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Arti
go
Saneamento básico:
a obscuridade jurídica
e suas r
az
ões
Alaôr Caffé Alves
Professor da Universidade de São Paulo
Alaôr Caffé Alves
S
em aparente razão de ser,as discussões controvertidassobre a interpretação da disciplina constitucionale legaldo saneam ento básico (am biental?)no Brasil
continua se arrastando há quase 20 anos.Já existe lei
federalrecente sobre o assunto (Lei11.445/2007),m as
persiste aobscuridade sobre ascom petênciasdo Estado
e dos Municípios a respeito da prestação e controle dos
serviçospúblicosde saneam ento básico,especialm ente,
a coleta e tratam ento do esgoto sanitário e a captação,
tratam ento e distribuição de água à população urbana,
particularm enteem regiõesm etropolitanas.
No rescaldo de tudo,é possíveldivisarduas grandes
razões entrelaçadas para explicar essa obscuridade.
Um a,a principal,de carátereconôm ico-sociale a outra,
de caráterpolítico-institucional.Esta últim a com preende o problem a da interpretação jurídica das disposições
constitucionaisarespeitodadisciplinageraldosserviços
públicoslocaise regionaisa serem prestadospelo Estado e pelosMunicípios,conjunta ou separadam ente.Essa
questão envolve singularm ente o saneam ento básico e
am biental,palco de inúm eros e conflitantes interesses
públicos e privados.Certam ente aíse coloca a questão
das autonom ias e com petências daqueles entes federados em suas relações recíprocas e em seus efeitos no
m undosócio-econôm icoepolítico-institucional.
Segundo essa concepção, a interpretação realista
não é m eram ente um a questão de lógica ou de linguagem jurídica,m as antes de tudo,reflexo de interesses
em jogo,às vezes inconfessáveis.É preciso sem pre polarizar a leitura das norm as com os fatos e processos
sociais concretos.O direito não está nos textos puros,
lógica e linguisticam ente construídos,m as na realidade das condutas disciplinadas e condicionadas histórica,
sociale econom icam ente.Se a norm a jurídica é produto
dedecisão,elapressupõecontingência,risco,ideologiae
em batedeinteresses.Poressem otivo,aspossibilidades
de sentido dos institutos jurídicos são reveladas principalm entepelasconveniênciaseinteressesem jogo.Toda
12 | Revista Sanear
interpretação é engajada;é com prom etida com os fatos
sociaiscontextualizados.Então,nãosedevebuscaraexplicação da obscuridade jurídica na m era interpretação
form aldos textos,m as sim nos fatos sociais que a condicionam .
Em nosso objeto de preocupação,que fatos sociais
são esses? São de duas ordens:(1)os fatos sociais da
realidade m aterialem processo,não dependentes diretam ente da vontade,com o,porexem plo,a urbanização
m ais com plexa que leva a inevitáveis m udanças de qualidade e dim ensões na extensão e prestação de serviços
urbanos;e (2)os fatos das relações sociais em conflito
dentro de determ inados parâm etros definidos pelo sistem adem ercadoem ovim entodecapitais,bem com oda
engenharia institucionalexigida para darconta daqueles
conflitos.
Se tom arm osa questão da autonom ia m unicipal,por
exem plo,talcom o textualm ente inscrita na Constituição de 1988,verificam os que ela com porta,quando em
confronto com os fatos reais pertinentes,para efeito de
verificar-seopotencialdeintervençãonorm ativaeadm inistrativa dosm unicípios,pelo m enosdoissentidosdiferenciaisde interpretação,am boslegítim ose igualm ente
aplicáveis,seobedecidasdeterm inadascondições.
Num prim eirosentido,paraagrandem aioriadosm unicípios,cuja dim ensão das cidades de pequeno,m édio
ou grande porte se contém dentro de seus lim ites territoriais,sem se exorbitarde suasfronteiras,a autonom ia
localseráinterpretadanosentidotradicional,talcom ojá
está consolidada jurisprudencialm ente.Está bem claro
que neste caso o m unicípio envolve,no interiorde seus
lim ites territoriais,a respectiva cidade.Os serviços de
saneam ento básico,porexem plo,podem serprestados
pelo m unicípio com a m obilização de recursos próprios
naturais,técnicosefinanceirosnoâm bitodeseu territórioesegundosuasprópriasforçasinstitucionais.Nesses
casos,osm unicípiossão inegavelm ente titularesdesses
serviços,e ao Estado só é facultado interferirnas ques-
tões relativas aos recursos naturais que possam afetar
as relações entre eles, como, por exemplo, as referentes aos recursos hídricos comuns. Entretanto, em função
de interesses inconfessáveis, esse sentido de autonomia
passou a ser inteiramente universalizado para todos os
municípios brasileiros, sem exceção. Foi exatamente
esse o sentido abrangido pela Lei federal nº 11.445/2007,
negando-se, ao Estado, a competência originária para
ser titular dos serviços urbano-regionais no âmbito do
saneamento básico, contrariando frontalmente a Constituição. Veremos as razões a seguir. Ficaram ignoradas,
infelizmente, as profundas diferenças entre municípios
quanto às respectivas dimensões, complexidades e processos de urbanização, tendo sido interpretada a autonomia local de maneira absolutamente estreita, uniforme e
universalizada.
