Superior Tribunal de Justiça
AgRg no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 155.302 - RJ
(2012/0066045-7)
RELATOR
AGRAVANTE
ADVOGADO
: MINISTRO HUMBERTO MARTINS
: EVANDRO VEIGA NEGRÃO DE LIMA E OUTRO
: FAGNER DUSTIN SILVA GAMONAL BARRA E
OUTRO(S)
AGRAVADO
: MUNICÍPIO DE CABO FRIO
PROCURADOR : FERNANDA CAMERANO B C ÁVILLA E OUTRO(S)
EMENTA
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. NÃO CONFIGURAÇÃO.
NECESSIDADE DO EFETIVO APOSSAMENTO E DA
IRREVERSIBILIDADE
DA
SITUAÇÃO.
NORMAS
AMBIENTAIS.
LIMITAÇÃO
ADMINISTRATIVA.
ESVAZIAMENTO ECONÔMICO DA PROPRIEDADE. AÇÃO
DE DIREITO PESSOAL. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL.
1. A criação de áreas especiais de proteção ambiental
– salvo quando tratar-se de algumas unidades de conservação de
proteção integral e de uso sustentável em que a lei impõe que o
domínio seja público – configura limitação administrativa, que se
distingue da desapropriação. Nesta, há transferência da propriedade
individual para o domínio do expropriante com integral
indenização; naquela, há apenas restrição ao uso da propriedade
imposta genericamente a todos os proprietários, sem qualquer
indenização.
2. Se a restrição ao uso da propriedade esvaziar o seu
valor econômico, deixará de ser limitação para ser interdição de uso
da propriedade, e, neste caso, o Poder Público ficará obrigado a
indenizar a restrição que aniquilou o direito dominial e suprimiu o
valor econômico do bem. (Hely Lopes Meirelles. Direito
Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. 35ª ed.,
págs. 645/646.)
3. Esta indenização, todavia, não se fundará na
existência de desapropriação indireta, pois, para que esta ocorra é
necessário que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo
Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade,
impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo
econômico, não se constituem desapropriação indireta.
4. Assim, ainda que ocorrido danos aos agravados,
em face de eventual esvaziamento econômico de propriedade, tais
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devem ser indenizados pelo Estado, por meio de ação de direito
pessoal fundada na responsabilidade aquiliana, cujo prazo
prescricional é de 5 anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do
Decreto-Lei n. 3.365/41.
5. No caso dos autos, como bem esclarece a sentença,
mantida pelo acórdão, o ato administrativo municipal ocorreu em
março de 1993, e a demanda só foi proposta em 18.5.2007, depois
de esgotado, portanto, o lapso prescricional.
Agravo regimental improvido.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas, acordam os Ministros da SEGUNDA Turma do Superior Tribunal de
Justiça: "A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo regimental,
nos termos do voto do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a), sem destaque e em
bloco." Os Srs. Ministros Herman Benjamin (Presidente), Mauro Campbell
Marques e Diva Malerbi (Desembargadora convocada TRF 3a. Região) votaram
com o Sr. Ministro Relator.
Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Castro Meira.
Brasília (DF), 13 de novembro de 2012(Data do Julgamento)
MINISTRO HUMBERTO MARTINS
Relator
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AgRg no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 155.302 - RJ
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RELATOR
AGRAVANTE
ADVOGADO
: MINISTRO HUMBERTO MARTINS
: EVANDRO VEIGA NEGRÃO DE LIMA E OUTRO
: FAGNER DUSTIN SILVA GAMONAL BARRA E
OUTRO(S)
AGRAVADO
: MUNICÍPIO DE CABO FRIO
PROCURADOR : FERNANDA CAMERANO B C ÁVILLA E OUTRO(S)
RELATÓRIO
O
EXMO.
SR.
MINISTRO
HUMBERTO
MARTINS
(Relator):
Cuida-se de agravo regimental interposto por EVANDRO VEIGA
NEGRÃO DE LIMA e OUTRO a desfavor da decisão monocrática de minha
relatoria que conheceu do agravo para dar provimento ao recurso especial, nos
termos da seguinte ementa:
"ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. OFENSA AO
ART. 535 DO CPC. ALEGAÇÃO GENÉRICA. APLICAÇÃO DA
SÚMULA N. 284 DO STF, POR ANALOGIA. DESAPROPRIAÇÃO
INDIRETA. NÃO CONFIGURAÇÃO.
NECESSIDADE DO
EFETIVO APOSSAMENTO E DA IRREVERSIBILIDADE DA
SITUAÇÃO.
