a eficácia de suas disposições.
**
32
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BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
realização de investigações eficazes em número significativo parece carecer ainda do desenvolvimento de
quadro de pessoal adequado, o que requer tempo e recursos.
Multas
Antes da MP 2.055, a Lei nº 8.884/94 previa, além das próprias multas por infração à ordem econômica,
impostas ao final do processo, tão somente multas (diárias, de aproximadamente R$ 5.000,00 a R$ 100.000,00)
à “recusa, omissão, enganosidade ou retardamento injustificado” na prestação de informações requeridas (Art.
26 da Lei nº 8.884/94). Essas multas, anteriormente aplicadas apenas pelo CADE, passaram, com a MP 2.055, a
poder ser aplicadas também por SDE e SEAE, sempre que forem autoras das solicitações de informações não
atendidas. Passaram, também, a ter sua aplicação limitada a 90 dias.
A MP 2.055 criou duas novas multas. Indivíduos e companhias passaram a estar sujeitos a multas que variam
entre aproximadamente R$ 20.000,00 e R$ 400.000,00 por obstruir inspeções autorizadas por SDE ou SEAE
(Art. 26-A da Lei, criado pelo Art. 2º da MP nº 2.055); e entre aproximadamente R$ 500,00 e R$ 10.000,00 por
não comparecer ou deixar de cooperar quando intimados a prestar esclarecimentos orais (§ 5º do Art. 26 da Lei,
criado pela MP nº 2.055, Art. 1º).
As multas por infração à ordem econômica não foram alteradas. Variam entre 1 e 30% do valor do faturamento
bruto da empresa (Art. 23, I da Lei). Para os administradores direta ou indiretamente responsáveis, variam entre
10 e 50% da multa aplicável à empresa (Art. 23, II da Lei).
As alterações referentes a multas visam, juntamente com os novos instrumentos de investigação, permitir maior
eficácia na obtenção de informações para subsidiar a atuação antitruste por meio do reforço dos mecanismos de
“enforcement”.
“Leniência”
Com a MP 2.055, o Brasil passou a dispor de um programa de leniência (Art. 35-B da Lei, criado pela MP nº
2.055, Art 2º), por intermédio do qual indivíduos e empresas que tenham participado de condutas
anticompetitivas poderão obter significativa redução (1/3 a 2/3) da multa aplicável ou extinção da pena
aplicável, se cooperarem com os órgãos antitruste (Art. 35-B, caput). O programa será aplicado por meio de
acordo entre SDE e indivíduos ou empresas que estejam ou tenham estado envolvidos em práticas
anticompetitivas. As condições principais para a celebração de um acordo de leniência são que o informante em
questão seja o primeiro a manifestar vontade de colaborar; que não seja o “lider” da prática anticompetitiva; e
que a colaboração seja efetiva, levando à identificação de todos os envolvidos e à obtenção de documentos ou
informações que constituam provas da infração. Não há possibilidade de celebração de acordo de leniência
quando a SDE já dispuser de provas conclusivas sobre o caso em questão no momento em que o indivíduo ou a
empresa manifestam sua vontade de colaborar. Finalmente, a rejeição de uma proposta de acordo de leniência
pela SDE não implica confissão do informante nem reconhecimento da ilegalidade da prática.2 O programa
requer regulamentação pelo Ministério da Justiça e ainda não está implementado (Art. 35-B, § 11).
A eficácia da política de leniência no Brasil dependerá, em grande parte, da credibilidade da atuação antitruste
no Brasil e da observação rigorosa e consistente dos primeiros acordos de leniência celebrados.3 É natural que o
indivíduo ou a empresa envolvidos em uma conduta anticompetitiva e que atendam aos critérios do programa de
leniência façam um cálculo dos custos e benefícios de sua eventual manifestação. A adesão ao programa será
mais provável quanto maior for a expectativa de punição - que por sua vez será avaliada em grande parte com
base no histórico de condenações e nas manifestações de prioridade à repressão de condutas anticoncorrenciais e a expectativa de êxito na redução ou extinção da pena, esta por sua vez avaliada em grande parte com base nos
primeiros casos tratados no âmbito do programa de leniência. Com efeito, atribui-se o êxito do programa de
leniência da Divisão Antitruste do Departamento de Justiça norte-americano o fato de a Divisão ter construído
2
Não há, no Brasil, práticas consideradas ilegais per se. A realização de uma proposta de acordo de leniência, aceita ou não, não pode ser
considerada confissão, assim como não confere à prática em questão caráter de infração à ordem econômica. A despeito de propostas de
acordo de leniência, a prática será analisada sob a ótica da “regra da razão”.
3
A política de leniência tem sido adotada com algum êxito por autoridades antitruste em diversas jurisdições, entre as quais os Estados
Unidos e União Européia. Recentemente, a colaboração da Rhône-Poulenc, companhia francesa de farmacêuticos, com o Departamento de
Justiça dos Estados Unidos no âmbito da política de leniência adotada por aquele órgão foi instrumental para a condenação do caso de
fixação de preços no mercado de vitaminas, que envolveu empresas de diversas partes do mundo.
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um histórico sólido de aplicação consistente e justa do programa, além de seus esforços de divulgação dos
méritos do programa.4
Compromisso de cessação
A Lei nº 8.884/94 prevê a possibilidade, para a empresa que está empreendendo conduta objeto de processo
administrativo (vide Anexo), de celebrar, em qualquer momento entre a instauração do processo e seu
julgamento, compromisso de cessação com o CADE ou com a SDE, neste último caso ad referendum do CADE.
O compromisso de cessação tem por efeito suspender o processo administrativo enquanto estiverem sendo
cumpridos seus termos, e o arquivamento do processo ao termo do prazo fixado no acordo, se atendidas as
condições estabelecidas.
Com a MP 2.055, passam a ser excluídas da possibilidade de celebração de
compromisso de cessação as seguintes infrações: fixar ou praticar, em acordo com concorrente, preços ou
condições de venda; influenciar conduta comercial uniforme entre concorrentes; dividir os mercados de serviços
ou produtos, fontes de abastecimento ou produtos intermediários; e combinar previamente preços ou ajustar
vantagens na concorrência pública ou administrativa. Essa previsão vem ressaltar percepção quanto à gravidade
dessas práticas em particular, sem, no entanto, conferir-lhes caráter de ilícitos per se.
Sigilo.
Antes da MP 2.055, as Averiguações Preliminares, primeira fase formal do procedimento de repressão a
condutas anticoncorrenciais (vide anexo) eram necessariamente confidenciais. Agora, o sigilo nas investigações
prévias da SEAE ficam a seu critério, assim como a decisão sobre o sigilo das Averiguações Preliminares fica a
critério da SDE. Essa medida não é desprovida de conseqüências negativas para a comunidade empresarial,
tendo em vista que a divulgação de acusação de prática competitiva, mesmo quando não comprovada e não
condenada, poderá ter efeitos não negligenciáveis e irreversíveis sobre a imagem da empresa.
Alterações referentes ao controle de estruturas
No que diz respeito ao controle de estruturas, a MP 2.055 alterou a taxa de notificação de operações sujeitas à
apreciação do CADE de R$ 15.000,00 para R$ 45.000,00 a partir de 1º de janeiro de 2001. As mudanças
referentes à multa prevista no Art. 26 da Lei nº 8.884/94 afetam também as empresas parte de transações em
análise pelos órgãos de defesa da concorrência no âmbito dos procedimentos de controle de estruturas de
mercado.
Medida Provisória nº 2.056
A Medida Provisória nº 2.056 (“MP 2.056”), publicada também em 11 de agosto último, traz modificações à
defesa da concorrência no setor de combustíveis. Ela altera a Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997 (“Lei do
Petróleo”) e a Lei nº 9.847, de 26 de outubro de 1999 (“Lei nº 9.847/99”), esta última relativa especificamente a
atividades de abastecimento do mercado de combustíveis. Anteriormente, o artigo 10 da Lei do Petróleo
obrigava a Agência Nacional do Petróleo (“ANP”) a informar o CADE sempre que viesse a seu conhecimento
fato que pudesse configurar infração à ordem econômica. A MP 2.056 alterou esse artigo e passou a determinar
que essa comunicação seja feita à SDE e não mais ao CADE – o que veio a corrigir impropriedade da lei, já que
é à SDE, e não ao CADE, que toca o papel de órgão de investigação. Por outro lado, a MP 2.056 instituiu
parágrafo único no mesmo artigo 10 para determinar que o CADE informará a ANP sempre que aplicar sanções
por infração à ordem econômica a indivíduos ou empresas que exerçam atividades relacionadas ao
abastecimento nacional de combustíveis, para que a ANP possa tomar as providências cabíveis. Por fim, a MP
2.056 instituiu, mediante alteração da Lei nº 9.847/99, a condenação pelo CADE entre as causas de perda da
autorização para exercer a atividade de abastecimento em combustíveis no País. Restou assim reforçada a
ligação entre as autoridades antitruste (no caso, SDE e CADE) e a agência regulatória ANP no que se refere à
repressão de condutas anticompetitivas.
Perspectivas de mudanças institucionais
4
“Making Companies an Offer They Shouldn’t Refuse - The Antitrust Division's Corporate Leniency Policy -- An Update” de Gary R.
Spratling. Apresentado no 35º Simpósio Anual do Distruto de Columbia sobre Associações e Antitruste. Washington D.C., Fevereiro de 1999.
34
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CONCORRÊNCIA
Juntamente com a edição das Medidas Provisórias 2.055 e 2.056, o Presidente Fernando Henrique Cardoso
criou, por meio do Decreto de 11 de agosto de 2000, Grupo de Trabalho Interministerial que deverá apresentar,
até meados de outubro, projeto de lei para a criação da Agência Nacional de Defesa do Consumidor e da
Concorrência. Prevê-se que o projeto de lei de criação da Agência será acompanhado de alterações
significativas às legislações de defesa da concorrência e do consumidor.
No que diz respeito à concorrência, a criação da agência envolverá provavelmente significativa reestruturação
institucional, que deverá – idealmente - sanar muitas das ineficiências hoje existentes e atribuídas em grande
parte à existência de três órgãos com funções até certo ponto coincidentes. Embora não haja, até o presente
momento, definições a respeito das medidas contempladas, pode-se antecipar discussões acerca (i) da
conveniência de se preservar órgão de instrução separado do órgão de julgamento; (ii) da permanência ou não
de estrutura decisória sob forma de conselho e (iii) da possibilidade do(s) órgão(s) instrutor(es) vir(em) a
sustentar suas posições junto à entidade julgadora. É provável que venham a ser contempladas, também,
alterações à legislação que afetariam, entre outros aspectos, os critérios para notificação obrigatória,
possivelmente aumentando o faturamento anual a partir do qual a notificação se torna obrigatória - atualmente de
R$ 400.000.000. Essa medida permitiria que as autoridades antitruste concentrassem seus esforços e recursos na
análise de operações com maior probabilidade de gerar efeitos anticoncorrenciais e na repressão de condutas
anticoncorrenciais. Nos últimos dois anos, cerca de 98% das operações julgadas pelo CADE foram aprovadas
sem restrições, o que aponta para a necessidade de restrição do universo de operações sujeitas à notificação.
Comentários finais
Ao conferir às autoridades de defesa da concorrência instrumentos adicionais para a repressão de condutas
anticoncorrenciais, as alterações legislativas recentes traduzem intenção de se reforçar essa vertente da defesa da
concorrência, até hoje negligenciada no Brasil. Embora certamente louvável a iniciativa, as mudanças parecem
precipitadas à luz da reestruturação institucional contemplada – isto porque foram conferidos poderes a órgãos
cuja existência mesma pode não vir a ser confirmada no contexto do novo desenho institucional. De qualquer
forma, está dada a tendência, de resto corroborada pelas iniciativas de investigação adotadas pela SDE em
matéria de condutas anticoncorrenciais.
Anexo I
Política e Legislação de Concorrência no Brasil
A política da concorrência no Brasil é implementada por intermédio de três órgãos: a Secretaria de
Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE); a Secretaria de Direito Econômico do
Ministério da Justiça (SDE) e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE). SDE e SEAE emitem
pareceres não vinculantes em matéria de atos de concentração. À SDE toca papel central em matéria de
investigações relativas a condutas a anticoncorrenciais. É do CADE, tribunal administrativo composto de sete
conselheiros, a competência para o julgamento final em ambas as áreas.
1. Condutas
Em síntese, os procedimentos envolvidos no tratamento de condutas anticoncorrenciais são os seguintes:
Investigações iniciais pela SEAE. Antes de qualquer ação formal por parte da SDE em relação a condutas
anticoncorrenciais, a SEAE pode empreender investigações – que na prática têm sido desencadeadas por
denúncias do público ou pela detecção de preços anormalmente elevados ou uniformes em determinado
mercado. Se a SEAE encontra indícios substantivos da existência de condutas anticompetitivas, pode formular
representação à SDE.
Averiguações Preliminares. A primeira etapa formal dos procedimentos referentes a condutas anticompetitivas é
iniciada pela SDE, de ofício ou mediante representação fundamentada de terceiros (inclusive, embora não
necessariamente, a SEAE). A SDE dá início à etapa de Averiguações Preliminares caso considere dispor de
indícios ainda insuficientes para a instauração de processo administrativo. Não encontrando indícios suficientes,
a SDE pode decidir pelo arquivamento do caso, submetendo a decisão ao CADE.
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Processo Administrativo. Se a SDE encontrar indícios suficientes do caráter anticompetitivo de determinada
prática, instaurará Processo Administrativo. O Processo Administrativo (i) pode igualmente ser instaurado
independentemente de Averiguações Preliminares sempre que a SDE considerar suficientes os indícios de que
dispõe; (ii) deverá ser instaurado imediatamente quando a representação emanar de Comissão do Congresso
Nacional ou de qualquer de suas casas. Após a instauração do Processo Administrativo, a parte acusada da
prática tem 15 dias para apresentar defesa. A SEAE será notificada pela SDE da instauração do Processo, e
poderá manifestar-se caso queira.
Uma vez concluídas as análises da SEAE (quando for o caso) e da SDE, e passado um período de 5 dias para
apresentação de alegações finais pela parte acusada, a SDE pode decidir (i) pelo arquivamento do caso, caso em
que recorrerá de ofício ao CADE, ou (ii) pela existência de conduta anticompetitiva, caso em que encaminhará o
assunto ao CADE para julgamento.
Julgamento. O CADE julga em sessão plenária, por maioria absoluta. Quando entende haver prática
anticompetitiva, pode determinar a cessação da prática e aplicar multas que variam de 1 a 30% do faturamento
anual da empresa e, no caso de administradores da empresa, direta ou indiretamente responsáveis pela conduta,
de 10 a 50% do valor da multa aplicada à empresa.
A qualquer momento do processo, CADE ou SDE, neste caso sujeita a confirmação por parte do CADE, podem
celebrar acordos com as empresas em questão por meio dos quais estas se comprometem a cessar a prática
objeto do processo. Durante a vigência do acordo, o processo permanece suspenso e, após o período estipulado,
desde cumprido o acordo, o processo é arquivado. CADE e SDE têm igualmente a faculdade de determinar a
cessação da prática por intermédio de medida preventiva, sempre que houver indícios de que a prática em
questão possa causar dano irreparável ou de difícil reparação.