Essa última observação é nuclear, pois a Lei federal
nº 11.445/2007 considerou essas complexidades urbanas
apenas no plano da somatória das competências locais,
sem atender precisamente ao fato de que a mera soma
das partes, isto é, dos municípios individualizados, não é
igual ao todo regional, especialmente quando esse todo
é um complexo urbano-regional. Fala-se em região, mas
não em região metropolitana. Segundo o texto legal, a
contigüidade dos municípios está referida à prestação de
serviços de saneamento básico em uma multiplicidade
deles, sejam ou não contíguos, e não porque estejam eles
ligados em razão de algo infinitamente mais complexo,
ou seja, porque estejam precisamente abrangidos por
uma conurbação gigantesca, com imensos problemas
urbanos que só podem ser tratados como uma totalidade
regional integrada. Daí terem sido as questões metropolitanas absolutamente desprezadas.
Para a referida lei, a região metropolitana simplesmente não existe e qualquer tratamento regional deve
ser realizado apenas pela aplicação do art. 241 das Disposições Constitucionais Gerais, cuja eficácia se refere
a consórcios públicos e convênios de cooperação entre
entes federados. Essas figuras jurídicas expressam somente relações de caráter voluntário, absolutamente
impróprias ao tratarmos das questões metropolitanas
substanciais, especialmente quanto às funções públicas
de interesse comum. Essas questões, como veremos,
exigem disposições jurídicas de natureza compulsória ou
impositivas que não devem estar sujeitas à possível desistência ou denúncia voluntária dos entes envolvidos.
Por outro lado e num segundo sentido, no caso de os
municípios terem suas respectivas cidades fisicamente
interligadas (conurbadas), sob forma de metrópole ou
aglomeração urbana de grande dimensão, de sorte a
ultrapassar os limites territoriais de cada município, o
texto constitucional da autonomia local não poderá ser
interpretado do mesmo modo, sob pena de distorções
lamentáveis. Agora, temos não mais um município envol-
Foto:Odair Faria
Jurídico
A Lei federal nº 11.445/2007 parece atender com exagerada
fidelidade ao municipalismo tradicional e subliminarmente à
iniciativa do capital privado, sendo a preocupação regional posta
em caráter mais acidental do que essencial. E é justamente
a organização, o planejamento e a prestação dos serviços de
saneamento básico em regiões metropolitanas que são o grande
problema a ser equacionado.
vendo sua cidade, mas precisamente o contrário, ou seja,
uma gigantesca cidade envolvendo vários municípios
“autônomos”. É solar que alguns serviços públicos e funções urbanas, antes considerados locais, em tais condições sofram inevitáveis e profundas alterações em suas
respectivas estruturas, formas diferenciais de prestação,
planejamento, coordenação, administração e articulação
integrada, bem como em seus respectivos regimes institucionais. Exatamente como previsto pela Constituição,
conforme interpretação de seu artigo 25, § 3º.
Os serviços de saneamento ambiental, controle da
poluição, transportes públicos metropolitanos, abastecimento, loteamentos de grandes proporções, assentamentos industriais, sistema viário expresso, controle do
uso e ocupação do solo metropolitano são alguns serviços e funções públicas que se tornam comuns a todos os
municípios regionais, exigindo um tratamento integrado
por parte de todos os entes federados envolvidos, incluindo o Estado. Nessas condições, o Estado também passa
a ter responsabilidades urbanístico-regionais. Por essa
razão, o planejamento, execução e disciplina das funções
públicas de interesse comum, previstos naquele artigo,
não são de exclusiva competência dos municípios singularmente considerados, nem de exclusiva competência
do Estado. Aqui temos novas figuras jurídico-constitucionais não suspeitadas pela Lei federal nº 11.445/2007. Tannúmero 3 | Ago/2008 | 13
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go
O saneam entobásicoéserviçodecarátersocial.Atuando,em últim ainstância,naáreadasaúde.
topiorparaaregiãom etropolitanaeparaaexcelênciana
prestação dos respectivos serviços públicos,bem com o
paraoexercícioracionaleadequadodefunçõespúblicas
regionais.
Aocontrário,aleipareceatendercom exageradafidelidadeaom unicipalism otradicionalesublim inarm enteà
iniciativa do capitalprivado,sendo a preocupação regionalpostaem caráterm aisacidentaldoqueessencial.E é
justam ente a organização,o planejam ento e a prestação
dos serviços de saneam ento básico em regiões m etropolitanasque são o grande problem a a serequacionado,
precisam enteem razãodesuasorgânicasconexõeseinterdependênciascom osdem aisserviçospúblicose funções urbanas de caráterm etropolitano.A região m etropolitana tem que serpensada e operada com o um todo
orgânicoenãocom om erasom adepartes.
