UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES
CURSO DE GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
ANÁLISE QUANTITATIVA DOS CARGOS EM COMISSÃO NA
ADMINISTRAÇÃO DIRETA DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS
Natal - RN, 2013.
PATRÍCIA ELISAMA DE SOUTO SANTOS
ANÁLISE QUANTITATIVA DOS CARGOS EM COMISSÃO NA
ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO BRASIL
Trabalho de Curso submetido à
Universidade Federal do Rio Grande
do Norte como parte dos requisitos
necessários para a obtenção do
Grau de Bacharel em Gestão de
Políticas Públicas. Sob a orientação
da Professora Sandra Cristina
Gomes.
Natal, 2013
PATRÍCIA ELISAMA DE SOUTO SANTOS
ANÁLISE QUANTITATIVA DOS CARGOS EM COMISSÃO NA
ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO BRASIL
Trabalho de Curso submetido à
Universidade Federal do Rio Grande
do Norte como parte dos requisitos
necessários para a obtenção do
Grau de Bacharel em Gestão de
Políticas Públicas. Sob a orientação
da Professora Sandra Cristina
Gomes.
Aprovado em: 20 de Novembro de 2013.
Professora Dr.ª Sandra Cristina Gomes
Presidente da banca – Orientador
Professor Dr. Alexandro Ferreira Cardoso da Silva
Membro
Natal, RN, 15 de novembro de 2013.
Dedico este trabalho a todos que
contribuíram direta ou indiretamente
para minha formação acadêmica
De tudo ficam três coisas:
A certeza de que estamos sempre começando,
A certeza de que é preciso continuar,
A certeza de que seremos interrompidos antes de terminar.
Portanto, devemos,
Fazer da interrupção um caminho novo,
Da queda, um passo de dança,
Do medo, uma escada,
Do sonho, uma ponte,
Da procura um encontro.
Fernando Sabino
AGRADECIMENTOS
Agradeço a todos que contribuíram no
decorrer desta jornada, especialmente:
A Deus, a quem devo minha vida
A minha família que sempre me apoiou
nos estudos e nas escolhas tomadas.
A José Vander por sempre me incentivar
e compreender nos momentos difíceis.
A Prof.ª Sandra Cristina Gomes que teve
papel fundamental na elaboração deste
trabalho.
Aos meus colegas pelo companheirismo e
disponibilidade para me auxiliar em vários
momentos.
RESUMO
É comum, e muitas vezes recorrente, as pessoas reproduzam opiniões apenas
pelo fato de concordarem ou acharem um argumento convincente formando um
senso comum acerca de determinado assunto. É assim que acontece em
vários aspectos sejam eles políticos, econômicos ou sociais, o que não poderia
ser diferente quanto aos Cargos em Comissão no Brasil. O senso comum
reproduziu uma ideia equivocada desses cargos, talvez pelo desconhecimento
ou pela falta de literatura, mas que atingiu profundamente a essência pelo qual
ele foi pensado. Destarte, esse trabalho procura esclarecer aos leigos alguns
aspectos básicos, mas essenciais acerca dos comissionados, assim como,
levantar as principais criticas a eles direcionadas com objetivo de identificar o
que as pessoas estão falando e, por fim, analisar quantitativamente se as
contratações estão sendo exageradas ou não.
Palavras-chave: Cargos em Comissão; Senso Comum; Análise Quantitativa.
ABSTRACT
It is common, and often recurring, that people reproduce opinions just because
they agree or think that an argument is convincing, forming a common sense
about certain subject. That is the way that happens in many ways, by the
political, economic or social, which could not be different from the Commission
Participation in the Brazil. Common sense reproduced a misconception idea of
these positions, perhaps by the ignorance or by lack of literature, but it reached
deep into the essence for which these positions were designed. Thus, this
academic work seeks to clarify to the laity some basic but essential aspects
about the commission positions, as well as to identify the main criticisms
directed to them in order to identify what people are talking about It, and finally
analyze quantitatively if the contractions are exaggerated or not.
Keywords: Participation in Commission; Common Sense; Quantitative Analysis.
LISTA DE QUADROS, FIGURAS E TABELAS
Quadro 1. Comparativo das atribuições dos Cargos em Comissão e das Funções de
Confiança .....................................................................................................................17
Quadro 2. Titular dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança..................20
Figura 1. Demonstrativo de formas de ingressos nos cargos públicos.......................17
Tabela 1. Pessoal ocupado na administração direta por vinculo empregatício no
Brasil.............................................................................................................................30
Tabela 2. Pessoal ocupado na administração direta por vinculo empregatício segundo
as grandes regiões........................................................................................................31
Tabela 3. Pessoal ocupado na administração direta por vinculo empregatício segundo
os estados brasileiros....................................................................................................32
Tabela 4. Pessoal ocupado na administração direta por vinculo empregatício segundo
classes de tamanho da população dos municípios.......................................................33
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CC – Cargo em Comissão
CF – Constituição Federal
Estadic – Pesquisa de Informações Básicas Estaduais
FC – Função de Confiança
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
JP– João Paulo.
Munic – Pesquisa de Informações Básicas Municipais
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 11
1.
ASPECTOS GERAIS SOBRE OS CARGOS EM COMISSÃO............................. 12
1.1.
Revisão conceitual (o que diz os estudiosos da área) ........................................... 12
1.2.
Caracterização do cargo (o que é o cargo comissionado?) .................................. 17
1.3.
Afinal, o que se espera dos Cargos em Comissão? ............................................... 22
1.4.
Algumas particularidades dos Comissionados ........................................................ 24
2. LEVANTAMENTO DE CRITICAS ACERCA DOS CARGOS EM COMISSÃO: O
QUE DIZ A OPINIÃO PUBLICADA? .................................................................................... 24
3.
ANÁLISE QUANTITATIVA DOS CARGOS EM COMISSÃO ............................... 30
CONSIDERAÇÕES FINAIS..........................................................................................36
REFERÊNCIAS.............................................................................................................39
ANEXOS.......................................................................................................................41
Introdução
“Senado: o paraíso dos comissionados. ‘A farra dos apadrinhados políticos
corre solta pelos corredores do Senado Federal’” (Correio Brasiliense.
Publicado em 25/09/2013 às10h09min).
“Em 5 ministérios, nomeados para cargos de confiança são mais da metade do
quadro de funcionários” (Folha de São Paulo. Publicado em 29/09/2013 às
10h25min).
“Apadrinhados ocupam vaga de concursados”. (Correio Brasiliense. Publicado
em 16/09/2013).
“Promotoria recomenta extinção de cargos em comissão no Poder Público
Municipal de Ortigueira”. (O diário.com. Publicado em 13/2013 às12h11min).
Tomando como ponto de partida os comentários descritos acima
podemos dizer que segundo prega os meios de comunicação hora investigados
a administração pública esta com um grande problema, qual seja: os cargos
em
comissão,
e
pelo
que
mostram
os
comentários
levantados
os
comissionados andam atrofiando o aparato administrativo e servindo apenas
efetivar trocas de favores ou apadrinhados políticos ressaltando, sempre, a
quantidade exagerada de pessoas nestes postos.
Periodicamente nos deparamos com noticiários de jornais e até mesmo
em rodas de conversação informal pessoas falando sobre os comissionados de
maneira bastante taxativa, caracterizando-os como ineficientes, moeda de
troca ou que incham a administração pública, como descrito acima. No entanto
isso não passa de um senso comum que construímos a partir de reproduções
equivocadas acerca desses cargos.
Por isso fomentar o debate em torno da aplicabilidade dos cargos em
comissão no Brasil através de uma análise sistemática que tem como ponto de
suporte dados tanto oficiais como informais é o principal objetivo a que nos
propomos neste estudo, sobretudo no diz respeito à quantidade dos cargos em
comissão na administração direta do Brasil, pois creiamos que seja esse ponto
o mais criticado segundo os levantamentos até então explorados. Todavia para
alcançar os nossos objetivos vamos precisar desconstruir alguns equívocos
propagados pela opinião popular.