2. Estruturas
A Lei nº 8.884, de 11 de junho de prevê, em seu Art. 54, § 3º, que estão sujeitos a apreciação por parte do
CADE os atos, de qualquer forma manifestados, que visem a qualquer forma de concentração econômica e (i)
que gerem participação superior a 20% de um mercado relevante por parte de uma empresa ou seu grupo, ou (ii)
em que figure como qualquer dos participantes empresa que tenha registrado faturamento bruto anual
equivalente a no mínimo R$ 400 milhões. Esses atos precisam ser notificados dentro de um prazo de 15 dias
úteis. A notificação é apresentada à SDE em três vias. A SDE encaminha uma via à SEAE e outra ao CADE. A
SEAE emite parecer a respeito da transação em questão e o encaminha à SDE. A SDE elabora seu próprio
parecer e encaminha os autos do processo ao CADE, onde é julgada a transação. O CADE tem a possibilidade
de aprovar o ato sem restrições, impor condições ao ato ou negar sua aprovação. Nos últimos dois anos, cerca
de 98% das operações julgadas pelo CADE foram aprovadas sem restrições.
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CONCORRÊNCIA
ASPECTS OF COMPETITION POLICY IN MERCOSUR 1
Por: Gesner Oliveira 2
e-mail: [email protected]
The signature of the Mercosur Competition Policy Protocol at the 11th Mercosur Committee Meeting in
December of 1996 was a step forward in setting up the Customs Union. In fact, harmonization of competition
rules has proven to be an important instrument of integration. The so-called Fortaleza Protocol was the result of
a series of discussions, which started with the debate on the harmonization of the competition laws, provided for
in Decision 21 of 1994.
The objective of this paper is to discuss its limitations as a useful instrument for the
development of competition policy in the region. Section 1 describes a few relevant features of the
document. Section 2 points out the major limitations. A final section contains suggestions for a possible
revision of the Protocol.
1. Major Characteristics of the Fortaleza Protocol
The Protocol still requires ratification by Uruguay and Argentina and appropriate regulation,
as provisioned in Article 9 of the document 3. A few elements of the Fortaleza Protocol deserve to be
mentioned:
-
adoption of a rule-of-reason definition of anticompetitive practices (Chapter II);
the creation of specific procedures to investigate, adjudicate and sanction
anticompetitive practices (Chapters V, VI and VII);
incorporation of a timetable the implementation of merger control (Chapter III);
promotion of cooperation among national competition authorities (Chapter VIII).
Table 1 compares the Fortaleza Protocol with other arrangements. As in the great majority of
the agreements, cooperation plays an important role. Different from a free trade area like Nafta,
Mercosur has common rules in competition. But like Nafta, and in contrast with more integrated
regions like the European Union, Mercosur does not have a supranational authority (see Table 1). Thus,
having common rules implemented by inter-governmental bodies is one of the major characteristics of
Mercosur and, as discudssed later, one of its major limitations.
Table 1
Selective List of Bilateral and Regional Agreements related to Competition Policy
Name of Agreement
MERCOSUR Protocol on Protection of Competition
Agreement between the US and Canadian governments on the application
of rules on Restrictive Business Practices
Revised recommendations of the OECD´s Member Countries Cooperation
Council on restrictive business practices affecting international trade
Association Agreement between the European Union and other southern
Mediterranean countries
Cooperation and Coordination Agreement signed by Australian Trade
Practices Committee and the New Zealand Trade Committee
European Agreement on Economic Policy
Energy Distribution Treaty
North American Free Trade Agreement
Agreement signed by the United States and the European Community
Committee on the enforcement of competition laws
1
Year (a)
Type
Cooperation
Yes
Yes
Common
Rules (b)
Yes
No
Common
Authority
No
No
1996
1995
Regional
Bilateral
1995
Regional
Yes
No
No
1995
1996 (c)
1994
Bilateral
No
Yes
No
Bilateral
Yes
No
No
1994
1994
1992
1991
Regional
Regional
Regional
Bilateral
Yes
Yes
Yes
Yes
Yes
No
No
No
No
No
No
No
This article has been funded by the Resarch Center of Getúlio Vargas Foundation (Núcleo de Pesquisas e Publicações-FGV)
Gesner Oliveira is a professor at Getulio Vargas Foundation at São Paulo and former president of CADE during 1996-2000. The author is
thankful for useful discussions with Marcelo Calliari, Hebe Romano, Pedro Montenegro and Peggy Beçak
3
A copy of the text of the Protocol has been published in CADE (1997) and is available at www.mj.gov\cade. General documentation about
Mercosur can be found at www.mre.gov.br and Informemercosul.com.br. and Romano (1999).
2
37
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COMPETENCIA
BRASIL
Cartagena Council Agreement, decision 285: Rules on how to prevent or
correct Competition Distortions restricting competition in free market
trading
Memorandum of Understanding on the Harmonization of Trade Laws
signed by Australia and New Zealand
Agreements signed between the European Union and eastern and central
European countries
Action to build structural impediments signed by the US and Japanese
governments
Agreement signed by the governments of the Republic of Germany and
France for Cooperation concerning restrictive market practices
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
1991
Regional
Yes
Yes
Yes
1990
Bilateral
Yes
No
No
1991
1996 (d)
1990
Bilateral
Yes
Yes
No
Bilateral
Yes
No
No
1984
Bilateral
Yes
No
No
Agreement signed by US and Australian governments on antitrust-related
1982
Bilateral
matters
OECD guidelines for Multinational Enterprises
1976
Regional
Agreement between the Federal Republic of Germany and the US
1976
Bilateral
government for Mutual Cooperation concerning Restrictive Business
Practices
Treaty Establishing the European Community
1957
Regional
Source: UNCTAD, based on various sources.
(a) The year the agreement was signed.
(b) The number of the Common Rules differs considerably from agreement to agreement.
(c) Israel, Morocco, Palestinian Authority (1996) and Tunisia.
(d) Six agreements like the June 1996 agreement had been signed
Yes
No
No
Yes
Yes
No
No
No
No
Yes
Yes
Yes
2. Limitations of the Fortaleza Protocol
There is a long way before an efficient competition policy can be implemented in the
Mercosur member countries. Like other countries in Latin America, the Mercosur member countries
face a few challenges in this regard.
The first of these challenges is lack of a competition culture. Both the public and the private
sector are not used to the inherently competitive market game. There are still traces of interventionism
in government regulations, and corporate leaderships are still not sufficiently aware of competition
policy.
The second problem stems partly from the first. Both the public and private sectors are not
equipped to enforce legal decisions. Legal departments and executive officers of companies operating
in the Mercosur area are not always familiar with basic aspects of competition laws either in developed
or in their own countries. Public agencies have a chronic shortage of human and material resources.
One of the most serious problems is the sluggishness of the decision-making process.
Relatively simple administrative cases may take years to be resolved. This overburdens companies,
creates legal insecurity and leads to a lack of bureaucratic transparency. It is essential to adjust the
pace of competition authority action to the speed of the market.
In fact, concern with the efficiency of market operation is heightened as small and mediumsized economies open up their markets and undergo in-depth production restructuring. An
understanding of this phenomenon and greater flexibility in enforcing national laws are essential to
enable competition authorities to speed up rather delay the wave economic reform that is spreading
through the Mercosur member countries.
Unless due care is taken, the implementation of the Protocol could add to the already sluggish
national authorities decision-making process. In fact, the steps of this decision-making process are
numerous as shown in Table 2 and Table 3.
Table 2 has a description of the procedural flow established in the Protocol 4. The flow of
information and decisions is crucial in relationships involving:
4
See Chapter V “Procedure for Enforcing ” of Fortaleza Protocol”. For a discussion of the risk of long time delays in the application of the
Fortaleza Protocol, see Silva Pereira (1998).
38
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COMPETENCIA
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BRASIL
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CONCORRÊNCIA
National agencies and the Intergovernmental Competition Policy Committee (CIDC);
CIDC and the hierarchical framework of Mercosur, particularly of the Trade
Committee (CCM).
There is no doubt that if CIDC fails to issue clear instructions, and these are not understood
and assimilated by the national agencies, there will likely be a lack of uniformity and delay in
determining violations. Equally worrysome is the length of time the Trade Commission may take to
ratify decisions which are sent by CIDC.
Table 2
Procedure provided for in the Fortaleza Protocol
Petition is filed with national Protocol enforcement agency (or de oficio)
Preliminary technical evaluation by national Protocol enforcement agency
Document sent to Competition Policy Committee (CCM)
Termination ad referendum of
CCM
Investigations are started and
investigation agenda established
Investigations are conducted by
Protocol enforcement agency of the
jurisdiction where the accused party
resides
CCM
Committee issues decision ad
referendum of CCM
CCM issues guidelines indicating
sanctions applying to the case if
transgression is confirmed
Sanctions are applied by national
agency with jurisdiction over the
market in which abusive business
practice occurred
Table 3 indicates the different instances in which possible disputes can be resolved. If
adequate routines are not created, resolutions on competition-related issues could be extremely lengthy.
Chances of success depend greatly on the national agencies having the necessary resources to guarantee
fast administrative decisions. It is worth noting that the arbitrage boards set forth in the Brasília
Protocol could prove a helpful dispute-settlement tool.
Table 3
Procedural Stages for a Competition Case in Mercosur
CDC
CCM
GMC
Direct
Negociations
39
GMC
Intervention
Arbitration
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Fortaleza Protocol
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CONCORRÊNCIA
Brasília Protocol
Thirdly, there remain several assimetries in the legal framework for competition in the
Mercosur countries. Indeed, Paraguay and Uruguay have not enacted competition laws yet. Both Brazil
and Argentina are promoting important changes in their regulations. Brazil has created in 2000 a
working group to propose a major change in Law 8884 of 1994. Argentina approved a new law in 1999
but has not created the new Competition Tribunal which is supposed to be the central body for the
implementation of the legislation.
This is why cooperation and technical assistance play a particularly important role. It is not
merely a question of setting down the rules on paper, but rather of implementing competition policy in
practice, with the help of agencies that play their roles efficiently in the Customs Union.
This is a characteristic of competition policy that is unique in relation to most of the other
topics featured in the sub-regional integration agenda. Unlike the negotiations involved in establishing
the Common External Tariff (TEC), there is no need to define commitments with specific timetables of
tariff reduction. Rather, the success of integration in the area of competition requires that the parties
reach a common understanding about the major concepts and criteria which will determine the
jurisprudence in the field. This goal can only be achieved through enriched case law and continuous
interaction among Mercosur competition authorities.
Fourthly, there is a problem with the very nature of the decision mechanism. Given the fact
that there is no supranational authority in the Customs Union, the competition bodies have an
intergovernmental nature and decide on a consensus basis. This causes serious problems:
- competition matters which require technical criteria may be decided based on a political
and diplomatic criteria.
- decisions taken by independent national authorities, like CADE in Brazil, may be
changed by a political body of Mercosur.
Fifthly, the previous question makes all more important the clear delimitation of the national
jurisdictions as oppposed to the Mercosur jurisdiction. The Protocol does not contain an objective
definition for this issue which depends on an appropriate regulation still under discussion among the
four countries.
The task of correctly defining criteria to delimit the scope of authority of the national
authorities as opposed to that of CIDC is not an easy one. Any imprecision in this regard could
generate uncertainty and conflicting views on whether a given case should be sent via a national agency
or via the institutional channels established in the Fortaleza Protocol.
It goes without saying that in some litigation’s one jurisdiction could be used against another
as a means of appealing a presumably unfavorable judgment. Problems of this kind could naturally give
rise to competence conflicts and generate legal uncertainty.
3 . P o int s f o r a Rev isio n o f t he F o r t a le z a P r o t o c o l
The limitations pointed out in the previous section call for a revision of the Fortaleza
protocol. A more realistic approach would take into account the following points:
i)
the gradual expansion of competition policy in the Mercosur member countries
should begin with the strengthening of the national agencies in the cases of Argentina
and Brazil and their very creation in the cases of Uruguay and Paraguay. The
overlapping of their duties with those of CIDC should be avoided. Thus, it is
essential to establish clear criteria to define jurisdictions and avoid undesirable
rivalry among the agencies at the Mercosur level5.
5
Although neither of these problems was fully avoided, the experience of the European Union is useful in establishing similar mechanisms
for the Mercosur member countries.
40
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
ii)
high priority should be given to the institutional development of national agencies,
which means member countries should give them adequate resources and they should
exchange technical cooperation experiences among themselves; emphasis should be
given to the reduction of time delays which are particularly onerous to the private
sector.
iii)
During the initial stages one should not have common regional rules. The latter
should only be in place after:
iiia)
Mercosur becomes a common market with supranational authority;
iiib)
the national competition policies and laws are enacted and harmonized;
iiic)
the delimitation of the national jurisdictions with respect to the regional
jurisdiction is clearly defined.
In practical terms, the above suggestions mean that until Mercosur becomes a common
market, its competition agreement should look more like the competition chapter of Nafta and
less like the European Union.
In the past, foreign investments were attracted to the area mainly due to domestic market
advantages associated with protection. However, globalization changed this and all the Mercosur
economies underwent a broad financial and trade liberalization process. Today, the strengthening of
market competition, transparency and stable rules are particularly relevant in stimulating global
investors. Efficient and independent competition authorities are crucial in this new context. The
Fortaleza Protocol in its present form fails to achieve such institutional development.
REFERENCES
OLIVEIRA, Gesner. Defesa da Concorrência em Países em Desenvolvimento: Aspectos da Experiência
do Brasil e do Mercosul, Idéias & Debate nr.17, Brasília: Instituto Teotônio Vilela, 1998.
-------------- Defesa da Concorrência e Relançamento do Mercosul, in Folha de São Paulo, September
of 2000.
REVISTA DE DIREITO ECONÔMICO, N. 25, 1997.
SILVA PEREIRA NETO, C. M. Defesa da Concorrência no Mercosul, Revista de Direiro Econômico,
N. 24, CADE, 1996.
41
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
BRASIL
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
DEFESA DA CONCORRÊNCIA GLOBAL
Por: Gesner Oliveira1
e-mail: [email protected]
A União Européia propõe um acordo mundial sobre defesa da concorrência e a criação de um Comitê
de Defesa da Concorrência no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC). A idéia foi detalhada em
seminário, em Novembro de 2000, em Santiago do Chile dedicado aos novos temas da OMC que incluem, além
do antitruste, investimentos, meio ambiente e facilitação do comércio.
A proposta da União Européia é simples. Diante de cartéis e mega-fusões internacionais, seria
necessário um acordo internacional sobre a matéria incluindo três pontos.
Em primeiro lugar, os membros da OMC assumiriam o compromisso de editar leis de defesa da
concorrência. Estas últimas deveriam seguir princípios consagrados da OMC como os de transparência e não
discriminação. Por sua vez, as agências antitruste deveriam ser dotados de recursos suficientes e respeitar o
devido processo legal, especialmente o direito ao contraditório e à ampla defesa.