A lei,poroutro lado,é extrem am ente detalhada em
suas disposições,tanto porsingularizarum a desnecessáriaeilegítim acam isadeforçaparaosEstadoseMunicípios,quantoporassegurar,aom áxim o,aatuaçãoegarantiadoscapitaisprivados.É aprivatizaçãodosserviços
públicos que,apesardos tem pos frustrantes,ainda persiste a galope no setor.Contudo,a leibusca fugirdessa
pecha na m edida em que possibilita a construção de um
fracoconselhoconsultivo,exigênciasdeplanoseprogram as e de m arcos regulatórios destinados a pôrcobro a
qualquer abuso do poder econôm ico ou de desm andos
14| Revista Sanear
decisórios.É bom ,m aséfrágil.Issopodesoarcom oum a
retórica sim bólica para os incautos,m uito com um em
nossos diplom as legais,especialm ente na Constituição.
No Program a de Aceleração de Crescim ento,no PAC/
Saneam ento,por exem plo,foim aior a infelicidade em
ocultarospropósitosdom ercado.Noreferidoprogram a,
de início,haviam sido previstos recursos para o desenvolvim ento institucionale de gestão,objetivando a revi
talizaçãodosetor.Essesrecursosforam posteriorm ente
cortados.E porqueisso?Nãohá,poracaso,necessidade
de revitalização institucional? Não seria um a m eta im portanteaserperseguida?A m encionadarejeiçãoposteriorm ostra m ais do que nunca a influência e cautela do
capitalprivadonaárea,evitandodeixarpendentesm etas
quelhepossam criardificuldades.
O saneam entobásicoéserviçodecarátersocial.Atuando,em últim ainstância,naáreadasaúde,eleassegura diretam ente a reprodução da força de trabalho e apenasindiretam ente a do capital.O capitalprivado poderia
aténãocom parecernaárea.Porisso,aorganizaçãoeas
decisões regionais no setorcaberiam ao Estado e m unicípiosm etropolitanos,instânciasligadasdem odopredom inante à reprodução socialda força de trabalho,poisa
instânciadareproduçãodocapitaltem predom inânciana
áreafederal,porenvolveranecessidadedecentralização
de políticas econôm icas.Basta analisaro rolde com petênciasconstitucionaisdosentesfederadosparacom pre-
Jurídico
form a significativa e opeender adistribuição dessas
racionalàs exigências dos
responsabilidades.Não se
A autonomia municipal não será interpretada
fatos concretos,sej
a para
justifica,portanto,sua rede maneira mecânica e universal.
os m unicípios urbanisticagulação legale m inuciosa
m ente isolados, sej
a para
am arrada e centralizada
É justamente por isso, para que a
os m unicípios m etropolitaem âm bito federal,princiautonomia constitucionalmente garantida
nos.A autonom iam unicipal
palinstância da represennão será interpretada de
tação do capitale garantifosse interpretada de forma distinta para
m aneiram ecânicaeuniverdora de sua reprodução.A
municípios profundamente diferentes
sal.É j
ustam ente por isso,
lei se enuncia com o estaparaqueaautonom iaconsbelecendo diretrizes para
quanto às respectivas realidades urbanas,
titucionalm ente garantida
o saneam ento básico no
que a Constituição de 88, em seu artigo 25,
fosse interpretada de forPaís,m as,na verdade,ela
§ 3º, previu a criação, por lei complementar
m adistintaparam unicípios
procura,m ediantedetalhes
profundam ente diferentes
reguladosem nívelfederal,
dos Estados, de regiões metropolitanas,
quanto àsrespectivasrealim ediante 60 artigos,evitar
aglomerações urbanas e microrregiões.
dadesurbanas,queaConsdiscricionariedades locais
tituição de 88,em seu artie regionais que possam
go 25,§3º,previu acriação,
prejudicar aprevisão ecerpor lei com plem entar dosEstados,de regiõesm etropolitezado processo deacum ulação do capital.
tanas,aglom eraçõesurbanasem icro regiões.
Pelo exposto,vê-sequeao Estado cabetam bém aresOs critérios constitucionais im postos para a criação
ponsabilidade,em conj
unto com osm unicípiosm etropolidaquelas unidades urbano-regionais são precisam ente
tanos,derealizar aprestação,deform adiretaou delegada,a regulação,o controle e a fiscalização de serviços e as condições a serem preenchidas para a interpretação
funçõesdeinteressecom um .Assim ,atitularidadedesses da autonom ia m unicipal dentro de novos parâm etros,
acim a enunciados.Entre essascondições,há que existir
serviçoscom unsé com partilhada entre m unicípiose Estado.Com o os m unicípios m etropolitanos,isoladam ente lei com plem entar estadualcriando – m elhor,reconheconsiderados,não são titulares desses serviços com uns, cendo –taisentesregionaisurbanísticos,com postospor
o Estado não é,igualm ente,titular isolado dos m esm os. agrupam entosdem unicípioslim ítrofes.Devehaver,portanto,um a m ultiplicidade de m unicípios envolvidos;isso
As decisões sobre sua organização,planej
am ento,prestação,concessão e controle devem ser conj
untas,nos exatam ente porque a expansão urbana traspassa os literm os de um conselho deliberativo m etropolitano,de m itesdecadam unicípio do com plexo urbano-regional.A
caráter público eautárquico,intergovernam ental,no qual lei 11.445 desconhece totalm ente essa realidade e ficou
extrem am ente em pobrecida no que tange ao equacionatenham assento representaçõesdosm unicípiosm etropolitanos e do Estado.Esse fato é de grande im portância e m ento dos problem as m etropolitanos ligados ao saneam ento básico regional.