O texto esta estruturado da seguinte forma: em primeiro plano foi feita
uma caracterização do cargo em comissão levantando em consideração seus
principais aspectos. Posteriormente organizamos um levantamento de criticas
acerca dos comissionados com o objetivo de mapear o que as pessoas estão
falando deles e, por ultimo, demonstramos quantitativamente se as críticas
pontuadas procedem ou não.
Para conseguir tal façanha foi preciso mapear sítios e jornais no intuito
de levantar o máximo possível de criticas. Como também, foi feita uma
pesquisa no sitio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE com a
finalidade de demonstrar quantitativamente a realidade dos cargos em
comissão na administração direta desde o governo federal até o municipal.
1. ASPECTOS GERAIS SOBRE OS CARGOS EM COMISSÃO
1.1. Revisão conceitual (o que diz os estudiosos da área)
O conceito de cargos em comissão, apesar de ser bastante comentado
nos meios de comunicação, e não só neles, mas também nas rodas de
conversação política não traz grandes avanços para o entendimento do que
eles realmente são e o porquê de sua existência. Isso quer dizer que, existe
uma reprodução que vem sendo adotada e propagada por um senso comum
que não encontra embasamento cientifico em torno desse conteúdo. E foi
analisando esses aspectos que decidimos aprofundar os estudos e, sobretudo,
o debate em torno dos comissionados.
Mesmo com pouca literatura falando a respeito dos comissionados
levantaremos aqui alguns dispositivos literários na tentativa de elaborar uma
descrição simples e concisa a respeito desses cargos, sabendo que nem a
constituição nem leis infraconstitucionais voltaram sua atenção aos cargos em
comissão (CC), deixando certo vazio institucional que vem trazendo muitos
gargalos à sua aplicabilidade.
A partir de algumas pesquisas descobrimos que não há lei aplicável a
todas as carreiras federais - tampouco as municipais - que estabeleça os
percentuais mínimos de ocupantes de cargos em comissão que devam ser,
também, titulares de cargos efetivos, muito menos conceituando esses cargos.
Todavia, com o objetivo de suprimir a omissão legislativa, foi editado o Decreto
5.497/2005, aplicável no âmbito de todo o poder federal (importante anotar que
não é uma lei como determina a constituição, mas um mero decreto) que
delimitou o campo de atuação dos comissionados no âmbito federal, vale
ressaltar que os estados e municípios não precisam reproduzir o conteúdo
desse decreto, pois o mesmo é federal e não nacional, deixando esse dever ao
legislativo dos respectivos entes federados.
Percebemos que existem seis níveis de cargos em comissão, o mais
baixo é o chamado grupo de Direção e Assessoramento Superior - DAS 1, este
é o que comporta um nível de complexidade das atribuições mais baixo e que
de acordo com o seu grau vai sendo elevado até o mais alto nível que é o DAS
6, que são os cargos que exigem um maior número de atribuições e
complexidade no desempenho das funções.
Assim como mostra o trecho
retirado do respectivo decreto:
a) Serão ocupados exclusivamente por servidores de
carreira 75% dos cargos DAS 1, 2 e 3;
b) Serão ocupados exclusivamente por servidores de
carreira 50% dos cargos DAS 4;
c) É inteiramente livre a nomeação para cargos DAS 5 e 6.
Nos casos estaduais e municipais, é assegurado a ambos a
discricionariedade para elaborar suas leis comtemplando o percentual mínimo
a ser desempenhado pelos funcionários efetivos. Todavia, quando não houver
lei, será livre a nomeação dos comissionados, mas na maioria dos casos, os
estados e municípios adotam a mesma sistemática do decreto supracitado
modificando apenas a ordem dos fatores considerando que o DAS 1 é o mais
alto e o DAS 6 é o mais baixo.
Todavia Isso poderia levar-nos a questionar uma possível disparidade na
quantidade de nomeados para estes postos, dada às diferenças gritantes entre
os estados e municípios brasileiros, tendo em vista que, se cada um tem
discricionariedade para elaborar uma lei determinando um percentual mínimo
de cargos em comissão a ser ocupado por funcionários efetivos e quando esta
não existir ainda haver a possibilidade de ser livre a quantidade de nomeados,
podemos dizer que isso poderia ser uma possível causa para, uma também,
possível diferenças entres os percentuais que serão analisados posteriormente.
Ressalta-se,
contudo,
que
quando
houver
inexistência
de
lei
regulamentando determinado assunto é necessário que haja outros dispositivos
que nos permita continuar com nossas hipóteses. Assim como é ensinado no
Direito, o dispositivo legal é um dos objetos mais importante para interpretação
do caso concreto, no entanto, não é o único, existindo diversos métodos de
análise. No nosso caso, usaremos os conceitos dos doutrinadores como
elemento de interpretação do que seriam os cargos em comissão.
Consoante leciona Celso Antônio Bandeira de Mello (1996, p. 126) no seu
curso de direito administrativo, provimento é ato de designação de alguém para
titularizar cargo público. E no que diz respeito aos cargos em comissão, expõe
o professor que eles são aqueles vocacionados para serem ocupados em
caráter transitório por pessoa de confiança da autoridade competente para
preenchê-los, a qual também pode exonerar ad nutum, isto é, livremente, quem
os esteja titularizando.
Para Hely Lopes Meireles (1993, p. 160 e 161), o conceito é um pouco
diferente, pois ele diz que, o cargo, seja de provimento efetivo ou em comissão,
é um lugar na estrutura organizacional da administração, com denominação
própria,
atribuições
e
responsabilidades
correspondente.
Mais detalhadamente, Gasparini diz que
específicas
e
remuneração
“Cargo de provimento em comissão, ou simplesmente cargo em
comissão, é o que menos segurança dá, em termos de permanência
no cargo, ao seu titular. É ocupado transitoriamente por alguém, sem
direito de nele permanecer indefinidamente. A Constituição da
República qualifica-o de cargo de livre nomeação e exoneração (art.
37, II). Vale dizer: para a nomeação de seu titular não se exige
concurso, embora se possam fazer, por lei, outras exigências, como
ocorre com os Ministros de Estado, que devem ter mais de vinte e um
anos de idade e estar no exercício dos direitos públicos (art. 87 da
CF). Assim como a nomeação desses agentes é livre, livre também é
sua exoneração, isto é, nada precisa ser alegado para justificar seu
desligamento (RDA, 108: 180). A exoneração, nesses casos, diz-se
ad nutum da autoridade competente. Desse modo, qualquer direito élhe negado se disser respeito à sua permanência no cargo. Dessa
natureza são os cargos de Ministro (Justiça, Aeronáutica), na esfera
federal; e de Secretários (Fazenda, Viação e Obras Públicas, Saúde),
no âmbito dos Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios. Os
cargos de provimento em comissão são próprios para a direção,
comando ou chefia de certos órgãos, onde se necessita de um
agente que sobre ser de confiança da autoridade nomeante se
disponha a seguir sua orientação, ajudando-a a promover a direção
superior da Administração. Por essas razões percebe-se quão
necessária é essa fragilidade do liame. A autoridade nomeante não
pode desfazer-se desse poder de dispor dos titulares de tais cargos,
sob pena de não poder contornar dificuldades que surgem quando o
nomeado deixa de gozar de sua confiança. A exoneração, nessas
hipóteses, é absolutamente imprescindível; com ela se aplaca a ira de
todos os envolvidos. Mas, certamente, não se pode criar somente
cargos em comissão, dado que outras razões existem contra essa
possibilidade. Ainda mais essa criação desmedida e descabida deve
ser obstada quando a intenção evidente é burlar a obrigatoriedade do
concurso público para o provimento de cargos efetivos. De sorte que
os cargos que não apresentam aquelas características ou alguma
particularidade entre seu rol de atribuições, como seu titular privar da
intimidade
administrativa
da
autoridade
nomeante
(motorista,
copeiro), devem ser de provimento efetivo, pois de outro modo
cremos que haverá desvio de finalidade na sua criação e, por
conseguinte, possibilidade de sua anulação. Por esses motivos são
em menor número. Existem na Administração Pública direta,
autárquica e fundacional pública de qualquer dos níveis de governo.”