Em segundo lugar, seriam desenvolvidas diferentes modalidades de cooperação de forma a permitir um
tratamento global de assuntos que transcendem as fronteiras nacionais. Assim, por exemplo, quando a Mobil e a
Esso, a Mercedez e a Chrysler ou a Phillips e a LG decidem se fundir, respondem a estratégias globais,
independentemente dos efeitos que venham a provocar nos diversos mercados nacionais. Na mesma direção,
cartéis mundiais como os que recentemente as autoridades dos EUA combateram na área de vitaminas poderiam
ser objeto de combate coordenado pelas autoridades de diferentes países.
Em terceiro lugar, o acordo deveria assegurar recursos de assistência técnica para países menos
desenvolvidos que não dispõem de tradição e experiência na regulação dos mercados. Os dados apresentados
pelo representante da União Européia ilustram a rápida disseminação desse tipo de controle nas diversas regiões
do mundo. Há leis de defesa da concorrência em vigor em cerca de 80 países e em fase de elaboração em outras
vinte jurisdições, representando um percentual de 86% do comércio mundial, sendo que 60% das peças legais
foram aprovadas nos últimos dez anos.
Além da necessária coordenação entre agências de diversos países, a razão de fundo de um acordo multilateral
em defesa da concorrência reside em um argumento de economia política. Prevalece em cada país uma tendência
ao sub investimento institucional. Isto decorre em parte do conhecido problema econômico de free rider (ou
problema da carona). Trata-se de situação na qual o agente econômico não está disposto a arcar com os custos
de suprimento de um bem público como a concorrência na expectativa de que outros irão fazê-lo. Mais grave
ainda, é frequente o comportamento oportunista de apregoar a concorrência para os outros, enquanto cada
segmento individual encontra com facilidade argumentos para defender sua própria reserva de mercado.
Em contraste com a defesa comercial, para a qual há grupos organizados específicos que se beneficiam
diretamente com as medidas de proteção, a defesa da concorrência envolve interesses difusos com ganhos
pulverizados e cuja organização envolve custos elevados. Assim, não há grupos organizados dispostos a
despender recursos e/ou pressionar a classe política em prol da defesa da concorrência.
A matéria entra, assim, no limbo de temas em relação aos quais não há forte objeção organizada –
afinal, depois da queda do muro de Berlim, são poucos os que se opõem ao mercado - mas que, no entanto, não
despertam a vontade política necessária para aperfeiçoar e/ou fazer cumprir a legislação de forma séria.
A classe empresarial é, em princípio, favorável à existência de regras de mercado. Porém, as várias
décadas de intervencionismo legaram uma propensão a procurar favores do Estado. Por sua vez, as distorções da
política pública acabaram gerando forte ceticismo em relação à eficácia de qualquer tipo de ação governamental.
Em ambas situações, o apoio a agências de defesa da concorrência tende a ser pequeno.
1
Gesner Oliveira, 44, é doutor em Economia pela Universidade da California (Berkeley), professor da FGV-SP, consultor de Tendências e
ex-presidente do CADE.
42
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COMPETENCIA
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CONCORRÊNCIA
Note-se que o subinvestimento institucional não é peculiar aos países em desenvolvimento. Basta
contrastar o grau de prioridade que recebem os órgãos de defesa da concorrência nos EUA e União Européia
com os organismos de defesa comercial destas mesmas jurisdições. Porém, nas regiões em desenvolvimento o
problema se torna mais agudo em virtude da falta de experiência e cultura da concorrência.
Observa-se, portanto, um problema de ação coletiva no plano mundial. Cada país subinveste em defesa
da concorrência e sobreinveste em proteção. Assim, a iniciativa multilateral no sentido de promover a defesa da
concorrência em todas as economias nacionais viria ao encontro do interesse público em cada jurisdição
individual, reforçando os ganhos para a economia mundial de maior estímulo ao comércio e ao investimento.
Este constitui mais um dentre os vários temas que aguardam definição em uma possível Rodada do
Milênio frustrada com a fracasso da reunião de Seattle. O palco das próximas discussões poderá ser a própria
Santiago que está cotada para sediar a próxima reunião ministerial da OMC.
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COMPETENCIA
COLOMBIA
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Noticias del nuevo
BOLETIN DIGITAL N°2 de Noviembre 2000,
de la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO DEL MINISTERIO DE
DESARROLLO ECONOMICO DE COLOMBIA
FALLADOS ONCES CASOS DE COMPETENCIA
"Por competencia desleal y prácticas comerciales restrictivas la Superintendencia falló en el mes de noviembre
once casos, agilizando de esta manera los procesos relacionados con esta materia.
Las sanciones fueron para la Asociación Nacional de Seguridad Privada, Andevip, en los
departamentos del Valle, Cauca y Nariño, y 15 empresas más de vigilancia y seguridad privada del país por
prácticas monopolísticas; multa a Global Datatel por no informar su fusión; instrucción a la Federación
Nacional de Avicultores, Fenavi, para que no consolide acuerdos sobre la producción de huevos; medida
cautelar contra Frigorífico de Oriente y el Frigorífico del Municipio de Restrepo (Meta) para que no ejecuten el
acuerdo de precios en el sacrificio de ganado; así como el cierre de casos como el de Masatos Doña Julia; el de
la Asociación de Transportadores Aéreos Colombianos, Atac, contra Satena; el del Frigorífico del Oriente
contra Frigoríficos Gaudalupe y el del Cazador Lo Jack.
“La Superintendencia mediante estos resultados está demostrando que le cumple al país, pues a pesar de las
dificultades que han causado las decisiones de la Corte Constitucional, esta entidad continúa garantizando que
las investigaciones por competencia desleal y prácticas monopolísticas se hagan y lleguen a decisiones
definitivas” expresó el superintendente, Emilio José Archila Peñalosa."
Si desean recibir el Boletín Digital contacten con;
Dra. GIOVANNA GILLIOTTI O.
Jefe Oficina Asesora de Comunicaciones
Superintendencia de Industria y Comercio
Tel (571) 382.26.59
E-mail: [email protected]
Bogotá - Colombia
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MEXICO
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
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COOPERACIÓN EN MATERIA DE COMPETENCIA EN EL TRATADO DE LIBRE
COMERCIO ENTRE MÉXICO Y LA UNIÓN EUROPEA
Por: Salvador Apodaca *
e-mail: [email protected]
El Mecanismo de Cooperación previsto en el artículo 39 del Tratado de Libre Comercio entre México y la
Unión Europea1 tiene por objeto evitar las conductas anticompetitivas que puedan disminuir o eliminar los
beneficios de este acuerdo. Para ello, el Gobierno de México y la Comisión de la Comunidad Europea se
comprometieron a colaborar en la aplicación de sus legislaciones y políticas de competencia en cuatro vertientes
fundamentales: i) notificación e intercambio de información sobre los actos de aplicación de sus leyes de
competencia que sean de interés importante para la otra Parte; ii) coordinación en los actos de aplicación de las
legislaciones respectivas respecto a conductas anticompetitivas que afecten a las dos Partes; iii) consultas sobre
restricciones a la competencia que se generen en el territorio de una de las Partes que afecten a la otra y, iv)
cooperación técnica.
El Mecanismo de Cooperación implica el reconocimiento de coincidencias en los aspectos sustantivos de las
legislaciones de competencia de las Partes. La Ley Federal de Competencia de México y la legislación de
competencia de la Unión Europea (UE) proscriben las restricciones horizontales y verticales a la competencia, el
abuso de poder sustancial de mercado y las concentraciones anticompetitivas; si bien bajo distintos conceptos y
con algunas diferencias en su evaluación. Así, en términos generales, tales conductas y transacciones aparecen
en la legislación mexicana como prácticas monopólicas absolutas y relativas y concentraciones prohibidas y, en
la UE como acuerdos, concertaciones o asociaciones entre empresas2, abuso de poder dominante y
concentraciones anticompetitivas. Las diferencias son secundarias, si se toma en cuenta las marcadas
coincidencias en la identificación de las situaciones anticompetitivas, previstas en normas y políticas fundadas
en un análisis económico sólido y en principios de no discriminación y trato nacional.
Por otra lado, el Mecanismo de Cooperación implica el reconocimiento de que las legislaciones de las Partes
protegen adecuadamente los derechos de los involucrados en los procedimientos. Asimismo, dicho Mecanismo
se funda en la confianza de las Partes en la aplicación efectiva de las leyes de competencia respectivas.
Las coincidencias descritas y el desempeño de las autoridades de competencia de las Partes, permiten una
reciprocidad razonable en la prevención y eliminación de: i) las conductas que obstaculicen o desplacen
indebidamente a los agentes económicos de la otra Parte; ii) los abusos de poder de mercado sobre las empresas
y consumidores de la otra Parte y, iii) los carteles que afecten el ámbito del acuerdo de libre comercio. Sobre
estas bases, la colaboración prevista en el Mecanismo de cooperación fortalece, por un lado, la aplicación de las
leyes de competencia de México y la UE en la investigación y supresión de las prácticas anticompetitivas
transfronterizas y por el otro, da mayor certidumbre sobre la actuación de la autoridad en la corrección de
restricciones a la competencia con origen y efectos en sus territorios que afecten la liberación comercial.
Cabe mencionar la participación de México y de los países de la UE en el Comité de Legislación y Política de
Competencia de la OCDE como un antecedente importante. El análisis de las políticas y el examen de los
informes anuales de competencia en dicho Comité han contribuido a generar un clima de confianza y
entendimiento. Asimismo, la adhesión de México y de los países de la UE a la recomendación de la OCDE
sobre la cooperación entre los países miembros respecto a las prácticas anticompetitivas que afectan el comercio
internacional, constituyó un primer paso en la colaboración de las Partes en la aplicación de sus leyes de
*
Director General de Regulación Internacional de la Comisión Federal de Competencia (CFC), Mexico
El marco jurídico del llamado Tratado de Libre Comercio entre México y la Unión Europea se integra por el Acuerdo Interino sobre
Comercio y Cuestiones Relacionadas con el Comercio entre los Estados Unidos Mexicano y la Comunidad Europea y el Acuerdo de
Asociación Económica, concertación Política y Cooperación entre los Estados Unidos Mexicano, la Comunidad Europea y sus Estados
Miembros (Acuerdo Global). Asimismo integra las decisiones que se derivan de ambos Acuerdos. El Mecanismo de Cooperación en
materia de competencia esta establecido en el artículo 39 de la Decisión derivada del Acuerdo Interino y se describe en el Anexo XV de la
misma. Con la aprobación legislativa del Acuerdo Global por los quince estados miembros de la UE, concluye la vigencia del Acuerdo
Interino. De esta manera subsiste sólo el Acuerdo Global el cual integra desde ese momento las decisión derivada del Acuerdo Interino.
2
A la letra el artículo 2 (definiciones) del Anexo XV de la Decisión derivada del Acuerdo Interino, especifica que la UE prestará particular
atención a los acuerdos entre empresas, a las decisiones para formar una asociación entre empresas y a las prácticas concertadas entre
empresas.
1
45
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
MEXICO
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CONCORRÊNCIA
competencia. El Mecanismo de Cooperación considera el enfoque de la recomendación citada, fortalece aun
más la colaboración entre las Partes e integra formulas que previenen conflictos en la aplicación del mismo.
Sobre estas bases, los agentes económicos de México y la UE desarrollan sus actividades en el área del Tratado
de Libre Comercio con la certidumbre de que las autoridades de competencia de las Partes actuaran con eficacia
en la prevención y eliminación de las restricciones anticompetitivas que afecten su desempeño y disminuyan las
oportunidades creadas por el Tratado.
Se reproducen a continuación los textos integros de los artículos del Acuerdo y del mecanismo de cooperación
relativos a la Competencia
46
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COMPETENCIA
MEXICO
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
Artículo 5 1 (AG 11)2
Competencia
1.
Las Partes acordarán medidas apropiadas para evitar distorsiones o restricciones de la competencia que
pudieran afectar significativamente el comercio entre México y la Comunidad. Para ello, el Consejo conjunto
establecerá los mecanismos de cooperación y coordinación entre sus autoridades competentes para aplicar
sus leyes de competencia. Esta cooperación incluirá asistencia legal recíproca, notificación, consulta e
intercambio de información a fin de asegurar la transparencia en relación con la aplicación de sus leyes y
políticas en materia de competencia.
2.
Para lograr este objetivo, el Consejo conjunto decidirá, en particular, sobre los siguientes aspectos:
a)
acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas
concertadas entre las empresas;
b)
cualquier abuso de posición dominante por parte de una o más empresas;
c)
fusiones entre empresas;
d)
monopolios de Estado de carácter comercial;
e)
empresas públicas y empresas a las cuales se han concedido derechos especiales o exclusivos.
--------------------------Artículo 39 - Mecanismo de cooperación3
1.
En el anexo XV se establece un mecanismo de cooperación entre las autoridades de las Partes
responsables de aplicar las respectivas legislaciones de competencia.
2.
Las autoridades de competencia de ambas Partes presentarán al Comité conjunto un informe anual
sobre la aplicación del mecanismo referido en el párrafo 1.
--------------------------ANEXO XV 4
(REFERIDO EN EL ARTÍCULO 39)
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1
Objetivos
1.
Las Partes se comprometen a aplicar sus respectivas leyes en materia de competencia de modo que se
evite que los beneficios de la Decisión sean disminuidos o anulados por actividades anticompetitivas.
2.
Los objetivos de este mecanismo son:
a)
promover la cooperación y coordinación entre las Partes en relación con la aplicación de sus leyes
de competencia en sus respectivos territorios y proveerse asistencia mutua en cualquier campo de
la competencia que consideren necesario;
b)
eliminar actividades anticompetitivas por medio de la aplicación de la legislación apropiada, con
el fin de evitar efectos negativos sobre el comercio y el desarrollo económico, así como los
posibles efectos adversos que esas restricciones puedan tener para los intereses de la otra Parte; y
1
Del Acuerdo Interino sobre comercio y cuestiones relacionadas con el comercio entre la Comunidad Europea, por una parte, y los Estados
Unidos Mexicanos, por otra, publicado en el DOCE n° L 226, de 13.8.98, p. 25.
2
Texto idéntico del Acuerdo de asociación económica, de coordinación política y de cooperación entre la Comunidad Europea y de sus
Estados Miembros, de una parte, y de los Estados Unidos Mexicanos, de otra. DOCE n° L 276, de 28.10.2000
3
De la Decisión n° 2/2000 del Consejo Conjunto CE-Mexico, de 23.3.2000, publicada en el DOCE n° L 157, del 30.6.2000, p. 10.
4
DOCE n° L 245, de 29.09.2000
47
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
c)
3.
MEXICO
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CONCORRÊNCIA
promover la cooperación a fin de aclarar cualquier diferencia en la aplicación de sus respectivas
leyes de competencia.