NORMAS
AMBIENTAIS.
LIMITAÇÃO
ADMINISTRATIVA.
ESVAZIAMENTO
ECONÔMICO
DA
PROPRIEDADE. AÇÃO DE DIREITO PESSOAL. PRESCRIÇÃO
QUINQUENAL.
AGRAVO
CONHECIDO
PARA
DAR
PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL." (fls. 396, e-STJ)
O acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro
encontra-se assim ementado:
"AGRAVO INOMINADO. APELAÇÃO CÍVEL. REEXAME
NECESSÁRIO.
AÇÃO
INDENIZATÓRIA
POR
DESAPROPRIAÇÃO
INDIRETA. PRETENSÃO DE NOVA
ANÁLISE DO MÉRITO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DOS
REQUISITOS NECESSÁRIOS.
Não sendo, o caso da decisão monocrática, proferida na
forma do artigo 557, do CPC, em sede de recurso de Apelação
Cível/Reexame Necessário, se encontrar em dissonância com o
entendimento do Colegiado sobre a matéria, deve ser negado
provimento ao Agravo Inominado, porquanto não se admite novo
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reexame da matéria apenas com fundamento na irresignação pela
sorte desfavorável alcançada com o julgamento do mérito.
Manutenção
da decisão monocrática.
Conhecimento
e
desprovimento do recurso" (e-STJ, fl. 327).
O agravante alega que "o que feriu o direito dos autores não foi
mera limitação administrativa, mas sim o impedimento, registrado nas
matrículas dos imóveis, de qualquer construção por toda a propriedade. " (fls.
408, e-STJ)
Aduz que "o ato municipal proíbe edificações nos imóveis e
registra cláusula non aedificandi nas matriculas dos mesmos, no cartório de
RGI" (fls. 408, e-STJ)
Pugna pela reconsideração da decisão agravada ou, caso contrário,
pelo provimento do agravo regimental.
É, no essencial, o relatório.
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EMENTA
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. NÃO CONFIGURAÇÃO.
NECESSIDADE DO EFETIVO APOSSAMENTO E DA
IRREVERSIBILIDADE
DA
SITUAÇÃO.
NORMAS
AMBIENTAIS.
LIMITAÇÃO
ADMINISTRATIVA.
ESVAZIAMENTO ECONÔMICO DA PROPRIEDADE. AÇÃO
DE DIREITO PESSOAL. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL.
1. A criação de áreas especiais de proteção ambiental
– salvo quando tratar-se de algumas unidades de conservação de
proteção integral e de uso sustentável em que a lei impõe que o
domínio seja público – configura limitação administrativa, que se
distingue da desapropriação. Nesta, há transferência da propriedade
individual para o domínio do expropriante com integral
indenização; naquela, há apenas restrição ao uso da propriedade
imposta genericamente a todos os proprietários, sem qualquer
indenização.
2. Se a restrição ao uso da propriedade esvaziar o seu
valor econômico, deixará de ser limitação para ser interdição de uso
da propriedade, e, neste caso, o Poder Público ficará obrigado a
indenizar a restrição que aniquilou o direito dominial e suprimiu o
valor econômico do bem. (Hely Lopes Meirelles. Direito
Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. 35ª ed.,
págs. 645/646.)
3. Esta indenização, todavia, não se fundará na
existência de desapropriação indireta, pois, para que esta ocorra é
necessário que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo
Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade,
impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo
econômico, não se constituem desapropriação indireta.
4. Assim, ainda que ocorrido danos aos agravados,
em face de eventual esvaziamento econômico de propriedade, tais
devem ser indenizados pelo Estado, por meio de ação de direito
pessoal fundada na responsabilidade aquiliana, cujo prazo
prescricional é de 5 anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do
Decreto-Lei n. 3.365/41.
5. No caso dos autos, como bem esclarece a sentença,
mantida pelo acórdão, o ato administrativo municipal ocorreu em
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março de 1993, e a demanda só foi proposta em 18.5.2007, depois
de esgotado, portanto, o lapso prescricional.
Agravo regimental improvido.
VOTO
O
EXMO.
SR.
MINISTRO
HUMBERTO
MARTINS
(Relator):
DA ALEGADA VIOLAÇÃO DA LEGISLAÇÃO FEDERAL
Quando interpôs o recurso especial, o ora agravado alegou que "o
imóvel não tem como origem de suas restrições as mencionadas na Lei que
instituiu o Parque Municipal, já que o bem se encontra em área de preservação
permanente declarada por norma federal " (e-STJ, fl. 334).