GASPARINI (1995 p. 193 e 194).
Podemos depreender, portanto, que a essência do provimento em
comissão é a livre nomeação e exoneração tal como o expresso na
Constituição.
E
fácil
é
constatá-lo
posto
que,
conforme
ARNALDO
VASCONCELOS (1998 p. 15), “as características de unicidade e permanência”
da livre nomeação e exoneração encontram-se presentes sempre que o
ingresso em cargo em comissão aparece.
Tentar conceituar o CC é um tanto complexo, e é por isso que, mesmo
com todos esses apontamentos, nenhum deles expressou suscintamente o
conceito de cargo em comissão, sendo (a nosso ver) uma mera interpretação
do que diz o texto constitucional, e como o texto da carta magna não especifica
muita coisa sobre esses cargos, os doutrinadores pouco se aventura em um
conceito que saia da esfera meramente legal e abarque também o perfil dos
ocupantes desses cargos como também os limites de sua atuação. Posto que,
definir o limite da atuação do cargo em comissão como sendo, somente a
capacidade deste de despertar a confiança da autoridade nomeante nos leva a
um impasse prático, já que, o cargo é para exercer as atribuições de direção,
chefia e assessoramento, sendo o fator confiança um dos elementos
pertencentes à natureza do cargo que a pessoa irá ocupar e não sua principal
característica.
No entanto é plausível não haver ainda uma precisa definição das
atribuições dos cargos em comissão, pois consoante explicita o especialista em
políticas públicas e gestão governamental Aldino Graef, a positivação desse
conceito obrigaria os governos de todos os níveis a fazerem uma reforma
administrativa, levando em consideração tanto às funções que seriam
exercidas por esses funcionários como também a descrição de quais seriam as
atribuições de um chefe, diretor ou assessor dentro do aparato administrativo.
O que geraria dois efeitos: um positivo, visto que, iria causar um avanço na
aplicabilidade desses cargos dentro da administração pública em todos os
níveis, principalmente no nível local (onde se encontra grande parte do
problema) e um negativo que se configuraria na longa discussão, talvez sem
sucesso, para aprovação de uma lei com esse perfil.
Todavia, enquanto os estudiosos não expandem seus conceitos, pelo receio
ou mesmo delicadeza do assunto, na opinião publicada não falta conceitos
para defini-los, e o principal deles esta relacionado à liberdade que as
autoridades têm para nomeá-los.
1.2. Caracterização do cargo (o que é o cargo comissionado?)
Esclarecidos os conceitos mais abrangentes, é importante levantar-se
neste ponto que, parte da confusão propagada pelo senso comum e que leva
as pessoas a reproduzir o que escutam sobre os cargos em comissão, é o
desconhecimento sobre o tema e a confusão feita entre conceitos que não
abordam precisamente o que é? Quem pode ocupar e como é feito o
preenchimento desses cargos.
Nesse sentido este tópico tem a pretensão de esclarecer os três pontos
elencados acima, tendo em vista que o seu entendimento nos ajudará a
compreender a confusão que esta sendo feita e reproduzida no meio social.
Primeiramente gostaríamos de dizer que o provimento do cargo em
comissão vem a ser, conforme o sistema constitucional nacional, a exceção à
regra geral de ocupação de cargos públicos. Isso porque além de não
depender de concurso público para o seu preenchimento, também não existe
nenhuma garantia de estabilidade ao seu ocupante, estando este sujeito à
exoneração a qualquer momento de acordo com o livre arbítrio da autoridade
nomeante.
O gênero Cargo público, a luz do que explicita a Constituição de 1988,
tem como espécies os cargos de provimento efetivo, os cargos vitalícios e os
cargos em comissão. O primeiro é destinado a servidores investidos no serviço
público mediante concurso público, exigindo para isso, aprovação em estagio
probatório, ganhando a estabilidade no decurso de três (3) anos de efetivo
exercício. O segundo é destinado aos membros da Magistratura, do Ministério
Público e os conselheiros dos Tribunais de Contas, desde que aprovados em
estágio probatório, ganhando a vitaliciedade decorridos dois (2) anos de efetivo
exercício. O terceiro, que é o nosso objeto de estudo, diferencia-se bastante
dos dois últimos, pois não é de caráter efetivo ou vitalício, mas sim transitório,
além disso, aqueles são destinados a titulares de funções que devem ser
essencialmente prestadas pelo Estado de caráter permanente e constante, não
se confundindo com estes, que assim como diz o art. 37, V, da CF, são
destinados às atribuições de direção, chefia e assessoramento. Segue abaixo
um esquema figurativo de como é feita essa divisão entre gênero e espécie.
Figura 1 – Demonstrativo das formas de ingressos nos cargos
públicos
Cargo
Público
•Efetivo (Mediante concurso
público) Estabilidade: depois
de 3 anos.
•Vitalício (mediante concurso
público) Vitaliciedade:
depois de 2 anos.
•Comissionados
(independentemente de
cuncurso público) Nomeação
e exoneração é livre.
Percebam que a função de confiança - FC não entra no gênero cargo
público, isso porque ela realmente não é cargo, mas, como o próprio nome
explicita uma função. Muitas vezes confundida com os comissionados por ter
alguns aspectos semelhantes quanto à forma de ingresso, vacância e
atribuições desempenhadas, mas não se confunde com ele, pois também se
diferencia em vários aspectos como, por exemplo, quanto à remuneração,
natureza do cargo e assunção, assim como mostra o quadro abaixo.
Quadro 1 – Comparativo dos aspectos semelhantes e dessemelhantes
dos cargos em comissão e das funções de confiança
Aspectos
Semelhantes
Aspectos
Dessemelhantes
* Destinam-se somente às atribuições de
* O cargo comissionado pode ser preenchido
direção, chefia e assessoramento;
por pessoa que não seja servidor de carreira,
* São de livre nomeação; a autoridade
contudo, deve ser observado o percentual
escolhe o beneficiário (há condicionantes em
mínimo reservado pela lei municipal ao
ambos os casos);
servidor efetivo; se não existir lei municipal
* São de livre exoneração; a investidura é
regulando
transitória;
comissionados poderão ser ocupados por
seus
ocupantes
destituídos a qualquer tempo;
podem
ser
o
assunto,
todos
pessoas de fora da administração;
os
cargos
* Os cargos em comissão e as funções de
* A função de confiança só pode ser exercida
confiança são popularmente chamados de
por titular de cargo efetivo;
“cargos de confiança” pelo fato de seus
*O cargo comissionado é um legítimo “cargo
ocupantes
público”, possuindo remuneração própria;
serem
de
livre
nomeação
estarem às ordens de quem os nomeou.
e
* A função de confiança constitui um “plus” ou
acréscimo salarial, geralmente na forma de
“gratificação”, fixada em percentual ou valor
pecuniário, que incide sobre o (ou soma-se
ao) vencimento do cargo efetivo do servidor
que vier a ocupá-la;
* A assunção de cargo comissionado exige
“nomeação” e “posse”;
O exercício de função de confiança exige
simples “designação”.