Con el fin de prevenir distorsiones o restricciones a la competencia, que puedan afectar el comercio entre
México y la Comunidad, las Partes prestarán particular atención a los siguientes aspectos al aplicar este
mecanismo:
a)
para la Comunidad: los acuerdos entre empresas, las decisiones para formar una asociación entre
empresas y las prácticas concertadas entre empresas, el abuso de una posición dominante y las
concentraciones; y
b)
para México: las prácticas monopólicas absolutas o relativas y las concentraciones.
Artículo 2
Definiciones
Para efectos de este anexo:
a)
"leyes de competencia" incluye:
i)
respecto de la Comunidad, los artículos 81, 82, 85 y 86 del Tratado Constitutivo de la Comunidad
Europea, el Reglamento del Consejo (CEE) No 4064/89 sobre el control de las operaciones de
concentración entre empresas, los artículos 65 y 66 del Tratado Constitutivo de la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero (CECA) y los reglamentos para su aplicación, incluida la
Decisión de Alta Autoridad No. 24/54;
ii)
respecto de México, la Ley Federal de Competencia Económica del 24 de diciembre de 1992, el
Reglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia del 28 de agosto de 1998 y el
Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica del 4 de marzo de 1998; y
iii)
cualquier reforma que las leyes antes mencionadas puedan sufrir; y
iv)
puede también incluir legislación adicional, en la medida que pueda tener efectos a la competencia
en los términos de este mecanismo;
b)
"autoridad de competencia" significa:
i)
para la Comunidad Europea, la Comisión de las Comunidades Europeas; y
ii)
para México, la Comisión Federal de Competencia.
c)
"actividades de aplicación de la ley" significa cualquier acción a aplicar las leyes de competencia
mediante investigaciones o procedimientos efectuados por las autoridades de competencia de una Parte,
que pueda resultar en sanciones o medidas correctivas; y
d)
"actividades anticompetitivas" y "conductas o prácticas que restringen la competencia" significa cualquier
conducta, operación o acto, según lo definan las leyes de competencia de una Parte, sujetos a sanciones y
medidas correctivas.
CAPÍTULO II
COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN.
Artículo 3
Notificación
1.
Cada autoridad de competencia notificará a la autoridad de competencia de la otra Parte una actividad de
aplicación de la ley si:
a)
es pertinente para las actividades de aplicación de la ley de la otra Parte;
b)
puede afectar intereses importantes de la otra Parte;
c)
se refiere a restricciones a la competencia que puedan afectar el territorio de la otra Parte; y
d)
puede llevar a adoptar decisiones que condicionen o prohíban acciones en el territorio de la otra
Parte.
2.
En la medida de lo posible, siempre que no sea contrario a las leyes de competencia de las Partes y no
afecte adversamente a una investigación que se esté llevando a cabo, la notificación se realizará durante
la fase inicial del procedimiento, a fin de permitir que la autoridad de competencia notificada manifieste
su opinión. Las opiniones recibidas podrán ser tomadas en consideración por la autoridad de competencia
de la otra Parte en su toma de decisiones.
48
BOLETIN LATINOAMERICANO DE
COMPETENCIA
MEXICO
BOLETIM LATINO AMERICANO DE
CONCORRÊNCIA
3.
La notificación prevista en el párrafo 1 será lo suficientemente detallada, para permitir una evaluación a
la luz de los intereses de la otra Parte. Las notificaciones incluirán, entre otra, la información siguiente:
a)
una descripción de los efectos restrictivos de la transacción en la competencia y el fundamento
legal aplicable;
b)
el mercado relevante del producto o servicio y su ámbito geográfico, las características del sector
económico implicado y los datos de los agentes económicos involucrados en la transacción; y
c)
los plazos estimados de resolución, en los casos en que el procedimiento haya sido iniciado y, en
la medida de lo posible, una indicación sobre el posible resultado así como las medidas que
puedan ser adoptadas o contempladas.
4.
Considerando lo dispuesto en el párrafo 1, cada autoridad de competencia notificará a la autoridad de
competencia de la otra Parte, tan pronto como sea posible, la existencia de medidas distintas a las
actividades de aplicación de sus leyes, que puedan afectar los intereses importantes de la otra Parte. En
particular, lo harán en los casos siguientes:
a)
procedimientos administrativos o judiciales; y
b)
medidas adoptadas por otras dependencias del gobierno, incluidas órganos reguladores existentes
o futuros, que puedan tener un impacto en la competencia en sectores sujetos a una regulación
específica.
Artículo 4
Intercambio de información
1.
Con miras a facilitar la aplicación efectiva de sus leyes de competencia y promover un mejor
entendimiento de sus respectivos marcos jurídicos, las autoridades de competencia intercambiarán la
información siguiente:
a)
en la medida que sea factible, textos de doctrina jurídica, jurisprudencia o estudios públicos de
mercado o, a falta de tales documentos, datos o resúmenes no confidenciales;
b)
información relacionada con la aplicación de la legislación de competencia, siempre que no afecte
adversamente a la persona que suministre tal información y con el único propósito de ayudar a
resolver el procedimiento; y
c)
información sobre cualquier actividad anticompetitiva de que se tenga conocimiento, así como
sobre cualesquier reformas a sus respectivos sistemas jurídicos con el propósito de mejorar la
aplicación de sus leyes de competencia.
2.
Si las circunstancias lo requieren, las autoridades de competencia se ayudarán para recopilar otro tipo de
información en sus respectivos territorios.
3.
Los representantes de las autoridades de competencia efectuarán reuniones con el fin de promover el
conocimiento de sus respectivas leyes y políticas de competencia, y para evaluar los resultados del
mecanismo de cooperación. Podrán reunirse informalmente, así como en reuniones institucionales en el
contexto multilateral, cuando las circunstancias lo permitan.
Articulo 5
Coordinación de las actividades de aplicación de la ley
1.
Una autoridad de competencia podrá notificar su disposición para coordinar actividades de aplicación de
la ley relativas a un caso específico. Esta coordinación no impedirá que las Partes tomen decisiones
autónomas.
2.
Al determinar el alcance de la coordinación, las Partes considerarán:
a)
los resultados efectivos que la coordinación produciría;
b)
la información adicional a ser obtenida;
c)
la reducción en los costos para las autoridades de competencia y los agentes involucrados; y
d)
los términos aplicables de acuerdo con sus respectivas legislaciones.
Artículo 6
Consultas cuando intereses importantes de una de las Partes
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MEXICO
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se vean afectados adversamente en el territorio de la otra Parte.
1.
Cuando una autoridad de competencia considere que una investigación o un procedimiento que la otra
autoridad de competencia de la otra Parte lleve a cabo pueda afectar sus intereses importantes enviará su
opinión sobre el asunto a la otra autoridad de competencia o le solicitará consultas. Sin perjuicio de
continuar con cualquier acción conforme a su ley de competencia y a su total autonomía en cuanto a la
resolución final, la autoridad de competencia receptora de la solicitud mencionada debería considerar de
manera plena y favorable las opiniones de la autoridad de competencia solicitante y, en particular, a
cualquier sugerencia sobre un medio alternativo para cumplir con sus necesidades o lograr los objetivos
de la investigación o procedimientos en materia de competencia.
2.
Cuando una autoridad de competencia de una Parte considere que una o más empresas situadas en la otra
Parte están o han estado incurriendo en prácticas anticompetitivas, cualquiera que sea su origen, que
puedan afectar de manera sustancial y adversa a los intereses de la primera, podrá solicitar consultas a la
otra autoridad de competencia, reconociendo que la celebración de esas consultas es sin perjuicio de
cualquier acción que pueda tomar conforme a su ley de competencia y de la total libertad de la autoridad
de competencia respectiva para tomar la decisión final. La autoridad de competencia receptora debería
considerar plena y favorablemente las opiniones y el sustento fáctico presentados por la autoridad de
competencia solicitante y, en particular, la naturaleza de las prácticas anticompetitivas en cuestión, las
empresas involucradas y los supuestos efectos perjudiciales sobre los intereses de la autoridad
investigadora solicitante.
Artículo 7
Prevención de conflictos
1.
Cuando sea posible y de conformidad con su legislación, cada Parte tomará en consideración los intereses
importantes de la otra Parte en el curso de actividades de aplicación de la ley.
2.
Cuando resulten efectos adversos para una Parte, aun cuando se haya respetado las consideraciones
referidas en el párrafo anterior, las autoridades de competencia buscarán una solución mutuamente
aceptable. Para estos efectos podrá considerarse:
a)
la importancia de la medida y los efectos que tenga sobre los intereses de una Parte,
comparándolos con los beneficios que la otra Parte pueda obtener;
b)
la presencia o ausencia de la intención de afectar a los consumidores, proveedores o competidores
en las acciones de los agentes económicos implicados;
c)
el grado de incompatibilidad entre la legislación de una Parte y las medidas que la otra Parte vaya
a adoptar;
d)
si los agentes económicos implicados serán sometidos a requerimientos incompatibles por ambas
Partes;
e)
el inicio del procedimiento o la imposición de sanciones o medidas correctivas;
f)
la ubicación de los activos de los agentes económicos implicados; y
g)
la importancia de la sanción a ser impuesta en el territorio de la otra Parte.
Artículo 8
Confidencialidad
El intercambio de información estará sujeto a las normas de confidencialidad aplicables en cada Parte. No podrá
ser suministrada sin el expreso consentimiento de quien la suministra, la información confidencial cuya
divulgación esté expresamente prohibida o que, de divulgarse, pudiere afectar adversamente a las Partes. Cada
autoridad de competencia mantendrá la confidencialidad de cualquier información que la otra autoridad de
competencia le suministre en confidencia conforme a este mecanismo, y se opondrá a cualquier solicitud para
revelar esa información, de una tercera parte no autorizada por la autoridad de competencia que la suministró.
Artículo 9
Cooperación técnica
1.
Las Partes se prestarán asistencia técnica mutua, a fin de aprovechar sus experiencias y reforzar la
implementación de sus políticas y leyes de competencia.
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2.
La cooperación incluirá las siguientes actividades:
a)
capacitación para funcionarios de las autoridades de competencia de ambas Partes, a fin de
permitirles ampliar su experiencia práctica;
b)
seminarios, en particular para funcionarios del servicio civil.
3.
Con el fin de promover su desarrollo, las Partes podrán realizar estudios conjuntos sobre competencia o
políticas y leyes de competencia.
4.
Las Partes reconocen que los avances en los sistemas de comunicación y de computación son pertinentes
a las actividades que desean desarrollar y que deberían ser utilizados para fomentar la comunicación y
facilitar el acceso a la información sobre políticas de competencia, tanto como sea posible. A tal fin,
buscarán:
a)
ampliar sus páginas en internet, para suministrar información sobre los desarrollos de sus
actividades;
b)
promover la difusión de temas relacionados con estudios sobre competencia a través de
publicaciones como el Boletín Latinoamericano de Competencia, la Competition Policy
Newsletter de la Dirección General de Competencia de la Comunidad Europea, los informes
anuales y la Gaceta de Competencia Económica publicados por la Comisión Federal de
Competencia de México; y
c)
desarrollar un archivo electrónico sobre precedentes, relacionados con los casos investigados, que
permita la identificación de casos particulares, la naturaleza de la práctica o conducta analizada, su
marco jurídico y los resultados y fechas de resolución.
Artículo 10
Enmiendas
El Comité Conjunto podrá modificar este anexo.
__________________
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DEVELOPING AND IMPLEMENTING A COMPETITION REGIME:
CHALLENGES FACED BY SMALL OPEN ECONOMIES
By: Taimoon Stewart *
e-mail: [email protected] / [email protected]
INTRODUCTION
The Caribbean Community (Caricom), has recently formalized a competition regime for the member states,
embodied in Protocol VIII amending the Treaty of Chaguaramas by which Caricom was set up. Independently of
this development, Trinidad and Tobago has been developing a draft competition law to support its extensive
liberalization process. There is therefore a will in the region to legislate and implement competition law. Yet, the
only country in this community of states that has any experience or expertise in the field is Jamaica, where a
limited competition law was enacted in 1993. The region is faced with many difficulties as it proceeds to
implement competition law.
This paper highlights the peculiarities, problems and concerns of small open economies when introducing a
competition regime. The paper first outlines the main objective and elements of the Caricom Competition Policy,
and then focuses on the task of implementation. It evaluates possible benefits and costs for a small open
economy of having a competition regime, and poses some suggestions for possible solutions.
THE CARICOM COMPETITION POLICY
The development of a competition regime in Caricom is part of the larger policy framework of the creation of a
Caricom Single Market and Economy (CSME). The CSME is the logical goal of the integration movement that
started in the English -speaking Caribbean in the 1960s, but which now embraces Suriname and Haiti. The
creation of the CSME at this time is also a very important response by the region to its increasing
marginalization in the globalizing world-economy. Through the creation and implementation of the CSME, it is
hoped that firms would grow as they take advantage of the expanded market, and become more competitive
internationally.
The basic goal of the Caricom competition policy regime is to ensure that the benefits expected from the
establishment of the CSME are not frustrated by anti-competitive conduct. The regime covers horizontal and
vertical anti-competitive acts, and abuse of dominance. It does not require regulation of mergers and
acquisitions. A Regional Competition Commission is to be created and members of the CSME are required to
enact harmonized competition laws and to set up national competition authorities. The Caribbean Court of
Justice will be the Court of Appeal against decisions of the Commission. Details of the Caricom Competition
Policy are available on the Caricom website (http://www.caricom.org) under Protocol VIII.
IMPLEMENTATION CHALLENGES
The region faces a daunting challenge in implementing the competition regime. These challenges include the
development of skilled human resources and a culture of competition, and finding the financial resources needed
to administer and implement the competition law.
1. A model competition law has to be drafted for Caricom countries, and the challenge of getting this law
accepted in parliaments still has to be faced, since little is known and understood in this area.
2. The actors in the market have little or no knowledge of competition law and its impact on their interests.
Competition Authorities rely on consumers and competitors to keep a watchful eye for possible anti-competitive
behaviour that could adversely affect their interests, and reporting these to the Authority. This culture of
competition will have to be inculcated into the marketplace through an intensive education process.
*
Research Fellow, Institute of Social and Economic Research, University of the West Indies
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3. Training of lawyers, economists, judges, trade experts and others will be needed to staff Competition
Authorities, and the Caricom Competition Commission, and to service the private sector. At present, only
Jamaica has a small cadre of lawyers and economists with competence in competition law. Even with training,
these Authorities would lack experience in the initial years, and a learning curve period would be expected with
the accompanying difficulties.
4. Financial resources will be needed to fulfill the education and training programmes required by 1 & 2
above, and to house and equip the Competition Authorities, and meet operating costs. While fines may
contribute in some measure to meeting costs eventually, start up and running costs will have to be found and
maintained. Caricom economies are stretched financially as it is, with options closing as the rules of trade adjust
to the needs of the globalized economy.