não podeser desconsiderado nainterpretação daautonoAgora,é preciso ficar m uito atento ao que vem a sem iadosm unicípiosm etropolitanos.
guir.Aqueleagrupam ento édecaráter com pulsório,pois
Aos m unicípios integrantes de regiões m etropolitanas,agora,é facultado decidir sobre questões regionais, osm unicípiosnele com preendidostam bém devem reconhecer a im posição dos fatos m etropolitanos nos quais
am pliando suas autonom ias ao tam anho das novas responsabilidades que passam a ter,por força dos inéditos se inserem .Portanto,ao m unicípio não é dada a faculdade de renunciar pertencer ou não à região m etropolifatosdaciclópicaexpansão urbanano País.O peculiar intana.É preciso reconhecer que a otim ização das partes
teresselocalcom preendetam bém algum asquestõesregionais (funções públicas de interesse com um )ligadas à não leva necessariam ente à otim ização do todo.Eisporm etrópole em que osm unicípiosestão inseridos.Tem os, que a região m etropolitana não pode ser objeto de m ero
aqui,a necessidade de o texto norm ativo constitucional consenso entreosm unicípios.Havendo espaço m etropodar conta de um sentido adequado que possa aj
ustar-se litano com provado,ao Estado fica a com petência constitucionalde reconhecê-lo m ediante lei com plem entar.
aos novos processos da inusitada expansão urbana,isto
é,aos fatos da realidade m ateriale socialque im põem a Por conseqüência,as relações m útuas dos m unicípios e
com o Estado,nas questões ligadas aos interesses púadoção de novoscritériosj
urídico-herm enêuticos,obj
etivando a eficácia da ação norm ativa e adm inistrativa dos blicos com uns,não podem ficar apenas adstritas à adoção de consórcios públicos ou convênios de cooperação,
entesfederadosnasgrandescidades.Assim ,dem odo lenos term os do artigo 241de Constituição,com o quer a
gítim o,elim inam osa síndrom e da uniform idade na interpretação j
urídica,aj
ustando os textos constitucionais de lei 11.445/07.Taisinstrum entossão decaráter voluntário,
número 3 | Ago/2008 | 15
Arti
go
ti
tui
doradocom plexourbapodendo ser denunciados
no-regi
onal, a i
nterpretar
a qualquer tem po, e não
Essas figuras jurídicas sãom uitoúteis,m as
a autonom i
a m uni
ci
paldos
atendem aos reclam os das
de nenhum m odosubstituem as form as
m uni
cí
pi
os m etropoli
tanos
políticas regionais com o
d
e
f
o
r
m
a
m
ui
t
o
d
i
f
e
rente
um todo.Essasfigurasjuríestruturadoras de regiões m etropolitanas
da vi
gente para os m uni
cí
dicas são m uito úteis,m as
para levar a caboa im plem entaçãode
pi
os não m etropoli
tanos.A
de nenhum m odo substilei11.445/07 passou longe
tuem as form as estruturapolíticas públicas regionais,execução
dessa questão.Não é posdoras de regiões m etropointegrada de serviços e funções públicas de
sí
vel,poi
s,i
denti
fi
car am litanas para levara cabo a
bos os ti
pos de m uni
cí
pi
o
im plem entaçãodepolíticas
interesse com um e planejam entoregional.
num a só vala com um .Enpúblicas regionais,executra,no caso,a consi
deração integrada de serviços
asespecí
fi
casparaum novoâm bi
tode
e funções públicas de interesse com um e planejam ento çãodecom petênci
funções:asfunçõespúbli
casde i
nteresse com um .Essas
regional.Nesse sentido,o regim e jurídico-constituciogem tratam entostécni
cos,i
nsti
tuci
onai
seornaldessesm unicípiosm etropolitanosé bem diverso dos funçõesexi
gani
zaci
onai
sbem di
ferentesdaquelesdi
spensadospara
m unicípiosnãom etropolitanos,m aisisoladosecom funaprestaçãoregulardosservi
çoslocai
stradi
ci
onai
s.
çõestradicionais.