*
É
preferível
a
utilização
do
cargo
comissionado à função de confiança por que:
*O cargo comissionado é autônomo e possui
remuneração própria e específica (em parcela
única) prevista no plano de cargos e salários;
* A função de confiança é acessória e sua
remuneração varia conforme:
a) o valor monetário ou o percentual da
gratificação de função, em regra atribuídos
discricionariamente
pela
autoridade
nomeante;
b) no caso de gratificação de função em forma
de percentagem, o vencimento do cargo
efetivo que lhe serve de base de cálculo;
* Em razão das circunstâncias “a” e “b”
anteriores,
a
remuneração
do
servidor
designado para função de confiança pode
ocasionalmente superar a remuneração que
lhe seria devida se tivesse sido nomeado para
cargo comissionado;
* Por descontrole, desconhecimento ou má fé,
a função de confiança pode ser atribuída à
direção, chefia ou assessoramento:
a) não contemplados na lei de estrutura
administrativa;
b)
já
ocupados
através
de
cargo
comissionado;
Fonte: Sidnei Di Bacco. Cargo efetivo, cargo comissionado, função de confiança e função
gratificada. pag. 2, 3 e 4 (adaptado).
Desta tabela podemos retirar os principais aspectos que diferenciam o
cargo em comissão da função de confiança que, como podemos ver, são
muitos. No entanto, mesmo com este quadro resumo explicitando as principais
diferenças entre um e outro se faz necessário explicar que as funções de
confiança são um acréscimo na atribuição do servidor público efetivo, não é um
cargo é uma atribuição a mais de chefe, diretor ou assessor que ele acumula
com o cargo que ocupa. Já os comissionados ocupam um cargo específico que
tem as mesmas atribuições, mas que exigem dedicação exclusiva, ou seja,
mesmo que um servidor ocupe um cargo na administração pública, para ser um
comissionado ele deverá pedir licença para tomar posse neste outro cargo não
podendo, portanto, acumulá-lo com outra atribuição, salvo nos casos previstos
em lei.
Com tudo isso ainda é difícil, para algumas pessoas, distinguir um do
outro por um motivo: o atributo confiança, este é o mais complexo aspecto
entre as funções de confiança e os cargos em comissão, já que a natureza da
confiança não pode ser medida (depende de quem os nomeou), pois quem vai
definir a capacidade do agente de exercer as atribuições que lhes foram
instituídas liderando e colocando a frente do órgão ou instituição aquilo que lhe
foi determinado é quem vai dizer até que ponto esta pessoa merece ou não sua
confiança.
É difícil distinguir um do outro apenas por esse atributo e grande parte
do problema esta ai, pois as pessoas não conhecem as outras particularidades
que caracterizam os comissionados e por isso se confundem na hora da
definição.
A prova de a confiança ser a mais pautada na distinção entre ambos os
casos é que, segundo o senso comum, os cargos em comissão e as funções
de confiança se tornaram espécies do gênero cargo de confiança, o que seria
uma junção de nomes e de atribuições levando como principal característica a
confiança depositada na pessoa que exercerá o papel de líder ou coordenador
de uma equipe para consecução de uma meta pré-determinada. Entretanto há
diferenças.
A função de confiança é um fator chave, pois quem for desempenha-la
irá atuar dentro do aparato estatal onde sempre trabalhou nos permitindo inferir
uma maior probabilidade de atingimento dos objetivos no que diz respeito à
forma de lidar com os liderados, ao contrário dos comissionados que vem de
fora daquele setor, muitas vezes com outra visão de mundo e que tem um
desafio bem maior que as funções de confiança que é alinhar as relações
existentes dentro da administração aos objetivos propostos por aquele que o
nomeou, o que torna ainda mais complexa sua atuação, pois além de exercer
as atribuições de chefia, direção ou assessoramento, é dever do comissionado
liderar os servidores do seu local de trabalho mobilizando-os e orientando-os
para alcançar objetivos específicos sob pena de ser exonerado.
Saindo das atribuições que cada um desempenha e adentrando na
discussão de quem é o titular das funções de confiança e dos comissionados
fizemos a seguinte descrição: O titular da função de confiança é o servidor
público estável que passou em concurso público e esta exercendo atribuições
de chefe, assessor ou diretor por um critério de confiança da autoridade
nomeante e que acumula essa atribuição com as do seu cargo originariamente
ocupado. Já os cargos em comissão podem ser ocupados tanto por servidores,
(no entanto, este que optar pelo cargo comissionado deverá pedir licença do
outro cargo que ocupa na administração) como por particulares estranhos a
administração, isto é, não tem nenhum vinculo anterior com a administração
pública.
Quadro 2 – Titulares dos Cargos em comissão e das Funções de Confiança.
Titulares dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança
Função de Confiança
Cargo em comissão
Exclusiva para servidores efetivos
Ocupados tanto por servidores como
(concursados)
por particulares sem qualquer vinculo
com a administração
Fonte: elaborado pelo autor
Outro fator que deve ser pontuado no estudo dos cargos em comissão e
de grande importância nos estudos destes e das funções de confiança diz
respeito à estabilidade. Ela não existe em nenhum desses dois casos, pois eles
se caracterizam por serem de livre nomeação e exoneração, isto é, aquele que
não se adequar aos objetivos traçados pela autoridade nomeante ou não
despertar mais sua confiança será excluído do quadro a que pertencia sem
qualquer direito relativo à indenização. Não existe estabilidades em nenhum
dos dois casos e é por isso que eles são chamados de cargos e funções
transitórias.
1.3. Afinal, o que se espera dos Cargos em Comissão?
As pessoas podem perguntar – mas porque os CC são tão necessários
a ponto de terem sido recepcionados pelo texto constitucional? Então para
respondermos essa pergunta faremos outra, qual seja: que destino teria as
políticas traçadas pelo governo se este não pudesse contar com pessoas de
sua confiança que os ajudassem a mobilizar a maquina para consecução de
diretrizes por ele traçadas? Seria ingênuo achar que servidores (quem tem
garantia de estabilidade no serviço público) fossem se mobilizar a ponto de
atingir metas traçadas por terceiros sem que houvesse uma intervenção, um
elo que articulasse os objetivos dos funcionários com os do governo.
Por esse motivo o CC foi recepcionado no texto constitucional com o
objetivo de buscar garantir uma maior eficácia das políticas traçadas pelos
governos, tendo sua existência e importância dentro da administração pública
atrelada as práticas de mobilização e coordenação de tarefas e agentes
administrativos em prol de diretrizes traçadas pela autoridade nomeante. É por
esse motivo que a confiança, a qual a população atribui como principal
característica, não é o único fator de caracterização deste cargo, mas um dos
fatores. Pois, além de terem o trabalho de desenvolverem estratégias de
liderança e coordenação dentro da empresa que atuem dos comissionados se
espera tanto um profissional técnico, isto é, que tenha conhecimento dentro da
área que irá atuar, como também, a confiança de quem o vai escolher, uma vez
que, por existir assuntos de natureza sigilosa é imprescindível estar ao lado de
profissionais que despertem confiança.
Foi seguindo essa linha de raciocínio que o professor Cammarosano
exemplificou um caso que nos ajudará a compreender melhor a finalidade que
pretendo atingir. Diz assim a redação:
Devemos
compreender
que
digitar
textos
que
consubstanciam pareceres e relatórios de rotina não é o
mesmo que digitar textos que consubstanciam minutas de
atos cujo conteúdo não se possa correr o risco, por
razões de Estado, de ver antecipadamente conhecido
senão
por
número
reduzidíssimo
de
agentes
governamentais.
Este exemplo é uma das justificativas que atribuem aos CC uma
peculiaridade em especial que, por vezes é confundida com troca de favores,
pois as pessoas pensam que para ser nomeado para cargo comissionado é
levado em consideração apenas o critério de confiança, este é importante,
mas, como já citado, não é o único, pois é impossível nomear para um cargo
em comissão uma pessoa que não tenha um mínimo de conhecimento na área
que irá atuar, por exemplo, seria um tanto desastroso nomear uma pessoa
leiga para o cargo de Ministro ou Secretario de estado da educação se este
não tivesse o mínimo de domínio da legislação e das praticas educacionais, no
país ou no estado, comprometendo a finalidade pela qual o pôs ali. Como seria
coordenar tarefas e equipes se a pessoa que deveria orientar comandar ou
chefiar não soubesse ou não tivesse um mínimo de conhecimento técnico na
área de atuação?