PECULARITIES OF SMALL OPEN ECONOMIES
Caricom economies are still mainly monoculture producers, export-oriented and import dependent. This is the
case with Trinidad and Tobago with petroleum and petroleum-related products, Jamaica with bauxite and the
Windward Islands with bananas. These major income earners are subject to the vagaries of the world economy,
being commodity price takers. Most countries are highly dependent on tourism as the major employer and
income generator.
A defining feature of these economies is the domination of the major productive sectors by multinational
corporations, the exception being the small banana producers of the Windward Islands; hence the socioeconomic importance of this sector. Local producers are largely micro-firms by international standards, and
family firms in many cases. Small island economies do not have as large a non-tradable sector as larger
economies, the sector consisting mainly of bulky products.
Trinidad and Tobago has a very open trading system, being well advanced in the process of deregulation and
liberalization. Most local products face competition from imports on terms of fair competition, i.e., having no
regulatory, standards or licensing barriers to entry. This has had the effect of disciplining local firms and
enhancing their competitiveness. The trade, investment and foreign exchange regimes are open, so even where
there are few foreign competitors in product markets, the threat of entry has a disciplinary effect on local firms.
While there are varying levels of openness of economies within Caricom, this must be understood in the context
of the presence of micro-economies within the Community, and the need to protect high employment sectors in
the interest of socio-economic security. Even so, relative to other economies, these economies are largely open
to competition through imports and foreign investment, but dominated by multinational corporations. These
factors make the economies susceptible to the negative effects of anti-competitive behaviour of foreign firms
whether resident or through imports.
Smallness of size means that there is a scarcity of skilled human resources and financial resources to be able to
service the ever-increasing demands of participating meaningfully in the global society. Caricom countries find it
extremely difficult to participate in the many meetings and negotiating fora in which it must be simultaneously
present. In many cases, a single or handful of technocrats service all trade issues.
This scarcity of human and financial resources is a significant factor which needs to be considered when
establishing a competition regime. There would be serious constraints in the smaller territories of Caricom to
develop and staff competition authorities in every territory. Jamaica has a dedicated Fair Trading Commission,
and Trinidad and Tobago proposes to set up an independent Commission like Jamaica. Such may also be the
case with Barbados and other larger economies in Caricom. However, it may be necessary for micro-economies
in Caricom to consider setting up competition units within Ministries, rather than dedicated competition
agencies. The sub-region of the Organization of Eastern Caribbean States may well consider having a single
Competition Authority for these states.
BENEFITS OF A COMPETITION REGIME IN SMALL OPEN ECONOMIES
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There is no doubt that a competition regime could yield many benefits for small open economies. While the level
of openness to international trade may provide sufficient disciplinary effects on local firms, there may still be
some anti-competitive conducts that merit scrutiny, particularly in the non-tradable sector. Ensuring that
competition is fair in this sector clearly redounds to the benefit of small firms and new entrants to product
markets, and to consumers.
Exposure to foreign anti-competitive acts with cross-border effects increases in small open economies. High
dependence on imports leaves Caricom countries highly exposed to the negative effects of international and
export cartels. Large multinational corporations (MNCs) dominate these economies, and abuse of dominance
can be pervasive. An open foreign investment regime with no balancing controls on the behaviour of MNCs can
benefit from a competition regime.
Within the context of the CSME, a competition policy regime would quicken the pace of market integration by
deterring the private sector from dividing the market and barring entry of nationals from other member states.
CONCERNS
There are, however, some concerns which need to be explored further:
1. With the increased opening of the economies, could welfare-creating effects of competition leak out of the
economy if new entrants are foreign firms and they displace local incumbents. Because of the smallness of the
economy, displacement effects could be widespread and there could be social repercussions. This concern
applies within the CSME with respect to the micro-economies, and in the wider context of extra-regional and
international trade.
2. Will smaller economies be able to effectively discipline large MNCs, given the power asymmetry? In many
cases, the GDP of the country is a fraction of the annual income of the MNC. A competition law becomes
meaningless if it can only, in theory, stop abuse of dominance. New and creative ways of helping developing
countries, and smaller economies in particular, to benefit from a competition regime with respect to cross border
issues need to be developed. This is a challenge that has to be faced in the several trade negotiations which
include a competition chapter (Free Trade of the Americas Agreement (FTAA), the prospective trade agreement
between the EU and the ACP countries, and in the ongoing work in the WTO Working Group on Trade and
Competition Policy).
3. Is merger regulation of relevance to smaller economies? Openness means that local firms have to compete at
international standards in the domestic market. The majority of firms are micro-firms so there is a need to
achieve critical mass for developing economies of scale. It is to be noted that there is no merger control
regulation included in the Caricom Competition Policy. However, Trinidad and Tobago proposes to introduce
merger control regulation.
It may be that smaller economies need to introduce competition law on a phased basis, to make administering
and implementation manageable, and to make the law compatible with the level of development. In older
regimes, merger control regulation was introduced after they had had time to gain experience in dealing with
cartels and abuse of dominance.
COOPERATION ISSUES
For small economies, there is a great need for cooperation on competition issues, particularly because our
openness makes us vulnerable to cross-border effects. Bi-lateral cooperation with its major trading partners
would provide the depth of modalities for cooperation needed in dealing with case specific issues, and provide a
framework for developing trust and thus deepening exchanges.
At present, Caricom is negotiating at the Hemispheric level the Free Trade of the Americas Agreement, and
cooperation is an important aspect of the proposed FTAA. Such an agreement would provide a framework for
the region to develop a greater understanding of each member’s laws and its application, and the development of
jurisprudence. Moreover, it may provide easier application of the law in cases of cross border effects.
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Cooperation at the multilateral level can also be an important modality for facilitating the application of
competition law in the domestic market, particularly as it relates to cross-border effects, or the abuse of
dominance of foreign resident firms. For developing countries, the field of competition policy is so new that not
only an intensive education process is necessary, but also in-depth study is needed of the issues, and adequacy, in
the context of our economies, of the given thinking and instruments for cooperation.
The existing models of cooperation agreements are premised upon the exchange between Competition
Authorities with equal strength and experience, and a history of informal exchanges. This would not be the case
between new competition agencies in developing economies, and the competition authorities in industrial
countries. Further, cooperation is based on trust, and develops over a long time and through familiarity. Careful
thought and creative ways would have to be found to make it possible for developing countries, and small
economies in particular, to yield the benefits of cooperation through new modalities that would address their
needs.
If smaller economies were to gain from having a competition regime and cooperation agreement, it would be
necessary for the more experienced and powerful countries to go beyond the exchange of information and assist
in cases that affect those economies through positive comity. It may be necessary to extend that thinking to the
possibility of developed countries lending assistance and expertise to guide investigations involving large
MNCs, and to take action against export cartels in their domestic markets. This would require a re-think of the
effects doctrine, since without addressing that legal instrument, export cartels would continue to escape scrutiny
in their home countries. Otherwise, for smaller economies, the benefits of competition policy in international
trade would not be realised.
.
PROPOSALS
Technical Assistance Needs
Caricom countries would need technical and financial assistance to develop a cadre of skilled human resource to
administer and implement its competition law. Such assistance could take the following forms:
1. Scholarships for academic/professional training
2. Internships at Competition Authorities to gain experience
3. Visiting staff from experienced agencies to guide and assist, particularly in procedural matters in the early
years of new competition agencies
4. Resource persons/financial assistance for training workshops targeted at specific groups, such as lawyers,
economists, and judges
5. Assistance in facilitating workshops for producer and consumer groups
6. Guidance to develop an information data-base system in new competition agencies
The WTO Working Group on Trade and Competition Policy (WGTCP)
The work of the WGTCP is important for developing countries since it contributes to the education process. It
provides a framework for the exchange of information on national experiences, and this broadens the scope of
understanding in developing countries, and contributes to their own efforts at developing competition regimes.
This is particularly so in economies in transition. Further, through this forum, developing countries can make
known the serious constraints which they face in administering and implementing competition law, and thereby
contribute to the process of developing new thinking that accommodates those needs.
It would be useful for developing countries if the WGTCP examines the relevance of the UNCTAD Set of
Multilaterally Agreed Equitable and Rules for the Control of Restrictive Business Practices. This may contribute
to developing guidelines in a possible multilaterally agreed competition policy framework. This is particularly
important to small open economies since the major benefit to be derived from competition policy is the
disciplining of anti-competitive behaviour by MNCs.
Further, the WGTCP or other institutions could contribute through its research by exploring issues of importance
to smaller economies such as:
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CONCORRÊNCIA
1. The experience of industrialized economies in phasing-in aspects of competition law and a framework for a
managed approach to the introduction of competition law in developing countries
2. The issue of cooperation initiatives that go beyond current agreements and underlying principles, and
modalities which could deal more effectively with cross-border anti-competitive conduct with effects in small
economies, given asymmetric power relations
3. Is there an issue of excessive market entry in weaker economies? What was the experience of weaker
economies in the EC, for instance? Could special and differential treatment be necessary in important socioeconomic sectors in small and micro economies?
Such information would be useful to better our understanding of the way forward, and assist in making the
Caricom competition regime more effective.
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THE ROLE OF COMPETITION POLICY IN THE PROMOTION OF
COMPETITIVENESS AND DEVELOPMENT IN LATIN AMERICA.1
Por: Ignacio De León 2
e-mail: [email protected]
“It is a task of a contemporary social theory of law to study the fate of law in periods of
revolutionary change, not so much in order to examine the rapid substitution of new laws for old
but rather in order to examine the ways in which foundations are or are not laid for a stable and
just legal order in the future, after the revolution has settled down.”
Harold Berman.3
Since the beginning of institutional reform in Latin America, in the 1980s, policy makers have debated
intensively about how should the next generation of reforms consolidate the first generation of pro-market
reforms in the region. The first generation of reforms entailed rather straightforward initiatives devised to
recover the lost path to economic growth by correcting macroeconomic imbalances adversely affecting the
external position of Latin American countries.
“Apertura”, (the term coined to design the new development strategy), comprised simple policy
recommendations. Privatisation was necessary to stop the drain of public funds caused by losses from public
enterprises. A focus on deficits was a priority to deter severe inflation rates depleting the income of the poorer
sectors of society. Governments reformed their tax systems, reduced public expenditures and devaluated their
exchange rates competitively to balance their budgets, and strengthen their currencies. Trade and investment
regulatory restrictions were lifted to attract foreign investment. In sum, the countries were required to preserve
fiscal discipline, redirect public expenditure, implement tax reform, undertake financial liberalisation, adopt a
single competitive exchange rate, liberalise trade, eliminate foreign investment barriers, privatise state owned
enterprises, deregulate market entry and ensure property rights. The new approach, has been accompanied by
important political changes and by the rapid establishment of new institutions, encompassed a first generation of
reforms. 4
Beyond the first stage, however, policy makers have showed themselves somewhat hesitant and dim in proposing
further initiatives to consolidate the reform process. The lack of clarity of what should the next generation of
policy reforms accomplish has made some of these initiatives easy targets of criticism. The answers provided, so
far, have emphasised on the goals to be attained in a capitalist market, but a major shortcoming still remains
insofar the identification of the means is concerned, that is, on how to achieve these reforms within the
institutional context of adverse entrenched values and attitudes towards competition. How to achieve modern
market economies run by private initiative in countries bearing a tradition of pervasive government
interventionism qualifying economic rights at every quarter? In other words, how can institutional reform change
the rules of the game without raising objections among the players? In essence, this is the dilemma in front of
those pursuing the promotion of competition in Latin America.
Almost from the onset, Latin American competition policy enforcement clashed against the business culture
prevailing in the region. This conflict has delayed the success of the policy by delaying the creation of a
competitive environment for business to innovate. However, there is still much confusion about the causes and
implications of this phenomenon, which compromises the prospects of competition policy in the region for the
future.
The development of the agenda for the promotion of competitiveness and economic development through
competition policy, requires a better understanding of the sociological obstacles faced by this policy. Specially,
such endeavours demand prior awareness of the historical past under which her institutions evolved.
1
2
3
4
Paper presented at the UNCTAD regional meeting on competition policy, San José, Costa Rica, August 2000.
Superintendent. Pro-Competencia, Venezuela.
H. Berman, Law and Revolution: The Formation of the Western Legal Tradition, (London: Harvard University Press, 1983), p.
45
See, J. Williamson, (ed.) Latin American Adjustment: How Much Has happened, (Washington, D.C., Institute for International
Economics, 1990) About the Washington Consensus, see M. Naím, Fads and Fashion in Economic Reforms: Washington
Consensus or Washington Confusion? Working Draft of a paper prepared for the IMF Conference on Second Generation
Reforms, Washington, D.C., October 1999.
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This paper points to the cultural values underlying public policy as a major obstacle for furthering competition
policy in the region, and proposes policy agenda focused on regulatory reform, through targeted trade
liberalisation, privatisation and re-regulation, together with a precise agenda of antitrust enforcement as a policy
strategy better suited for promoting competitiveness and development in the region.
1. THE ADVERSE INFLUENCE OF LATIN AMERICAN ECONOMIC TRADITIONS ON THE LACK
OF COMPETITIVENESS, ECONOMIC DEVELOPMENT AND THE SHAPE OF COMPETITION
POLICIES.
The cultural setting within which Latin American economic institutions grew and developed was not
accommodating towards the ideals and values ingrained in competition policy. The birth of capitalist institutions
in northern Europe –later breeding North American ones, had little resemblance with those economic institutions
implanted in Latin America during the Spanish conquest and colonization in the XVI and XVII centuries.
As Veliz observed,5 while Europe’s feudalism favoured the development of pre-capitalist institutions such as
effective individual rights (as incarnated in the Magna Carta), by giving feudal landlords effective judicial
powers over their fiefdoms, and effective political pressure before the King, the Castilian colonization, by
contrast, centralised economic and political power around the Monarchy through the institution of Encomienda,
thus leaving the conquistadores as mere representatives of the King for administering the colonial possessions.
This phenomenon was soon reinforced with the arrival, in the first years of the colonization, of a new class of
royal officials who came to the New World with the mission of administering the possessions of the King, thus
displacing the conquistadores and their descendants as a rival political force in the Indies. This was an expected
political outcome; after all, the Castilian conquest had been almost entirely financed by the Crown, and treated
accordingly as a royal enterprise, unlike the settlement of Virginia by the English, the risks of which were born
entirely by the English settlers, almost in a suicidal way. In the territories of what would later be known as “Latin
America”, the discoveries made over new lands and resources at the most were regarded as concessions of
delegated royal power. Evidently, institutions supportive of individual resourcefulness and entrepreneurship such
as property rights could hardly develop, as had occurred in northern Europe, or indeed, in North America.