Atéaquivim osaforçaincontornáveldosfatossociais
Esse é um novo fato do federalism o brasileiro.E é
representados pela existência de regiões m etropolitajustam enteporissoque,com oditoacim a,setornaindisnas,as quais reclam am – sob pena de se cair em teipensávela criação de m ecanism os institucionais asseguradores da representação e da participação ativa dos m osa ineficiência da herm enêutica positivista corrente
– o reconhecim ento jurídico adequado para construiras
m unicípios m etropolitanos nas decisões regionais,bem
com o garantidores da presença do Estado em razão de instituiçõesapropriadasaoseu tratam entooperacionale
sustentável.Observa-se,portanto,quenessecasoaobsseu necessário envolvim ento nas grandes questões urcuridade da interpretação jurídica parece dever-se,nos
bano-regionais.Nossofederalism o,assim ,enfrentacom
vigoredescortino,sobsuasform ascooperativa,solidária estreitoslim itesda herm enêutica clássica,m aisao desconhecim ento ou equívocos a respeito da realidade ure integrada,os novos desafios representados pelos gibana no País do que a m anobras subterrâneas ligadas a
gantescosaglom eradosurbanos,produto do desenvolviinteressesnão claram ente identificados.Essa aparência
m entodocapitalism oglobal.
tam bém se m ostra no que toca ao conceito de direito,na
Vê-se,de m odo solar,que esse fenôm eno sócio-econôm iconãocabenoestreitoconceitodeautonom ialocal, m edidaem que este é com preendido com o algo abstrato
entendido na perspectiva tradicional,ainda que válido eform al,isoladodarealidadeem queestáinserido,enão
para a grande m aioria dos m unicípios brasileiros que com oexpressãoviva,concretaecontextualdascondutas
sociais,políticas,econôm icas e culturais.Mas,essa dunão estão ainda inseridosem grandesaglom eraçõesregionais.No entanto,a leifederaldo saneam ento básico alidade de interpretação do direito,é preciso sublinhar,
infelizm ente ignorou cabalm ente essa realidade.Aquele não é inocente.Não há um a indiferença ideológica.Essa
questão tem um a causa socialde base.Exatam ente por
fenôm eno,expresso no gigantism o dosaglom eradosurisso,podem os avançarna com preensão da aludida obsbanos,estásobaégidedosinteressesdifusos,decorrencuridadequandoverificam osserelaalim entadaprecisatesda produção,circulação e consum o de grandesm assasde produtoseconôm icosrelacionadosàm obilização, m ente pela dinâm ica da estrutura social,decorrente das
ações econôm icas e políticas hegem ônicas destinadas
com prom etim ento am bientale controle de im ensos recursosnaturais,bem assim àdisciplinaeorganizaçãode a equacionar a direção do tratam ento que os serviços
contingentes populacionais concentrados nunca antes públicosdevem ternum a sociedade m arcada pelo m ovi
m entodosm ercadosedoscapitais.Nocam podosaneavistos.A sustentabilidadeurbanaeconseqüentequalidade de vida e viabilidade econôm ico-socialda m etrópole m ento am bientalisso é crucial.Essa é a segunda ordem
de fatossocial,acim a m encionada,que precisa seraduexigem novos m ecanism os institucionais e organizacionais.O objetivo para o reconhecim ento legaldaquelas zidaparam aiorcom preensãodasrazõesdaobscuridade
jurídicaquesepretendeesclarecer.
regiões urbanizadas é justam ente integrar a organizaNessa segunda ordem ,partim osda idéia de que desção,oplanejam entoeaexecuçãodefunçõespúblicasde
interesse com um .Isso está explicitam ente previsto pela cobrirem os o verdadeiro sentido de um pensam ento ou
deum adisposiçãonorm ativasecom preenderm osasbaConstituição,em seu artigo25,§ 3º,jám encionado.
Certam ente, o fato sóci
o-econôm i
co m etropoli
tano ses sociais de onde se originam .Assim ,tem os os fatos
das relações sociais estruturais que,em razão dos inteautori
za,desdequehaj
aaleicom plem entarestaduali
ns16| Revista Sanear
Foto:OdairFaria
Jurí
di
co
A sustentabilidadeurbanaeconseqüentequalidadedevidaeviabilidadeeconôm ico-socialdam etrópoleexigem novos
m ecanism osinstitucionaiseorganizacionais.O objetivoparaoreconhecim entolegaldaquelasregiõesurbanizadasé
justam enteintegraraorganização,oplanejam entoeaexecuçãodefunçõespúblicasdeinteressecom um .
resses em conflito próprios do sistem a de m ercado,favorecem ou tendem aim pornorm asjurídicaseinterpretações diferentes objetivando atender às forças sociais
hegem ônicas.E isso nem sem pre consulta aos interesses da sociedade com o um todo.Há potenciais conflitos
entre as esferas publica e privada.Certam ente,a linha
deinteressem aisfortecostum aprevalecernasnegociações relativas ao desenvolvim ento de serviços técnicos
ou industriaisquetenham um viésexplorávelpelainiciativa privada.Se a atividade,pública ou privada,oferecer
algum a form a de rendim ento,ficará naturalm ente sob o
foco doscapitaisprivados.Disso não se pode escapar.O
sistem aédelivrem ercado.Porisso,destaca-seoem penho dos órgãos,entidades públicas e organizações em presariais para o increm ento das atividades associadas,
das parcerias público-privadas (PPP). Entretanto, nas
sociedadesdegrandeporte,com oanossa,nãoépossível
desenvolver qualquer atividade econôm ica sustentável
sem oconcursonãosódasdecisõespúblicasobjetivando
obem -estardasgrandescoletividades,m astam bém das
estratégiasinstitucionaise da form ulação e execução de
políticas públicas.Afinal,o sistem a,para evitartensões
críticas,tam bém procurasualegitim idadeperanteosreclam ossociaisabrangentes.