Destarte podemos dizer que os comissionados foram pensados para
atuar como articuladores de demandas traçadas pela autoridade nomeante
com o objetivo de alinhar os serviços administrativos às finalidades propostas
pelo governo, o que quer dizer que, além de exercer as atribuições a ele
instituídas (como chefe, diretor ou assessor) os comissionados necessitam
desenvolver habilidades para liderar e coordenar da melhor maneira a equipe
com quem atuará para que todos se empenhem em finalizar o trabalho
proposto com qualidade e no tempo determinado. E, além disso, exige-se
naturalmente de quem o vai ocupar conhecimentos e habilidades na área que
irá atuar.
1.4. Algumas particularidades dos Comissionados
Os Cargos em Comissão não podem ser confundidos com atividades
eminentemente técnicas da administração, pois estas devem ser executadas
por servidores efetivos e não por ocupantes de cargos e funções transitórias.
A Constituição Federal de 1988 delimitou o campo de atuação dos
comissionados no seu art. 37, inciso V vedando a estes o desenvolvimento de
atribuições que fujam daquelas descritas no respectivo texto sob pena de
nulidade dos atos que formaram aquela situação. Portanto, contratar um
professor, um médico ou um pedreiro para desempenhar suas atribuições
como se fossem cargos em comissão não é permitido, pois se configuraria em
uma estratégia de burlar a lei que exige concurso público para contratação de
pessoal, fazendo da exceção à regra geral, o que é proibido por lei.
Por isso, diferentemente do que pensam os CC não abarca todas as
funções de dentro da administração, desempenhado atribuições já definidas e,
inclusive, sujeitas à apreciação, não só de instituições fiscalizadoras, mas
também do judiciário, caso contrarie a finalidade pela qual foi criado.
2. LEVANTAMENTO DE CRITICAS ACERCA DOS
COMISSÃO: O QUE DIZ A OPINIÃO PUBLICADA?
CARGOS
EM
É sabido que a maioria das pessoas tem uma tendência de reproduzir
informações que não são de sua área de conhecimento, pelo simples fato de
partilhar aquela linha de raciocínio. O problema é que, na maioria das vezes,
essas pessoas só tem acesso a um único argumento, levando-as a cometer
erros os quais se espalham rapidamente formando um senso comum acerca de
determinado assunto. Esse senso comum é um saber que não se baseia em
métodos ou conclusões científicas, mas sim no modo comum e espontâneo de
assimilar informações e conhecimentos, úteis ou não. Esse senso pode ou não
distorcer uma realidade e levar a sociedade a fazer julgamentos errados acerca
de determinados conteúdos. Vejamos então o que alguns veículos de
comunicação falam a respeito dos comissionados.
Falando sobre um projeto de lei que altera o percentual de cargos a ser
preenchidos por comissionados no Ministério Público do Espírito Santo, alguns
dos sindicalizados falam ao blog Eu Vou Passar o seguinte: “Mais uma vez
cobramos que o Ministério Público exerça realmente seu papel e deixe de ser
apenas um grande balcão de troca de favores, beneficiando políticos das mais
diferentes esferas políticas. A sociedade precisa e exige um Ministério Público
coerente e atuante” (Servidor e membro do sindicato, Gerson Correia, em nota
reproduzida no site da entidade).
Outro servidor do MP/ ES denuncia que o projeto é uma manobra para
extinguir com o tempo os atuais assessores efetivos e diz que a “instituição
corre o risco de ficar servida por pessoas apadrinhadas que acabam sendo
‘obrigadas’ a realizar várias condutas imorais e até mesmo ilícitas” (servidor
não identificado do MP/ES)
Contribuindo com o pensamento dos dois servidores acima, o publicitário
e blogueiro, Ricardo Latorre, diz em seu blog que “Muitas vezes pessoas que
ocupam cargo em comissão são militantes de partido que ganham uma vaga
depois de conseguir eleger os candidatos a quem defendem”. E vai além
dizendo: “além da forma de provimento em comissão colocar em xeque a real
necessidade da competência profissional para poder exercer o cargo, outro dos
principais problemas encontra-se justamente no final dos mandatos – em
épocas de reeleição – quando comissionados desesperados e com medo de
perder a segurança de seus cargos partem para a agressão, geralmente
gratuita, contra qualquer um que deponha contra o lado que eles defendem. O
cargo comissionado é uma afronta aos funcionários concursados e de carreira,
que precisam estudar e se esforçar para conseguir seus postos, enquanto
outros apenas são indicados, muitas vezes sem mérito, para serviços
similares”.
Tomando em consideração o que já foi dito anteriormente acerca dos
cargos em comissão e das funções de confiança creiamos que seja um tanto
incipiente dizer que os cargos em comissão assaltam as funções de confiança,
na medida em que os dois tratam de atribuições semelhantes, mas o
provimento, salários, estabilidade e vacância são totalmente diferentes. Além
disso, não é certo dizer que os CC são uma afronta aos funcionários, pois são
dois lados opostos, mas que se completam para dar movimento à máquina
administrativa do Estado, cada um com suas atribuições. Afora isso, não há
dados que comprovem que as pessoas que ocupam cargos em comissão não
estudam e não se especializam na área que atuam, pelo contrário podemos
dizer que estudos vêm apontando cada vez mais que cresce o número de
pessoas qualificadas exercendo esses postos na administração pública.
Continuando com os críticos ao CC, a pagina do blogueiro e assessor
político João Paulo Soares (JP) comunga com os argumentos populares
elencando que
Os governadores dos Estados também não perdem o embalo de
multiplicar seus cargos comissionados e os de maior escalão,
Secretários de Estados, servem para acomodar os partidários de
maior poder político-partidário, com obrigação de fazer
campanha
eleitoral.
Nesse especial assunto, os movimentos populares brasileiros
dormiram no berço esplêndido, em não desfraldarem as faixas
exigindo da presidenta Dilma o enxugamento dos cargos
comissionados.
Apesar de sabermos que em muitos casos os políticos utilizam-se de
algumas regalias para benefício próprio é preciso levar em consideração que
os cargos de secretários de governo precisam ser essencialmente ocupados
por comissionados, tendo em vista que estes serão os responsáveis por
alavancar o plano de governo elaborado daquele que se escolheu para ser
representante do povo. Afora isso há também que se considerar que foi
preciso, por critérios administrativos aumentar a estrutura administrativa dos
órgãos administrativos para ser possível lidar com as demandas sociais.
Todavia o já referido blog continua com as criticas dizendo que:
A aberração consome dezoito bilhões e meio de reais,
somando os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, os
municípios,
os
estados
e
o
Distrito
Federal.
A presidenta da República do nosso país é paparicada por
trinta e nove cargos do primeiro escalão federal, que é tido
como exagerado, impróprio e imoral, com salários gordos e
uma estrutura com muitos assessores, passagens aéreas,
diárias e o status! Atualmente são vinte e nove ministros e
secretários especiais da Presidência da República, a maioria
sem
ter
o
que fazer,
mensalmente
os
contudo,
recebendo
cheques
pontual
e
salários.
Mau exemplo do Poder Executivo Federal é decepcionante e
tragicômico para o povo que vê verba pública, oriunda dos
impostos pagos, escorrer pelo ralo do buraco negro das
incertezas e desvios. Secretários em níveis de ministros são
rotulados com temas já englobados nos ministérios, a exemplo
da Micro e Pequena Empresa, de Assuntos Estratégicos, da
Igualdade Racial, de Políticas das Mulheres, de Relações
Institucionais.