Aduziu que muito antes do decreto municipal já havia restrição na
área por conta da Lei Federal n. 4.771/65.
Sustentou que a criação de um parque, por meio da Lei n. 116/79,
não esvaziou o conteúdo econômico do imóvel do recorrido, já que apenas
ratificou diversas normas federais, entre elas o próprio Código Florestal.
Alegou que quando a demanda foi proposta já se havia operada a
prescrição.
O Tribunal de origem, ao enfrentar a questão, fundamentou-se nos
seguintes termos:
"o dever de indenização pela desapropriação é evidente. Em
que pesem terem sido classificados como área de preservação
permanente pela legislação federal e estadual, sua inserção na
orla marítima se eu com a construção da avenida que ali passa
transformando-os em 'areia da praia do foguete', como apontaram
os laudos periciais. Assim, se o réu permitiu as construções, tanto
que delas cobra o respectivo IPTU, deve indenizar no momento da
desapropriação.
Os laudos periciais de fls. 108/123 (de engenharia ambiental)
e de fls. 127/128 (de avaliação imobiliária) e mais a
complementação do perito de avaliação imobiliária de fls.
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144/149, são claros e elucidativos, não deixando nenhuma margem
de dúvida quanto ao direito dos autores e à responsabilidade do
Município de Cabo Frio" (e-STJ, fls. 314/315).
O acórdão confirmou a sentença, de modo que os fatos consignados
nesta também podem ser levados em consideração na análise do recurso especial,
e eles indicam que:
a) na origem, cuida-se de uma ação de desapropriação indireta
contra o Município de Cabo Frio, visando condená-lo ao pagamento de
indenização decorrente da limitação administrativa ao direito de construir nos
imóveis de propriedade dos autores;
b) na hipótese, a pretensão indenizatória autoral versa sobre ato
administrativo municipal ocorrido em março de 1993;
c) a demanda foi proposta em 18.5.2007.
Entendeu a instância ordinária que, diante desses fatos, não se há
falar em prescrição, pois esta seria vintenária, já que o caso trataria de
desapropriação indireta.
Este não é o melhor entendimento.
A criação de áreas especiais de proteção ambiental – salvo quando
se tratar de algumas unidades de conservação de proteção integral e de uso
sustentável em que a lei impõe que o domínio seja público – configura limitação
administrativa, que se distingue da desapropriação. Nesta, há transferência da
propriedade individual para o domínio do expropriante, com integral
indenização; naquela, há apenas restrição ao uso da propriedade imposta
genericamente a todos os proprietários, sem qualquer indenização.
Se a restrição ao uso da propriedade esvaziar o seu valor
econômico, deixará de ser limitação para ser interdição de uso da propriedade, e,
neste caso, o Poder Público ficará obrigado a indenizar a restrição que aniquilou
o direito dominial e suprimiu o valor econômico do bem. (Hely Lopes Meirelles.
Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. 35ª ed., págs.
645/646.)
Esta indenização, todavia, não se fundará na existência de
desapropriação indireta, pois, para que esta ocorra é necessário que haja o efetivo
apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao
direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o
conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta.
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Assim, ainda que ocorrido danos aos agravados, em face de
eventual esvaziamento econômico de propriedade, tais devem ser indenizados
pelo Estado, por meio de ação de direito pessoal fundada na responsabilidade
aquiliana, cujo prazo prescricional é de 5 anos, nos termos do art. 10, parágrafo
único, do Decreto-Lei n. 3.365/41.
Neste sentido:
"ADMINISTRATIVO – DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA –
NÃO CONFIGURAÇÃO – NECESSIDADE DO EFETIVO
APOSSAMENTO E DA IRREVERSIBILIDADE DA SITUAÇÃO –
NORMAS AMBIENTAIS – LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA –
ESVAZIAMENTO ECONÔMICO DA PROPRIEDADE – AÇÃO DE
DIREITO PESSOAL – PRESCRIÇÃO QUINQUENAL.
1. Não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo
apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as
restrições ao direito de propriedade, impostas por normas
ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se
constituem desapropriação indireta.
2. O que ocorre com a edição de leis ambientais que
restringem o uso da propriedade é a limitação administrativa,
cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de uma
ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da
ação em face de desapropriação indireta.
3. Assim, ainda que tenham ocorrido danos aos agravantes,
em face de eventual esvaziamento econômico de propriedade, tais
devem ser indenizados pelo Estado por meio de ação de direito
pessoal, cujo prazo prescricional é de 5 anos, nos termos do art.