Notwithstanding the political independence gained in the XIX century and the increasing modernisation of
production technologies in the XX century few changes occurred in the indigenous institutional conditions
shaping the pattern of rights allocation over social resources which had prevailed hitherto in the region since
colonial times. The evident economic development occurred in the region had more to do with foreign
investments and the import of advanced technology than with endogenous institutional factors. These factors in
fact discouraged the creation of wealth and innovation. In each country, local oligarchies comprising landowners
and small traders of foreign products, joined efforts to capture both economic and political power, to run the
country for their own good. In the language of political economy, these minorities devised policies which
allocated them the property rights over social resources through rent seeking behaviour. Evidently, such policies
left a vast majority of society outside the production process, simply because no one could compete or develop
any entrepreneurship or resourcefulness capable of challenging the entrenched privileges and monopolies thus
created for the benefit of the few. Today, the descendants of these individuals marginados (“excluded”) from
society crowd the shantytowns and lower class neighbourhoods that characterise the urban landscape of Latin
American cities so well. In the XX century this state of affairs changed little, because the nascent political
movements, although striving for political democracy did not, however, introduce any significant changes in the
realm of public policies, which upheld and even reinforced the old patterns of government economic
interventionism, even if the new ones were supported on ideologies of nationalistic vintage. At the end of the
day, small groups received all sorts of legal monopolies and privileges, by subjecting individual economic rights
to all sorts of impairments and qualifications in the name of development, but in fact at the expense of wealth
production.
These reasons explain why, from its origins, economic development in Latin America became associated with
government intervention, which was materialised in practice through an unpredictable awkward combination of
social forces, of those well-meaning enlightened elites whose efforts for modernising the old institutional
patterns of paternalism clashed against the presence of entrenched private groups exercising rent-seeking
5
VELIZ, C., The Centralist Tradition of Latin America, Princeton University Press, Princeton, 1980.
58
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behaviour at the expense of the majority. Employing government economic interventionism as a strategy for
promoting economic development “from the top” was never effective to drive Latin American businesses away
from parasitic rent seeking activities, into the pursuit of entrepreneurial goals.6
Unsurprisingly, in this context competition could not emerge as a worthy social value deserving the institutional
support and protection of the legal system. In fact, government “development” policies did regard competition
with a mixture of disdain and contempt.
The pervasive involvement of Latin governments in running economic affairs soon enticed them to erect all sorts
of barriers to competition and trade. As a result, markets and industrial sectors in the region grew highly
concentrated. Industrial development policies were responsible for this development. Price control policies,
coupled with high barriers against foreign competition, encouraged businesses to organise cartels through trade
and professional associations and to integrate vertically. In time the dominant feature of Latin American
industrial organisation was the presence of few firms supplying markets. Business expansion was achieved
through conglomerate expansion in several markets, rather than through the diversification of production. As a
result, the structure of markets tended, before apertura, to be horizontally concentrated, and vertically
integrated. This structure made the entry into those markets difficult for foreign competitors, and undermined the
capacity of domestic firms to compete, even after economic liberalisation was underway in the region in the
1980s. Frischtak et al. give a good summary of these effects: “In some countries, as the industrial sector matured,
governments removed protective barriers and increased domestic firms’ exposure to competitive forces. But in
most countries, barriers to entry and exit solidified. Capacity licensing and other regulations concerning the
establishment and expansion of firms (...) effectively deterred the growth of capacity and the entry of new firms.
Investment incentives and procurement policies (...) prevented entry by skewing the rules in favour of dominant
producers. Price controls (...) pre-empted competition and helped less efficient firms survive. (...) The infant
market rationale [allowing for tariff and non-tariff protection] was turned upside down; relief from import6
Veliz Op. cit. The modernising endeavours initiated by illustrated elites have been a recurrent theme of Latin America’s history.
Already in the XVIII, the Borbon dynasty emerged from the Succession wars brought a fresh wind of modernisation into the old
fashioned entrenched Spanish structures. The illustration that for a brief period followed was decisively embraced by striving
young ministers and economists, who acted as advisors of the Court, such as Jose de Monino (Earl of Floridablanca), Pedro
Rodriguez de Campomanes, Jose del Campillo and the Earl of Aranda (prime minister of Charles III and Charles IV) Sometimes,
these advisors went as far as proposing the pacific dismembering of the colonial possessions, as well as proposed the radical
reformation of the old fashioned Spanish institutions to the new times, but were quickly dismissed. Ironically, their predictions
were confirmed by the violent war of independence that erupted in less than a generation. Interestingly, these reformists acted as
true predecessors of the modern elites of technocrats who have implemented apertura in the region since the 1980s. For a
detailed historical account of the role played by both Aranda and Floridablanca see DE MADARIAGA, Salvador, El auge y
ocaso del Imperio Español en América, Espasa Calpe, Madrid, 1986.
59
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competition continued to be provided for mature and declining sub-sectors while new activities were penalised”.7
Thus, the Latin American domestic market structures developed highly concentrated. Economic concentration in
domestic Latin markets reached significant levels in the years immediately prior to economic liberalisation.
Table No. 1 shows these levels in selected Latin American countries.
Generally, industrial concentration was intense in the most profitable sectors of the economy where most of the
privileges, subsidies and grants, tended to benefit a minute local elite.
Table No. 1
CONCENTRATION OF PRODUCTION IN LATIN AMERICA
BEFORE ECONOMIC LIBERALIZATION.
Source: ECLA, Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean, 1996.
Country
Year
ARGENTINA
BRAZIL
COLOMBIA
COSTA RICA
MEXICO
URUGUAY
1984
1985
1970
1975
1988
1987
Concentration rate by size of establishment.
(100 or more employees)
43.7%
58.2%
61%
51.6%
64.8%
39.4%
The perception of high concentration influenced the design of the competition policy agenda, at least in the
initial years of their inception. Perhaps as a result of this, competition agencies overemphasised the potential
negative effects of this phenomenon and made it responsible for the lack of competitiveness and innovation
capabilities evidenced among Latin American entrepreneurs. Yet, focusing policy endeavours on challenging
high industrial concentration misleadingly confused the effects with the causes of Latin America’s problems of
lack of competitiveness.
Only after studying Latin America’s economic history carefully it is possible to realise how the frailty of local
institutions combined with misled government development policies, not market dynamics, became the sources
of industrial concentration and of “market failures”.
Yet, theory has proven quite hard to dispute. Inspired in the principles of conventional neoclassical economic
theory, which were implemented by those countries with lengthier experience in competition policy enforcement,
the young Latin American competition agencies initially considered market concentration as a deterrent to
innovation and competition, thus following the received learning of the so-called Structure-ConductPerformance paradigm, according to which market concentration determines the fate of competition and market
performance. In doing so, they were oblivious of the historical fact that these countries had introduced
competition policy for reasons that were fundamentally different from those justifying the introduction of the
policy in the Latin American context.
Thus, in the United States competition policy emerged to challenge perceived misbehaviour from big trusts and
to correct other perceived business forms of market failure. Likewise, the European Union, the authorities sought
the policy to cancel out undesirable business incentives which tended to raise private trade barriers, and impeded
effective economic integration.
Unaware of these important caveats, Latin American policy makers promoted the adoption of conventional
7
FRISCHTAK, Claudio, Bita Hadjimichael and Ulrich Zachau, Competition Policies for Industrializing Countries, Policy and
Research Series, No. 7, Industry and Energy Department, The World Bank, Washington, D.C., 1989, at 2.
60
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antitrust principles and doctrines in their domestic legal systems, which were fundamentally unsuited to cope
with the indigenous conditions. In this endeavour, they were at times guided by rather superficial concerns, as for
example, ensuring the successful negotiation of trade agreements, or subjecting themselves to the demands of
international lending agencies, who viewed the introduction of antitrust policy as a fundamental component of
institutional reform. All this led competition authorities to concentrate their attention in policy areas devoid of
much impact in terms of promoting competition, and neglected others which may have been more effectively for
implementing to achieve those ends.
• Towards the development of an indigenous agenda for the promotion of competition in Latin
America.
Nevertheless, the introduction of competition policy in Latin America was, on the whole, a highly positive
achievement that changed the perception of policy makers about the role of markets and regulation; indeed, this
change was remarkable, considering the persuasion exercised by prior industrial “development” policies in the
mind of policy makers. Indeed, it amounted to a change of paradigms in the design of public policy, into an
unprecedented endorsement of market functioning, rather than government action, as the cornerstone of
economic development.
In their first years, Latin American competition agencies benefited from the international links with antitrust
agencies from abroad, and technical support of specialised agencies, such as the UNCTAD, the World Bank and
the Trade Unit of the Organisation of American States. This international support consolidated a esprit de corps
among these young agencies, without which the consolidation of the policy would have been far more difficult.
Later, however, as the reality of policy enforcement unfolded, and competition agencies were confronted with
the powerful barriers introduced by interest groups against the success of the policy, they realised that importing
the same strategies followed by competition agencies elsewhere was not enough.
As the institutional realities of the societies within which they have influenced policy enforcement, competition
agencies have come to realise the significance of the challenge of introducing the ideals and culture of
competition, beyond the word of the Law, and into the business culture of Latin entrepreneurs, and into the
perceptions of government officials as they interpret their role vis-à-vis the economic process.
Increasingly, competition agencies have become aware that tackling other areas of enforcement, particularly,
regulatory reform, may be in fact more decisive in promoting competition than old-fashioned antitrust
enforcement itself. Regulatory reform has become an important aspect of competition policy enforcement in the
region. The preventive role of competition agencies through competition advocacy and effective powers to
restructure market institutions has gained as much importance as the repression of anti-competitive behaviour
through antitrust enforcement.
In fact, competition advocacy powers have been broadened, as they were insufficient to counteract the adverse
anti-competitive institutional bias of many Latin American institutions. In recent years, competition authorities
have become more proactive in promoting regulatory reform, in the attempt of creating the proper conditions for
markets to blossom. Two clear examples of this are given by the most recent statutes enacted in Costa Rica
(1994) and Panama (1996), where the opinion of competition agencies concerning the restrictive behaviour of
governments is much more defined, and clearer advocacy powers to propose deregulation initiatives are given.1
It is likely that in the future, these advocacy powers will consolidate even more, enabling competition agencies
to take a more significant role in active regulatory reform in order to creating the proper conditions for markets
to flourish.
1
Costa Rica’s Costa Rica’s Competition Act establishes a detailed regime of deregulation and Competition Advocacy. Article 3
sets forth guidelines for government agencies on the control and regulation of the economy. This provision also applies to
existing regulations. However, these guidelines cannot overrule restrictions on competition and freedom of trade imposed under
“special statutes”, “international agreements”, and, in general, provisions required to preserve health, national security, the
environment, or standard procedures. Similarly, Article 4 enables the Comisión para Promover la Competencia to make a costbenefit analysis of regulations restricting competition. It is difficult to see how the Comisión can comply with this mandate,
given the difficulty of measuring the social cost-benefit referred to above. In addition, despite the apparently broad powers of the
Comisión to make the analysis and challenge legal rules which conflict with the formula, the power to remove the obstacles
ultimately remains with the Cabinet. Similarly, Articles 238 through 241 of Panama’s Ley No. 29, 1996 enable CLICAC to
undertake similar measures.
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One salient common feature that characterises competition enforcement throughout the region is the conviction
that implementing the new pro-market regulatory competition policies requires much more than challenging
market concentration, -or from the opposite corner- even simply liberalising trade or supporting privatisation
processes. These are the tools for achieving the goals which are inserted in the broader context of public policy
objectives, in which competition policy is now regarded to have a shaping role. Today, competition authorities
have come to realise that the effective promotion of competition entails difficult decisions, where the welfare
effects of private gains of market liberalisation are balanced with necessary questions of social welfare.
Evidently, the new calculus presents us with more difficult policy choices, but also legitimates these decisions
when they achieve real social benefits.
2.- IDENTIFYING THE CONDITIONS FOR A SUCCESSFUL LATIN AMERICAN COMPETITION
POLICY.
The success of competition policy in societies dominated by adverse anti-market values requires paying special
attention to three basic conditions: First, it requires the definition of a policy agenda, where competition
authorities can laid down their strategy of action for reform. Such an agenda should pay due regard to the
dynamic setting characterising social rules in transition and developing economies. The pace of institutional
change increases the more exposed a relatively underdeveloped society integrates into the world economy. Also,
it should assess the resistance coming from the institutional obstacles in the road ahead, particularly expressed in
the potential negative social values against competition. Second, to be carried out, it is necessary to put in place
the adequate organisational structure to meet these ends since the proper execution of the agenda needs the
presence of an independent, technically able, self-sufficient and outspoken competition authority. Finally,
competition policy requires to be attuned with the needs of the people; in other words, it must enjoy social
legitimacy to endure in adverse social settings, such as Latin America. Therefore, explicit strategies aimed at
gaining social support for the policy must be a central focus of concern for policy makers.
I. FIRST STEP: THE DEVELOPMENT OF A COMPETITION POLICY AGENDA ADAPTED TO THE NEEDS OF LATIN
AMERICA.
a) Designing the institutional conditions for promoting creative innovation as a focus for Latin American
competition policy.
Clearly, market concentration is not the foremost impediment to competitiveness of Latin firms; their lack of
innovation capacity is. However, the emphasis of conventional economic theory on industrial organisation and
antitrust theory does not provide a clear understanding of the problems raised on developing countries by faulty
institutions whose effect is to discourage innovation and competitiveness, which instead provide rewards to rent
seeking behaviour.
The conventional learning of competition policy tells us that market failure is responsible for the sub-optimal
allocation of resources. Monopolistic behaviour runs markets into such failures, as it creates special conditions
within which information asymmetries are exploited to the advantage of monopolists. As a result, market
performance will be driven away from the optimal conditions of perfect competition, where production are
undifferentiated, information flows freely and firms are price takers, rather than price manipulators.
The increasing dissatisfaction with the epistemological implications of such perception of markets, is leading
scholars to seek for alternative ways of understanding market functioning. Economic theory is finding
increasingly difficult to uphold the distinction between facts and values, which characterised scientific research
programmes based on logical positivism during most of the XX century. The formalism of research programmes
during the thirties and forties, around equilibrium models and perfect competition, is currently being displaced
by new theories of Chaos, game theory, uncertainty and mutual expectations as the basis of a more reliable –and
realistic- perception of the market phenomenon. In this view, markets are not anymore perceived as more or less
equilibrated structures, whose concentration determines the fate of competition, but rather, as evolutionary
institutions where information is constantly in a flux, and where competition is determined by the two-fold
capacity of economic actors to innovate on their own production and to integrate their endeavours into shared
production processes with other economic actors, to produce increasing returns.
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The new learning is calling the attention of scholars into three specific areas relevant for competition analysis.
The first, is the definition of the relevant market. In this connection, the new perception is introducing the idea
that markets are not only comprised by substitutive products traded within a given location, region or geographic
space at a given moment of time, but they also comprise products which, presumably, could be incorporated into
economic exchanges in the foreseeable future, by way of innovation. Innovation allows capturing the time
dimension otherwise lost in the conventional product and geographic measurement of the market size.