Além dos cargos comissionados, nos últimos tempos, uma
nova categoria tem aparecido em todo o país que são os
servidores fantasmas nomeados sem precisarem frequentar as
respectivas repartições públicas, para um bom dia para o
chefinho... O exagero à beira da irresponsabilidade mostra uma
corte composta por trinta e nove asseclas de primeiro grau, e o
governo federal em números, perde apenas por um ponto, para
o famoso e imortal Ali Babá que arregimentou seus quarenta
seguidores!
A lição de outras nações e a voz rouca do povo ainda será
ouvida nas próximas passeatas de protesto popular, contra
falta de seriedade, no aumento incontrolável dos famigerados
cargos comissionados.
A despeito de levantar pontos de elevada importância para o bom
funcionamento do serviço público, é perceptível nessa fala o pouco
conhecimento acerca do valor da existência dos cargos em comissão dentro da
administração, como também sua importância no funcionamento da máquina.
Além disso, podemos ressaltar que: nos dois primeiros argumentos a defesa
dos interesses “pessoais” leva os funcionários a desvaler os cargos em
comissão
jogando-os
em
um
patamar
desprezível
e,
sobretudo,
descaracterizando os objetivos para os quais ele foi criado generalizando a
conduta de algumas pessoas que ocupam esses cargos como regra no serviço
público.
Certo é que a ineficaz ou ausente fiscalização na contratação de pessoal
(seja efetivo ou comissionado, pois estes também entram na folha de
pagamento de pessoal, e estão sujeitos, portanto, a fiscalização dos tribunais
de contas) pode gerar distorções desastrosas na organização das despesas
dos governos, que na maioria das vezes não planejam suas ações, transferindo
para a população o ônus de decisões mal tomadas. No entanto, a defesa de
que os cargos em comissão são escolhidos exclusivamente por critérios
políticos é manifestado de forma equivocada, pois como já vimos não se trata
apenas de confiança. Além disso, existem várias explicações pra o aumento no
número de comissionados nos ministérios, um deles é a criação de secretárias
e de órgãos que naturalmente exigirá tanto funcionários como cargos de
confiança para dar movimento aos processos ali desenvolvidos.
Prosseguindo com as discussões acerca dos comissionados o blog do
Tarso publica um artigo elaborado pelo professor José Anacleto Abduch
Santos, onde este faz uma comparação entre os cargos em comissão e as
saúvas* elencando o valor de cada um dentro da sua realidade, além de
pontuar a importância de se fiscalizar a quantidade, quando exagerada,
ressaltando que, assim como as saúvas, os cargos em comissão, quando em
demasia, tendem a deturpar o sentido pelo qual foram criados. Santos sai em
defesa dos comissionados dizendo que eles são importantes, pois “O
administrador (integrante de qualquer um dos poderes) assume posição de
mando com o legítimo propósito de implementar um plano de gestão. Não se
considera plena a possibilidade de atingimento dos propósitos políticos para os
quais o administrador foi escolhido sem uma equipe composta de pessoas da
estrita confiança do gestor público”. Mas ressalta que “O problema não é,
portanto, de gênero. O cargo de provimento em comissão não constitui um mal
em si mesmo. Ao contrário, é necessário. O problema é de número. O
problema é, tal qual as saúvas, os cargos de confiança, quando existentes em
excesso desequilibram o meio ambiente administrativo e produzem graves
distorções”.
O administrador e redator do sitio Wilson monteiro também sai em
defesa dos comissionados argumentado que estes não são ilegais e que as
pessoas que os ocupa são tão zelosas quanto os funcionários da
administração. E ainda justifica que a quantidade dos cargos em comissão vem
aumentando na medida em que também aumentaram as estruturas das
secretarias.
A advogada Maria Rosa de Oliveira Neta argumenta no sitio Meu
Advogado que “Por adotar o Brasil a democracia plena sendo as eleições a
maior evidência, é natural em face à alternância de representantes do povo no
poder, que para ocupar determinados cargos o Gestor Público tivesse que
nomear um profissional que além de sua formação lhe dispensasse deferência.
Singular ou no mínimo simplório acreditar que somente por ter sido aprovado
em concurso público, qualquer cidadão poderia ter o comprometimento
necessário para assessorar ou chefiar com total imparcialidade independente
da sucessão de mandatários.”
Ela continua pontuando alguns dispositivos que têm permitido ao
judiciário brasileiro traçar limites à contratação de comissionados elencando a
seguinte redação: “Em que pese à desconfiança da sociedade relacionada à
ocorrência de nepotismo, a própria Carta Magna combinada com a legislação
esparsa pertinente criaram dispositivos com a finalidade de controlar a
discricionariedade peculiar às nomeações. Desta feita, mais que do simples
arbítrio por parte do Chefe do Poder dependerão a criação do cargo e
consequente nomeação do servidor de se emoldurarem aos princípios
constitucionais e á motivação para tal provimento.”
Depois de discutir os argumentos contra e favor dos comissionados aqui
levantados, podemos retirar duas considerações a respeito: a primeira trata da
importância dos cargos em comissão dentro da administração pública, a
segunda se trata dos limites a sua atuação. Aquela diverge na análise do senso
comum, pois há quem diga que desconhece o papel e a importância dos
comissionados no setor público ressaltando várias criticas a sua aplicabilidade.
Entretanto, há também, quem reconheça o seu valor dentro dos órgãos e
entidades estatais, no entanto não deixam de pontuar a importância de se
fiscalizarem a quantidade de nomeados para ocupar esses cargos.
Adiante falaremos um pouco mais sobre a quantidade de pessoas
ocupando esses cargos na administração pública através de um levantamento
de dados retirados o IBGE, com a finalidade de investigarmos se a quantidade
de Cargos em Comissão na administração pública direta é exagerada ou não
para só então podermos dizer se prossegue ou não o argumento de que os
comissionados são demasiados ou não.
3. ANÁLISE QUANTITATIVA DOS CARGOS EM COMISSÃO
Após discutirmos os aspectos gerais dos Cargos em Comissão e
levantarmos as principais criticas a eles direcionadas, estamos nos propondo
neste tópico a fazer uma análise quantitativa dos CC na administração direta
dos municípios brasileiros.
Com o objetivo de desmistificar as falácias propagadas pelo senso
comum aqui desenvolveremos uma linha de análise desde o nível global vendo
o desempenho dos cargos em comissão no conjunto de todos os municípios
brasileiros até a análise local discutindo a classe de municípios a partir do total
de população. Isto é, uma análise sistemática que nos permitirá uma
visualização
global
e
ao
mesmo
tempo
fiel
da
aplicabilidade
dos
comissionados.
Tendo em vista o proposto, exploramos documentos publicados pelo
IBGE e retirados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais – Munic e da
Pesquisa de Informações Básicas Estaduais – Estadic todas atualizadas até o
ano de 2012, com objetivo de comprovar os argumentos até aqui defendidos.
Para chegarmos aos percentuais de comissionados em todas as tabelas
fizemos uma divisão do total de funcionários pelo total de comissionados, o que
nos permitiu demonstrar da melhor forma a quantidade de comissionados na
administração direta dos 5.565 municípios brasileiros.
É mister ressaltar,
também, que as tabelas a seguir não demonstram o total bruto de cada item,
mas o percentual, pois creiamos que seja a melhor forma de visualização dos
dados trabalhados.
Mais um aspecto que merece explicação trata-se da divisão das tabelas.
Nelas fizemos uma divisão contabilizando o percentual do pessoal desde uma
análise geral que engloba todos os municípios do Brasil até os níveis locais
segundo as classes de população como forma de facilitar visualmente a divisão
dos dados e análises. Adiantamos que quando estiver escrito na tabela Brasil e
Estado, não estamos tratando do pessoal ocupado na administração direta por
vínculo empregatício nos níveis federais e estaduais, mas sim dos municípios
que compõem o Brasil e consequentemente os estados. Observemos então o
que nos diz a tabela 1 sobre os comissionados no Brasil.