10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/41.
Agravo regimental improvido."
(AgRg no REsp 1.192.971/SP, Rel. Min. Humberto Martins,
Segunda Turma, julgado em 19.8.2010, DJe 3.9.2010.)
"ADMINISTRATIVO - INTERVENÇÃO DO ESTADO NA
PROPRIEDADE PRIVADA - RESTRIÇÕES AO DIREITO DE
PROPRIEDADE
DESAPROPRIAÇÃO
INDIRETA
NECESSIDADE
DE
EFETIVO
APOSSAMENTO
E
IRREVERSIBILIDADE
DESSA SITUAÇÃO - LIMITAÇÃO
ADMINISTRATIVA - PRAZO PRESCRICIONAL DE 5 ANOS.
1. Não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo
apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as
restrições ao direito de propriedade, impostas por normas
ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se
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traduzem nessa modalidade de desapropriação.
2. Esta Corte já firmou entendimento de que, para que seja
reconhecida a desapropriação indireta de um bem, é preciso a
ocorrência de dois requisitos: a) que o bem tenha sido incorporado
ao patrimônio do Poder Público, ou seja, que tenha ocorrido o
apossamento; e, b) que a situação fática seja irreversível.
Precedente: (EREsp 628.588/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon,
julgado em 10.12.2008, DJe 9.2.2009).
3. No caso dos autos, não houve o apossamento do bem pelo
Poder Público, mas apenas a imposição de uma série de restrições,
que podem até ter gerado perdas econômicas ao agravado, mas
que não configuram desapropriação indireta, e sim limitações
administrativas.
4. Por este motivo, ainda que tenham ocorrido danos ao
agravado, em face de eventual esvaziamento econômico de sua
propriedade, tais devem ser indenizados pelo Estado por meio de
ação de direito pessoal, cujo prazo prescricional é de 5 anos, nos
termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/41.
Agravo regimental improvido."
(AgRg no REsp 909.976/SP, Rel. Min. Humberto Martins,
Segunda Turma, julgado em 6.4.2010, DJe 16.4.2010.)
No caso dos autos, como bem esclarece a sentença, mantida pelo
acórdão, o ato administrativo municipal ocorreu em março de 1993, e a demanda
só foi proposta em 18.5.2007, depois de esgotado, portanto, o lapso
prescricional.
Ante o exposto, nego provimento ao agravo regimental.
É como penso. É como voto.
MINISTRO HUMBERTO MARTINS
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CERTIDÃO DE JULGAMENTO
SEGUNDA TURMA
AgRg no
AREsp 155.302 / RJ
Número Registro: 2012/0066045-7
Números Origem: 201113714247 38420920078190011
PAUTA: 13/11/2012
JULGADO: 13/11/2012
Relator
Exmo. Sr. Ministro HUMBERTO MARTINS
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro HERMAN BENJAMIN
Subprocuradora-Geral da República
Exma. Sra. Dra. ELIZETA MARIA DE PAIVA RAMOS
Secretária
Bela. VALÉRIA ALVIM DUSI
AUTUAÇÃO
AGRAVANTE
PROCURADOR
AGRAVADO
ADVOGADO
:
:
:
:
MUNICÍPIO DE CABO FRIO
FERNANDA CAMERANO B C ÁVILLA E OUTRO(S)
EVANDRO VEIGA NEGRÃO DE LIMA E OUTRO
FAGNER DUSTIN SILVA GAMONAL BARRA E OUTRO(S)
ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO Intervenção do Estado na Propriedade - Desapropriação Indireta
AGRAVO REGIMENTAL
AGRAVANTE
ADVOGADO
AGRAVADO
PROCURADOR
:
:
:
:
EVANDRO VEIGA NEGRÃO DE LIMA E OUTRO
FAGNER DUSTIN SILVA GAMONAL BARRA E OUTRO(S)
MUNICÍPIO DE CABO FRIO
FERNANDA CAMERANO B C ÁVILLA E OUTRO(S)
CERTIDÃO
Certifico que a egrégia SEGUNDA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão
realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
"A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo regimental, nos termos do voto
do(a) Sr(a). Ministro(a)-Relator(a), sem destaque e em bloco."
Os Srs. Ministros Herman Benjamin (Presidente), Mauro Campbell Marques e Diva
Malerbi (Desembargadora convocada TRF 3a. Região) votaram com o Sr. Ministro Relator.
Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Castro Meira.
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