The second are of attention, is the analysis of efficiency as a goal of competition policy. As Jorde and Teece
explain, the new approach is making stronger emphasis on productive, rather than on allocative efficiency.2 In
this, considering the productive effects of achieving increasing returns may run counter the conventional view,
which emphasises perfect competition as a normative policy standard. However, as Loasby has brilliantly stated
it: “The commitment to Pareto optimality as the basis –apparently the only basis- for scientific welfare
economics leads rather naturally to Samuelson’s well-known assessment: ‘Increasing returns is the enemy of
perfect competition. And therefore, it is the enemy of the optimality conditions that perfect competition can
ensure’ The assessment is correct; but why not reverse the order? The optimality conditions, and the perfect
competition which can deliver them, are the enemy of increasing returns –and therefore of economic progress as
understood by Smith and Marshall. The fascination with Pareto optimality and perfect competition is a major
obstacle to understanding economic development.”3
Business conduct may seek cooperation and integration to increase the returns of production processes, as much
as competition, to spread the profits of accrued wealth so produced. Therefore, unlike the mistrust of
conventional view of competition on almost all forms of business cooperation –as these drives optimal, perfect
competition markets into more concentrated structures- the new approach welcomes business cooperation as a
way of sharing ideas, creating new ones, and developing complementary ways of satisfying consumers thus
enhancing social welfare.
Finally, the third, and perhaps most important area of analysis, is the study of institutions and their effects on
market expectations. In the face of an uncertain world, as Richardson rightly indicated,4 firms will commit their
investments and productive resources into production activities, as long as they have a reasonable expectation of
obtaining a return for their investments. However, such assurance depends not on objective data but on the
conduct of other entrepreneurs and consumers, and consequently, it is construed on the basis of expectations
which are reinforced (or weakened) by the surrounding institutional setting. Hence, the importance of a
predictable judicial system, an effective protection of property rights and contractual freedom in the economic
development of a society.
In sum, the new market perspective regards markets as flexible, evolving institutions where the incentives
encouraging (or discouraging) firms to undertake exchanges are determined by the prevailing institutional
landscape. The new perspective captures the broader picture in which firms interact in the real world, beyond the
idealism and formalism of neo-classical economics models.
This focus of competition agencies on regulatory reform has already given them a different perspective from
which to appraise the problems of competition occurring in evolving transitional settings, without facing the
cognitive limitations of the conventional antitrust enforcement, which emphasises on the need of preventing
market concentration above all. This phenomenon has been significantly important in the definition of the procompetition agenda that prevails in practice in the region, beyond the conjectures brought about by conventional
economics thinking.
However, the boundaries of the legitimate scope of action for competition agencies are still largely unsettled.
Such imprecision prompts the confusion towards the definition of the applicable rules, the presence of competing
powers among regulatory agencies (i.e., sector regulation vs. competition authorities), the scope of the
regulation, and the like. Further exploration is necessary to define clearer enforcement principles guiding
2
3
4
JORDE, Thomas and Davis Teece. “Antitrust Policy and Innovation: Taking Account of Performance Competition and
Competitor Co-operation” 147 Journal of Institutional and Theoretical Economics, [1991]: 118-144. Also, see a more extensive
work from the same authors in JORDE, Thomas and Davis Teece (Eds.), Antitrust, Innovation and Competitiveness, Oxford
University Press, Oxford, 1992.
LOASBY, Bryan. Equilibrium and Evolution: An exploration of connecting principles in economics, Manchester University
Press, Manchester, 1991, p. 25.
RICHARDSON, G. B. Information and Investment, Oxford University Press, London, 1960.
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competition authorities, in order to perform regulatory reform through competition advocacy more efficiently.
These guidelines could direct government action towards social welfare enhancing goals.
Some commentators have acknowledged that, in the event that antitrust policy would be a priority, it would
always require an adequate institutional business environment: “A competitive environment is a necessary
condition for countries to follow an efficient development path but it is not sufficient. At the very least it is
essential to have a class of traders willing to shift to industrial activities. The least developing countries need to
build up their industrial endowments, markets, and institutions before they can use competition to the fullest
advantage as a tool of industrial policy.”5
In conclusion, the definition of a policy agenda is greatly influenced by the increasing need of eliminating
barriers to entry and obstacles to competition in order to create a level playing field from which it will be
possible to appraise the business behaviour properly.
•
A redefinition on the agenda of Latin America’s competition policy enforcement.
What are the potential implications of the new market perspective for the development of a competition policy
agenda in Latin America? Clearly, a broader appraisal of market competition should change the hierarchy of
objectives for the enforcement agencies to achieve.
The very idea of constitutional law suggests a broad concept of competition policy in view of the fact that the
liberalisation of governmental market-access barriers (e.g on imports) and governmental market distortions (e.g.
by means of subsidies, regulated industries or state monopolies) continues to be more important for promoting
compeititon and consumer welfare in many developing countries than antitrust enforcement focusing on private
restraints of competition. The lack of reliable institutions in developing countries turns competition policy into a
crucial instrument to attain these goals, but also, its purpose and goals must be adapted to this reality, and a
different policy appraisal must follow, compared to countries where non-efficiency values are taken for granted
and duly protected.
Increasingly, competition authorities in the region are realising the need of implementing regulatory reform as a
focal point of their competition enforcement. Targeted regulatory reform should act as a complement of
regulatory initiatives fostering or inhibiting competition in a broader sense. For the sake of simplicity, it is
possible to distinguish between formal (regulations, laws, decrees, etc.) and informal (business conduct) rules
impeding competition.
Let us now explore how should competition authorities deal with these institutional restrictions to competition.
i) The role of regulatory reform in the elimination of government restrictions.
The process of dismantling anticompetitive government rules through deregulation, privatisation and trade
liberalisation initiatives should incorporate competition principles ensuring equal opportunities for all to join in
productive activities. This is to be done by eliminating official discretion which suffocates business activity and
raises transaction costs.
Competition authorities should ensure that these principles are upheld in sensible sectors, such as infrastructure
network, where strong surveillance is necessary, due to the potential foreclosure effects downstream industries of
poorly designed regulations. Evidently, these initiatives will have implications both for competition policy and
infrastructure regulation.
These guidelines should promote the following regulatory objectives:
1. Regulatory reform should replicate competition, especially when markets are less developed. Industry
oversight should not create inflexibility, impeding businesses to adapt to market change. Regulatory inflexibility
prevents the correction of mistakes and adaptation to market evolution, thus causing paralysis in the economic
system and inflicts harm on operators and consumers alike. Instead, regulatory design should provide the means
5
Frischtak, et al., p.1.
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to ensure that information asymmetries are eliminated by market participant themselves, and that the information
concerning new technologies, processes, and the like, is circulated among them as quick as possible. New studies
on the creation of technological “clusters” or groups of firms has pointed the importance of this for economic
growth.6 Regulations should place emphasis on mechanisms that align their incentives upon businesses to those
provided by the market.
2. Regulatory design should articulate detailed regulatory principles in the legal statutes, but not to the
expense of scarifying flexibility in order to adapt to market change. Guiding principles of such regulations
include allowing competition to function wherever it can, preserving promised investor value, applying costbenefit to the crafting of rules, and ensuring open access to bottlenecks on terms that reflect competitive parity.
Simple rules with clarity of purpose, versus multiple objectives, should also minimise opportunities for
discretion by those responsible for implementation.
3. Regulatory design should draw general principles of fair conduct, and whenever possible be as precise as
possible in laying down the regulation of special sectors. The approach that policy makers should adopt in this
area differs depending on the structure of markets as well as on their significance for the economy as a whole. In
principle, regulatory frameworks should be fair and transparent, and apply general rules of conduct to all, with a
commitment of parties to a clear process defined by competition law. By contrast, the regulation of network
industries should be more specific, and provide for written contracts where necessary. This puts a premium on
the necessary detail in the writing of laws and regulations.
4. Regulatory reform should devise efficient dispute settlement mechanisms to encourage parties themselves
to assign their respective rights through negotiation, whenever this is possible. In this way, enforcement costs are
minimised while the regulatory design promotes a social welfare enhancing environment where businesses stress
their incentives for engaging in mutual co-operation, rather than in tiresome disputes over their property rights.
The goal of a competition oriented policy in this field would be to promote a more effective judiciary, by
diversifying mechanisms for dispute settlement, and by preventing disputes through more effective property
registries. In this area, regulatory design should avoid informational asymmetries to ensure fair enforcement
through several strategies such as: 1) enlisting advocates and expert witnesses; 2) providing judicial oversight
through specialised courts, or where courts are poorly functioning, more reliance on specialised tribunals who
also can develop more industry expertise; 3) ensuring transparent appeals; or 4) creating alternative mechanisms
of “private” and/or compulsory arbitration.
5. Regulatory reform should endeavour to simplify administrative rules and create “level playing field”, thus
reducing opportunity for arbitrary bureaucratic interference. The general problem is that vesting regulators with
overly flexible regulatory power breeds unnecessary risk and stultifies private investment. In operational terms
such rules could be achieved through negotiated white papers, to enable the business sector and consumer groups
to participate actively in the definition of the rules that will govern their activities.
6. Regulatory design should evaluate the advantages and disadvantages of one versus several sector
regulators for infrastructure, of distinct sector regulation versus combined competition policy implementation.
The goal here is to determine the extent to which sector regulation and competition policy complement and
reinforce each other. Both aspects should be assessed within the context of an appropriate typology of stages of
development.
7. Regulatory reform processes should remain transparent and predictable. It is necessary to ensure that
policy enforcement protects the “due process of law”, avoiding case-by-case interpretations, creating a body of
administrative precedents guiding policy enforcement, developing guidelines and transparent procedures. In
Latin America, a final task in enforcing the statutes should be to resolve the endless conflict between the
agencies’ goals and the interventionist official regulations still in force. If such regulations were not abolished by
the competition law, they only could be changed by new laws, or judicial decisions in a case by case approach.
In both situations, the process of harmonising the legal framework has taken years due to the variety of
regulations that contain restrictions to competition and barriers to entry. Some examples frequently found in the
experience of many competition authorities in the region include the agricultural marketing, the financial sector
(banking, insurance and capital markets), as well as the legislation regulating professional activities. Another
6
In particular, see N. Kay, Clusters of Collaboration: The firm, joint ventures, alliances and clubs in “Economic Organisation,
Capabilities and Co-ordination: Essays in honour of Brian J. Loasby”, N. Foss and B. Loasby (eds.) (London: Routledge, 1998)
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initiative that could provide stability (and accountability) in the process of regulatory reform is to include sunset
clauses for all existing regulations, requiring policymakers to publicly provide justifications for renewal of all
regulations each number of years.
8. In network industries, where the access of competitors is essential to the development of either upstream or
downstream industries, more emphasis is necessary on procuring fair access to the network, because abusive
practices are hard to monitor and therefore, pre-emptive rules may be advisable.
9. Governments could interact more actively with the business sector in identifying voluntary and effective
industry standards, which reduce transaction costs in upstream and downstream markets. The effect of such
standards is to enhance the general level of information available to businesses interested in developing new
markets and innovating by reducing the costs created by the lack of standardisation. Such measures could then
be compiled periodically and published in leading newspapers (ideally compiled by voluntary chambers of
commerce).
In this way, regulatory reform implemented through proactive competition advocacy could become an essential
way of ensuring the promotion of competition in adverse, even hostile cultural environments.
ii) The pro-competition agenda for challenging business behaviour and customary rules inhibiting
competition.
The exercise of competition policy should also take into account the business rules embodied in conventions,
practices, traditions, customs underlying business behaviour, which raises transaction costs and blocks freedom
of trade. It is impossible for firms to operate in the market subject to informal rules that reward the opportunistic
behaviour of free-riders who thereby misappropriate the social resources. In economic terms, these rules raise
transaction costs thus inhibiting firms to undertake economic activities, thereby eliminating the incentives for
them to compete in the market at all.
Therefore, the agenda of competition policy should draw clear guidelines regarding antitrust enforcement, as
follows:
1. In the area of horizontal restraints, it is necessary to tackle those cases of cartels set by legal rules
prohibiting the access to other competitors. This is often the case of trade associations, professional associations
and other associations vested by the law with powers to self-regulate their activities. There should be no doubt
about enforcing the law strongly for horizontal arrangements to fix prices. It indeed eased the liberalisation
process, and effectively deterred most cartels. Nevertheless, it has been more problematic when dealing with
vertical arrangements. Firms have reacted to foreign competition by concentrating more in their most
competitive products. It has fortified the need for integrating vertically as a means to raise barriers to entry, and
therefore consolidate market power. Since domestic firms have controlled almost all channels of distribution, it
has been extremely costly for newcomers to match that advantage. For the competition agency this has been the
most important challenge due to the fact that such integration results from long-term family businesses, very hard
to detect formally.
2. In the area of dominance and unilateral behaviour, network access to small firms is also a priority. Very
often this access is limited by legal impediments making the access obtrusive or difficult. Obviously, the higher
the costs of accessing to an essential network, the less likely it will be for smaller firms to compete. In sectors
representing a infrastructure networking vital for firms competing downstream, it is vital that access be insured
to competing or downstream firms requiring access to an essential facility in the case of network infrastructure,
or requiring access to an array of essential business services and other inputs in the case of downstream user
enterprises.
3. Finally, the field of unfair competition provides a good example of the importance of preventing distortions
or erosion in the assignment of economic rights to promote competition in the market. Unfair competition erodes
the rights to trade of market participants by undermining the certainty of the legitimate owner’s entitlement to
them. It would encompass the case of those rights associated to trade activities, such as advertising, trademark
rights, patent rights, and the like.
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In the identification of problematic sectors, competition authorities should surpass economic analysis, and
appraise potential restrictions in the context of past institutions and historical experience. Appealing to market
concentration analysis does not tell how much restrictive certain markets are, particularly in the fast evolving
institutional setting of Latin American economies. Competition authorities should rather focus their
investigations on those sectors that were object of traditional price controls, and entry licensing requirements,
because it is likely that businesses in these sectors will uphold such conventions, albeit informally, if only to
follow customary rules created over years of official regulations. A good deal of the reluctance of businesses to
compete results from the persistence of prior interventionist policies in the business culture of Latin American
entrepreneurs. This type of conduct, which governments in the region actively promoted in the past though
regulations and official prices, has frequently endured beyond apertura; hence, the significance of this restriction
in the enforcement endeavours of Latin American competition agencies. These sectors include several
commodities such as sugar and maize, as well as dairy products (particularly milk), where governments’ controls
used to represent a safeguard on behalf of small farmers against the manipulation of the powerful agroindustry.
Also, they cover sectors regarded essential for individuals, such as the health sector. Here, it is necessary to have
particular attention over the conduct of pharmacies and drugstores, where competition used to be suppressed
through price controls on the medicines. Finally, it is possible to make a broader list of products frequently
consumed by the general public, which for this simple reason were constantly subject to controls. The list here
includes products such as beer, meat, bakeries, restaurants, coffee shops, tires, and. Those sectors were found to
be highly concentrated, and in most cases the commercial practices completely illegal. Several cases illustrate
the Latin American experience.
In all these cases, it is immediately visible that strong antitrust action is advisable, whenever it becomes
impossible to dismantle government regulatory barriers or where informal customs against competition endure
the deregulatory initiatives.