Tabela 1 - Pessoal ocupado na administração direta por vinculo empregatício no Brasil
Pessoal ocupado na administração direta por vinculo empregatício
Local
Total
Estatutário
s (EST)
CLT
Estagiários
(ESTG)
537.731
Somente
Comissiona
dos (SC)
489.019
117.539
Sem Vínculo
Permanente
(SVP)
906.477
Brasil
5.643.006
3.592.240
%
100
63,66
9,53
8,67
2,08
16,06
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais,
Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2012.
(1) Inclusive os servidores sem declaração de vínculo empregatício. (Com muitas adaptações).
Na tabela 1 (que nos mostra dados nacionais) 5.643.066 (cinco milhões
seiscentos e quarenta e três mil e sessenta e três) corresponde ao total de
pessoas ocupadas por vinculo empregatício na administração direta, sendo que
desse total a vasta maioria do pessoal é servidor efetivo contabilizando cerca
de 3.592.240 funcionários (ingressantes mediante concurso público) o que em
termos percentuais corresponde a 63,66% dos ocupados. Com percentuais
diminutos em relação aos efetivos estão os empregados públicos (regime
celetista) com 537.731 pessoas ocupadas, o que em termos percentuais
equivale a 9,53%. Os cargos em comissão, nosso objeto de estudo, apresentou
o segundo menor percentual com um correspondente a 489.019 nomeados o
que equivale a 8,67% do total de ocupados. Os ocupados sem vínculo
empregatício ocupam o segundo lugar em termos percentuais ficando atrás,
apenas, dos efetivos com um correspondente de 906.477 pessoas ocupadas o
que em termos percentuais significa 16,06% dos ocupados. Por último, e com o
menor número de pessoas ocupadas na administração direta por vínculo
empregatício, estão os estagiários com um correspondente de 117.539
pessoas, o que equivale a 2,08% do total.
Destarte podemos inferir que, os cargos em comissão, ao contrario do
que pensávamos não é a maioria, mas a minoria, perdendo apenas para o
percentual dos estagiários segundo a tabela que analisa o conjunto de todos os
municípios brasileiros.
Vejamos, pois, como os dados se desenrolam quando fazemos um corte
mais específico.
Tabela 2 - Pessoal ocupado na administração direta por vinculo empregatício
segundo as grandes regiões
Local
Pessoal ocupado na administração direta por vinculo empregatício
(EST)
%
59,03
CLT
%
4,67
(SC)
%
9,33
(ESTG)
%
0,26
(SVP)
%
24,88
Nordeste 1.844.919
62,36
5,25
9,91
1,05
21,42
Sudeste
2.040.844
61,06
16,40
7,31
2,55
12,68
Sul
757.032
70,19
9,43
7,30
5,35
7,73
Centro-
484.927
72,27
2,19
11,06
0,88
13,60
Norte
Total
(=100%)
515.284
Oeste
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais,
Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2012. (Com muitas adaptações)
Acima a Tabela 2 nos mostra que do total de funcionários vinculados à
administração direta dos municípios de cada região, o Centro-Oeste
apresentou o maior número percentual de comissionados com um valor de
11,06%, ou seja, 53.612 pessoas ocupando cargos em comissão nos
municípios da referida região, demonstrando que, mesmo sendo a região com
o maior percentual de comissionados, ainda assim não chega a representar
nem 12% das pessoas ocupadas na administração direta.
Logo após o Centro-Oeste esta o Nordeste com 9,91% e Norte com
9,33% demonstrando que, os cargos em comissão não representam no
conjunto dos municípios das referidas regiões, nem 10% dos ocupados. Porém,
temos que ressaltar que essas três regiões apresentaram os maiores índices
na contratação de comissionados. Já o Sul e Sudeste, mesmo tendo elevados
números de funcionários, apresentaram os índices mais baixos com
respectivamente 7,30% e 7,31% de comissionados.
Tabela 3 - Pessoal ocupado na administração direta por vinculo empregatício
segundo os estados brasileiros
Pessoal ocupado na administração direta por vinculo empregatício
Local
Acre
Total
(=100%)
17.652
(EST)
%
46,83
CLT
%
35,15
(SC)
%
9,11
(ESTG)
%
0,51
(SVP)
%
7,27
Alagoas
117.974
69,92
6,60
7,32
0,39
15,78
Amapá
17.298
68,89
7,48
11,26
0,13
12,24
Amazonas
109.616
55,35
7,02
7,48
0,45
29,70
Bahia
467.874
62,62
5,82
8,88
0,64
21,71
Ceará
298 226
58,88
7,69
8,17
1,30
23,95
Distrito
102.600
84,74
1,44
4,07
1,25
8,51
126.907
55,63
11,06
9,51
3,70
20,09
Goiás
202.954
69,46
1,39
16,61
0,56
11,98
Maranhão
249.917
59,99
3,82
8,31
0,08
27,80
Mato
97.580
65,90
4,39
7,93
0,57
21,21
81.793
71,23
2,52
9,78
1,58
14,90
621.368
63,26
6,25
5,95
1,67
22,86
Pará
255.640
59,28
1,54
8,07
0,15
30,95
Paraíba
153.439
64,95
2,48
12,09
0,53
19,95
Paraná
294.815
74,89
8,84
6,39
5,37
4,49
Pernambuco
265.731
59,05
3,22
11,38
2,96
23,38
Piauí
100.869
58,76
12,75
12,07
0,53
15,89
Rio de
370.239
66,31
6,64
11,43
1,31
14,29
121.264
66,46
1,88
12,90
1,20
14,85
275.773
72,37
7,08
8,35
6,72
5,47
Rondônia
52.053
76,40
9,08
12,52
0,40
1,60
Roraima
12.208
63,47
0,59
14,01
0,00
21,94
Santa
186.491
59,51
13,85
7,18
3,29
16,17
922.330
58,22
27,89
6,27
3,48
4,14
Federal
Espírito
Santo
Grosso
Mato
Grosso do
Sul
Minas
Gerais
Janeiro
Rio Grande
do Norte
Rio Grande
do Sul
Catarina
São Paulo
Sergipe
74.514
71,37
2,61
14,64
1,61
9,77
Tocantins
51.017
66,10
0,27
14,57
0,24
18,82
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais,
Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2012. (Com muitas adaptações).
Os estados que apresentaram os maiores percentuais de cargos em
comissão no conjunto de seus municípios foram Goiás com 16,61%, Sergipe
com 14,64%, Tocantins com 14,57%, Roraima com 14,01%, Rio Grande do
Norte com 12,90%, Rondônia com 12,52%, Paraíba com 12,09%, Piauí com
12,07%, Pernambuco com 11,38%, Rio de Janeiro com 11,43% e Amapá com
11,26%. Por outro lado dentre os que apresentaram os percentuais mais baixos
estão: Distrito Federal com 4,07% seguido de Minas Gerais com 5,95%, São
Paulo com 6,27%, Paraná com 6,39, Santa Catarina com 7,18%, Alagoas com
7,32%, Amazonas com 7,48%, Mato Grosso com 7,93%, Pará com 8,07%,
Ceará com 8,17%, Maranhão com 8,31%, Rio Grande do Sul com 8,35%,
Bahia com 8,88% e Acre, Espírito Santo e Mato Grosso do Sul com
respectivamente 9,11%, 9,51% e 9,78%. Todavia, mesmo com percentuais
baixos apenas 12 estados apresentaram-se abaixo da média nacional de
contração de cargos em comissão em seus respectivos municípios.