O que está em jogo não é apenas o valorde troca,a
lucratividade,o benefício privado,m as tam bém o valor
de uso social,o atendim ento às necessidades de com unidades inteiras,com preendendo em sua m aior parte
segm entosde baixa renda.Entretanto,a em presa privada não suporta o increm ento de socialidade em taldim ensãoquepossacom prom eteralógicadaacum ulação.
Esse processo pode contrariarasleisdo m ercado baseadas nas relações daqueles que podem trocar,ou seja,
que tenham acesso a recursos suficientes para com pra
e venda o que,porcerto,não é apanágio de grande parte
da população m ais carente de serviços públicos.Eis um
grande problem a estruturalm archando contra a universalizaçãodosserviçospúblicos.
Para serem prestados às grandes m ultidões,esses
serviçosnão com portam um perfeito retorno com pensadornas expectativas de trocas m ercantis.Afinal,não se
podevenderáguaapenasàquelesquepodem com prá-la.
Existe um profundo desbalanceio entre as classes sociais,com diferenças abissais de renda.Os capitais que
m ilitam na área vão se em penharem reduzirao m áxim o
os respectivos custos sociais.Por isso,a im posição do
gravam edauniversalizaçãoprocuradapeloidealdaigualação social,em contraste com o esforço de cum ulação
númer
o3|Ago/
2008 | 17
Foto:OdairFaria
Arti
go
forças econôm icas. Isso
norm alm ente ocorre pelo
predom ínio do neoliberalism o nos dias de hoje.
Essa regulação, naturalm ente, é um a proposta
cuja execução vem revelando fragilidades, especialm ente se se tem em
conta o caráter hegem ônico das forças econôm icas dom inantes,incluindo
sua influência nas esferas
de regulação dos serviços
públicos.
No entanto,resta um a
grande m argem de vantagens para a exploração
industrial dos serviços
públicos, dependendo da
form acom osãoprestados
e com o são fiscalizados e
controlados. Os preços
públicos,por serem m ais
artificiais,podem terum a
elasticidadedem aiorcontrole porque, em últim a
instância, a dem anda é
relativam ente inelástica.
Tal fato assegura certo
estím ulo ao ingresso de
capitaisinteressados,porqueoarcoderiscosém enor.Por isso,com portam
grandes investim entos de
longo prazo. Isso som ado ao m onopólio natural,
Paraserem prestadosàsgrandesm ultidões,essesserviçosnãocom portam um perfeito
especialm ente no que se
retornocom pensadornasexpectativasdetrocasm ercantis.Afinal,nãosepodevender
refere ao saneam ento
águaapenasàquelesquepodem com prá-la.Existeum profundodesbalanceioentreas
básico,produzum a sinerclassessociais,com diferençasabissaisderenda.
gia na atração de capitais
privada,em áreas de prestação de serviços públicos,só paraosetor.Porrazõesóbvias,oprocessosetornam ais
setornaráfactívelseefetivam enteopoderpúblicocontar apetitosoem regiõesm etropolitanas.Daíasgrandespocom m ecanism os de resistência sócio-política e de exi- lêm icasnoquetangeaospoderesdeconcessãodosm ugência institucionalizada não dom ávelpelos interesses nicípios m etropolitanos em confronto com os do Estado.
hegem ônicos do capital.A lei11.445,dentro das tensões A leituracríticadotextodacom entadaleidosaneam ento
e am bigüidades que a caracterizam ,procura disciplinar básicodeixaissom uitoclaro.
Para m elhorcom preensão daquele processo,é preesse processo de resistência.Entre outrosm ecanism os,
so notarque há um a questão geralm ente não referi
da
espera-se a consecução desse efeito m ediante a criação ci
ços públi
cos de saneam ento pede agênciasreguladorasindependentesparaosserviços na exploração dos servi
tai
s pri
vados em com paração com a prestação
públicos,deixando a prestação econôm ica e técnica de- los capi
reta porórgãos ou enti
dades públi
cas (autarqui
as),ou
lesem m ãosdoscapitaisprivados.O problem a,contudo, di
ndi
retaporem presaspúbli
casoudeeconom i
a
é im pedir sejam tais m ecanism os tornados reféns das prestaçãoi
18| Revista Sanear
Jurí
di
co
idéia de fragm entação do
mi
sta.É a questão da despoder concedente,em que
ti
nação publi
ca ou pri
vada
O problem a,contudo,é im pedir sejam tais
pese,pelo que foidito,ser
dos excedentes decorrenm ecanism os tornados reféns das forças
essa solução nitidam ente
tes da ati
vi
dade econôm i
ca
m enos naturale totalm ennosetor.