Also, competition authorities should be aware of the limitations involved in adopting a static appraisal to
examining business behaviour and market arrangements. In a dynamic evolving perspective, the degree of
concentration and other structural elements of the conventional antitrust analysis become secondary and
unimportant in judging whether business undertakings are restrictive. In a market setting, rivalry and cooperation do not really “oppose” each other, but form a complex game in which managers sometimes engage in
rivalry and sometimes co-operate, according to the level of differentiation they observe in the activities, products
and services offered by a particular cluster of firms within the market. Only in a static framework does it appear
that both forms of relationship between firms and markets are contradictory and incompatible. In a dynamic
framework, what appears essential is the competitive entry of any entrepreneur to be ensured, by eliminating all
sources of legal privileges preventing access to the market. It is important to bear in mind this caveat, as a policy
such conceived would release competition authorities from any excessive zeal in monitoring markets which
could have the undesirable effects of imposing businesses of regulatory encumbrances. Competition authorities
should have in mind the long term beneficial effects that short term business restrictions could bring about.
Finally, it is also necessary to maintain a more cautious review of the prosecution of cases and the develop rule
of thumb decisions based on the observed experience of the evolution of the organisational arrangements most
frequently used by Latin American firms to undertake their trade.
II. SECOND STEP: DESIGNING THE ADEQUATE INSTITUTIONAL STRUCTURE FOR LATIN AMERICAN
COMPETITION AGENCIES.
Defining the enforcement agenda is not enough to ensure the success of competition policy in the region, for
practical questions still remain open beyond this stage. For instance, what are the necessary organisational
conditions in order to ensure successful enforcement of competition policy in Latin America? Also, how can
principles be translated into workable procedures by which institutions can respond to the indigenous needs of
national competition authorities? and finally, how appropriate measures be implemented to avoid the pervasive
problems of regulatory capture and institutional unpredictability?
To answer these questions, it may be necessary to address several entrenched factors which undermine policy
makers’ conviction about the convenience of competition policy in Latin America, and generally, in developing
countries.
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The most important of these is perhaps the pervasive problem of capture by collusion with specific interest
groups, which threatens the development of the organisational readiness for competition. Given the dangers of
regulatory “capture” or purchase, it is desirable to focus on alternative systems of monitoring and oversight.
Also, it is necessary to focus on how to create an acceptable pay-off to politicians with a short-term horizon for
change that will create targeted short-term costs but larger yet more diffuse longer-term wealth for all. Finally, it
is necessary to develop institutional forms that limit capture, and that give information and voice to civil society,
especially to beneficiaries of good policy.
The necessary conditions to preserve the integrity and strengthen the commitment of competition agencies are:
1. The agency should be independent and isolated from political interference and budgetary constraints. The
structure of the agency itself is decisive for ensuring impartial enforcement and political isolation. For instance,
collegiate decision-making bodies are preferable to single-person bodies, because decisions taken are reviewed
by more people. Finally, technical expertise and political isolation should be accompanied by measures ensuring
that the reality to be regulated will be appraised properly, by incorporating the views of those subject to
regulation, as will as those of consumers. This could be achieved by facilitating the cross-exchange of
information concerning the making of a particular guideline or rule. This could be done by incorporating the
technical views of those affected by the rule. In some countries, the technique of advancing “guidelines” through
“white papers” is useful for framing rules agreed by both regulators and regulated firms.
2. The agency must also be accountable. The legal process should incorporate a system of checks and
balances that guarantee the right to appear before the authority, allow a review of decisions taken, and access to
information on the legal and economic interpretation of the law. One way to ensure this is to require the
publication of an annual report for submission to the legislature or a special committee.
3. Competition law should separate the investigative, prosecution, and adjudicative functions. This prevents
the competition agency from becoming investigator, judge, prosecutor and jury at the same time.
4. Administrative procedures and regulations must be transparent. The proceedings and resolution of cases
should be expeditious to avoid unnecessary business-related costs and commercially sensitive business
information should be safeguarded.7 Also, to deter anti-competitive practices, the law should establish penalties,
including meaningful fines and other remedial measures.8
5. Competition agencies should be well funded for their effective functioning, and above all, to have effective
independence in their activities from governments. The expenses of competition agencies encompass the salaries
of competition officials, administrative personnel, expenses related to the use of infrastructure services, buying
office equipment, hiring experts, etc. Kovacic calculates the expenses associated with creating a rudimentary
communication and information processing network for a new antimonopoly service around $80,000 to
$100,000.9
6. Regulatory design should rely on transparent ex post decisions in environments where collusion between
the industry and overseer is more likely, to avoid the risk of capture. Regulatory capture is more likely under ex
ante industry schemes, because the firm’s cost of misbehaving decreases the more certain is about whether that it
will be able to capture the overseer.
III. THIRD STEP: ENSURING SOCIAL SUPPORT FOR COMPETITION POLICY.
7
8
9
Some statutes provide for the confidentiality of the information submitted. For example, Article 31 of Mexico’s Ley Federal de
Competencia Económica subjects government officials to administrative penalties if they make this information public.
Similarly, Article 31 of Venezuela’s Ley Pro-Competencia establishes the confidentiality of the information on these
proceedings. Confidentiality applies to the prohibition on disclosure of pertinent information to the public; obviously it does not
apply to the parties involved in the proceedings, as concealing such information from them would impair their rights to due
process.
KHEMANY, R. Shyam and Mark Dutz. The Instruments of Competition Policy and their Revelance for Economic Development,
in “Regulatory Policies and Reform: A Comparative Perspective”, Private Sector Development Department, The World Bank,
Washington, D.C., 1995, p. 28.
KOVACIC, W., “Getting Started: Creating a New Competition Policy Institutions in Transition Economies”, 32 Brooklyn
Journal of International Law, [1997], pp. 418-419.
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Evidently, as is said above, much of the institutional building process of strong and effective competition
authorities will come from the existence of groups interested in supporting reform. Thus, encouraging continuous
learning and exchange of ideas, where society can fully grasp the discussion that is currently taking place at the
academic setting about the beneficial effects of competition may be decisive in ensuring the success of the policy
in the long term.
Much of this will depend on the creation of interest groups supporting apertura and competition. These procompetition groups could prevent political groups with a short-term horizon from frustrating competition policy
to be enforced successfully. The creation of a stronger constituency could reinforce the legitimate basis for
enforcing competition policies as it could reduce opportunities for rents.
This strategy would require the following actions:
1. It is necessary to promote more broad-based education activities to help change the mind-set of all
economic actors and create a “culture of competition”. In this regard, competition authorities should have the
explicit legal obligation as part of their broadened competition advocacy mandate to undertake education
activities aimed at the public at large, and also at ensuring that all enterprises, especially start-ups, are aware of
the objectives and content of the competition law.
2. More attention is required to foster more focused education and promotion activities to support natural
allies: all important groups of users of upstream inputs throughout the economy, especially entrepreneurs both
local and foreign, small and medium enterprises, exporters and consumer associations, given that individual enduse consumers suffer most from free-rider problems.
3. It would be convenient to promote transparent and participatory regulatory impact assessments for all new
regulations, subjecting all proposals to cost-benefit scrutiny. Again, the development of regulations based on
white papers “negotiated” with the business sector provide a good way of broadening the social support of the
regulatory framework and of competition policy.
4. Governments could introduce “competition in regulatory reform” principles, whereby certain proxies
measuring the degree of regulatory reform are identified in order to reward those local government entities
promoting or achieving them in their policy making activities. Such standards could help put pressure on slow
reformers and reward localities with better business environments through the consequent increased investments
that would likely follow.
The conclusion is that competition agencies in Latin America require that the strategy for competition
enforcement has the proper organisational structure to protect consumers’ interests, within the institutional
framework where competition policy must be implemented. Only then it will gain the necessary legitimacy and
social support to endure resistance from adverse interest groups.
3. CONCLUSION. THE CHALLENGE AHEAD.
In the beginning, the introduction of competition policy in the policy making of Latin American countries may
have probably appeared as an import devoid of much connection with the social values that underlie the culture
of the region. Many believed that such a policy bears a little chance of success, under the adverse anti-market
ideology biasing the Latin American institutional landscape. This is no longer the case.
The experience of implementing economic reform in the region has slowly but steadily introduced new
guidelines for the design of public policy which reconsider the role of regulation, state intervention and
individual economic rights. It is this new context that has supported the introduction of competition policy in the
region.
Thus, in order to assess the implementation of competition policy in Latin America one cannot simply look at on
the list of public interest objectives generally stated by statutes. It is necessary to look at the institutional reality
to understand why policies have evolved in a particular way. Public policies are not merely imported; they are
also shaped and transformed within the cultural setting where they are enforced. Therefore, to understand
competition policy in Latin America, one has to visualise the policy in the broader institutional context where it
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operates, in order to ascertain the social welfare values that underlie its practical implementation.
In the case of Latin America, the sources shaping these social welfare values were always characterised by the
overwhelming presence of the state as a factor influencing the organisation of markets in the region and hence,
their performance. This is the feature that made competition policy follow a different focus from that of either
the US or Europe, and therefore, it imposes on the shoulders of Latin American competition authorities to seek
their sociological roots to find new ways of adapting and promoting competition in their societies.
Competition policy, either through regulatory reform or through controlled antitrust enforcement should continue
to replace to some extent the market and institutional conditions that exist in an established market economy
lacking in transition economies. However, it must be emphasised that to succeed, competition authorities must
challenge the anti-market ethos that oppose the effectiveness of their endeavours.
The values of social welfare integrate the cultural setting that gives content and shape to the activities undertaken
by individuals in the market. Therefore, it is necessary that they become part of the implementation of the policy,
by rewarding those who follow the underlying values upholding market functioning, namely, a respect of
property rights and contractual freedom, which promote competition and innovation.
Indeed, changing underlying cultural values is the ultimate task upon the shoulders of Latin American
competition agencies in the future. How likely are they to succeed in this task? Evidently, the awareness about
the potential of competition policy in Latin America will ultimately come from the conviction that Latin
Americans themselves will hold about such benefits. This is of course a cultural issue that pervades the success
or failure of any policy. The bottom line is that dictating antitrust laws is not enough to guarantee a proper
functioning of a market economy when other government measures not compatible with the market dynamic.
Competition is a result of consistency and conviction in a market economy system.
Building such system is not an easy project. It is a long-term enterprise that implies more than a law. It calls for
substantial changes in values to persuade society of the benefits of a competitive market economy. It also
implies not only deep changes in government and business’ culture and ethics, but also a strong emphasis in
informing the public about the benefits of competition. Those are the most important and difficult challenges for
a developing country, especially when there is always latent the costly and misguided use of protectionism and
controls.
In Latin America we are seeing the beginning of the inevitable backlash against the free market. The attack is
coming from three directions. The first is from those sectors of the elite that see themselves as losing out relative
to other sectors. This is particularly intense among the elite who have failed to establish strong relations
internationally in Europe and the United States. Second, there is a backlash among the middle classes, and
particularly among managers who work for established state-controlled or protected enterprises that are under
new competitive pressure. For them, the free market has created both job security and lifestyle issues. Finally,
there is a backlash from labor, which sees itself experiencing increased productivity pressures without equivalent
improvements in pay.
This is a broad coalition, yet it is not yet a deep coalition, because economic growth over the course of the last
decade has smoothed out many of the tensions. But over the past year or two, the growth surge has become both
uneven and in some cases reversed. As the inevitable business cycle generates recession while structural
problems limit growth, the cushioning effect of growth will disappear, while the negative effects intensify. We
are at an early stage in this process. The question is, of course, how long and deep this process will run.
Latin America's flirtation with free markets and liberalization is far from over, but it is moving into some
turbulent times. Nationalist, populist and leftist forces are being energized by what is called anti-neo-liberalism.
At the same time, Latin American elite who are finding themselves buffeted by market competition are reexamining their position. There remains substantial support for privatization and market liberalization, but the
consensus of the 1990s is clearly fraying. Economic downturns coupled with instability in the northern tier of
Latin America could reverse the trends of the 1990s. Latin America remains a complex and turbulent region
although no uncontrolled crises are anticipated.
All this should tell us about the real possibilities of competition agencies in the region to achieve their goals, and
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their strategic role in consolidating reform. In order to succeed, policy makers must pay due attention to the
cultural environment where competition policy operates. Not surprisingly, the pervasiveness of these cultural
institutions, which have promoted anti-market values in the past, now undermines the efficacy of competition
policy to attain its goals, by delaying its full implementation.
Modernity has been a recurrent theme in the agenda of policy makers in the region, yet it has not been easy to
achieve. Competition policy has restated the old attempts of the intellectual elite of Latin American technocrats
to modernise the economic institutions of the region. Such attempts have always attempted, with limited success,
to implement foreign models of development in the adverse context of Latin America’s cultural tradition.
Importing development models is not necessarily bad, as long as one is aware that such an endeavour will limit
or endanger the success of the policy so defined. The ultimate success of competition policy in Latin America
will depend on the degree to which it succeeds in internalising the values and principles, which makes market
functioning sustainable.
Perhaps the conclusion is that one has to acknowledge the influence of the adverse cultural factor, which is
always working against positive institutional change. In the rather pessimistic words of Veliz: “Despair and
perplexity seems to be the most obvious consequences of attempting to reform, modernise, revolt or transform
Latin American countries in one way or another. I am convinced that this is a result of erroneously believing that
the experience of Western European industrialised countries and the interpretative models arising from their
experience are applicable to the peoples of the southern regions of the New World. I am also convinced that the
proliferation of authoritarian regimes a few years ago it is not a moral or political oddity but the expression of a
style of political behaviour, a secular inclination of Latin American society which, under varied forms –of which
the military may well be the most transient one will endure in our region for a while.”10 Similar caveats could be
made with reference to other areas of social life, particularly the regulation of economic activity.
Resistance to institutional change is noticeable in the legal culture held among the judicial enforcers of
competition policy. Of course, “culture” is a rather vague notion devoid of practical significance, but
nevertheless, it involves the perceptions about welfare, goodness and priorities that society holds, which are the
ultimate measures for determining whether certain policies are implemented and/or abandoned. Clearly, serious
study on the role of these social convictions, ideas and culture is necessary if we really want to understand why
we should implement competition policy in Latin America, or indeed, elsewhere. The role of ideas in the shape
of competition policy has to be explored more extensively.
10
VELIZ, Op. Cit, p. 15.
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EN BREVE es el Boletín Informativo de la Superintendencia para la Promoción
y Protección de la Libre Competencia, Pro-Competencia de Venezuela.
La edición n°11, ofrece las siguientes informaciones:
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Editorial: Dos Grandes Retos del 2001
Legislación: Reflexiones sobre el caso CANTV
De interés: Nuevos horarios en Procompetencial
Opinión: Entrevista con Frédéric Jenny. La desregulación atenúa los efectos
de las conductas monopólicas
Trabajo especial: La prueba dentro de los procedimientos sobre prácticas
prohibidas. Segunda parte
Pro-Competencia En Breve se encuentra disponible en la dirección
http://www.procompetencia.gov.ve/enbreve11.html
Jefe de Prensa: Liliam Marcano Núñez
Coordinación de Información: María Antonieta Magaldi
Pro-Competencia
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