De todos os estados brasileiros, mesmo os que apresentaram o maior
percentual de cargos em comissão não atingiram nem 17% por cento do total
de ocupados na administração direta, além disso, a maioria dos percentuais
ficou abaixo de 10%, ou seja, números relativamente baixos se considerarmos
as criticas pontuadas aos comissionados no capitulo anterior.
Tabela 4 - Pessoal ocupado na administração direta por vinculo empregatício no
Brasil segundo classes de tamanho da população dos municípios
Pessoal ocupado na administração direta por vinculo empregatício
Brasil segundo
classes de
Total
(=100%)
(EST)
%
CLT
%
(SC)
%
(ESTG)
%
(SVP)
%
Brasil
5.643.006
3.592.240
537.731
489.019
117.539
906.477
Até 5.000
296.504
64,61
8,61
12,47
1,37
12,89
De 5.001 a 10.000
441.540
62,16
8,92
10,93
1,36
16,75
tamanho da
população dos
municípios
De 10.001 a
901.721
61,20
8,57
9,63
1,32
19,12
1.305.824
58,95
10,25
8,67
1,86
20,00
770.225
58,38
10,45
8,39
2,42
20,36
1.299.350
59,60
12,12
8,68
3,31
17,01
970.084
75,78
5,73
4,65
3,46
10,39
20.000
De 20.001 a
50.000
De 50.001 a
100.000
De 100.001 a
500.000
Mais de 500.000
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais,
Pesquisa de Informações Básicas Municipais 2012. (Com muitas adaptações)
A tabela 4 que trata de dados relativos à totalidade dos municípios
brasileiros segundo a sua população nos mostra que o conjunto dos municípios
do Brasil com até 5.000 (cinco mil) habitantes totalizaram 296.504 funcionários
sendo que desse total os comissionados representam apenas 12,47% do
pessoal. Os de 5.001 a 10.000 (cinco mil e um a dez mil) habitantes, do total de
441.540 funcionários apenas 10,93% são cargos em comissão. Os de 10.001 a
20.00 (dez mil e um a vinte mil) habitantes, do total de 901.721 apenas 9, 63%
são ocupados por comissionados. Os municípios de 20.001 a 50.000 (vinte mil
e um a cinquenta mil) habitantes totalizaram 1.305.824 sendo que desse total
apenas 8,67% são comissionados. Os com população entre 50.001 a 100.000
(cinquenta mil e um a cem mil) habitantes totalizaram 770.225 funcionários
sendo
que
os
comissionados
representam
apenas
8.39%.
Os
que
apresentaram população entre 100.001 a 500.000 (cem mil e um a quinhentos
mil) habitantes totalizaram 1.299.350 funcionários sendo que os comissionados
correspondem a 8,68% desse total. E por fim, o conjunto dos municípios com
população acima de 500.000 (quinhentos mil) habitantes totalizaram 970.084
funcionários, sendo que os comissionados representam apenas 4,65 desse
total.
Isso quer dizer que apenas os municípios a partir de 20.001 habitantes
até os de mais de 500.000 mil atingiram ou se aproximaram da média nacional
(8,67%), ou seja, apenas os municípios de médio e grande porte. O que nos
leva a considerar que mesmo os municípios pequenos, e que por essa
característica deveriam ter um conjunto menor em termos proporcionais de
nomeados para cargos em comissão, apresentaram os maiores índices.
É mister ressaltar que nesse trabalho não foram explorados todos os
cargos em comissão no Brasil mas no conjunto dos municípios brasileiros,
assim como não se inclui na análise de dados as informações relativas a
administração indireta,
dado o percentual ser abaixo dos apresentados ou
estarem muito próximo dos que foram aqui estudados.
Além disso, deve-se levar em conta que os cargos em comissão são de
livre nomeação e exoneração podendo esse quantitativo oscilar de tempos em
tempos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
No desenvolver do texto percebemos algumas particularidades dos
comissionados ainda não comentados em obras ou estudos e que dizem
respeito às atribuições e ao que se espera das pessoas que ocupam estes
postos. Além disso, elencamos as principais diferenças entre os cargos em
comissão e as funções de confiança explicando ao leitor as particularidades de
cada um assim como quem são os titulares desses cargos e funções.
No que diz respeito às atribuições dos Comissionados, descobrimos que
deles se espera bem mais do que diz a doutrina ou mesmo o texto
constitucional. Salientamos que não basta chefiar, direcionar ou assessorar as
pessoas que os nomeiam, mas também coordenar e liderar pessoas para
consecução de diretrizes traçadas pela autoridade nomeante.
Pontuamos criticas negativas e positivas que questionavam, e que
defendiam a importância dos comissionados na administração pública com
intuito de compreender o que pensa o senso comum acerca desses cargos,
chegando à conclusão que, o que mais inquieta as pessoas é a quantidade,
que segundo elas é exagerada. Destarte a análise dos percentuais dos cargos
em comissão na administração direta nos mostrou que os comissionados não
são um atrofiamento do aparato administrativo do estado, nem muito menos
comporta
um
leque
extensivo
de
pessoas
ocupando
esses
cargos.
Contrariamente aos argumentos levantados, os comissionados apresentaramse como minoria perdendo apenas para o número de estagiários, e
representando-se realmente como exceção a regra geral de ocupação de
cargos públicos.
Desde a análise global, que apontou uma média de 8,67% de pessoas
ocupando cargos em comissão, até a local que demonstrou que os percentuais
em todas as classes de municípios não ultrapassam 13% de comissionados,
vimos que o que se fala a respeito desses cargos não passa de falácias
comentadas e adotadas pelo senso comum de maneira taxativa e que colocam
em cheque o verdadeiro sentido pelo qual eles foram recepcionados no texto
constitucional.
Neste trabalho buscamos fomentar o debate acerca da contratação de
cargos em comissão no Brasil objetivando esclarecer alguns equívocos
propagados pelo senso comum através de uma análise quantitativa que nos
mostrou dados recentes retirados da Munic e que muito nos ajudou a
demonstrar a realidade dos comissionados na administração direta dos
municípios.
Há que se pontuar, entretanto, que os Cargos em Comissão são um
objeto de estudo ainda pouco investigado e que necessita de obras literárias
que se empenhem em descobrir se as pessoas que estão ocupando esses
cargos são qualificadas ou não. Analisar o perfil dos ocupantes dos cargos em
comissão no Brasil seria um grande avanço para estudos da área
administrativa. Pois, como vimos o problema dos comissionados não esta na
quantidade, mas pode estar na qualidade, basta agora sabermos se há quem
se aventure a fazer uma análise qualitativa que nos ajude avançar no
entendimento sobre o tema.
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ANEXOS
Anexo 01- Pirâmide de cargos públicos.
Disponível em: http://www.noticiasnoleste.com.br/?p=5862
Anexo 02 – Cargo público não é presente
Disponível em: http://lianamorisco.blogspot.com.br/2012/04/eleicoesmunicipais-2012-cargo-publico.html
Anexo 03 – Manifestação contra cargos comissionados
Disponível em: http://www.blumenews.com.br/site/index.php/politica/item/2435come%C3%A7am-as-dispensas-dos-cargos-comissionados-no-legislativo
Anexo 04 – Pessoas como marionetes da autoridade nomeante.
Disponível em: http://cascavilha.com.br/site/mundo-do-trabalho/servidorpublico-nao-pode-ocupar-cargo-comissionado-se-tiver-parente-na-mesmafuncao
Anexo 05 – Organograma dos cargos em comissão
Disponível em: http://votozero.blogspot.com.br/2013/05/legislativos-estaduais70-da-forca-de.html
Anexo 06 – Distribuição das despesas públicas
Disponível em: http://blogdotarso.com/2012/02/24/parabens-mp-camara-de-pgtera-que-reduzir-comissionados-e-a-assembleia-legislativa-sr-rossoni/
Anexo 07 – Organização dos cargos públicos entre partidos
Disponível em: http://www.robsonpiresxerife.com/page/1059/?dur=3922