econôm icas.Issonorm alm ente ocorre pelo
te inadequada aospropósiNo caso da exploração
predom íniodoneoliberalism onos dias de
tos de racionalização dos
privada,esses excedentes
serviços em term os urbadestinam -se prioritariahoje.Essa regulação,naturalm ente,é um a
no-regionais.Isso é perfeim ente a rem unerar o caproposta cuja execuçãovem revelando
tam ente explicável,pois é
pital, independentem ente
próprio e legítim o do sistede reaplicação no próprio
fragilidades,especialm ente se se tem em
m a de livre iniciativa.Mas,
setor.No caso da exploraconta ocaráter hegem ônicodas forças
os que pretendem repreção publica,é possívelaseconôm icas dom inantes,incluindosua
sentarosinteressesgerais
segurara inteira aplicação
devem estar conscientes
ou aplicação prioritária dos
influência nas esferas de regulaçãodos
dessa tram a estrutural e
excedentes no setor,espeserviços públicos.
cuidar para que a dim encialm ente quando outras
sãopúblicatenhaasuavez.
com unidades necessitam
Essa postura,é claro,não
da prestação desses serviços essenciais e não possuem recursos suficientes. im plica a rejeição da iniciativa de capitais privados que
É preciso cuidardos fundos de provim ento de recursos possam trabalhar no setor,inclusive com as inúm eras
fórm ulasde associação,colaboração e participação conparao setore nadam aisnaturaldo que aform ação desses fundos com recursos provenientes da exploração junta com entidades públicas,prom ovendo os com partidessesm esm osserviçospúblicos,sem pre em direção à lham entosadequadosderecursospúblicoseprivados.
Aosentespúblicoslocais,poroutrolado,persiste,em
garantia da universalização.Certam ente,é possívelrestar considerações a respeito da eficiência na aplicação grandeparte,utópicaidéiadequeosexcedentes,obtidos
pelaprestaçãodosserviçosdesaneam entobásico,serão
desses recursos,m as ela poderá serrazoavelm ente alcançada com regulação eficaz,transparência e controle de talm onta que perm itirão a salvação dos respectivos
erários e conseqüente extensão de benefícios a outras
dem ocráticodeseusresultados.
Vem os, ao final, pelas considerações acim a, que áreas de dem anda pública.Por outro parte,é perfeitam ente legítim a,com o dispõe a lei,a defesa de relações
grande parte da obscuridade na interpretação sobre autonom ias e com petências dos entes federados,no que m ais justas entre o poder locale a prestação regional.
respeita às possibilidades institucionais de prestação Entretanto, a defesa incondicional do m unicipalism o
dos serviços de saneam ento,decorre da existência de puro não se justifica.Infelizm ente,não se percebe que
grandes conflitos de interesses na área e de pressões taldefesa,m esm o para aqueles que a fazem de m odo
bem intencionado ou de m aneira inconsciente,se presta
de forças ligadas ao capitalprivado,bem com o das conà m anipulação de secretasintençõesparticularistas,seseqüentes diretivas políticas envolvidas no setor,especialm ente em regiões m etropolitanas.Não crem os que jam provenientes do capital,sejam dos que am bicionam
o m unicipalism o puro possa explicar esse m ovim ento, vantagenspolíticasdesegundaordem .
Do ponto de vista do Estado,entretanto,um a política
pois aquele tem m era função ideológica e é insuficiente
absolutam ente fragm entada das concessões na prespara explicara rede dos interesses econôm icos e institucionais envolvidos.O m unicipalism o com parece com o tação dos serviços de saneam ento,especialm ente em
regiões m etropolitanas, não perm itiria o atendim ento
instrum entoútil,m asnãodeterm inante.
racionalde todososm unicípios,dificultando-se tam bém
O objetivo é fundam entalm ente econôm ico.Daívem
aspretensõesdecom pensaçãoentrecom unidades.Cerseu efeito de com bustão política que,em últim a instância, reflete-se na obscuridade jurídica a respeito das tam ente,osqueprocuram essafragm entaçãoporrazões
econôm icas,em sistem as urbano-regionais com plexos,
com petências,até certo ponto arm ada e m antida intennãolevam em containúm erasquestõesdealtaim portâncionalm ente.Nãohá,portanto,inocência.É degrandeinteresse dos capitais privados que tenham à frente entes ciaparaaprestaçãoracionaleadequadadaquelesservifederativos m enores e m ais flexíveis,do ponto de vista çosde caráterm etropolitano.Não contam ,porexem plo,
adm inistrativo e legislativo,para propiciar negociações com as exigências regionais de regulação,tratam ento,
planejam ento e execução integrados dos serviços de
m ais abertas e de m enorresistência à incursão dos interesses privados.Por isso,as regiões m etropolitanas saneam ento am biental,rendim entos de escala e im popassam aseroprincipalesuculentoalvodeinvestidada sições adm inistrativas e financeiras de caráterregional,
númer
o3|Ago/
2008 | 19
Arti
go
coordenação e integração com políticas territoriais,uso
e ocupação do solo m etropolitano e m edidastécnicasde
efeito regional,os quais obviam ente não podem estarà
disposiçãoim ediatadem unicípiosisolados.
A m etrópole é um fenôm eno urbano objetivo e decorre fundam entalm ente da expansão involuntária do
processo econôm ico-sociale não pode ser contido nos
lim ites do m unicipalism o voluntariam ente construído,
poisseusefeitostranscendem arealidadelocalem razão
da natureza dasprópriascoisas.O m unicipalism o incondicionale universalizado,assim ,soa com o um a persistência arbitrária,artificiale conservadora que se nega a
ver o caráter sistêm ico da realidade econôm ico-social,
do processo produtivo em expansão globale das condiçõesinfra-estruturaisexigidaspelapolarizaçãoregional,
nacionale até internacionaldas atividades hum anas.O
m unicipalism o é válido,sim ,m as,dentro dos lim ites do
interesselocalhistoricam entedeterm inado.
No entanto,e finalizando,em regiõesm etropolitanas
é de se prever,pela densidade da dem anda e aproveitam ento de benefícios de escala,m aiores expectativas de
ganhos econôm icos,o que obviam ente tornam as aplicações de recursos no respectivo setor de saneam ento
m aisrentáveisem aisam bicionadas.Esseenfoquedalei,
dom inantem ente econôm ico,produz m aléfica m iopia e
distorçõesgravíssim asnotratam entododesenvolvim ento sustentáveldasm etrópoles.Aíestão osm otivospelos
quais a obscuridade na interpretação das autonom ias e
das com petências dos m unicípios e do Estado,no setor
desaneam entobásicoem regiõesm etropolitanas,tornase m uito m ais densa e agressiva precisam ente para essasáreas.A lei11.445/2007confirm aessainterpretação.
OFeder
al
ismoe a Titul
ar
idade
dos Ser
viç
os de Saneamento
Assessoria Jurídica da Aesbe
A
definição da titularidade para a prestação dos serviços públicos de saneam ento básico há m uito tem
sidodiscutida.O viésdeargum entaçãoem defesadatitularidade,m unicipalou estadual,estáatreladoaaspectos
estruturais,econôm icos,políticos,am bientais,sociais e
jurídicosconstitucionais.
A busca poressa definição encontrava-se adorm ecida,até que a tentativa de im pora titularidade m unicipal,
porinterm édio de um anteprojeto de leique definiria as
diretrizes para o saneam ento básico,fezcom que o Suprem oTribunalFederal,noanode2006,retom asseojulgam entodasAçõesDiretasdeInconstitucionalidadeque,
nom érito,perm item aapreciação daquestão.
Com a retom ada do julgam ento,restou claro que a
definição da titularidade não se perfaz num a solução
sim plista.Seja porque envolve questões de natureza federativa e constitucional,com o autonom ia dos entes e
auto-governo,ou porqueoacórdãofinaldestaquasesinfonia poderá im plicar na necessidade de rem odelagem
de estruturas e instituições organizadas desde a década
desessenta.
A com plexidade da questão é tão m anifesta,que pela
análisedosvotosproferidospelosMinistrosdoSuprem o,
reconhecidam entedotadosdasapiêncianecessáriaadar
fim aoconflito,verifica–sequenãoháconsenso.
Quandoem seusvotosconsideram queéprecisopreservar de form a totalitária e absoluta a autonom ia dos
20| Revista Sanear
entes,algunsignoram arealidadeeasconseqüênciasde
um país que cresceu e cresce de form a desordenada e
ondeasgrandesconcentraçõesurbanassuplantam lim itesterritoriais.
A tão com entada conurbação traz reflexos que dem andam um a gestão polí
ti
co adm i
ni
strati
va m ai
s am pla
e equâni
m e,de m odo a tratarcada ente com o parte de
um todo e i
sso não i
m pli
ca necessari
am ente em vi
olação
à autonom i
a.É o pensarm oderno,entendendo osli
mi
tes
deum anovareali
dadedeci
dades/paí
s.Nãohám ai
scondi
çõesdesustentarque“tudooqueélocal,ém uni
ci
pal.”
O Ministro Gilm ar Mendes,Presidente do Suprem o
TribunalFederal,em voto proferido em abrildeste ano
concluidizendo:“… o serviço de saneam ento básico - no
âm bito de regiõesm etropolitanas,m icrorregiõese aglom erados urbanos - constituiinteresse coletivo que não
pode estar subordinado à direção de único ente,m as
deve serplanejado e executado de acordo com decisões
colegiadas em que participem tanto os m unicípios com preendidoscom ooestadofederado.”
Refleti
ndo sobre o assunto é forçoso adm i
ti
r que os
i
nstrum entos de parti
ci
pação conqui
stados pela soci
edade preci
sam serexerci
tados.Certam ente não na defesa
de i
deologi
aspolí
ti
casabsoluti
stas,m ascom o propósi
to
de resguardarosi
nteressesda soci
edade com o um todo,
sej
am pobres ou ri
cos. Essa é a condi
ção bási
ca para a
uni
versali
zaçãodosservi
ços.